登记机关应当充分保障当事人的合法权利（大全）

第一篇：登记机关应当充分保障当事人的合法权利（大全）

登记机关应当充分保障当事人的合法权利

山西 宋天明

登记机关在我国很多，主要有企业登记机关，事业单位登记机关，社会团体登记机关，民办非企业单位登记机关等，他们都属于确定主体资格性质的登记。另外还有矿产资源登记，房产所有权登记，动产、不动产抵押物登记等，属于对物的登记。比较而言，其中企业登记机关为历史最长、登记制度最完善、登记业务量最大、涉及的法规最多、最具有代表性。我国企业登记机关是各级工商行政管理机关，国务院授权的职能之一是：核准申请人从事经营活动，确认企业法人资格，并颁发营业执照。登记机关执行的主要法律、行政法规有：《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》等。各级登记机关认真执行国家法律法规，依法行政，维护社会经济秩序起到重要的作用。同时运用登记职能促进企业改革、改制及调整产业结构也有重大贡献。但目前存在一个普遍地、没有引起足够重视的问题是：如何充分保障当事人的合法权利。

一、民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。

登记机关必须首先树立一个正确的观念：民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。登记机关的职能是根据当事人从事经营活动的要求，对申请登记的事项予以确认并颁发证件。申请登记的事项（企业名称、住所、法定代表人、企业类型、经营范围、注册资本、股东及出资额、经营期限等）基本都属于当事人的权利，在不违反法律法规的原则下都应当登记确认。不是登记机关让你做什么你就做什么，不让你做什么，你就不能做什么。登记机关让你怎么做你就怎么做，不让你怎么做你就不能怎么做。登记机关的职能与行政审批机关有所不同，既不属于资源配置，也不属于条件资格认定。世界各国一般都不把登记注册行为列入行政许可。虽然我国新出台的《行政许可法》将其列入行政许可范围之内，但登记机关应当有一个清醒的认识，即：登记行为不是许可不许可的问题，只要当事人的申请要求不违反法律规定，登记机关必须依法确认。因此，登记注册事项应当由当事人确定，登记机关只具有否决权，对违法的要求、违法的申请予以否决。这就是民主法制国家的一个基本原则，对于民事权利“法无禁止即可为”。

登记机关还必须时刻有一种自我警戒的观念。因为登记机关及其工作人员每一言每一行都受行政法的严格制约。法律规定你做什么，说什么，你必须按规定的程序做，按规定的要求说。不允许不作为，也不允许违反程序作为。你对当事人的申请说“不”，必有法律法规依据。言行既出必有法律依据，这就是公权行使“法无授权不得为”的原则。

本届政府是亲民政府，特别强调以人为本。因此登记机关工作人员更应该尊重当事人的权利，更应该规范自己的执法行为，做一个真正的人民公务员。

二、当事人的合法权利不能得到充分保障的事例

登记机关行使登记职能，很多方面忽视当事人的合法权利，甚至于限制、扼杀了当事人的合法权利。综合起来有以下几种类型：

1、任意设置前置行政审批事项

《中华人民共和国公司法》明确规定：“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”“公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目，应

当依法经过批准”。但登记机关在执行这一法律条款时，任意扩大范围，对任何机关、任何部门出台的前置审批一律执行。保护了违法的行政审批的设定，阻碍、抵制行政审批制度改革的进行，给违法设立行政审批机关带来不正当利益，给当事人的合法权利设置重重障碍和阻力，提高企业设立成本，恶化投资环境，降低政府工作效率。

登记机关为什么这样要求呢？分析有三方面的原因：第一、条件越复杂、要求越高、越不好办，显示权力的价值越高，可能带来的私利就越大。第二、近十年来，市场经济体制还不够完善，社会经济监管漏洞较多，因此恶性事故频繁。凡出现恶性事故必追究登记机关工作人员的责任，使得登记机关工作人员普遍存在恐惧心理，如履薄冰。因此，采取“宁左勿右”的态度，宁可多要十件决不漏掉一件。你说你的改革开放，创造优良环境，我说我的严加管理，严把准入关。出了问题，检察院拿我是问，却不管你改革开放不改革开放。检察院纪检委办案子只要粘上边儿的，都往里装，不管你主客观情况，不管是否主要因素，越是基层越倒霉。第三、舆论导向使得登记机关工作人员只有把严格条件放在首位，不可能考虑当事人的合法权利是否得到保障。卡住你，办不成，没有人追究责任。一旦疏漏，出问题就抓住不放。例如，某市工商行政管理局规定：开办洗车行必须提交“节水办”的批准文件；有限责任公司向外投资，必须提交该公司股东会决议；室内装饰装修必须提交资质证；开办汽车修理行必须提交汽车修理行业协会的批准文件；外地投资者必须提交流动人员暂住证等等。这些土规定都是法律法规以外的规定，是寻租的结果。

2、“格式文本”束缚当事人的自主权利

登记机关在实施登记注册行为时，必然会使用国家统一设定的注册登记申请书等格式文本，这是为了规范统一，是有利于当事人规范登记注册行为的。但各地登记机关除此之外还擅自设定了许许多多、各式各样的格式文本。例如：股东会决议，董事会决议，公司章程，股权传让协议，租房合同等。这些文本原本是由于很多群众不会写而设立的服务性参考文本，出自为人民群众服务的意图是好的，也是需要的。但近年来逐渐将这些服务性参考文本演变为强制性的格式文本，不符合格式文本成为否定登记的主要情况，当前因此而被否定的占到百分之八十之多。

