深化体制机制改革、加大源头治腐力度的调研报告

第一篇：深化体制机制改革、加大源头治腐力度的调研报告

深化体制机制改革、加大源头治腐力度的调研报告

当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，从目前我国社会腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻“三个代

表”重要思想和党的十六大精神，加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、当前党风廉政和反腐败体制、制度的特点及存在的问题。

（一）特点：

1、在实践中探索并形成了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。各级党政领导责任意识增强，纪检监察部门组织协调力度加大，部门各负其责得到逐步落实。

2、严格实行党风廉政建设责任制，明确领导责任，按照“谁主管，谁负责”的原则，严格实行责任追究，强化了各级领导干部反腐败的政治责任。

3、各地都建立了特邀监察员、党风监督员、行风监督员等制度，通过信访、政务（厂务、村务）公开、行风评议、舆论监督等，扩大了人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，充分发挥了人民群众在反腐倡廉工作中的积极作用。

4、在加强监督方面推出了一些重要举措：一是建立和完善巡视制度；二是中央和国家机关派出纪检监察机构实行统一管理；三是领导干部述职述廉、诫勉谈话等制度得到较好落实；四是反腐倡廉法规制度建设取得新的进展，颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《行政机关公务员处分条例》和《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》，提高了依法依纪监督的水平。

（二）存在的问题

1、部分体制与现实不相适应。综合行政执法体制、财政管理体制、干部选拔任用和管理监督体制、司法体制等方面均存在于现实工作不相适应的问题。

2、部分制度与现实工作脱节。制度肯定是有的，监督也肯定是有的，关键是制度不落实，监督不到位。不落实、不到位，也就等于没有制度，没有监督。

3、制度落实不到位。中国反腐倡廉法规制度已有1200余件，党风廉政建设和反腐败工作初步实现了有法可依。但是，由于各种原因，仍存在一些法规制度落实不到位、没有发挥出应有效力的情况。中央党校法理学教授林在说：“一项制度即便在理论上非常完善，如果背后没有监督机制使其得以严格执行，那么这项制度就形同虚设。比如说，在财产申报制度下，任何不正常的收入都会使人产生怀疑。可是有一些官员明明收入非常高，年终报表时却填得非常少，这种年年虚报的情况始终没有得到有效遏制，这主要是因为财产申报的结果没有被公示，说明对制度的落实监督不足。”

二、分析和找准预防和治理腐败的源头工程，抓好源头，治理根本。

（一）从源头上预防和治理腐败要准确地认清腐败的源头。

腐败现象产生的原因极其复杂，产生腐败的源头也不是单一的。这就要求我们的工作和思维都要具有整体意识，既要全面剖析主观原因，又要分析其背后的客观原因，尤其是体制方面的原因，从而找出漏洞，加以弥补。

源头一：思想

人的行为是受人的思想支配的，有什么样的思想才会有什么样的行为。因此，产生腐败最基础、最重要的源头就是人的思想。大量的案例表明，一些干部之所以会走上腐败的路，往往是从思想上锐化变质开始的。人无贪欲不会贪。我们生活在改革开放和市场经济的环境里，各种思想文化互相激荡，各种利益诱惑明显增多，如果把握不住思想道德防线，很容易滑进腐败的泥坑。

源头二：权力

任何一种腐败活动都是围绕权力和财富展开的。腐败的实质就是滥用权力。不正之风和腐败现象的存在，就是权力在一定程度上失去控制的结果和表现。因此，产生腐败最根本的源头就是权力，抓住了权力这个根本就把握了预防和治理腐败的要害。

源头三：体制

长期以来，我国政治、经济、文化体制中存在的弊端是腐败现象得以产生的深层次原因，也是腐败分子赖以寄生的温床。因此，产生腐败的客观方面的源头是体制和机制上的漏洞。从反腐败斗争的具体实践看，许多腐败问题的产生，往往与体制性的原因直接相关，有的同过去长期实行的计划经济体制有关。

源头四：监督

腐败现象的滋生蔓延，原因很复杂，但最根本的是对权力缺乏监督或监督软弱无力。因此，产生腐败的另一个客观方面的源头是监督的软弱无力。对权力实行有效的监督，是遏制腐败最直接最有效的途径。无论在什么条件下，也无论权力拥有者如何贪婪，只要有严密而强有力的监督制约机制，就会使腐败现象得到遏制。

（二）从源头上预防和治

理腐败的措施

针对产生腐败现象的根源，坚持党的“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的反腐方针，从源头上预防和治理腐败应做好以下几个方面的工作：

1、加强思想道德和法纪教育，筑牢抵御腐败的思想道德和法纪防线。

重视教育，注重道德教化，一直是反腐防腐的重要措

施。当前，要取得反腐倡廉教育的成效，必须以制度为载体，不断充实教育内容，创新教育形式，拓展教育渠道。首先，要大力推进反腐倡廉教育的制度化建设。要通过制定和完善制度，建立健全反腐倡廉教育的组织领导机制和协调机制，形成全党抓反腐倡廉教育的大格局。其次，要不断充实教育内容，要继续深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，使广大党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、利益观、荣誉观；要加强《宪法》和法律知识的教育与学习，增强广大党员干部的法律意识和依法治国、依法执政、依法行政的意识及能力；要加强现代科学技术和现代管理知识技术的教育与学习，增强领导干部领导发展的能力，增强为人民服务的本领。最后，要创新教育形式，拓展教育渠道。要在坚持传统的在学校等培训机构的口头教育、书本教育等灌输式教育的同时，积极通过其他的渠道和形式开展反腐倡廉教育。如开展红色旅游活动，到反腐倡廉警示教育基地参观，利用广播电视等媒体播放反腐倡廉影视剧，通过报刊和互联网揭批腐败现象和腐败分子，开展反腐倡廉典型人物事迹报告会等等。

2、深化改革，创新机制、体制，筑牢抵御腐败的制度防线。

从源头上预防和治理腐败的根本举措在于深化改革，必须通过深化改革，完善体制，创新机制，用科学的、系统的、可操作的法律法规、规章制度来约束权力、规范行政行为，堵塞漏洞，铲除产生腐败的土壤和条件。要通过加强廉政法建设，真正形成用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政。

构筑抵御腐败的制度防线，一是要建立科学的权力运行机制，使权力运作在正常的范围之内，防止滥用权力的发生。建立科学的权力运行机制，首先，要合理设置权力构成体系，防止权力过分集中和扩大权力行使范围。这一方面要求我们要逐步转变政府职能，要从微观管理转到宏观调控上来，充分发挥市场配置资源的作用，把部分经济职能交给社会中介组织。另一方面要求我们要建立权力制衡机制。要严格界定各项权力的权限，防止超越职权和滥用职权。要实行职权的合理分解，通过对权力结构的适当分解和合理调整优化，形成有效的互相制约机制，减少腐败赖以生存的空间。其次，要使权力运作公开透明。就是将权力运作的全过程，即决策过程、执行过程、执行结果等全部向权力行使对象公开。只有权力运作公开透明，人民群众才能更好地行使知情权、监督权。再次，要强化责任追究，增强权力行使者的权力责任意识。权力即是责任。强化责任追究制，不仅要追究行使该项权力当事人的责任，也要追究权力行使者领导必要的责任。只有这样才能有效防止权力滥用。二是要建立、完善法律法规和管理制度。首先，要建立和完善反腐倡廉方面的法律。要抓紧制定和颁布施行《反腐败法》、《监督法》、《举报法》等法律。其次，要建立和完善党内法规。要不断建立和完善党内规章制度。当前，我们党制定和颁布实施了《党内监督条例（试行）》和《党员纪律处分条例》，这两个条例是全党几十年来反腐倡廉理论和实践的集大成，我们要在实践中不断地完善，尤其是在操作的细则方面。

3、强化监督，不断形成预防和惩治腐败的合力。

要实行有效的监督，应该使监督主体具有权力性，使监督主体活动具有独立性，使监督手段具有强制性。没有权力保障的监督是无效的监督，强化监督的关键是明确监督主体并赋予监督者权力。我们应从以下几个方面强化监督机制的建设：一是强化党内监督。《党内监督条例（试行）》对强化党内监督的六个主体分别进行了规定并赋予了相应的权限，我们应遵照执行并不断完善。二是强化权力机关的监督。人民代表大会是我国的国家权力机关。在人民代表大会的权力中，监督权是最重要的一种，要充分发挥各级人民代表大会及其常委会对各级国家行政机关、审判机关和检察机关的法律监督和工作监督的作用。三是强化行政监督。要扩大监察机关的权限，完善行政监察管理体制，使其能相对独立行使监察权。四是强化经济监督。要加强财务监督制度，用法律制度保证财会监督人员的政治、经济地位不受监督对象的支配，依法独立行使经济监督权，抓好对本单位本部门执行财务制度情况的监督。五是强化民主监督。要充分发挥各民主党派的监督作用。六是强化群众监督。要明确便于对权力监督的重要内容和监督的方法，同时要依法保护群众的监督权，调动群众监督的积极性。七是强化舆论监督。要在坚持党性原则的前提下，给予新闻媒体以知情权、调查权、评论权、曝光权，使其成为制约腐败的锐利武器。我们要利用多种措施充分调动这七类监督主体的监督积极性，整合各方力量，强化整体监督效能，形成监督合力，逐步形成一套有效监督权力的监督机制。

三、对廉政建设和反腐败体制、制度的弊端的对策。

（一）以改革创新为突破口,深化源头治腐工程。

对体制的改革，纪检部门要全程参与重大事项、工程建设项目、国有资产处置、大宗物资采购等公开竞标活动的监督，职能部门效能监察工作全面推进，监督视野有效拓展，推动廉政监察工作进一步深化。

对职务消费的改革。当前职务“消费”数量惊人、成本高；支出随意性大、浪费严重；名目繁多、开支漏洞多；透明度不高、有效监督难。职务消费改革的思路是应当建立规范化、制度化的职务消费新体制，其中规范化是前提，制度化是保证。

加强行政预算管理,全面落实统收统支财务管理制度;完善招标投标程序与制度，杜绝暗箱操作;加速财务管理制度改革,增强和发挥财务监督效能;完善采购、使用与监督分离的大宗物资采购制度，改革采购方式,降低行政采购成本;深化政务公开、执法公开，改进公开方式，提高监督实效；完善社会监督体系，建立健全社会监督员制度；以执法规范化建设为抓手，促进公正文明执纪、执法；改进监督方式，增强监督效能。审计监督职能作用充分体现，领导干部任中审计、离任审计全面开展，有效监督制约机制逐年完善，防腐保廉、治本抓源工作进一步深化；把好选拔任用领导干部关口，建立公开选拔领导干部任用机制。

（二）保证民主集中制的有效贯彻,建立领导干部民主科学决策机制。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，是最重要的组织纪律和政治纪律，是实现党内民主、增强党的活力的重要形式．也是把领导干部行使权力置于上级党组织、所在领导班子和广大党员领导干部监督之下的重要监督机制。民主集中制是建立在民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度，它既是我们党的根本组织制度和领导制度，同时也是很重要的决策艺术和领导方法。其核心是贯彻执行党的群众路线、保证领导决策的科学性和民主性。

（三）加强党员干部的管理，完善行政效能监察工作，促进党风政风建设。要紧紧围绕社会主义法治理念的深刻内涵，结合纪检部门行政工作实际，按照公平正义、执纪为民、服务大局的原则，加强监督检查，完善行政效能监察工作，建设良好的政风行风。

（四）强化监督，形成合力。

1、突出重点，加强重点环节的监督。

加大对大宗物资采购、工程建设、房地产项目、国有资产处处置、执法管理活动、评优评先、领导干部任用等重点环节的监督力度，逐步建立并形成纪检监察部门全程介入监督的工作机制。

对执法执纪案件审批事项的监督。执法执纪监督制度体系更加完善，信访举报处理、日常案件办理、日常执法监察、社会监督等监督工作逐年规范，基本达到了制度化、规范化和常态化要求。

对采购环节的监督（建立采购员廉政承诺、市场考察制度、询价制度）。健全采购与使用分离的所内采购组织体系和制度，财务管理监督体系逐年完善，建立了财会中心、采购中心。政府采购制度得到全面落实，“收支两条线”的规定和国库集中支付制度得以全面实施，财务管理逐年规范。

对领导干部任用与考察监督、评优、评优监督。建立健全中层领导干部公开竞聘与任命相结合的选拔任用中层领导干部工作机制。

对“六条禁令”及“三个杜绝”情况的监督。探索建立日常工作的监督体制、机制、制度建设，切实加强干部监督工作；严格执行“双六条禁令”，维护干部队伍的良好形象；落实“三个杜绝”，促进文明执法。

2、拓宽领域，实现全方位的监督。继续深化执法公开、执纪公开、政务公开，发挥社会监督力量如聘请义务监督员，接受当地人大、政协的监督等。

总之，从源头上预防和治理腐败是党风廉政建设和反腐败斗争的治本之策，只有“断源”才能“截流”，我们只有在根源上查问题、寻办法，才能从根本上解决腐败问题，最终取得反腐败工作的胜利。

第二篇：新形势下如何加大源头治腐力度遏制腐败现象

新形势下如何加大源头治腐力度遏制腐败现象

近年来，随着改革开放的不断深入，在市场经济影响下，干部队伍的思想观念、行为方式、活动领域等都发生了较大变化，社会腐败现象逐渐增多，腐败金额逐渐增大，腐败领域逐渐扩大，尽管中央三令五申，一再加大反腐败力度，但腐败现象并未从根本上得到遏制，甚至还有扩大蔓延之势。究其原因，是部分干

部的人生观、价值观发生了变化，也是对腐败分子的心慈手软，但同时也因为监督机制的不科学和制度的不完善。

腐败现象屡禁不止首先是干部思想素质问题，当前我国正处在社会主义社会的初级阶段，人们的政治素质和思想觉悟还没有达到“慎独”的思想境界。在这种情况下，外在的约束对于抑制腐败现象的产生尤为重要。从“人性”来看，人的欲望是无止境的，人的思想又是不稳定的，极易受到外在因素的影响而发生变化，而这种变化有时就在一念之间，现实中不少人犯错误都在于一念之差。由此可见，思想对人的行为约束是一种软约束，约束力的大小不仅因人而异，而且与外在的环境条件密切相关。所以，单靠思想教育提高人的觉悟来抑制欲望、根治腐败是不现实的。其次，我国现行的法律法规对腐败分子惩治量刑过轻，难以产生警示作用，也根本不足以震慑腐败分子那颗贪婪的心，贪污受贿几十万、上百的，查出来大不了给一个党纪处分，官照样做，干部照样当；贪污受贿上千万、甚至过亿的，查出来也不定就会判死刑，这些腐败分子都心存侥幸，查出来退钱，再拿党票当“护身符”，查不出来就能富贵几代。回想建国初刘青山、张子善为区区几千元就掉了脑袋，相比而言目前的法律法规简直是太仁慈了。同时，就目前监督机制来看，明显存在两个缺陷：一是权力过于集中；二是监督乏力。腐败归根到底是对公共权力的滥用，极度地权力澎胀会使“人性”失去控制，腐败的空间广泛存在，导致其滋生蔓延。监督乏力就会使权力失去制约，失去制约的权力就是腐败滋生的温床，必然导致腐败。

因此，要想有效地遏制腐败，只有加强干部教育，提高思想觉悟，深化体制改革，完善监督机制，重典治贪严惩腐败，从主观上使干部不敢腐败，从客观上不给腐败行为遗留滋生空间。

一、强化廉政文化建设，营造廉洁从政社会环境，使干部从思想深层“不想腐败”。

廉政文化作为社会主义先进文化的重要组成部分，它是精神文明建设的一面旗帜，是抵抗腐朽文化和垃圾文化最有效的武器，是凝聚民心的一种社会环境，是人们行为的一种道德规范准绳，是一种行之有效的监督舆论，是思想政治理论的重要载体，同时，它更是构筑党风廉政建设的发展和惩防体系的一种无形的力量。加强廉政文化建设，对推动反腐倡廉、构建良好的社会风气具有极其重要的作用。当前，我国的经济结构、生产方式、分配方式日益呈现多样化，不同人群的思想观念、文化观念和思维方式也在发生着不同的深刻变化。这种极端不平衡性亟待通过有效的文化灌输方式来进行弥补和解决，必要时重新进行构建。同时，随着改革开放的不断深化，西方拜金主义、享乐主义和颓废的文化生活方式与文化价值观念、“有权不用，过期作废”等不良思想逐步蔓延。在这种环境中，干部是否经得住金钱、权力、美色的考验，关键就取决于个人政治思想素质和廉政文化意识的强弱。这就需要通过积极的引导，促使广大干部加强文化修养，锻造人格魅力，具备秉公执法的党性原则和严以律己的慎独精神，正确处理好工作与休闲、劳动与享乐、物质与精神的关系，切实增强廉政文化意识，提高拒腐防变的免疫能力。实践证明，许多集体性腐败的产生与该地的文化氛围息息相关。譬如：在一个卫生不洁的公共场所，你可能会把烟蒂随手扔在地上，但如果是在一个地面清洁异常的地方，你可能就不会这样做了。所谓“近朱者赤、近墨者黑”，环境、氛围对一个人的影响相当重要。当前，随着市场经济的深入发展，受各种不良思潮的影响，人们对是非曲直、利弊得失、尊卑荣辱等判断标准也在发生变化，如果任其自由发展，必然导致党员干部和人民群众在文化追求上的心态迷惘、无所适从。因此，在反腐倡廉工作中，必须把握正确的舆论导向，大力倡导多重社会文化心理层面中有积极意义的部分，引导党员干部和人民群众追求健康向上的文化时尚，在全社会营造一种“以廉为荣、以贪为辱、尊廉崇廉、斥贪恶腐”的文化氛围，使腐败分子犹如“过街老鼠”，从而以强大的文化影响力，使广大干部从思想深层“不想腐败”。

二、加强理想信念教育，筑牢思想防线，使干部从思想深处不愿腐败。

加强理想信念教育，筑牢思想防线，这是搞好反腐败斗争的基本前提，也是治本的一项重要措施。一些领导干部经不起物欲的诱惑，放松了世界观、人生观、价值观的改造，把理想信念置于脑后，视宗旨观念为落伍思想，甚至对党怀异志，对人民有二心，放纵自己的欲望，最终堕入罪恶的深渊，严重损害了党和政府的形象与威信。因此，强化干部的理想

信念教育，戒奢尚俭，严于自律，自觉抵制各种不健康思潮的侵蚀，时刻提醒自己的权力是人民赋予的，只能为人民服务，为群众谋利益，绝不能作为个人腐败、搞权钱色交易的资本，培养出“富贵不能淫，威武不能屈，贫贱不能移”的浩然正气，经得住权力、金钱、美色的考验，从思想上自觉抵制腐败，从行动上坚决反对腐败，恪尽职守，立党为公，体现宗旨，永葆共产党

人的光荣本色。

三、深化体制改革，强化制度建设，加大监督力度，使干部在客观条件上不能腐败。

1、有效遏制腐败行为滋生，关键在于监督是否有力，而能否真正实施有效监督，就在于体制能否与现实国情相适应。目前我国干部监督体制是依据《党章》建立的，然而《党章》中关于干部监督之规定是在当时以阶段斗争为主、适合当时民主革命之需要的基础上建立的。改革开放以后，中国的政治体制、经济体制都发生了较大的变化，只有通过深化体制改革，尽快建立健全与社会主义民主政治相适应的干部监督和管理制度，才能形成对各级领导干部行使权力的有效制约机制，去监督和规范领导干部的从政行为。根据古今中外监督体制的成功经验分析，监督部门与被监督的权力机关存在隶属关系，显然不能适应改革开放后具有中国特色社会主义的现实国情。依照党纪国法，加强对领导干部的监督，是依法治国的基本内容，也是发展社会主义民主、推进政治体制改革的必然要求。实施监督的部门应结合国情实际，实行垂直管理或党外监督，使任何人、任何权力都置于必要的监督之下。为了巩固党的永久性执政地位，同时也为了国家长治久安、繁荣昌盛、日益强大，不允许存在不受监督的干部，不允许存在不受监督的权力。江泽民同志指出：“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”因此，对掌握公共权力领导干部，无论是党员干部还是非党人士，都必须将其置于有效地监督之下，切实做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，监督就实行到哪里。

2、强化制度建设，实现源头治腐。制度建设是防腐治腐的关键，制度对人的行为约束是一种硬约束。制度完善，对腐败现象的防范就严密，就不会给腐分子以可乘之机。即便一些人思想上有腐败的主观意图，那么客观上也不具备相应条件，他们想腐败也腐败不成，如果真有人胆敢以身试法，那么等待他们将是“伸手必被捉”的下场。如果制度有缺陷，漏洞百出，腐败分子就会千方百计钻制度的空子，从而导致腐败现象的滋生蔓延。同时，部分干部即使腐败了，因为制度漏洞而导致不会被发现，或者被发现，那也只是出于偶然。这就容易给人造成一种印象，似乎一些腐败分子之所以被抓受惩，不是因为他们作恶多端，而是因为运气不好，或者手段不够高明。这样一来，人们从被抓的腐败分子身上吸取的教训估计不是告诫自己不去腐败，而是提醒自己改进作案的手段，增强其隐蔽性。

3、加大监督力度，强化对权力的制约。强化对权力的监督制约，是搞好反腐败斗争的关键。党有党纪，国有国法，在现实生活中，由于监督乏力，有部分身居高位的领导干部或碍于人情，或收受贿赂，或美色引诱，或被人协迫，置党纪国法于不顾，对违法违纪的事情打招呼、批条子，大开方便之门，一步步走上“不归路”最后沦为黑恶势力的“保护伞”，如远华走私案中的李纪周、四川打黑案中的文强等，如果监督得力，挽救及时，这些党的高级干部未必就会给国家造成巨大地经济损失，给党造成如此恶劣地政治影响。同时，监督乏力也是腐败分子搞权钱色交易屡屡得手的重要原因。因此，必须加大监督力度，强化对权力的制约。一是改革监督体制以适应现实国情，并健全对领导干部的监督机制，拓宽监督渠道，从而使监督部门和人民群众能够充分发挥监督作用；二是教育干部认清肩负的职责和人民赋予的权力，敢于相互监督，并自觉接受监督，三是真正实行政务公开，提高透明度，杜绝“暗箱操作”，使监督部门和广大人民群众便于监督、能够监督。加大监督力度，就是加强了对权力的制约，监督工作做好了，才能使腐败分子在恢恢天网之中无处藏身。

四、严刑重典，坚决打击，绝不姑息迁就，使干部在主观意识上不敢腐败。

在依法治国的今天，反腐败只能依靠法制，依靠严谨的法律条文和严厉的法律制裁措施。反腐败斗争，事关党和国家的生死存亡，对腐败分子的心慈手软，就是对国家、对党、对人民的犯罪。因此，绝不能姑息迁就，必须实行严刑重典，决不手软。人都有趋利避害的本能，面对诱惑都要事先掂量一下为此可能付出的代价，一旦代价沉重，得不偿失，就会断然缩手。纵观中国历史，明朱元璋对贪官污吏剥皮揎草示众，为大明帝国早中期的兴盛奠定了坚实的基础，清雍正对腐败分子抄家灭族，形成“雍正一朝、无官不清”，造就了乾隆盛世。建国初刘青山、张子善因贪丢命，神州三十年无巨贪，为改革开放营造了快速发展的政治氛围。对腐败分子严刑重典，坚决打击，才能显示我党净化自身、把反腐败斗争进行到底的决心。同时，在经济上坚决没收腐败分子的所有非法所得，并课以重罚，直至使其倾家荡产。只有重典重罚同时实行，才能使腐败分子思之则惧，抛弃侥幸心理，“不妄取，不苟取，不敢取”，从而有效遏制腐败。

第三篇：进一步深化司法体制和工作机制改革的调研报告

进一步深化司法体制和工作机制改革的调研报告

近年来，党中央一直高度重视司法体制机制改革工作，继2004年转发中央司法改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》后，又于2008年底转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发[2008]19号文件），从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等方面，就深化司法改革工作做出了总体部署。总的看，司法改革工作呈现出整体推进、扎实有序、成效明显的良好态势。

一、贯彻两个文件中遇到新问题

一是执行难依然存在。公民法制观念淡漠、被执行人难找、被执行财产难查、执行财产难动、立法滞后等都是造成执行难的原因，执行工作依然严峻。二是司法权威难以树立。内因是一些法院干警存在徇私舞弊、枉法裁判等行为，案件得不到公正审判。外因是司法不独立，法院的经费及法官工资待遇都是由当地政府财政部门解决，因此很容易受到来自当地政府的干扰，形成地方保护主义。三是干警待遇和经费保障存在问题。

1、干警待遇低，工作难度大，个人发展前景小，人才流失严重，队伍青黄不接。

2、试行人民陪审员、陪审团、社会法庭工作初步开展，囿于经费，难以取得进一步工作实效。

二、惩治预防腐败体系建设中涉及司法体制和工作机制改革中存在的问题

要进一步深化制度体系建设，一是建立健全长效管理机制和工作机制，养成制度和机制；二是对已有制度不断加以梳理、甄别和整合，形成切实的执行力，取得实际效果；三是坚持教育法官自觉养成对惩治和预防腐败的心理认同与自觉的行为文化。要认真落实反腐倡廉法规制度，为防范和克服腐败现象提供坚实的制度保障。逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。支持司法机关依法独立公正地履行职责，加强司法队伍建设和领导班子建设，提高司法队伍素质。加强对司法活动的监督，切实解决群众反映强烈、影响司法公正的突出问题，预防和治理司法领域中的腐败现象。