例如：某省工商局规定公司章程中必须载明股东住所和身份证号码，不载明的不予受理。这种让你苦笑不得的要求竟能长期维持下去，真是不可想象。难道股东搬家或更换身份证还必须股东会决议修改章程不成！中国人习惯于服从，没有人向登记机关质询为什么。

某市工商局规定股东会必须称“届”，股权转让更换股东就叫“换届”。你提交的股东会决议，如果不称“第几届”股东会决议，便不予受理。如此一个高层次登记机关也会出现这样的笑话。股东会与公司同在，公司不解散股东会永远存在，股东的权力可以继承世袭，没有任期问题。所以股东会不应当称为届。有届必有期，无期不称届。正确的称法应当是：第一次股东会可称为“创立大会”或“第一次股东会”，今后的股东会应当称“某某年度股东会”（例会），或“某某年临时股东会”，“某某年第二次临时股东会”等。称“届”本身就是一个错误，已经足以反映登记机关水平之低下，更不应当以这种错误的东西强制别人套用。

公司章程是各地登记机关普遍采用的格式文本，申请人根本无需认真对待，填空白即可。如果某一企业真想认真地、慎重地制定一个好的章程，登记机关一定认为不符合要求，必定让你拿回去重新修改，直至按照他们的格式文本填写方可。多说一句不行，少说一句不行，不想要的话不写不行，想规定的内容不允许你写。执法监督机关如果不信，可到登记机关查阅档案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一样。外行的领导们估计不知道这些情况，也不会想到我们国家会是这样的一个国家。公司章程本是股东共同约定的，具有自我约束力的文件，充分体现当事人的自主权力。登记机关在审查章程时只应当把握《公司法》规定的必要条款和是否含有违反其它法律规定的内容，不应当干涉股东自愿约定的其他内容。股东愿意制定的细一些，则可多写，愿意简单一些，则可少写。当前各地登记机关普遍

要求公司章程要写十几章七十多条。不符合他们规定的格式文本章程，不予受理。《公司法》规定章程应当载明的事项，共十项。既没有规定必须按次序，也没有规定不能合并。例如，第四项“股东的姓名或者名称”与第六项“股东的出资方式和出资额”完全可以合并写成一条，既清楚又简洁。但登记机关死搬硬套的要求必须写成两章。《公司法》规定章程应当载明的除这十项外，还规定有一项：“股东认为需要规定的其他事项”。这里应当强调的是“股东”，是“股东认为需要规定的事项”，而不是登记机关认为应当规定的事项。登记机关的工作人员往往熟视无睹，自觉不自觉地行使其“当然主人”的角色，把当事人看作是仆人：“我说你怎么写，你就怎么写”。甚至于对当事人自己写的章程看都不愿看一眼，只要不是他们规定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”。《公司法》规定章程应载明的第八个事项是：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”。这一事项可以写得很多，是整个章程中包含内容最多、最长的一项，其基本内容《公司法》中都有规定。如果不愿意重复《公司法》已有的规定，可以以一句话来概括：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则按照《公司法》的有关规定执行。”这种写法应当说也是符合要求的，既简单又明确、合法，不应当否定。但现在没有一个登记机关认为这样写是可以受理、通过的。

上述所谓的格式文本既不是登记机关集体研究经批准下发执行的正式文件，又不是中国文体经典格式。绝大部分是处、科长拟定的极不正规的想当然的格式，错误百出，经不起推敲。或者将某书上刊登的参考范本拿来当作格式文本。

三、整顿队伍，纠正观念，选拔培养高素质的公务员担任登记注册官

尊重当事人的权利与依法行政，归根结底是需要高素质的国家公务员担任登记注册官。登记注册是业务性很强的一项工作，并不是任何人都可以胜任的。登记注册官员应当具有下列素质：具有本科以上文化基础学历，且具有一定的法学基础、经济学基础和企业管理学基础。目前各级登记机关工作人员尚不具备这样的素质，当务之急是培养在职登记注册工作人员，使其把尊重当事人的权力放在整顿队伍的首要位置，其次是系统的培训法学知识，严格的考核考试，或许可亡羊补牢。

最可怕的是，当前没有一个领导人认为尊重当事人的权利是一个严肃的问题。中国百姓习惯于任人宰割，人家说不行就不行，按照人家说的改，没有一点自己的权利意识。注册登记官员的思想是，只要能找出你一点毛病，就说明我水平高。他把别人都看的没有他水平高，同时却又要求别人都是法学专家，不允许有一点错误。登记机关的图章盖得不清楚（例如营业执照、名称核准通知书），他们不以为然，别人的图章盖的有一点不清就绝对不行。他们自己核定的经营范围，错误百出、标点不分，可是要求你章程上写的不能有一点错误。审查章程不是审查实质内容，而是当起语文老师改字、改词。一份好好的材料，他给你瞎改乱画的一塌糊涂，你不按照他的改就不给你登记。这种肆意践踏当事人权利的行为屡见不鲜。不整顿队伍，不纠正观念，老百姓不会认为政府是自己的政府，不会认为改革开放有成效，不会认为治理腐败是真的。

第二篇：实习律师应当如何接待当事人(二)

律师应当如何接待当事人？

你们听到的，看到的，你们身边的律师，甚至包括你们自己，是否有一个长时间与当事人纠缠的咨询，用一上午把一个电话从这边打到那边，长期纠结着一个问题？有没有在咨询时，律师和当事人相互之间已经开始辩论起来，甚至在电话里面发火？有没有当事人只要一提出一个问题就马上开始解答，然后提出下一个问题又开始解答，从而导致言不由衷，甚至前后矛盾？

还有的律师遇到非专业方面的咨询，连回答的时候都底气不足，逻辑混乱。在这种情况下，当事人怎么可能把他的财产、甚至他的身家性命托付给你呢？这些问题是年轻律师普遍面临的问题。那么如何改变这一切？如何让新律师能够快速的适应这种接待？如何让你们找到一个“葵花宝典”？

对律师来说，接受当事人的咨询不是炫耀自己的法律功底，也不是简单地解答当事人提出的问题。而是要能给当事人找到解决问题的最佳方案，或者帮助当事人解决问题，只有在这种情况下，当事人才可能将财产、自由，甚至于生命托付给你，使你获得案源，抓住商机。

怎么衡量律师的咨询、接待是合格的？

“咨询”有两方面的含义，一个方面是狭义的咨询，第二个方面是广义的咨询。

一、狭义的咨询

狭义的咨询，也就是对法律问题本身的咨询。针对这类型的咨询 1

其实就是三个步骤。即一“听”、二“问”、三“回答”。

第一步 听——何谓“听”？怎么听？听什么？

何谓“听”？——实际上就是要学会倾听，认真倾听。这是一个非常重要的环节，大家平时在咨询中经常存在一个问题，就是没有认真的，冷静的去倾听，而是非常着急的就开始问，或者开始回答。其实，学会倾听是一个人最基本的素质，最起码的涵养，朋友之间，夫妻之间，所有的人际交往，都离不开倾听，更何况是律师？甚至于有一些当事人，你还没有给他解答，仅仅是去倾听他的委屈，他的不幸，他的痛苦，他就已经对你感恩戴德了。为什么？因为没有人认真倾听过他们！

怎么倾听？倾听什么？其实就是要在当事人的言语间捕捉到这是否属于法律问题？是一个什么法律问题？涉及哪些法律关系？比如说：当事人讲到在工地上发生伤亡事件了，马上你要捕捉到这有可能是个工伤问题。讲到人被抓了，你马上就要捕捉到这可能是一个刑事案件了，然后刑事案件你就要在他的阐述中捕捉到是故意伤害、故意杀人还是过失行为？他是被害人还是被告人？要在当事人前面几句话中就抓住这些问题，每个细节都要专注地倾听，任何一个细节你一旦错漏了，有可能就对你下一步的问甚至后面的解答都会造成影响，一“听”、二“问”、三“答”是环环相扣的，如果你没有认真倾听，那就提不出关键的、核心的问题，甚至提出了一些当事人已经回答过的问题，所以倾听是咨询的前提和基础。

一问一答往往会被当事人带离主题，所以，你一定要沉住气认真

地倾听，这个倾听的过程一般不会很长，几分钟基本上陈述完毕，但就是这短短的几分钟，你就要判断出当事人遇到了什么样的麻烦事。

第二步 问——“问”什么？怎么“问”？

但是千万不要指望当事人把所有的问题给你讲出来，这不可能，因为他抓不住重点。涉及到法律问题的一些细节、要素，他是不明白的，所以他的陈述完全是本能的、原生态的。第二步就是有针对性地问。问什么呢？就是问他所咨询的问题的一些法律要素。

比如：当事人说他的孩子因为打架被关了，他把这个事实陈述了，你就要追问：孩子多大？是什么原因发生的打架？你们是被告方还是受害方？是单方过错还是双方过错？伤情鉴定是什么伤害程度？各种医疗费用是否赔偿到位等等，这一系列的问题都涉及到这个案件的定罪与量刑。再比如说一个离婚案件中，双方的感情基础如何、现在感情是否确已破裂、子女、财产等问题是否协商过等等，我们只有在第一步的认真倾听后，才能在第二步问出非常有针对性的问题。当把所有的问题问清楚以后，第三步才是有条理的回答。

第三步 答

现在大家应该理解为什么要坚持三个步骤了，实际上在听和问的时候你都在酝酿如何对当事人进行解答。因为有了前面的“倾听”和“询问”，这时候你的回答是自信的、有条理的、慎重的，当事人对你的解答也就非常信服了。但是如果反过来呢？当事人刚刚才问：这个婚要怎么离？你就马上回答，然后又提一个问题，你又马上回答，你永远在被他牵着鼻子走，永远在纠缠中，律师的很多时间就白白浪费了。

而当你准确地把握了“听”“问”“答”这三个步骤，咨询就会时间短、有效率、使当事人信服。其次就是经过慎重思考的解答是有逻辑的，自信的。

以上就是狭义的咨询，认真的倾听、有针对性的询问、负责任的回答，无论是当面咨询、电话咨询、还是电台的咨询，必定是遵循这样的步骤的。只有一步一步把前面基础工作全部做好，才能有条理地完成咨询，如果打破这样的顺序，就会是一团乱麻。

二、广义的咨询

如果从广义的角度来谈，这就不仅仅是法律问题的咨询，而且还包括如何赢得当事人的信任，如何获得业务，如何做好业务等等。大概包括下面这些问题。

1.辨明是否为法律问题

比如：有些咨询电话接通就问如何办个准生证？怎么样落户？这是法律问题吗？不是。如果不是法律问题怎么办，是不是一句话告诉当事人：你这个不是法律问题，不要问我。是不是这样就完了？所以又回到当事人咨询的目的是什么的问题，当事人并不是特别需要答案的，他需要的是怎么办，怎么解决自己的问题。这就要告诉当事人这不是法律问题，你应该到什么部门、跟哪个部门联系。特别是我们在电台咨询和一些电话咨询中经常会遇到这样的问题，这个时候律师不能太功利，觉得不是法律问题，不是自己的客户，马上就不耐烦。律师事务所应当有社会担当和社会责任，电话打过来是别人的一种信任，你应该告诉他要去哪里处理，给他指出一条解决途径。