三、加强司法领域专项治理，促进公正廉洁执法

为从源头上预防和治理腐败现象，促进公正廉洁执法，提高法官拒腐防变能力，应不断加强廉政监督建设，坚持院内监督与院外监督同抓并举，以监督促廉政。法院从规范管理入手，深入推进规范化建设，促进各项工作有序、高效地进行。制定出台了涵盖审判和执行、队伍建设、司法政务和后勤管理等方面的规章制度，进一步健全案件流程管理、案件质量监督管理、岗位目标考核奖惩、违法违纪责任查处四项机制，用严格的制度监督约束法官行为，将法院工作完全置于全社会的监督之下，不断改进自身不足，促进队伍整体素质的提高。

四、加强法院内部监督制约，保障司法公平公正

充分加强审判委员会会和院长对案件质量的监督，充分发挥业务部门负责人在案件质量监督方面的监督职责；充分发挥法官的业务骨干作用，加强管理和培训，努力提高他们的办案质量。严格执行各项办案纪律，认真落实各种制度。定期开展各项专项检查，实施对案件质量的监督。

五、进一步推进“阳光工程”，规范司法公开司法民主制度

一是努力打造良性互动平台，能动推进听证公开。首先明确公开听证范围。其次严格听证制度。再次打造听证平台，落实听证效果。积极邀请人大代表、政协委员、行业协会的人员参与，听取整个听证过程。打造了党委政府、法院和社会各界良性互动的平台。二是实行裁判文书网上公开，接受外部监督。裁判文书上网情况实行每月通报制度，做到文书上网及时。凡不按时按质将裁判文书提交上网、审批不严上网，造成恶劣影响或严重后果的，按照相关规定追究相关人员的责任。调查报告是对某项工作、某个事件、某个问题，经过深入细致的调查后，将调查中收集到的材料加以系统整理，分析研究，以书面形式向组织和领导汇报调查情况的一种文书。本人调查报告频道为您提供调查报告范文参考，以及调查报告写作指导和格式排版要求，解决您在调查报告写作中的难题。近年来，在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，检察机关经费保障状况有了较大改善。但由于缺乏稳定、有效的检察经费保障体制，检察经费保障不足仍是制约司法工作发展进步的突出问题之一，基层检察院特别是贫困地区基层院尤为突出。加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的检察体制，已成为摆在我们面前的重大课题。为此，笔者结全我院的实际经费保障情况，就基层检察院司法经费保障体制改革问题作些粗浅探讨。

一、检察机关经费保障的现状及弊端 我国现行的检察机关管理体制是以地方党委为主、上级检察机关为辅的双重领导体制，即分级财政、分灶吃饭的检察经费管理体制。依靠当地财政部门供给，是基层检察院业务经费来源的主要渠道，但检察院经费的分配和划拨权由地方财政独揽，又缺乏必要的监督机，划拨的随意性很大，何时划拨、划拨多少，完全受制于财政部门，而且审批程序也繁锁，造成经费核拨不及时，经费保障率极不稳定。而财政拨款主要是人员经费，每月除去正常人员工资、社会保障费后所剩无几，根本无法满足正常的办案、学习、培训、车辆使用以及办公用品等各方面的需求。从某种意义上讲，经费保障问题已成为制约检察事业发展的瓶颈，其弊端主要表现在以下三个方面：(一)阻碍了持续发展。由于体制的制约，检察机关的人、财、物都由当地政府部门来管理，随意性大，特别是不发达地区的基层院更是面临着诸多难以克服的困难。具体表现在：一是装备经费无法保障。现行体制下检察机关经费由当地财政拨付，许多基层院债务缠身、装备落后、各项检察业务举步维艰;二是检察队伍素质无法保障：由于物质待遇捉襟见肘，检察干警生活质量长期处于低水平状态，经济负担沉重，心理压力加剧，没有财力和精力继续学习，业务水平不能得到提高。部分干警工作热情低落，宗旨意识淡漠，理想信念动摇。

(二)制约了职权行使。现行体制增加了地方检察机关对同级财政的依赖，在一定程度上影响了上级检察院领导下级检察院工作的力度。如有的地方政府通过控制检察机关的经费来控制检察机关的业务工作，检察机关在办理具体案件中不得不看当地政府的脸色行事。有些地方政府因检察机关秉公办案影响了地方的利益，就以经费紧张等为名拖欠检察机关的业务经费，对检察机关实行的有关改善检察机关工作条件和检察人员生活待遇的措施不予支持。还有些地方政府财政部门无视检察机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干，甚至给司法机关下创收指标。三)滋生了利益驱动。由于现行政法经费保障体制存在先天性缺陷，使得中央三令五申的收支两条线的规定缺乏保障机制，多年来难以真正落实，收支挂钩、以收定支现象在许多地方屡禁不止，难免导致一些检察机关受利益驱动，为钱办案、越权办案，滋生司法腐败，损害公正执法。

二、解决经费保障的对策

当前，要按照党的十六大关于改革司法机关人财物管理体制的精神，以促进检察机关独立公正执法为目标，积极探索改革和完善检察经费保障体制，建立与检察机关行政、人事和业务管理体制相适应的检察经费保障体制，减少市、县两级检察机关对同级财政的依赖，克服地方保护主义的影响，从制度上保障检察机关依法独立公正地行使检察权。

(一)建立司法经费保障领导责任制。一是各级党政一把手要站在维护稳定、巩固政权建设的高度，牢固树立经济发展是政绩，社会稳定也是政绩的观念，把对各级司法机关经费落实情况纳入考核各级主要领导工作业绩的体系之中。对未按标准实施保障的，上级可采用扣减其财政转移支付和中央政法专项补助等方法，由上级财政直接拨付司法机关使用。二是各级检察机关的一把手对于落实经费保障标准责无旁贷，在积极争取党委政府领导关心与支持上多做工作，有所作为，进一步增强党政领导和财政部门对检察工作的了解，主动地支持公用经费标准贯彻落实。同时，充分发挥人大、政协等部门的监督作用，上级财政部门和检察机关也要加大对下级财政部门和检察机关的检查监督工作，把保障标准真正贯彻落实。范文目录网 二)改善司法经费保障体制。改变小预算大决算的保障形式，实行以财政预算拨款为主体，中央和省级财政补助以及财政返还罚没款为补充的检察机关公用经费供给办法，建立稳定的检察经费保障机制。进一步明确职责，划清分级管理、分级负担的范围，对于检察机关的人员工资和公用经费等由同级财政负担;对一次性大型装备经费、基础设施建设经费等，则应纳入同级地方经济与社会发展计划，由上级和地方财政共同承担，以地方解决为主，中央和上级财政补助为辅。三)进一步促进公用经费保障标准的落实。各级财政部门要按照现行财政管理体制和事权划分原则和《经费保障标准》确定的开支范围和分类要求，在预算 四)实行检察经费财政单列。根据检察机关的性质和履行职责的要求，应实行检察经费财。

浅析我国司法体制的改革

随着我国政治经济体制改革的深入发展，社会主义市场经济体制的建立，现行的司法制度与市场经济的矛盾越来越突出，日益显露出诸多的弊端，在很多方面不能满足市场经济的需要，而且不利于以法治国、建设社会主义法治国家这一战略目标的实现。所以，司法改革受到越来越广泛的关注，越来越多的人们对所谓的司法不公、司法腐败表现出的强烈不满，为司法改革提供了难得的契机与动力，司法改革已经成为时下整个社会的强烈期待。因此，尽快改革司法制度，使之最大限度地发挥司法职能为市场经济服务，成为当前迫切需要解决的现实

问题。

一、我国新一轮司法体制改革的指向

党的十七大作出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法”的战略部署，要求我们在继续落实2004年中央确定的司法体制和工作机制改革任务的基础上，认真总结我国民主法治建设的规律和经验，按照深入贯彻落实科学发展观、加快构建社会主义法治国家的要求，进一步深化司法体制和工作机制改革。深化司法体制和工作机制改革遵循的基本原则：

一是始终坚持党的领导。司法体制和工作机制改革是政治体制改革的重要组成部分，必须在党中央的统一领导下，坚持科学决策、民主决策、依法决策，积极稳妥，循序渐进，总

体规划，分步推进。

二是始终坚持中国特色社会主义方向。改革必须符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，必须以马克思主义法律观和社会主义法治理念为指导，必须走中国特色社会主义政治发展、法治建设道路，必须体现党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的要求，确保有利于经济社会又好又快发展，有利于维护国家安全和社会稳定，有利于社会主义司法制度的自我完善和发展，有利于加强和改进党对政法工作的领导。

三是始终坚持从我国国情出发。必须立足于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和发展的阶段性特征，既认真研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制；既与时俱进，又不超越现阶段实际提出过高要求。

四是始终坚持群众路线。改革必须充分听取人民群众的意见，充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人

民、惠及人民。

五是始终坚持统筹协调。改革必须立足于提高政法机关履行法律赋予职责使命的能力，统筹协调中央和地方、司法机关和其他部门、当前和长远的关系，统筹协调司法机关上下级之间、政法部门之间的关系，确保各项改革措施既适应我国经济社会发展、民主政治建设、公民法律素养的要求，又适应政法机关、政法干警的职业特点，积极推进政法事业科学发展。

六是始终坚持依法推进改革。改革的各项措施要以宪法和法律为依据，凡与现行法律法规相冲突的，应在修改相关法律法规后实施。

二、中国司法体制的主要缺陷

首先是司法不独立问题。第一点是外部不独立，标准是直接控制在政府的手里，导致地方保护主义。今天中国法院作出的一切努力和挣扎都是想要摆脱地方的干预。大家可以看近期的改革，有一个标准就是异地执行。第二点是部门保护。地方保护是依附于地方，部门保护是依附于部门。第三点是内部不独立。上下级法院不独立，法院内部法官不独立。上级法院通过什么手段来控制下级法院？有几种手段，以最高法院为例，第一个是人事任命，现在中国最高法院还在跟地方争人事。最高法院经常把法官派到地方当官员。第二个，财政拨款权，特别是省里的高级法院杀富济贫现象严重。一个省比如说广西，有南宁、柳州、桂林那样的发达地区，但也有不发达的，像百色那是闹革命的地方，穷得叮当响。每年把柳州、桂林、南宁地区所得的诉讼费按比例上交给高级法院，高级法院再把这些钱用给贫困地区的法院，像出国啊、法官培训啊，这叫杀富济贫。第三个，业绩考核。中国的上级特别喜欢对下级进行业绩考核，排队排名。这是全国法官、检察官的受难日，都在填那张加分、减分的表格，法院内部还要大排名，然后决定谁当先进谁当落后，谁得多少奖金、谁有出国机会。这些宪法和法律都没有规定，这都是潜规则。

其次是司法无权威。第一，法院对于违反刑法的犯罪行为，可以进行司法审判，但对发生在侦查领域中的程序性违法行为没有任何审查权。对于刑讯逼供、超期羁押它不能审查，在民事审判中涉及到的违法也缺乏审查。第二个没有权威是劳动教养。哪怕是非常严重的违法，劳动教养，法院也不受理，受理也没用。第三个，我们司空见惯的房屋拆迁、耕地问题、环境污染，特别是像“三鹿奶粉”事件引起的消费者诉讼问题，不敢受理，没有权威已经到了

极限。

再次是自由裁判权的滥用。自由裁判权的滥用，腐败频频发生，因为他不受诉权的制约。迄今为止，三大诉讼法都是想约束裁判权，用诉权约束裁判权是三大诉讼法的核心。而我们今天诉权约束不了，内部的行政报批，任意的实行裁判权。所以有的人说中国的法院一方面是受害者，他面对更高的权威，不独立没权威；另一方面，面对当事人，面对弱势群体他就成了强者，成了侵权者。这种情况下，法院怎能维护司法公正。

最后就是在权力的配置上发生了职能的混淆。最大的混淆来自于司法权和行政权的配置，本来应该由行政机关享有的行政权交给了司法机关，本来应该由司法机关享有的裁判权却交给了行政机关。典型的例子有，本来是裁判者竟然有执行权，而执行权在权力的归属上是典型的行政权。法院除了对自己的生效判决进行执行以外，行政机关的决定执行不了还可以交给法院执行。警察权本来属于行政权，却拥有对大量强制性侦查措施的决定权和执行权，甚至还拥有直接审批劳动教养这样的裁判权。检查权本来属于具有司法权色彩的行政权，却拥有了对逮捕措施的批准权和决定权，行使大量涉及剥夺公民权利的强制处分权。

三、司法体制改革的具体方法

司法体制改革的具体方法,是指进一步解决我国特定社会环境所派生出的制约司法职能有效发挥的诸种问题的具体措施。对这种具体方法进行研究分析,无疑有助于落实司法体制改革的途径,实现司法体制改革的目标。笔者认为,司法体制改革的具体方法主要体现在以下

几方面:

（一）改革管理体制,保证司法权独立行使

独立行使司法权是宪法对司法机关提出的要求,然而实践中,司法机关的独立性仍受到诸多限制。从构成要素分析,权力、财物和人员是一个机关构成的三要素,限制司法机关的因素也主要体现在权、财、人三方面,因而从这三方面入手就成为司法体制改革的具体方法。