2.如何处理法律问题的咨询

其一，咨询的问题是什么法律问题？比如：离婚纠纷、劳务纠纷……

其二，咨询的问题涉及什么法律关系？比如：债权债务关系、合同关系、借贷关系……

其三，本案涉及什么法律要素？包括哪些要件？比如：一起离婚案件中，具备的法律要素就有感情是否破裂、子女抚养权是否有争议、财产问题、债权债务等。

其四，将法律关系中的各个要素揭示出来，任何一个案件，婚姻案件、工伤案件、劳动争议案件等等，必定有自己的法律要素。当事人讲述的过程通常是没有条理的，他无法完整地把案件要素呈现出来，这种情形下要想揭示在个案中的各个要素，就要对当事人陈述不完整的要素逐一询问，了解案件的整体框架。

其五，为当事人找到解决问题的办法或者思路。

站在当事人的角度而言，当事人找到律师通常是自己处在似是而非、左右为难的情况下才会花钱聘请律师。显而易见，当事人聘请律师需要得到的是一种解决问题的方法，需要知道自己的问题要怎么解决，只会“照本宣科”的律师一定是让当事人非常反感的。

上述步骤，其实也就是我在前面所讲到的狭义的咨询。3.在交谈中迅速判断当事人的经济状况

这里所说的判断经济状况并非势利行为，而是律师必备的功底之一。因为如果有些当事人经济状况不太好，而律师的报价太高，当事

人是无法承受的。另一类就是经济状况非常好的当事人，这一类人，如果你的报价太低，他同样瞧不起你，他会认为你的学识、你的功底、你的价值就只能如此。

这一点很微妙的，需要律师认真观察、仔细琢磨出来。律师服务的收费高低与律师的功底、自身的价值密切相关，所以这种情况下就要对当事人的经济状况有一个大概的把握。

4.律师咨询要“永远以我为主”，切忌“一问一答”，被当事人牵着鼻子走

对当事人来说，他问所有问题都是他不知道的，但并不是所有答案都是对他有用的，或者说都是他需要的。他的提问是“原生态”、没有逻辑的。这时候律师就要有步骤地听，有选择地问，就像上面说到的老中医一样，老中医只在把完脉以后，才给你解释是什么问题，然后对症下药。真正的律师也只有在把握问题的来龙去脉以后，才能有条理地解答。所以律师一定要以“我”为主，一问一答就是典型的被当事人牵着鼻子走。这样就只会让自己陷入被动，很难让当事人对你产生信服。除了前面说到的“一问一答”可能导致随着对案子的了解前后答案相互矛盾、浪费时间等弊端以外，还可能因为很多自己专业以外的法律问题，你并不可能回答得那么标准，而且对解决问题没有丝毫的意义。

5.当事人不是要法律答案，而是需要解决问题的思路和方法 接待咨询时，我们面对的是当事人，是遇到问题需要解决的人，并不是法学院的学生，所以不需要你一味地和他讲法律，而是告诉他，这个案子要怎么办？能怎么办？能办到什么程度。

6.针对电台、电视台等公众媒体的采访或法律热线中，如何解答当事人的咨询

面对这种公众媒体，我们负有普及法律、宣传法律精神、法律常识的义务。在电台的咨询中，主持人问你一个问题，绝对不是想让你用一两个字简单地说出答案。答案往往是明确的、现成的。作为一位律师嘉宾，你要告诉公众的是为什么是这样的答案，也就是他背后的法律法规、立法背景、法律文化、社会背景、社会现象以及倡导什么价值观等等。

7.面对自己不熟悉的领域要如何解答

接待当事人的过程中，遇到自己不熟悉的领域中的问题，切忌敷衍当事人，也不要盲目拒绝，否则这个问题永远是你的盲区，你永远也不知道要怎么解决。律师并不是万能的，所以如果遇到这种情况，你完全可以坦白地告诉当事人这个问题我还不能负责任地回答你，或者说这是自己的弱项，能不能等下来查阅相关资料、请教该领域专业人士以后再来解答？很多律师可能会认为这样会不会让当事人怀疑自己的能力，连当事人提出的问题都无法解答。这是非常狭隘的想法，如果你这样想，恰恰证明了你的不自信，真正明事理的当事人绝不会因为律师的坦诚而看低你的专业素养，相反，只会感动于你的认真负责，对你更加信任。

8.“术业有专攻”，坚持做专业的业务

专业的律师做专业的业务，尤其是年轻律师，刚刚独立生存的，都存在一个普遍的心理：只要是有业务，不论是不是自己擅长的，什么案子都敢接受。这是非常错误的。首先非专业领域的律师很难做好这个专业的业务，其次是效率大大地降低了。

我身边就有年轻律师曾经发生过这样的问题，有一次一个年轻律师，接到一个行政诉讼的案子，还是在外地的，这个案子并不是他自己擅长的，但他还是一个人接下来，当时收了当事人5000块钱，案子接手以后来来回回地折腾，一审的结果却很不理想。可能是当事人施加压力，最后他把案子拿出来跟所上行政方面的律师讨论，律师一看这个官司不好打，但还是有转机，跟当事人一谈，收了5万块钱，最后这个案子也在二审的时候把结局扭转过来了。

举这个简单的例子就是为了告诉大家，千万不能为了自己想象中的利益做能力范围之外的事情。也许你以为自己一个人办理，就可以一个人获得所有的收益，或者是想着自己好不容易接到一个案子还要和别人分，觉得不甘心，这是最错误的想法，危害性非常大。回到上面这个案子，5000块钱，案子还在外地，我怀疑最后他连来来回回的车费开支都不够，跟5万比起来，即使是老律师多一点，他少一点，最后的结果也比他收5000块要强。一方面在非专业以外的案子，也许你根本不清楚它的难易程度，很多问题你就不好把握，最主要的是结果也不理想。另一方面来说，你的案子和其他律师合作了，其他律师心里还是知道的，下次他遇到你自己专业方面的案子，很自然也会跟你合作，这就是一个礼尚往来、大家共赢的过程。如果你一意孤行，坚持做“包治百病”的律师，就是在自毁前路，你的案源不是越来越宽，而是越来越窄。

9.如何给当事人承诺、慎重承诺

律师不能“包打官司”，因为影响一个案子最终结果的因素包括法律、证据、社会影响等多方面因素，任何律师也不能把握案子的最终结果，所以切忌对当事人做出100%的承诺。但是这并不意味着案子的发展变幻莫测、完全无迹可寻，在证据充分、事实清楚的情形下也可以有条件的对当事人做出承诺。比如告诉当事人：这个案子如果具备什么样的条件，就会有什么样的把握；或者从法律的角度来分析，这个案子应该是什么样的结局。这样做的目的是让自己有路可退，案子结束以后，无论结果如何，当事人不会把矛头指向你。这恰好也说明一个案子的成败并不是判决本身表现出来的输赢，而是最终的结果是否为当事人认可或者接受。即使是判决结果输了，当事人仍然对你充满感激，这就是一个案子成功的表现。

10.细节决定成败

律师是一个门槛较高的职业，除了具备扎实的法律功底、完善的知识储备等，还需要敏锐的洞察力。如果在一个案子中，律师不能很好地把握住案子的发展动向，不能洞察到相关的细节问题，或者案子的任何发展都只是按照一开始既定的思路，很有可能因为一时的疏忽错误判断了整个案子的走向，最终的结果完全可能是相反的。这个时候就要求律师要非常认真，跟案件相关的每一个环节、每一个细节，都要认真地把握，站在全局的角度分析出来的结果才可能是最全面的。

第三篇：国土资源部有关负责人谈农村土地确权登记发证工作明晰农村土地产权保障农民合法权利

国土资源部有关负责人谈农村土地确权登记发证

工作明晰农村 保障农民合法权利

——就农村土地确权登记发证工作专访国土资源部有关负责人新华网北京１１月９日电（记者王立彬）国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部近日联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，这是维护农民合法权益、促进农村和谐稳定的迫切需要。针对城乡群众关心的有关问题，国土资源部地籍管理司司长朱留华９日接受了记者专访。农村土地“无身份证”历史必须结束

记者：为什么必须加快农村集体土地登记确权发证工作？

朱留华：２０１０年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用３年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”

为加快部署工作，今年５月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》。此次出台的《意见》，集中解决推进农村集体土地确权登记发证工作急需的有关政 1

策和技术措施等问题。在起草过程中，经反复商讨研究，吸收采纳了法学界及实践层面专家、学者合理化建议，征求了财政部、农业部、中农办、国务院法制办等多部门意见，进行了充分修改完善。

加快农村集体土地登记确权发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定高度作出的重要决策。这项工作涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。“身份证”必须覆盖所有“工作证”

记者：“全覆盖”是什么意思，是否覆盖林地、草地有关用地权证？朱留华：首先要明确，农村集体土地确权登记发证要覆盖全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。

目前林业部门、草原部门都有各自的法律依据，在实际工作中，落实集体土地确权登记发证全面覆盖，与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。对此应当坚持一点，土地证书与林权证等其他证书的关系，应当是“身份证”与“工作证”关系，农村集体土地所有权确权登记发证应包括全部农村范围的集体土地。

记者：集体土地所有权发证到村还是到组，这个地方反映强烈的问题怎么处理？

朱留华：是谁的就发给谁。根据《物权法》、《土地管理法》和中央文件要求，对农村集体土地确权登记发证，应当“是谁的就发给谁”，属于村一级农民集体所有的土地，应当确权发证给村一级农民集体；属于村民小组集体所有的土地，应当确权登记发证给村民小组一级农民集体；属于乡（镇）农民集体所有的土地，应当确权登记发证给乡（镇）一级的农民集体。实际中，属于村集体、村民小组和乡镇农民集体所有的土地，在实地也是比较清楚的。“小产权房”不得登记发证

记者：在农村地区特别是城市周边地区，“小产权房”问题突出，还有“村改居”等问题，对此如何处置？

朱留华：土地登记具有严肃性和权威性。按照国家有关规定，为严格规范农村集体土地确权登记发证行为，《意见》明确要求，严格禁止通过土地登记将违法违规用地合法化，对于违法宅基地和建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

对于没有权属来源证明的宅基地和集体建设用地，要求查明土地历史使用情况和使用现状，认定合法后，方可走程序并确权登记发证。对于违法违规登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。

对于城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治等重点工作中的集体土地确权登记问题，要尽快完成综合改革试验区、农村承包经营权登记试点地区、城乡接合部等土地确权登记发证，满足改革发展的需要。

“撤村建居”涉及问题十分复杂，必须把握三点：一是集体土地全部依法征收为国有的，农民集体成员全部转为城镇居民；二是集体土地转为国有土地，只能通过征收这一合法渠道；三是集体土地所有权只能确权登记给农民集体，不能给城镇居民委员会。对“撤村建居”后，未征收原集体土地，只调查统计，不登

3记发证。统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称，以给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。

为宅基地管理改革打好“地基”

记者：怎么处理农民宅基地这一农村土地工作的难点和热点问题？

朱留华：对实际情况复杂的宅基地登记发证问题，《意见》规定，非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。之所以在《集体土地使用证》记事栏注记，主要是考虑这几种宅基地权利特殊，以同今后相关农村宅基地管理政策的出台和实施做好衔接。