1、关于领导权问题。目前司法机关实行的领导体制是,各级司法机关受各地党委领导,同时检察机关还要受其上级检察机关领导。这种领导体制不符合司法独立原则的要求,因而对此提出了以下改革设想:对法院来说,改地方党委的领导为上级党委的领导。

2、关于经费保障问题。根据现行的财政体制,地方各级司法机关的经费主要来源于各地方政府财政。这种经费体制不仅造成各地司法机关经费多少不一,而且导致司法机关“严重地方化”,出现地方保护主义。要清除这些现象,必须对司法机关的经费供应体制进行改革,以确保司法机关有充足的经费,为此,笔者提出了以下改革建议:（1）司法机关的经费由上级管理,统一由国家开支,地方不再负担。（2）司法机关的经费实行中央和省两级管理的体制。（3）由中央财政统一编制预算,单列司法机关的经费,并由中央逐级下达,专款专用。（4）司法机关的经费由地方财政和上级司法机关分担,即基建、行政经费由地方财政解决,业务经费由上级司法机关解决。笔者认为,司法机关经费保障体制的改革应当从实际出发,目前可先实行省级司法机关编制计划,报省级人大批准后,逐级下拔给各地司法机关,待条件成熟后,再实行全国

司法机关的经费统一由中央财政预算。

3、关于人员问题。法律的执行是靠人来完成的,人的素质高低决定着公正执法的水平。就司法机关来说,要提高公正司法水平,必须提高司法人员的素质。然而目前我国司法人员的整体素质偏低,与党和人民的要求还有较大差距。造成这种现象的原因虽然是多方面的,但笔者认为,最重要的原因有两方面:一是司法机关没有把好人员的“进口关”,例如有的司法机关违反规定超编进人,有的则不按法官法或检察官法规定的条件进人；等等。二是没有疏通司法人员的“出口关”,导致一些违反规定进入司法机关的人员无法清除。有鉴于此,要全面提高司法人员的整体素质,必须严把“进口”,疏通“出口”。就“进口”来说,可以借鉴日本的做法,实行全国统一的司法考试,考试合格者进入国家司法学院，学习两年,期满考试合格者,取得司法人员资格,然后根据本人志愿和司法机关审核,才能进人法院或检察院。关于“出口”问题,要想疏通,首先必须对各地司法机关的人员进行科学定编,然后在此基础上进行主审法官、主诉（办）检察官和综合部门领导竞争上岗及人员选配,落选人员可以限期调离司法机关,或者商请其他

部门作好妥善安置。

（二）完善机制,保证司法权公正行使

司法权的公正行使有赖于司法官的高素质,而司法官的高素质则有赖于科学的制度予以塑造,因而由制度构成的办案机制对司法权的公正行使具有根本性、决定性意义。过去司法机关的办案机制具有浓厚的行政管理色彩,办案需要层层请示汇报、层层研究讨论、层层审批把关,这种办案机制不仅人为地拖延诉讼时间,降低办案效率,而且模糊了责任界限,不利于增强办案人员的责任心,调动其积极性。加之有办案经验的人员大部分被提升到领导岗位而不再亲自承办案件,因而影响了司法机关的办案质量。目前司法机关对办案机制进行了改革,即实行主审法官和主诉（办）检察官办案责任制,同时一些基层法院还实行了普通程序简易审改革,检察机关进行了“捕诉合一”的改革试点,等等。这些改革取得了一定的成绩,使司法机关的办案机制趋于合理；但是,也存在一些不容忽视的问题,需要通过司法体制改革予以解决。

（三）协调检、法职能,保证司法权全面行使

众所周知,法律监督是我国宪法赋予检察机关的根本职权,而法律监督的真正落实,必须通过完善检察职能来实现,否则,法律监督权将成为空洞的口号。笔者认为,民、行监督是十分必要的,现行法律对民、行监督权设置的力度不够,应当进一步加强。要加强民、行法律监督,必须进行司法体制改革,改变目前检察机关不了解民、行审判活动情况,只能实行事后监督并缺乏具体监督手段的状况。具体来说,笔者认为,首先应当通过完善民、行监督立法,使现行民、行监督具体化,从而保证民、行监督权的有效行使。其次,应当借鉴国外的有益经验,通过立法赋予检察机关下列民、行监督权，即起诉权、参诉权、二审抗诉权。

参考资料：

[1] 参见邝少明:“论司法公正与我国司法体制改革”,载《中山大学学报》（社科版）2000 年第2 期,第122 页；林海等:“中国检察制度的特色与展望”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第70 页；“关于司法改革、司法公正及司法独立”,载《法学前沿》（第3 辑）,法律出版社1999 年版,第46 页,等

等。

[2] 参见肖扬:“人民法院改革的进程与展望”,载《国家行政学院学报》2000 年第3 期,第8 页。

[3] 陈维、全莉:“检察侦查权研究”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第160页。

[4] 王明理、安毅:“对中国检察制度三对矛盾的思考”,载中国检察理论研究所、中国检察官协会编《新世纪检察改革展望》,中国检察出版社2000 年版,第167 页。

[5] 李浩:“法官素质与民事诉讼模式的选择”,载《法学研究》1998 年第3 期；陈国庆:“建立高素质的司法官队伍”,载《民主与法制》2000 年第13 期。

我国法院经费保障体制改革研究

党的十六大报告把司法体制改革列为“政治建设和政治体制改革”的第六个问题，表明司法体制改革是政治体制改革的一个重要组成部分，同时明确指出了司法体制改革的目标、改革的思路和重点。自此以后，司法改革如火如荼。

[1]

2007年10月24日，党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”优化司法资源配置的司法体制改革的一项重要内容是法院保障体制改革，而法院经费保障体制改革则又是法院保障体制改革的重要内容之一。原最高人民法院肖扬院长也曾指出：“配合财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准，争取中央和省级财政支持”。

一、我国法院经费保障体制的历史演进

自1949年建国始至1984年之前，我国曾经历了一个长达30余年的诉讼无偿时代。1984年，最高人民法院依据《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个《民事诉讼法收费办法（试行）》，1985年9月20日最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》[法（司）发[1985]23号]，用以规范法院内部的财务管理。

1989年，最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》代替了《民事诉讼收费办法（试行）》。为了配合《人民法院诉讼收费办法》的实施，最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》[法（司）发[1989]25号]，应当说法院诉讼费用管理是法院经费保障体制的重要内容。

1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》[财文字[1996]4号]，自1996年1月1日起实行，《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（以下简称《暂行管理办法》）标志着我国法院经费保障体制进入新的阶段。

《暂行管理办法》开始在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案经费支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。诉讼费用使用范围主要用于补充办案所需业务经费和事先征得同级财政部门同意的其他支出。在沿用《暂行规定》的高级人民法院统筹制度处，又规定了最高人民法院的统筹制度。

1999年7月22日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财公字[1999]406号），自1999年10月1日起施行。原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财文字[1996]4号）和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》（法字[1996]81号）同时废止，标志着我国法院经费管理体制又进入一个新的阶段。该办法明确规定，各级

[2]

人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和使用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的进展。“收支两条线”制度进一步落实。

财政部、最高人民法院2001年11月28日发布《人民法院财务管理暂行办法》（财行[2001]276号）。该办法从2002年1月1日起施行。该办法规定我国的审判成本即法院的支出主要由三大块构成：第一，基本支出，包括机关经费支出、外事经费支出和业务经费支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。第二，项目支出，其范围按照财政部门规定的项目计划予以确认，其项目申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理办法执行。第三，自筹基本建设支出，包括法院业务用房、人民法庭建设支出。法院的审判成本是由人民法院的收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。其中财政预算拨款收入，是指各级财政部门核定给人民法院的财政预算资金；预算外资金收入，指暂未纳入预算管理，由财政部门从财政专户按照规定核拨给人民法院的诉讼费收入和经财政部门核准由人民法院按计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。从人民法院的收入结构看，不上缴财政专户的少量预算外资金和其他收入在人民法院总收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款（即预算内收入）构成。

2006年12月8日国务院第159次常务会议通过了《诉讼费用交纳办法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。国务院制定的新的诉讼费收费办法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。新办法明确“案件受理费、申请费全额收缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。”新办法规定，诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。新办法同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理。

二、我国现行法院经费保障体制的理性分析

在我国现行法院经费保障体制下，法院系统的经费主要来源于各级财政部门核拨预算内、预算外经费，并将法院收费纳入了地方财政预算范畴，导致诉讼费收入与支出变相挂钩，有收有支、无收不支的不合理现象。在客观上使各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，一些欠发达或者不发达地区的基层法院经费十分困难，这已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素。主要表现在以下几个方面：

（一）法院办公、办案经费不足

现行法院经费保障体制下，由于各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，地区差异很大，有的地方法院的全年财政拨款还不够半年的开销，一些地方甚至连司法人员的工资也经常不能到位，于是政府在财政预算时往往把应当拨而无力拨的那部分缺口以下发“罚没指标”的形式进行弥补。一些法院所需经费无法保障，许多基层县（区）法院财政仅能维持在“吃饭”的水平上。由于“皇粮”供给不足，凭借职权吃“杂粮”就带有客观普遍性。有的拿“法官协会会员”交易换取私企老板集资，有的向当事人另行收取各种名目的费用，如实支费、赞助费、协调款等。个别法院穷得连上诉案卷也要当事人出资邮寄。

[1]法院是司法机关，掌握着充足的司法资源，在正常经费难以保障的情形下，除非全是不食人间烟火的圣人，否则，“能”“想”“敢”“要”腐败的现象总难禁绝。

[2]

根据全国人大代表古兆圣的调查、统计，“全国欠发工资的法院达到1423个（占全国法院总数的39.98%），欠发工资月累计达5536个月，欠发工资人数122403人（占在编人员的39.92%），欠发工资总额达2.29亿元，全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。”

[3]近年来，国家西部大开发政策成效显著。据统计，2007我国GDP人均已在2000美元以上，既使我国西部一些经济不发达地区的法院，达到“吃饭”的水平已经没有问题，但法院办案经费仍然拮据，某地基层法院竟然出现有汽车，但买不起汽油的状况，影响执法水平与执法效率。一些基层法院电话打不通的情况很普遍，因为欠费，一个法院只剩下院长办公室一部电话可以正常使用。因为没有经费，连基本运转都靠欠债支撑，被断水、断电是经常的事，影响司法工作的正常开展。

（二）法官不独立

汉密乐顿指出：“就人类天性之一般而言，对某人的生活的有控制权，等于对其意志有控制权。” [4]法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益。因为法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人员的吃饭都成问题。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。” [5]不只是工资，还有各种各样的与法官密切相关的个人利益，如住房、孩子上学、个人的升迁等，总之，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顾。

[3]

在这种情形下，法官想独立都难。这个问题不仅中国存在，而且在世界范围内都具有普遍性。德国法学家沃尔夫甘·许茨指出：“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题”，“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”问题是我们如何设计司法体制，确保法官的独立。[6]

在这里特别要说明的是，法官独立是在党的领导下的法官独立，我国司法体制是具有中国特色的适合中国国情的司法体制，因此，法官独立是建立在维护党的事业、维护宪法与法律、维护人民利益的前提下。笔者认为，尽管人事关系、薪酬关系对司法公正具有重要的影响，但是法院经费的保障，对司法权威的树立、司法水平与司法效率的提高能够起到推动作用。

[4]

（三）司法权力地方化

中国是一个单一制国家，司法权在理论上是一种中央权力。地方各级人民法院是国家设在地方的司法机关，应当代表国家行使司法权，维护宪法与法律，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。然而，在中国目前的司法实践活动中，却存在着严重的司法权地方化倾向。决定因素之一是法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，一方面，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的经济“报复”，使自己处于一种尴尬的地步；

[7]

另一方面，法院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，因此，法院往往更多地从发展和保护本地经济利益出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。正是这种依赖性和被控制的关系，司法权力必然无法避免地方控制而真正实行依法办案。

[8]

法官不独立，司法地方化是本，司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案是标；地方政府对司法活动的不当干预和控制是本，其他影响司法公正的因素是标。这种司法地方化的现象最终导致法院作为司法机关没能通过案例对社会起到法律指引作用，而“沦落”为一个纯粹意义上的纠纷解决机关，在当地政府眼里，这种纠纷解决机关与其他机关相比只是解决纠纷的程序性比较强而已，这也是司法权威不能树立的重要原因之一。

[5]

更有甚者，如果不听从当地党委、人大和政府的意见，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是无机的、随意的。因此，法院判案要看地方的脸色，保护地方的利益。

[9]

三、我国法院经费保障体制的完善

（一）它山之石——国外法院经费保障制度的考察与借鉴 西方国家已建立了一套完整的法律保障机构来保障司法独立。

[10]

在大多数国家，尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题，但司法权无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关（主要指法院）独立行使，不容地方政府染指。为确保国家司法权的统一，各国在法院经费保障体制上都采取了一些必要的措施，以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权，不受地方权力机关的影响。

联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务”，上述“资源”包括提供需要的办公条件、办案费用等。无论对法院还是对法官，如果受自身利益驱动，那么就无司法独立与公正可言。[11]