第四篇：浅议行政处罚中应当保护的当事人合法权益

浅论行政处罚中应当保护的当事人合法权益

强凤彬

《行政处罚法》作为一部程序法，明确了当事人在行政处罚过程中享有的合法权益。随着执法实践的不断深入，工商行政处罚过程中当事人合法权益的保护，越来越引起了大家的重视。那么，《行政处罚法》到底明确了当事人哪些合法权益？执法实践中，这些权益有没有新的变化？我们的行政执法存在哪些侵犯当事人合法权益的情形？对当事人合法权益的保护，我们又该做些什么？本文就以上问题进行了粗浅探讨，希望能对我们的行政执法工作有所裨益。

一、行政处罚中当事人享有的合法权益

（一）知情权

当事人有了解行政机关给予行政处罚的违法事实、证据以及法律依据等情况的权利，即知情权。知情权是当事人参与行政执法，行使陈述申辩等其他权利的基础。从法律规定的行政处罚程序来看，当事人的知情权（被告知权）贯穿于行政处罚的全过程。

《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。告知当事人作出行政处罚的依据和违法事实，是指执法人员必须告诉当事人什么行为是违法的，违反了的规定。

（三）申请回避权

回避权源自诉讼法学“任何人都不得成为自己案件的法官”这一法理。行政处罚中，行政机关代表国家追究当事人违法行为的行政责任，兼有审判者的角色，因而行政处罚中同样适用回避，以保证实体结果和程序进行的公正性。

《行政处罚法》规定，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》明确，首次向案件当事人收集、调取证据的，应当告知其有申请办案人员回避的权利。回避的提出主要有两种方式，一是执法人员认为自己与当事人存在利害关系，主动提出回避；二是当事人认为执法人员与案件有利害关系，可能影响案件的公正处理，而要求其回避。

（四）陈述申辩权

任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法制的一个重要原则。当事人有对行政处罚的事实、理由和依据提出自己的主张的权利，有权对自己的行为作出陈述、说明、解释和辩解。确保当事人陈述申辩权的行使，能通过充分、平等的发言机会，疏导不满和矛盾，避免当事人采取过激行为，保障当事人的人格尊严，实现其法律主体和道德主体的地位。

《行政处罚法》规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政

当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠，但如果当事人履行协助行为却使其陷于不利境地，则与现代法上基本人权理念相悖。

如果完全否认行政处罚中当事人协助的义务，那么行政处罚的公益性将会受到损害，个人在行政程序中的参与权利也可能成为没有义务约束的“特权”；但如果承认行政处罚中当事人有协助之义务，那么行政处罚当事人可能因履行协助之义务而使自己深陷“法网”。因此当事人因协助可能招致不利后果时，协助义务的范围应当收缩，一条不可跌破的底线是当事人应当免于不利陈述。

（七）申请听证权

行政处罚当事人的听证权是行政处罚当事人的陈述、申辩权的一种特殊表现形式，它赋予当事人进行申辩和提出意见的机会，目的在于弄清事实、发现真相。听证制度，能够通过程序公正促进实体公正，实现公正与效率的统一。

《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。随着民主法治的不断发展进步，适用范围逐步扩大是发展趋势。根据省局规定，对公民（含个体工商户）实施罚款、没收财物（含违法所得，包括钱款和物品）数额达到3000元以上（含本数）或者两项合计数额达到3000元以上（含本数）的、行当场处罚时，不出具法定罚款收据而收缴罚款。三是行政机关违反法定方式实施行政处罚。如行政机关不依照民事诉讼法有关送达的方式送达行政处罚决定书。行政机关因违法行政处罚给当事人造成损害的，应当依照国家赔偿法的有关规定承担赔偿责任。当事人因行政处罚致使合法权益受到损害的，依法享有获得赔偿的权利。

（十）申诉检举权

申诉权是指当事人对行政机关作出的行政处罚决定不服，向其上级机关提出请求，要求重新处理的权利。检举权是指当事人对行政机关执法人员违法实职行为向有关机关进行揭发和举报的权利。

《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚错误的，应当主动改正。当事人享有申诉检举权，有助于督促执法人员依法行政，规范执法行为，并保持清正廉洁。

二、工商行政执法中侵犯当事人合法权益的主要表现 从实体方面来看，主要有：

（一）适用法律不当，利用当事人对工商法律法规的不熟悉，对其违法行为适用处罚较重的法律法规，没有最大程度地保护当事人合法权益；

（二）处罚标准不一，对不同当事人的同一违法行为，处以不同种类、不同幅度的行政处罚，滥用自由裁量权，有失处罚的公允。

从程序方面来看，主要有：

（一）未能主动收集证据，部

在特定的情况下承担相应的举证责任）。所以，执法人员应当牢固树立举证责任倒臵意识，客观、公正地开展调查，主动、全面地收集与当事人违法行为有关的证据。

（二）进一步树立程序正当的理念

没有程序的合法性，就没有结果的正当性。行政处罚应在坚持实体正义的同时，更加注重追求程序正义，体现程序公平公正之理：

（一）追求程序正义并不否认实体公正的价值，只是按照程序本位的理念，对实体公正的追求应当体现在执法程序的理性设计当中，即在具体的执法过程中，主要是依靠程序的合成，而不是执法机关的主观努力来实现实体法和实体公正；

（二）由于程序在一定意义上决定着实体，程序公正对实现公正的实体结果往往具有决定性作用。而纯粹的实体公正则是难以想象的，甚至是无法实现的，正所谓没有程序就没有权利。所以，人们往往先以程序公正与否作为衡量执法公正与否的标准；