世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来，单独列入国家预算，由中央财政统一划拨。一般来讲，在各主要国家，全国各级司法机关的经费开支都由中央财政负担，并以法律的形式确保司法机关经费的充足。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算，由行政机关汇总，交由立法机关审议批准，最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。联合国大会《北京声明》

[6]

第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同列出。”第41条规定：“保证司法机关具有充足的司法资源。为了使法官们能够履行其职责，向其提供必要的资源是至关重要的。”美国于1939 年设立了联邦法院司法行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。美国联邦各级法院的经费都由联邦政府拨给,由联邦最高法院统一分配使用。日本、法国是单一制国家，其法院的经费由中央统一支出，国会批准即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就规定：“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内。”法国司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。各基层法院向上诉法院提出每年所需经费预算，上诉法院汇总后报司法部，司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查，并商财政部综合平衡，最后报议会批准。俄罗斯为了保障法官独立审判只服从法律，改变了法院的财政管理体制，将过去的财政分级管理改为联邦政府一级财政管理。俄罗斯宪法第124条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。荷兰于2002年正式成立司法委员会，司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院。司法委员会负责提出法院预算并将经费分配至各级法院，各级法院向司法委员会、司法委员会向司法部报告经费使用情况。德国联邦司法部负责管理联邦法院、联邦检察院的经费，每年年初，联邦各法院及检察院提出经费预算送司法部，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。

（二）完善我国法院经费保障体制的具体对策

针对我国法院经费保障体制存在的问题，研究人民法院业务经费分别列入中央财政和省级财政体制、地方政府拨款改为国家财政统一拨款的制度以及法院避免在财政上受制于地方政府的对策，才是符合现代司法理念的改革目标。正如有的学者早期提出：“法院系统经费预算单列，由中央财政统一支出，使法院经费不受地方控制。”

[12]

如前所述，在很多国家，全国各级法院的经费开支都是由中央财政负担，并以法律的形式确保法院的经费充足。《公民权利和政治权利国际公约》在我国不久的将来得到实施，一些普适的人权保障司法原则同国际接轨也是必然的。因此，司法体制改革目标的实现有赖于一些实际制度的改革，而法院经费保障体制（尤其是人事、薪金筹）对于法官独立及司法公正就具有重要的推动作用。从当前和长远角度出发，我国理论界对改革和完善法院经费保障体制有两个方案：

方案一 最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。

高级、中级人民法院和基层人民法院经费实行司法经费省级统筹，省级财政统一预算拨付，省级法院统一管理。具体由省级人大确定预算，省级财政执行预算、统一拨付，由省高级人民法院统筹、分配。同时，实行诉讼费用省高级人民法院统一支配方案。法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入，统一由省级财政管理，集中于省级国库，省（直辖市、自治区）财政部门按省级人大通过的全省法院预算案结合预算内资金全额划拨，由省高级人民法院按照本省各级人民法院的收支计划统筹、核拨，用于补助全省各级法院的办案经费。减少市、县两级司法机关对同级财政的依赖，逐步克服地方保护主义的影响，从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。实行司法经费省级统筹后，为减轻省级财政的压力，市、县两级财政按照一定比例向省级财政上缴财政收入。

方案二 全国法院经费由最高人民法院报全国人大确定预算，国家财政统一预算、统一拨付，由最高人民法院统一管理。司法机关经费的垂直管理体制是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。世界发达国家司法机关经费管理体制大都采取垂直管理方式。为了使法院摆脱地方的束缚，就必须切断在人、财、物等司法资源的供给上资源提供者对法院的控制力和影响力，因此，司法经费应当单列，由最高人民法院统一管理和支配。按照全国各级法院（包括普通法院和专门法院）的具体预算统筹、分配。同时，实行诉讼费用最高人民法院统一支配方案。各级法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入全额交纳集中于中央国库，由国家财政部按全国人大通过的全国法院经费预算全额划拨，由最高人民法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨和监督使用，用于补助各级法院的办案经费，防止法院在经费问题上受制于地方。

两个方案相比较，后者充分体现了单一制国家司法统一的原则，更彻底地避免了地方法院对地方财政过度依赖，以及由此造成的难以根本杜绝的地方保护。在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下，前者则更符合实际情况。该“实际”是相对于后者来讲的，在目前的财政体制下，实行起来仍应困难，或者说仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是难以突破宪法规定。我国宪法规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”各级法院既然由地方各级人大产生，院长、副院长、审判委员会委员、审判员由人大任命，那么，人事权就归地方控制。同时，各级地方法院的产生在我国政治体制架构下与地方又有天然的联系，因此，法院的经费保障体制改革完全脱离地方根本不现实。二是我国东、西部经济发展差距较大。由于经济发展不平衡，法官工资差距也较大，西部地区法官平均收入大大低于东部地区，西部法官薪金不可能脱离地方实际而高出当地公务员平均收入过多。三是由于历史原因和众所周知的事实，法官工资水平不可能高于公务员。但由于《公务员法》的贯彻实施，为全国公务员工资的标准统一提供了法律依据，亦为法官工资的标准统一提供了法律依据。法官工资应以公务员工资为参考。目前，全国各地公务员 “阳光工资” 全面实施，为法院经费保障体制改革提供了新的突破口。在此，笔者提出第三种方案：即最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。

地方高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院经费保障具体包括：一是实行诉讼费用省、自治区、直辖市高级人民法院统一支配方案。地方各级法院将诉讼费用、罚金等预算内、预算外收入全额交纳集中于省财政。

[7]

省、自治区、直辖市高级人民法院编制本省地方法院经费预算，报省、直辖市、自治区人大常委会确定，由省级财政厅全额划拨，占省、直辖市、自治区地方法院基本支出与项目支出部分的70%，其余30%从最高人民法院编制的全国地方法院经费预算列支。具体制度：（1）省、自治区、直辖市财政厅设立专门法院经费银行帐户，负责收交、管理各级地方法院的财政经费。（2）省、自治区、直辖市各高级人民法院根据各级地方法院上报的预算支出计划，该计划包括行政编法官人数，事业编人数，审判法官人数，助理法官（含聘用制）人数，速记员（含聘用制）人数，行政事务法官支出[以地区市级公务员平均工资收入为准，省级法院行政事务法官以省级公务员平均收入为准）]、审判法官支出[高出该地区市级公务员平均工资收入的符度（以30-50%为宜），省级法院审判法官高出省级公务员平均收入的符度（以30-50%为宜）]，法官助理工资支出、速录员工资支出、其他人员工资支出、办公经费预算支出、项目预算支出及进度情况（包括已经发生的项目与该将要实行的项目）等，[8]

会同省财政厅协商，经省、自治区、直辖市人大常委会通过后实行，上报最高法与财政部备案。（3）最高人民法院编制全国地方法院经费预算，会同财政部协商，报全国人大常委会通过后，根据最高法院的授权，高级法院会同财政厅将经费按预算进度直接划入各级法院银行帐户，不得层层截留。

[9]

（4）经费使用情况由国家审计部门授权省级审计部门进行严格审计，并进行内部通报，对虚报、假报不实者及滥用经费者主要负责人进行相应的制裁。二是自筹基本建设支出协调地方财政负责。法院经费由中央财政和省财政统筹以后，各级地方政府财政应按一定比例做出预算安排，作为各级法院的基本建设支出。

笔者认为第三种方案是可行的。改革开放以来，我国的社会主义市场经济发展迅速，综合国力不断提升，为中央财力的增长提供了雄厚的经济基础。特别是国家实行分税制改革后，中央财力增长迅速，中央宏观调控能力增强。我国2006年GDP总量达2.7万亿美元，2007年GDP总量约3.61万亿美元。实行地方各级法院基本支出和项目支出费用统筹以后，中央财政依靠其雄厚的实力，根据各地区的发展情形，给予法院经费补贴，实际上只要付出不大的代价，就可以为人民法院创造良好的执法环境。从完善我国的司法保障制度来说，这点代价是值得的，产生的社会效益是无法估量的。当然，法院经费保障体制的改革涉及到现行的法律、行政管理体制和财政管理体制等一系列因素，尤其是涉及我国司法体制的改革和完善，因此需要统筹考虑各方面的因素，才能最终建立起适合我国国情和法制建设实际需要的法院经费保障体制。

[参考文献]

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近年来,在各级党委、政府的高度重视和大力支持下,总体上讲，基层司法行政机关经费保障状况有了较大改善。但在有些地区由于缺乏稳定、有效的基层司法行政经费保障体制,经费保障不足仍是制约基层司法行政工作发展进步的突出问题之一。因此，在更大范围内加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的司法行政运行体制，已成为摆在司法行政机关面前的重大问题。按照上级要求，为全面掌握我县司法行政经费保障情况，近期,县司法局组织专门人员对我县的司法行政经费实际保障情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、我县司法行政机关经费保障的现状

从调查中可以看出，目前，县司法局局机关共有行政编制22人，县法援中心及县公证处两个，二级单位共有事业编制11人。全县辖11个乡（镇、街道），共有司法所11个（前为10个乡镇，10个司法所），全县共有司法行政专项编制43名。近年来经费保障的基本情况有以下三个特点：

（一）财政支持力度不断加强，司法行政机关经费紧张的状况有所缓解 之前，县司法局无论是办公经费还是业务专项经费均未列入县级财政预算，基本运转毫无保障。后，县财政逐步加大了对专项业务工作开展的支持，专项经费从的3万元增加到目前的23万元，每年均列入县级财政预算。在现有保障体制之下，相对有效的保证了司法行政机关基本业务的开展。除县级财政加大支持外，中央、省、市政策性转移支付对司法行政机关的投入也不断加大，如中央装备款、办案经费、省财政配套资金、市财政司法所建设补贴资金等，一些系列政策的出台和实施，改变了过去司法行政机关经费完全无保障的情况。

（二）办公经费一直未列入地方财政预算，局机关基本运转仍无经费保障 受县财力制约，目前，县财政对我县司法行政机关的保障还仅仅是建立在基本业务开展的基础之上。多年来，司法行政机关基本办公经费从未列入财政预算，仅有的一点业务经费既要保障运转，又要办业务，造成司法行政机关在经费开支上时刻捉襟见肘，这直接导致了整体工作的运转困难。

（三）基层司法所基本无任何经费保障，司法所职能发挥受到严重限制 自司法所收编上划以来，司法所纳入了县司法局和乡镇政府的双重管理。按照收编文件规定，收编后司法所人员的办公经费、福利等仍由乡镇政府负担。由于收编后人员管理与经费划拨脱钩以及乡镇政府财政困难，再加上部分基层领导在思想上有“重打轻防”的习惯性思维，忽视了司法行政工作在社会治安综合治理过程中的潜在价值和不可替代作用，司法所运转所需经费从未列入乡镇财政预算。司法所日常开支只能靠临时向县司法局和所在乡镇政府汇报来解决，事实上大部分得不到解决，极大的限制了司法所业务开展。诸如社区矫正、安置帮教、人民调解等一些重点工作开展起来都十分困难。

二、基层司法行政经费保障存在的主要问题

近年来，各级党委政府不断加大经费投入，司法行政机关保障水平得到不断提高，办公条件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一个完善的经费保障体制在鱼台司法行政系统仍未建立起来，影响了司法行政机关正常有效的运转和司法行政工作的科学健康发展。现阶段，我县基层司法行政机关在经费保障方面存在问题的主要原因有以下三个方面：

（一）地方财政困难，司法行政保障受制于地方财力

鱼台县地处山东、江苏两省交界处，工业基础薄弱，第一产业农业的比重较 2013细分产业研究报告产业报告调研报告2013年报告行业报告大，县财政收入来源较为单一。由于地方财政困难，在经费预算上，需要保工资、保发展，因而绝大部分党政机关的办公经费都得不到保障。这是我县司法行政经费困难的根本原因。

（二）司法行政系统公用经费保障制度得不到落实

财政部、司法部在就联合出台了《关于制定司法行政机关公用经费保障标准的意见》，提出要从加强国家基层政权建设、提高基层执政能力的高度，按照“收支脱钩、全额保障、因地制宜、适时调整”的原则制定基层司法行政机关公用经费保障标准。目前，其他省份都已按照《意见》要求，结合地区实际情况，制定落实了司法行政机关公用经费保障标准。但山东省由于各方面原因，一直未将文件精神向下传达、贯彻和落实，文件棚架在了省一级，导致基层经费落实无依据，申请无办法。自起，我县政法机关中公、检、法三部门的公用经费均已落实了中央两部门的文件精神，唯有司法行政系统没有落实，给司法行政工作造成了不应有的困难。这是当前基层司法行政机关经费困难的关键原因。

（三）上级有关业务经费的文件精神落实情况不好

对于司法行政重要业务工作的开展，上级党委政府是很重视的，因此，在安排部署相关业务工作开展时，都对经费保障问题提出明确要求，并出台了专门文件。如在人民调解、普法宣传、社区矫正、安置帮教、法律援助等方面都提出了经费保障的具体要求。但从我县情况看，这些文件精神落实状况不好。有的是落实标准低，有的方面多年来就一直没有落实。究其原因，有地方财政困难、相关部门协调争取力度不大等因素，也有上级主管机关督促检查力度不够的问题。上级主管部门只止步于文件发了，从未检查督促过文件的落实问题。这也是基层司法行政机关经费困难的重要原因。

三、解决当前经费保障问题的建议对策

基层司法行政经费保障工作是司法行政工作的重要组成部分，没有基层司法行政经费的保障就没有基层司法行政工作的科学健康发展。强有力的经费保障是基层司法行政机关有效履行职责的重要基础和前提。努力解决基层司法行政经费保障方面存在的各种问题，进一步加大投入，加强管理，不断提高经费保障水平，不断改善基层司法行政机关工作条件，是深化司法体制和工作机制改革的需要，也是维护人民群众根本利益的需要，更是维护社会稳定的需要。为解决我县基层司法行政机关经费困难问题，结合鱼台实际，特提出如下建议：

（一）落实公用经费保障标准，确保基层司法行政部门履行职能的经费需要 建议省、市相关部门加大协调力度，尽快落实财政部、司法部《意见》精神，尽快制定落实我省、我市司法行政机关公用经费保障标准。加强与财政部门沟通，结合实际情况，合理制定我县公用经费保障标准实及施计划，切实满足基层司法行政工作的基本经费需求，维持基层司法行政机关的正常运转。

（二）建立监督机制，认真做好保障标准的落实工作

要充分发挥上级机关、人大、政协等部门的监督作用。各级党委政府要站在维护社会稳定、巩固政权建设的高度,牢固树立“经济发展是政绩,社会稳定也是政绩”的观念,认真抓好司法行政公用经费保障标准的全面落实。这不仅关系到司法行政工作良性发展的物质基础能否夯实，更关系到国家社会的长远发展。

（三）加大支持力度，不断提高保障水平

基层司法行政机关的经费保障标准要适应司法行政工作任务的变化，随着经济社会的发展不断增加，随着地区财政能力的提高和国家有关政策的调整适时进行调整，以此保证基层司法行政机关各项经费保障水平的不断提高。

（四）中央政法专款要体现扶贫解困作用 对经济欠发达、财政困难的县（市区），中央，省市要加大支持力度。近年来，中央政法专款及省市配套资金的发放力度不断加大，但在发放办法上基本上是采取的平均主义，按照县市区人口多少来安排专款数量。这就造成了无经费困难的县市区也得到了扶持，而经费困难大的县市区又无法从根本上解决问题。因此，建议下一步在专款安排上要向困难县市区倾斜，以此解决困难县市区基层司法行政机关的燃眉之急。

加强法院财务管理 建立经费保障机制

为适应新形势下政法经费保障体制改革和财政改革的要求，进一步加强财务工作，规范财务管理，提高经费保障能力，充分发挥资金使用效益，切实保障以人民法院审判执行为中心的各项工作顺利开展，海南区法院根据最高法院法发【2012】21号文件精神，加强经费保障和财务管理长效工作机制建设。

一、提高认识，摆正财务工作的重要位置。将财务工作纳入党组重要议程，完善经费保障和财务管理各项制度。通过明确的管理制度和财经纪律，使全院干警深入认识经费管理工作的重要性，切实摆正财务工作在法院整体建设中的位置。

二、明确财务机构职责。海南区法院设有财务室，隶属办公室管理，人民法庭的财务活动一并由法院财务室管理。财务室按照管理权责，认真履行预算管理、收支管理、资产管理、财务核算以及其他相关财务职责。

三、合理配备财务人员。根据财务岗位职责要求及人员编制和业务工作量情况，配备专职财务人员1名，具备大学本科学历，并具有会计从业资格。今后随着财务业务量的加大将相应及时增加人员，选配人员主要通过招录财经专业本科学历的大学生为主、辅之以选调个别业务骨干等办法解决。

四、落实经费保障政策。深入推进经费保障体制改革，主动会同有关部门完善各项经费保障制度。法院党组高度重视经费保 名人堂：众名人带你感受他们的驱动人生马云任志强李嘉诚柳传志史玉柱 2 障工作，积极向上级法院、区委区政府、区财政局汇报办案、经费开支情况，力求争取财政等有关部门的理解和支持，着力解决办案经费少、建设项目资金缺少等问题。

五、完善财务规章制度。认真研究国家经费保障和财务管理法律法规及有关政策要求，准确把握人民法院业务需求和事业发展特点，结合本院实际制定《财务管理制度》、《专项经费开支管理办法》、《固定资产管理规定》等一系列规章制度，努力实现人民法院经费保障和财务管理工作制度化。

六、加强财务教育培训。安排财务人员参加财务业务学习，积极为参加财务业务学习创造条件，在学习机会、学习时间及学习经费方面给予必要的经费保障，如参加会计人员继续教育和上级主管部门以及财政等有关部门组织的业务交流等。

七、优化机制，确保财务经费管理规范化。通过全面建筑依法理财、科学领导、指导监督、绩效考评四项工作机制，进一步推进经费保障和财务管理系统化、规范化。依靠严格的逐级审批制度，细化绩效考评指标，强化财务管理人员责任意识，杜绝财政开支的随意性，真正做到切实加强经费保障，建立财务管理长效机制。

2013司法改革工作报告

中国司法改革承上启下的一年,改革开放以来，中国经过三十余年的司法建设，特别是二十年的司法改革，形成了较健全的司法制度，树立了更科学的司法理念，取得了较好的司法效果。但由于司法的重要性和相对保守性、改革的复杂性和相对敏感性，司法改革在波澜壮阔的改革开放浪潮中呈现相对平稳和保守的特征。司法改革面临的困难和阻力不容轻视，未来的道路仍漫长而艰难。近年来，司法人民性的强调、调解政策的转变、“三个至上”的提出等现象导致许多人对司法改革的前景担忧，甚至认为司法改革在走回头路。而这些至多表明司法改革趋缓或进入休整期，迈向司法现代化的大方向不可逆转。实际上，新一轮司法改革已悄然展开。

11月，中共中央政治局从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度，原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。这是60年来中共中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项，也是继党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策、确定司法改革以体制和工作机制改革为主、十七大提出“深化司法体制改革”战略任务之后，首次作出深化改革的战略部署。中央司法体制改革领导小组随即对司法改革进行分工部署。最高人民法院和最高人民检察院迅速跟进，分别出台《人民法院第三个五年司法改革纲要(-2013)》(下称“三五纲要”)和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革-2012年工作规划》(下称“-2012年检察改革规划”)，对未来若干年的司法改革进行整体规划。改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制性障碍，部分改革具有较强的政治性和政策性。与前些年相比，法院、检察院等机构的改革姿态由积极张扬转为保守低调，并在不同场合反复强调这一轮司法改革重在“机制改革”，但现有部分改革措施如优化司法职权配置、改革政法经费保障机制等其实力度较大，直接涉及司法体制的转型。

一、综合性改革

(一)新一轮司法改革的总体规划

《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》以加强权力监督制约为重点，紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节，强调解决体制性、机制性、保障性障碍，力图建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革内容涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面，具体包括完善民行案件执行体制，推进司法公开，建立刑事被害人救助制度，促进裁判统一，改革完善侦查监督、人大监督、党外人士民主监督、舆论监督和人民监督员制度，推进社区矫正工作，改革政法干警招录培养体制、纪检监察工作机制、政法经费保障体制和管理制度等60项改革任务。

该意见是及今后一段时期司法改革的总纲，体现了中央对现阶段司法改革的整体考虑，反映了中国特色社会主义法治对推进司法改革的内在要求，标志着新一轮司法改革的正式启动。这是1989年民事审判方式改革以来最广泛的一轮司法改革。目前，60项改革任务全部启动，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招录培养体制，完善司法公开、司法考试、人民陪审员制度，加强人大对司法工作的监督，建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制等17项任务已出台方案并有序推进，其他各项改革正按计划进行。该意见将司法改革提升到关系党的执政基础、人民群众根本利益和政法事业发展的高度，体现了中央以更积极主动的姿态具体推动司法改革的决心。因此，司法职权配置、政法经费保障等长期未能有效推进的领域有望取得实质性进展。但应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。同时，对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法，从政治话语的圣坛走向司法改革的实践，应以建立完善现代司法制度为主要导向，避免进一步的司法政治化。

(二)改革和完善政法经费保障体制

加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。政法经费分为人员经费、公用经费(分日常运行公用和办案业务经费)、业务装备经费和基础设施建设经费(分办公基础设施建设和业务基础设施建设经费)。人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设及维修经费由同级财政承担;办案(业务)经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助;对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构，提高中央和省级财政负担公用费用和业务装备费用的比例，同时办公基础设施建设经费可由中央、省级和同级政府财政分区域比例负担。，政法经费保障体制改革经过较长时间的调研论证，改革工作进入实施阶段，中央和省级政法转移支付资金大幅增加，基层政法机关经费保障水平有较大提高，“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少，《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省级政策措施相继出台。目前，政法经费保障问题基本解决，政法机关如何管理、运用经费从而促进司法的公正、高效和权威，成为评估改革成效的重要因素。

政法经费保障的加强，对促进司法建设，突破改革瓶颈，解决原有政法经费保障体制下的司法地方化、政法经费不足及不均衡、“收支两条线”执行不到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题具有重要意义。这项改革还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但期待之中仍有忧虑。首先，改革的实施效果有待观察。尽管中央和省级部门基本建立了相应的指标体系，但由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分，涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题，如何实现区别对待和总体平衡，如何落实具体方案，仍存在一定的复杂性。完善经费使用监督机制更成为紧迫任务。其次，当前的改革方案仍是阶段性的，政法经费保障体制及司法的地方化并无根本变化，政法经费保障体制有待更为彻底的改革。长远而言，应以促进司法权的统一、独立、公正行使为目标，在司法体制逐步改革的基础上，明确司法权属于中央事权，由中央统一安排人事并全额保障政法经费。当前，可考虑根据事权与财权相统一的原则进行试点改革，由中央和省级统一安排人事并全额保障政法经费，缓解较为严重的司法地方化问题。最后，加强政法经费保障还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套，才能从根本上消解司法地方化，从而促进司法公正、提升司法权威。|||

(三)铁路公检法系统转制

“企业办司法”不符合法治原则，铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在，中央司法体制改革领导小组就提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制，这一改革到才进入实质性操作阶段。7月，铁路公安民警公务员过渡工作会议召开;9月，铁路公安机关转制人员考试结束，其身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段，目前铁路公安机关的人、财、权尚无实质变化，且须经公安部和铁道部共管的过渡期。虽然最高人民法院副院长江必新表示，铁路法院管理体制改革取得阶段性成果，最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁路检察工作的领导，做好改革过渡期的组织协调工作，但至今仍未出台铁路法检转制的具体安排。

铁路公检法是计划经济时代的产物。建国初，鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素，我国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关，管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，存在较严重的部门保护主义和企业本位主义，涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。例如，列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑，16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查，集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。铁路公检法转制是理顺司法体制的重要改革，有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公，消除司法企业化的弊端，促进司法统一，维护司法权威。

这项改革面临多重困难，尤其是复杂的利益调整。铁路公检法转制不仅涉及铁路部门和铁路公检法，还涉及地方与中央的利益调整。铁路部门是否愿意果断交出该项行使多年的权力、铁路公检法转制后保持原有建制还是将人员分流到地方公检法、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题，亟需进一步研究和解决。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性较高，但部分地区转制后收入降低的情况也可能影响改制的顺利进行。复杂的利益调整也是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、铁路部门等转制相关部门在披露改革方案及其进展上“犹抱琵琶半遮面”的根源。铁路公检法转制势在必行，但这是一个渐进的过程，须妥善协调各方利益，逐步推进。从铁路公安人事转制这个突破口出发，期望铁路法检在及时跟进，加快改革步伐，增强改革透明度。此外，同样掺杂部门利益的林业法院、农垦法院等，也应一律纳入国家司法体系，实现全面的司法“去企业化”。

(四)完善政法干警招录培养体制

政法队伍建设重基层、重中西部，如全国政法系统启动新中国成立以来基层公检法司“一把手”的首次轮训;国家司法考试继续适当放宽西部地区考试报名条件与合格分数线;新疆、西藏等地试点单独组织在职法律职业人员国家司法统一考试。政法干警招录培养体制改革也旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法人才的断层问题。是改革试点的第二年，6月《政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案》出台，试点范围从14个中西部省区市扩展至除北京、天津和上海外的28个省区市和新疆生产建设兵团，招录人数从上年5160人增至23068人，重点从部队退役士兵和普通高校毕业生中选拔优秀人才，毕业合格者将严格依据定向岗位和培养协议到基层政法机关工作。