（三）实体不公正影响的只是个案，程序不公正破坏的是整个工商行政执法机制；

（四）实体不公正可以救济与纠正，而程序不公正在许多情况下无法救济与纠正，如超期限、当事人行使权利的机会不均等、违反法定要件送达执法文书等等。

在工商行政处罚程序正当方面，执法人员应当转变“重实体，轻程序”的观念，做到：一要交待案源，使案件的来龙去脉一目了然，表明案件查办合法启动；二要说明执法程序，将案件查办中实施的行政强制、处罚或听证告知、是否听取和采信陈述

当事人行为“违反什么法”的问题；三是要讲明程序正当的公理，解决“用何方式步骤处罚”的问题；四是要讲析自由裁量的情理，解决“为何这样处罚”的问题。五是要讲求严谨规范的文理，解决处罚文书的形式格式问题。

（四）进一步加强执法监督

强调对当事人合法权益的保护，在一定程度上必然会对执法人员的执法行为产生制约和束缚，影响行政处罚的效率。因此，有必要加大对行政处罚行为的监督力度，促使执法人员依法行政、廉洁从政。

第五篇：案例 工商机关应当履行撤销公司登记的义务吗

案例

工商机关应当履行撤销公司登记的义务吗

国务院关于印发注册资本登记制度 改革方案的通知 国发〔2014〕7 号 最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定

法释〔2009〕20号

股权变更登记虚假签名问题如何处理

2013-07-23 文／南京市工商局 徐真《注册资本登记制度改革方案》中规定，“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”，明确了工商机关在工商登记环节中只需审查申请人提交的申请文件和材料是否齐全、是否符合法定形式。形式审查提高了登记效率，符合商事制度改革的目标。然而在实践中，行政相对人因股权纠纷而以登记材料虚假提出撤销登记申请的情况越来越多，工商机关是否应当作为、应当如何作为，成为工商干部关注的问题。本文以一起撤销公司登记申请案例来分析。案情