这项改革通过政法干警的招录培养和定向输出，力图提升政法队伍素质，促进司法职业化。多年来，中国法学教育与司法官的职业养成机制存在严重缺陷，这项“带编入学、学成入职”同时解决工作和学历问题的改革成为突破这种双重困境的有益尝试，有利于部分化解当前法学教育与社会需求脱节的问题。从退役士兵和大专院校毕业生中选拔优秀人才，还有利于缓解大学毕业生就业与退伍军人安置两大难题。但这项强调政治素质、培训期短、工具性强、不要求专业背景的人才培养机制能否有效推进司法职业化，能否杜绝任何名义的改派、借调、抽调而将人才真正充实于欠发达地区，能否解决长期以来基层政法机关进人不规范问题，是否会加剧法科毕业生的就业难，是否会对既有国家司法统一考试制度造成冲击，特别是长远而言是否符合司法规律并有助于推进司法现代化进程，仍有待观察，但不必寄予过高期望。当前，该项改革仍处于试点阶段，下一步改革应更多考虑吸收法治国家较为成熟的司法官职业养成经验，特别是建立从律师到司法官的司法职业转换机制和完善司法官遴选制度，并对法学教育改革进行长远规划，实现向法律职业教育的转型。

(五)落实宽严相济刑事政策

底全国政法工作会议提出宽严相济的刑事政策，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申该项政策，对一贯的“严打”政策进行纠偏。“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”已成为近年来刑事司法工作的指导原则和刑事司法改革的重要内容。刑事和解制度的探索进入新阶段，少年司法制度进一步发展，社区矫正工作全面推进，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》实施，巨额财产来源不明犯罪和网络犯罪的法律规定进一步完善。最高人民检察院于出台《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》有望于出台。该政策将在未来若干年的刑事司法改革中延续并可能上升为法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年来刑事司法改革的热点。地方司法机关早已开始探索。例如，牡丹江铁路运输法院审结的孟广虎故意伤害案可视为国内辩诉交易及刑事和解第一案，《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定(试行)》出台，扬州市公检法司联合发布《关于刑事和解工作的若干意见(试行)》。，最高人民法院将刑事和解明确列为改革措施之一，各地司法机关也加大了对刑事和解的探索力度。例如，长沙市岳麓区人民检察院首创的刑事和解“检调对接”机制在浙江、山东、河南、四川等地推行，检察机关可在当事人自愿的基础上将规定范围的刑事案件民事部分委托人民调解组织调解，调解成功的，可依法作出不批准逮捕、不起诉或建议公安机关撤销案件等刑事处理决定。但这些做法引来了一些质疑，郑州市中级人民法院因刑事和解而轻判孟伟故意杀人一案，再次引发“花钱买刑”的激烈争议。尽管如此，刑事和解的实践探索仍在继续并进入制度完善阶段。例如，北京市第一中级人民法院公布《关于规范刑事审判中刑事和解工作的若干指导意见》，规定在自诉案件和侵犯个人权益的刑事案中，法院可在案犯与被害人达成谅解的前提下对案犯从轻或免予处罚。郑州市中级人民法院等司法机关也出台了类似规定。但目前各地的实践探索和制度规定仍有较大差异，可能产生一些“同案不同判”现象，增加社会对刑事和解的质疑。|||

刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能，但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则，富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚，这可能会放纵甚至激励富人犯罪，削弱刑罚的威慑力。此外，被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚，犯罪对社会公益的危害如何平衡;经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具;重罪和死刑案件能否适用刑事和解;刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化;实践探索的主体不

一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际，借鉴比较法经验，尽快统一刑事和解规则，或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来，少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程，形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在对以往改革进行阶段性总结的基础上，“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容，最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针，从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前，全国共建立2219个少年法庭，31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组，地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革，如封存犯罪(刑事污点)记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等，取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况，有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前，少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置，探索建立少年法院，在《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围，化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾，在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄，并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

其他司法机关也积极参与少年司法改革，如检察院建立专门机构，加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护，建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查起诉等办案方式，加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁，上海市检察机关自以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。，最高人民检察院还把 “完善未成年人犯罪案件办案方式，积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政，下一步应以少年审判为核心，积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

此外，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势，明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权、落实宽严相济司法政策的双重意义，有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形，统一地方意见分歧较大的问题，保证刑罚适用的统一性和严肃性。

(六)规范涉法涉诉信访

信访是多年来各级党政部门面临的难题，司法机关亦不例外。以来，全国政法机关对涉法涉诉信访问题进行多次集中处理，但效果欠佳。为此，中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究，特别是建立涉法涉诉信访终结制、完善调解衔接，并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措，强调把解决问题放在首位，把问题解决在源头，要求严肃处理非法代理上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为，力图强化正常信访秩序和实现信访压力下移。

该意见是《信访条例》外关于涉法涉诉信访工作的又一重要文件，一定程度上有利于缓解上层的信访压力，强化基层责任，引导民众理性信访。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、信访体制问题重重的社会转型背景下，信访压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和权威，涉法涉诉信访问题就难以有效化解，该意见的效用相当有限，相关改革也只能是权宜之计。信访压力下移还可能导致地方采取非常对策，如深圳市公检法司联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》，规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任，明显越权。

信访作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制，担负着特殊功能。中短期内应予改革完善，既保证民众更便利地通过信访实现正义，又较好地维护党政及司法权威。但鉴于信访与法治精神的背离，长远而言可考虑废除，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注：切实保护信访人的合法权益;改变信访工作业绩考核制度，完善信访工作制度;促进社会公平和司法公正，从源头上减少信访的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源，更有效地处理和疏导信访。具体方案为削弱政府各部门的信访功能，逐步过渡到由专门的信访部门处理信访事务，使信访发展为一种专门性纠纷处理机制，同时提升信访层级，逐步撤销国家机关各部门信访机构，县级仅保留信访局，进而设置中央、省、地(市)三级信访机构。长远的改革方案，可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度，建立专门性信访处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于信访，旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会，后来逐渐发展为一套正式的司法程序，最终于19世纪实现与普通法院的合并。信访机构亦可逐步专业化，最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程，涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。|||

二、法院改革，法院贯彻《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，集中针对法院工作机制存在的问题，转变理念、改革制度并创新举措，出台了“三五纲要”，并通过优化审判和执行权配置、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、深化量刑程序改革、规范司法行为、完善司法便民、落实宽严相济刑事政策等措施，着力推进法院改革。

(一)法院改革整体规划

底，全国高级人民法院院长会议提出当前和今后一个时期司法改革的十项任务：优化职权配置;完善审判委员会制度;落实宽严相济刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化纠纷解决机制;改革执行工作体制;加强法官职业保障;完善陪审员与法警制度;完善审判管理体系;全面落实审判公开原则。这些任务贯彻中央精神，延续并深化了前一阶段的法院改革。《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》随后出台，进一步明确了法院改革的任务安排，要求各级法院按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求，根据本地实际，制定具体改革方案和实施步骤，严格落实责任。

这些改革任务随后被纳入“三五纲要”。“三五纲要”的内容包括优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障和健全司法为民工作机制五大方面，每一方面包含多项改革任务。“三五纲要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基础上，结合法院实际情况制定的今后五年法院改革的纲领性文件，标志着新一轮法院改革工作的全面启动。作为“三五”的开局之年，《人民法院工作要点》将司法改革列为工作重点。但与《人民法院第二个五年改革纲要(-)》(下称“二五纲要”)相比，“三五纲要”在某些方面有所倒退：“二五纲要”以司法的专业化为方向，更着力追求司法的中立性、被动性、公开性、终局性和独立性;而“三五纲要”更强调司法的人民性，更强调满足民众的司法需求，更关注民众对法院工作的外在评价，党的领导、服务大局等政治性要求得到进一步强调和拔高。

(二)优化法院职权配置

合理配置司法职权涉及司法的体制、机制和程序改革，是中国司法改革的主线之一。优化司法职权配置，既涉及法院、检察院等司法机关之间的职权配置，也涉及各司法机关内部的职权配置。前者旨在进一步完善各政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的体制和机制，这一轮改革将主要涉及侦查监督的改革完善，部分刑事案件侦查权从检察院转由公安机关或其他机关实施，看守所从公安机关划归司法行政机关等。就法院而言，优化司法职权配置的改革举措主要包括：

—— 量刑改革。“二五纲要”提出研究制定犯罪的量刑指导意见，健全完善相对独立的量刑程序。，“三五纲要”再次要求进行量刑程序改革，《人民法院量刑指导意见(试行)》和《人民法院量刑程序指导意见(试行)》随后出台，120多家指定法院展开量刑规范化试点，芜湖市中级人民法院、日照市东港区人民法院、北京市东城区人民法院、扬州市邗江区人民法院、上海市长宁区人民法院等相继启动量刑程序改革“计划外试点”。试点旨在保障司法公正，规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，增强量刑的公开性和透明度，实现量刑公正和均衡，减少“同罪不同罚”的情形，促进法律的统一适用。建立相对独立的量刑程序，实现定罪程序与量刑程序分离是改革的核心内容，而改革传统经验量刑法，建立一套“以定量分析为主、定性分析为辅”科学规范的量刑方法涉及量刑改革的实体方面。此外，一些地方尝试的量刑答辩程序、量刑理由公开也是促进量刑公正的重要方面。，许多试点法院的量刑活动更公正、均衡，“重定罪、轻量刑”的观念有所转变，判决结果与试点前的量刑情况总体平衡，上诉率、抗诉率及二审改判、发回重审率均有所降低。但试点也遇到诸如被告人不认罪案件、公诉人不出庭的简易程序案件如何适用量刑答辩程序等问题。在较为粗放的现行刑罚制度下，涉及量刑程序、标准、方法等内容的量刑改革将是一个长期的过程，需要与立法机关对刑罚种类、基准和幅度的细化规定，检察机关的量刑建议改革等相衔接，也需要进一步明确各类犯罪行为的基准刑及各种量刑情节的调节幅度，并抑制量刑程序独立所导致的效率降低，还需要进一步做好量刑理由的阐明工作，应在不断总结经验、加强实证研究的基础上完善制度。

——执行体制及工作机制改革。，中央政法委和最高人民法院在全国开展集中清理执行积案活动;最高人民法院总结提出清理执行积案“十个严禁”工作原则;纪检监察部门加大对不当干预法院执行工作的监督力度;初步建立党委政法委组织协调、法院主办、有关部门配合、社会各界参与的执行联动工作机制;执行审查权与实施权分由法院不同的内设机构行使;法院执行网络系统与中国人民银行征信局联网，与公安部身份证采集系统、出入境信息登记、人民币银行账户结算管理系统等对接正在协调中;底前受理的有财产可供执行的案件基本执结，“执行难”问题得到部分缓解。近十多年来，“运动式”清理执行积案活动多次开展，但“执行难”、“执行乱”仍是困扰法院乃至政法工作的难题。解决问题的方向是完善制度，规范执行人员的执法行为，建立适当的执行威慑和激励机制，促使义务人自动履行。

“三五纲要”将“改革和完善民事、行政案件执行体制”作为优化法院职权配置的重要内容。在《民事诉讼法》执行程序的重大修改及最高人民法院出台执行程序司法解释的基础上，最高人民法院颁行《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》，《人民法院执行案件流程管理规则(试行)》、《关于建立和完善国家执行联动威慑机制若干问题的意见》等规范性文件也即将出台。

《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》有利于分散相关权利，对重点执行环节加强监督，规范法院执行行为。《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》是近几年执行体制和工作机制改革的指导性文件。其内容包括优化执行权配置、强化执行监督制约、建立快速反应机制、完善立审执协调配合机制、建立有效的执行信访处理机制、加快执行联动机制建设等，强调从法院内部分离执行审查权和实施权、调动立审执等多方面力量支持执行，从外部借力构建执行联动机制，从内外两方面强化执行监督。该意见有利于规范执行程序和执行行为，形成统一的执行工作体制。实际上，该意见规定的许多制度和做法早已实施，但需要进一步完善和制度化。例如，通过设立执行指挥中心等方式建立执行快速反应机制，建立执行联动机制，建设全国法院执行案件信息管理系统，开通全国法院被执行人信息查询网上平台，建立法官违纪违法举报中心网站，设立专门的执行监督员、廉政监察员等。|||

地方法院也积极探索，如重庆市高级人民法院出台《关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》，将执行权细化为启动权、实施权、裁决权和监督权，实行分设执行机构、执行法官轮岗等措施，并构建当事人监督、特邀监督员监督、人民陪审员参与执行、设立专职廉政监察员、社会组织或个人申请监督的立体化执行监督体系。但这些监督体系皆属柔性监督，难以实现理想的监督效果。从全国普遍的情况来看，执行权的细分也许有助于加强内部监督和提高执行质量，但也可能降低执行效率，不利于解决“执行难”问题，而且执行权的分权局限于法院执行部门内，实践中难免存在裁决与执行相混同、先执行后补裁决甚至各环节协同进行“暗箱操作”等情形，可能导致执行分权流于形式。

除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外，执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权，前者属于审判权范畴，后者具有行政权的性质。执行权由法院行使并无不妥，但从效率方面考虑，其定位和归属并非不可讨论。关于民事执行的检察监督，仍需进一步研究。总体上，执行权的优化配置不仅需要符合司法规律，更要能够解决实际问题，应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨，推动改革朝着正确的方向迈进。