2014年5月，蔡某委托北京某律师事务所向某市工商局发出律师函，请求工商机关撤销虚假的公司变更登记行为。理由是：2014年1月，南京XX房地产开发有限责任公司经该市工商局核准，将股东蔡某变更为陈某某。但该股东变更不是蔡某的意思表示，蔡某与陈某某间未发生股权转让行为，公司在申请变更登记时提交的《股权转让协议》及《股东会决议》上蔡某的签字非蔡某本人书写。评析 接到律师函后，针对工商机关是否要对上述撤销公司登记申请进行核查处理，以及应当如何处理撤销公司登记申请，执法人员产生了争议。讨论争议前，笔者认为应当先明确撤销公司登记的性质。首先，公司登记属于行政许可。《行政许可法》规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。公司登记包括设立登记、注销登记和变更登记，符合上述规定，属于行政许可范畴。其次，撤销公司登记不属于行政处罚。公司登记是授予性行政许可，撤销公司登记则是剥夺性行政决定，是对公司登记行政许可决定的否定，属于《行政许可法》调整的范畴，不是对行政相对人的惩戒，不属于《行政处罚法》调整的范畴。2013年3月14日，最高人民法院《关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》称：《中华人民共和国公司法》一百九十九条（现为一百九十八条）规定的撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚。争议一：工商机关是否要对撤销公司登记申请进行核查处理？一种意见认为工商机关不应处理此类撤销公司登记申请。申请人应当通过民事诉讼途径解决民事纠纷，工商机关根据民事判决书撤销公司登记。理由为：《注册资本登记制度改革方案》指出，“股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济”。另一种意见认为工商机关可以建议申请人先通过民事诉讼途径解决民事纠纷，但申请人不接受的，工商机关应当核查情况后予以处理。理由为：首先，行为的性质。公司登记申请人向工商机关提交虚假材料的行为，是用欺骗的不正当手段取得行政许可，破坏了正常的公司登记秩序，属于行政监管事项。其次，处理争议的部门。“股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷”中涉及到两个法定的解决争议的部门：一个是解决民事纠纷的人民法院，一个是处理工商登记争议的工商机关。《注册资本登记制度改革方案》并未免除工商机关的处理职责。《行政许可法》中规定申请行政许可的材料必须真实。在行政许可申请阶段，法律将保证材料真实的义务交给了申请人（《行政许可法》第三十一条：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责）；在行政许可决定作出后，保证行政许可材料真实的义务则转移到有行政许可决定权的行政机关（《行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关是撤销行政许可的执行机关）。工商机关作为作出行政许可决定的行政机关，有义务对提供虚假公司登记材料的行为予以纠正。再次，先处理民事纠纷的优势。从解决争议的本质来看，解决民事纠纷的人民法院能够从根本上解决争议。只要确认了公司股权的归属，那么相应的公司股东也就明确了，工商机关凭着生效的法院判决或者相关当事人的认可，解决工商登记争议，省时省力，且没有后顾之忧。最后，工商机关应当对撤销公司登记申请进行核查处理。先处理民事纠纷不是法律规定解决工商登记争议的必经途径。而从工商机关与行政相对人的角度来看，工商机关有履行职责的义务，行政相对人有选择的权利──可以选择先申请工商机关处理工商登记争议，恢复到违法前的状态，然后解决民事纠纷。综上，工商机关在建议不被申请人采纳的情况下，应当对撤销公司登记申请核查情况后予以处理。笔者同意第二种意见。争议二：如何处理撤销公司登记申请？目前，对于工商机关应当如何处理撤销公司登记申请，法律法规未作具体规定。笔者试从公司登记及撤销公司登记中当事人应承担的义务来分析处理流程。公司登记及撤销公司登记中的当事人包括三类：公司登记机关、公司登记申请人以及撤销公司登记申请人。第一，公司登记时，当事人应承担的义务。公司登记机关：根据《行政许可法》第三十四条和《公司登记管理条例》第五十一条的规定，公司登记机关应当审查申请人提交的申请文件、材料是否齐全（如是否缺少登记申请书等），是否符合法定形式（如登记申请书上是否有法定代表人的签名等），即“形式审查”。而对于股东的签名、盖章是否真实，公司登记申请是否是材料署名人真实意思表示等“实质审查”内容，因为法律法规并没有规定这是公司登记机关的审查事项，所以均不属于公司登记机关的审查义务。公司登记申请人：根据《行政许可法》第三十一条和《公司登记管理条例》第二条的规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。如果公司登记的申请文件、材料虚假，申请人应承担过错责任。第二，申请撤销公司登记时，当事人应承担的义务。一种是公司登记机关存在过错的情况下。撤销公司登记申请人：仅需提出撤销公司登记的申请。公司登记机关：在接到要求撤销公司登记的申请时，应当核查公司登记机关自身是否存在《行政许可法》第六十九条规定的“可以撤销”的情形，即自身是否存在违法行为，重点核查公司登记机关是否尽到审慎审查义务。经核查，公司登记的申请文件、材料不全，或不符合法定形式，表明公司登记人员未尽审查义务，公司登记机关在登记过程中存在过错，导致公司登记不符合准予登记的要求。此时，公司登记机关应主动纠错，要求公司登记申请人改正错误的公司登记，或者撤销错误的公司登记（不会对公共利益造成重大损害的），公司登记机关应承担相应的赔偿责任。公司登记申请人：在能够改正的情况下，应当予以改正，使其符合准予登记的要求。一种是公司登记机关不存在过错的情况下。撤销公司登记申请人：提出撤销公司登记的申请时，应当提供相关符合撤销公司登记的初步证据。一类是证明公司登记申请人向公司登记机关提交的材料与真实的材料不符合的证据。如身份证明是虚假的，那么撤销公司登记申请人在提出申请时，应当附带提供真实的材料或获取真实材料的渠道以供公司登记机关核查。另一类是证明公司登记申请人向公司登记机关提交的材料不是出自材料署名人的真实意思表示的证据。如公司法定代表人、股东等称申请材料不是其本人签字或者盖章，那么撤销公司登记申请人在提出申请时，应当提供笔迹鉴定机构出具的鉴定材料。公司登记机关：应当根据撤销公司登记申请人提供的初步证据进行核实。对于第一类情况，公司登记机关查证两种材料不符合，即可认定公司登记申请人提交了虚假的材料；对于第二类情况，即使鉴定材料认定申请材料中的签字或者盖章与署名人的签字或盖章不符，公司登记机关仍要核实申请材料是否是署名人的真实意思表示，即署名人是否委托他人为其署名。公司登记机关应当责令公司登记申请人限期提供相关证据（要求公司登记申请人提供证据的理由是：被授权人实施被授权的行为，应当具备被授权的证据）。经核查，公司登记的申请文件、材料确实存在虚假，公司登记机关应当责令公司登记申请人对公司登记申请文件、材料中的虚假内容予以改正，使其符合准予登记的要求；如无法改正，则撤销公司登记（不会对公共利益造成重大损害的）。公司登记申请人：应当配合公司登记机关的核查。有代他人署名的情况，应当出示相关证据（包括书面的委托书或者材料署名人此前已明知申请材料不是其本人签字或者盖章却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的证据等，提供不出优势证据的认定为代署名不成立）。如公司登记的申请文件、材料确实存在虚假，在能够改正的情况下，应当予以改正，使其符合准予登记的要求。第三，撤销公司登记的处理流程。根据上述撤销公司登记中当事人应承担的义务，对于蔡某的撤销公司登记申请，某市工商局可以按照以下流程处理：一是核查该市工商局登记时自身是否有违法行为，是否尽到形式审查义务。二是工商局不存在违法行为，则要求蔡某提供南京XX房地产开发有限责任公司申请变更登记的文件、材料虚假的初步证据（蔡某的签名非蔡某本人书写的鉴定材料）并核实。三是蔡某的签名非蔡某本人书写，则要求南京XX房地产开发有限责任公司提供证据（蔡某委托他人在公司登记材料上签名的书面委托书或者蔡某此前已明知申请材料不是其本人签名却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的证据）并核实。四是南京XX房地产开发有限责任公司提供不出有效证据，则要求其对虚假材料进行改正。五是南京XX房地产开发有限责任公司无法改正，则作出拟撤销公司登记处理建议，告知南京XX房地产开发有限责任公司，并给予陈述申辩以及听证权利。六是作出撤销公司登记处理决定。思考

公司登记只是行政许可中的一种，撤销公司登记的处理程序，应当与撤销其他行政许可决定程序相一致。然而，公司登记行为基于股东与公司、股东与股东之间各自独立的民事利益，较其他的行政许可，有其特殊性、复杂性，因此撤销公司登记的程序也相应有其独特性。《行政许可法》施行至今已有10余年，对于授予性行政许可决定的程序，法律法规均作出了具体的规定。对于剥夺性行政许可决定，一类是吊销许可证，属于行政处罚程序，法律法规也作出了具体的规定；另一类是撤销行政许可，处理程序至今仍是空白。笔者试以本文，盼对出台撤销行政许可的程序规定有所启发。（此文发表于《工商行政管理》半月刊2016年第14期）