——再审的职权优化配置。出台《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》，旨在规范法院处理相关案件的工作流程，细化再审程序，强调提审优先。这是对《民事诉讼法》再审程序修改和相关司法解释的细化。为应对申诉、信访涌向高级别法院和民事申请再审案件上提一级所带来的立案压力，最高人民法院立案庭分设为立案一庭、立案二庭，一庭负责受理申诉、涉诉信访案件和一般立案工作，二庭专门负责审查再审申请。内部机构及分工调整便于通过分类管理优化立案工作机制，并可能对下级法院形成示范。总体上，再审程序的改革有限，实质只是先前改革的延续和部分的机制完善，而且诸如限制以相同理由再次申请再审等规定还引发了一些争议。

再审涉及法院与检察院、上下级法院及法院内部的职权配置，其制度设计应坚持在维护司法终局性的基础上有限纠错。再审程序的改革仍有较大空间，如法院依职权启动再审的权力应当取消，当事人申请再审彻底改造为再审之诉，进一步明确再审标准等。近年来几乎未动的刑事再审制度亦需在启动主体、事由、程序等方面进行完善。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公信力不足，可适当强调再审的依法纠错功能，但长远而言更应注重保障司法的终局性，将再审定位于非常情况下的特殊救济，有些无害之错可以忽略，而一般性纠错交由审级制度完成。当然，审级制度也必须进行重大改革。

——优化职权配置的地方探索。各地法院积极探索内部职权的优化配置。例如，成都市中级人民法院建立审判权与审判管理权的制约监督机制，以案件流程管理为主线，运用信息化等手段，形成点、线、面相结合的“两权”运行模式。该项改革一定程度上规范了审委会、院长、庭长、合议庭、法官的职责，有利于解决审判权与审判管理权定位不明、权限不清、职责错位、机制缺失等问题。又如，各地法院积极探索环保审判。自贵阳市设立环境保护审判庭以来，无锡、昆明、玉溪等地法院相继效仿。底，云南召开全省法院环境保护审判庭建设及案件审理座谈会，制定了环保案件“审判指南”，将环境公益诉讼主体拓展为“检察院及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体”。而贵州清镇法院受理中华环保联合会诉清镇国土局的环境行政公益诉讼，开创了社团提起公益诉讼的先河。环境保护审判庭的设立，特别是公益诉讼原告资格的放宽，有利于推动环境司法保护，促进民众参与司法。

法院职权的优化配置，纵向涉及上下级法院的关系，横向涉及不同地域法院的管辖权安排，法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。应合理界定职权，建立以审判权为中心，分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构，形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。这项改革任务相当艰巨，改革阻力主要来自于法院自身，如上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提，法院内部审委会、院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础，因此，只要法院系统尤其是最高人民法院下定决心，完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。

(三)规范司法行为

规范司法行为是提升司法公信的主要途径。在《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》、《人民法院监察工作条例》和新修订的《人民法院纪律处分条例》基础上，最高人民法院制定 “五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定，地方如重庆还尝试在市级司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度，进一步加强司法廉政建设，规范司法行为，并通过案例指导制等方式促进司法统一。

——推进司法廉政建设。“五个严禁”直指易滋生司法腐败的主要方面和环节，以禁令方式约束法官行为，包括严禁接受案件当事人及相关人员请客送礼，严禁违反规定与律师进行不正当交往，严禁插手过问他人办理的案件，严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊，严禁泄露审判工作秘密。“五个严禁”只是对法官基本行为规范的重申，这本身就表明维护司法廉洁任务的艰巨性。为落实禁令，最高人民法院开通法官违法违纪举报中心网站，要求各级法院向社会公布具有24小时自动接听功能的举报电话。至年底，各级法院共处理违反“五个严禁”规定的干警319人，其中120人移送司法处理。若能继续切实执行，做到信息公开，及时回复，适时通报查处情况，并给予举报人进一步申诉的机会，该禁令可在一定程度上震慑腐败、整肃队伍、重塑法官形象。未来应建立科学的法官惩戒制度，这比禁令更能促进司法行为的规范。

反腐倡廉九项重点提出强化纪律、完善监督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》的延续和落实，也是近期法院廉政工作的实施纲领。但长远而言，应完善反腐倡廉长效机制，构建职权明确、监督到位、追究有力的责任体系，紧抓权力行使的关键环节，加强对领导干部、腐败现象易发多发部门和岗位的监督，而不限于问题严重时的集中整改。廉政监察员制度是法院针对违法违纪易发多发的审判、执行部门设立专人监控的内部监督举措，由一定级别的资深法官担任廉政监察员，通过廉政教育、检查监督、指导咨询、报告问题等方式协助部门主要负责人和院监察部门开展反腐倡廉工作。截止初，全国已有2392个法院建立廉政监察员制度，配备24521名廉政监察员。但该制度缺陷明显，如自己监督自己，廉政监察员的副职身份决定其对部门领导的服从，监督效力最强莫过于启动监察程序，因而很可能流于形式，难以实现有效的内部监督。最高人民法院自2月起执行考勤、着装、机关行政管理三项规定，整肃院风院纪，各级法院相继效仿。此举旨在重塑法官和法院形象，对改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不仅在于着装规范、纪律严明，更在于司法公正。维护司法廉洁应从根本入手，小修小补成效不大。|||

——促进司法裁判的统一。，最高人民法院首次发布知识产权案件报告，汇集了上审结的23件典型案件的判理摘要。这些案例在事实认定、法律适用等方面具有一定的示范功能。该举措可视为法院探索案例指导制的一部分。成都孙伟铭醉驾案定为以危险方法危害公共安全罪的判例，各地法院纷纷参照，最高人民法院就此案相关问题征求各方意见、形成共识并召开新闻发布会详解个案判决的做法，可视为指导性案例形成和发布机制的一种探索。此外，广东省高级人民法院率先探索建立省级案例指导制度，形成全省联动、层次分明的案例指导体系。

“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度，但该任务尚未完成。中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势，具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础，但也面临操作性和体制性困难，如存在可能冲击立法权的担忧。实际上，案例指导制旨在弥补成文法的不足，确立统一的司法标准，降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权，只是立法阴影下适度的能动司法，只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充，就不会导致司法权冲击立法权。指导性案例的效力是关键问题，当前应赋予其事实上的拘束力，而不作为正式的法律渊源。制度建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象，并重视案例指导制运行条件的培育，如完善判决公开制度、建立判例汇编和发布平台等;长远而言应全方位、多层次挖掘其功能，实现司法灵活性与立法严谨性的结合，促进司法统一。

(四)建立健全多元化纠纷解决机制

转型时期的冲突频繁发生，并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务。从20世纪末开始，特别是“构建社会主义和谐社会”提出以来，多元化纠纷解决机制日益受到重视。，中央政法委与全国人大法工委牵头，最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动。，最高人民法院将其作为重点改革项目，倡导各级法院积极探索。，“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容，力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制，并将调解作为重中之重，提出“调解优先、调判结合”的司法政策，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索。

——“调解优先、调判结合”。1980年代初到90年代中后期，伴随法治的成长，调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视，效用明显下降。21世纪初，由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因，调解的功能重获重视。-，最高人民法院相继颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，司法部颁行《人民调解工作若干规定》，提出“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”十六字方针。，《最高人民法院工作报告》提出“调解优先，调判结合”，7月全国法院调解工作经验交流会予以重申。

调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。实践中，部分法院为迎合上级、追求“政绩”，进一步放大了“调解优先”的负面效应：调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同;调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标;不少法院过于强调立案调解、庭前调解，倡导建立多次、多轮、多级的调解机制;重复调解、久调不决等情形增多;少数法院甚至宣称创造了“零判决”等。这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧，法院毕竟不是“调解院”。有必要区分法院内外的调解，法院外调解无论如何强调都不过分，法院调解则应适度，“能调则调，当判则判”。“调解优先”的司法政策和调解率的硬性要求值得反思。

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》完善了诉讼与仲裁、行政调处、调解等非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，赋予行政机关、商事和行业调解组织的调解协议以合同效力，明确了法院确认和执行调解协议的程序，规定劳动争议调解协议亦可申请司法确认。该意见是法院推动多元化纠纷解决机制建设的重大阶段性成果，其实质是法院对“大调解”张开怀抱，通过构建诉讼与非诉讼衔接机制，发挥审判权的引导和规范作用，力图充分调动社会资源化解纠纷，缓解法院的案件压力。但健全多元化纠纷解决机制、促进其相互衔接的主导职责在于地方党政，法院只是其中一环，其主要职责是审判，更强调为社会确立规则。赋予调解协议以合同效力有助于提升调解的地位，但效力有限且长期存在争议。长远而言，可考虑有条件地赋予人民调解等调解协议直接的法律效力，但这须以保证调解质量为前提。目前可考虑增加调解前置的案件类型，或对部分经过调解的案件实行一审终审。同时注意，法院在诉讼与非诉讼机制的衔接中不仅应对非诉讼纠纷解决机制给予指导和支持，也应履行相应的法律监督职责。

——探索设立社区法官。，在司法为民的主旋律下，一些地方法院积极探索设立社区法官。不同于个别地方将在职法官派驻社区的做法，上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻各社区街镇，与人民调解组织相衔接，主要从事调解、预立案和诉讼指导工作。作为司法机关与社区居民之间的桥梁，这些退休法官被亲切称为“社区法官”。此举在推进诉调对接、延伸司法功能、化解矛盾纠纷、缓解司法压力、节约司法资源等方面取得一定成效。尽管这一地方性改革并未引起较大反响，但社区法官的理念却是革命性的，其出现及发展动向值得关注。

社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题，在实践中暗示了司法制度改进的一大方向——大力发展司法 adr(代替性纠纷解决机制)，这也是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、灵活等合理因素，或直接设立司法adr，使司法救济机制更具弹性和可接近性。各种形式的司法adr皆可探索，如强制性诉前调解，法院调解的社会化，民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解，借鉴英国民事诉讼中的诉前议定书制度建立诉前和解制度，借鉴美国的早期中立评价聘请专业人士对诉讼风险进行评估，法院设立纠纷解决咨询机构，法院附设的仲裁，甚至私人法官。私人法官是纠纷当事人共同聘请的纠纷解决人，一般由退休法官担任，由法院指定或当事人从名单中挑选。法院附设的私人法官，其裁决即具有法定拘束力，当事人可上诉，亦可约定一裁终局，生效裁决可申请强制执行。期待更多法院在司法adr领域进行积极探索，特别是尝试设立私人法官，这可能有助于回应转型时期巨大的司法需求，打破国家对司法权的垄断，与职业法官形成竞争进而促进司法公正，并有利于探索建立符合中国国情的新型社区治理模式。|||

(五)大力推进司法公开

司法公开是宪政的基本要求，也是司法改革的亮点之一。3月全国法院被执行人信息查询平台开通，9月全国首家案件庭审直播的“北京法院直播网”开通，年底《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》出台。各地法院努力探索，目前有11家高级法院、97家中级法院、472家基层法院建立裁判文书上网制度，裁判文书上网20余万件;河南三级法院183个新闻与政务网站全部开通，三级法院全部实现裁判文书上网;成都高新区法院构建 “开放式6+1”审判公开模式等。作为一种防止司法不公、滥权和懈怠的约束机制，使司法人员免受不当指责的保护机制以及促进司法行为规范的激励机制，司法公开有助于落实司法监督、限制司法滥权、保障司法廉洁、体现司法民主、贯彻司法为民、提升司法公信、建设司法权威、确保司法公正，从而实现公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。

——强化司法公开。《关于司法公开的六项规定》明确要求立案、庭审、执行、听证、文书、审务必须依法、及时和全面公开，并试图建立过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度。总体而言，该规定扩大了司法公开范围，拓宽了司法公开渠道，有利于统一各地法院的公开举措，保障民众对审判、执行等法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权，规范司法行为，保障司法公正。但“过问公开”等制度只是当下审判独立遭遇太多干预的无奈举措，作为极具中国特色的做法，实践中也曾成为维护审判独立的策略和压力转移机制，但纳入正式制度后其效果必然有限，它们无法抵挡对司法的体制性干预，最多只会使“过问”、“说情”等采取更隐秘的方式。审判公开是1980年代末以来中国司法改革的切入点，也一直是司法改革的重要内容。随着传媒的迅猛发展，诸如芜湖中院“关门审判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民众对司法透明的要求日益强烈，完善司法公开制度成为回应社会需求的重要方面。的司法公开改革措施，从庭审公开扩展到全方位的司法公开，从过程公开为主到过程与结果公开相结合，从权力实施转向作为诉讼权利和民主权利保障的司法公开。但这项规定能否全面落实并取得良好效果，仍有待观察。

在大力强化司法公开的前提下，也应注意：第一，司法公开本身并非目的，而是实现司法公正、提升司法公信的手段。司法不应为公开而公开，公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及私隐保护、影响法院形象及公信的因素等。第二，不应对司法公开的功能期待过高。司法公开强调过程与结果的公开，但司法运作还存在一套非正式规则，若不解决这一问题，司法无论多么公开透明，也很难提升司法公信。第三，司法公开与司法公信互相促进，除强调各种司法公开的技术性规则外，特别要从当下司法公信和权威失落的根本原因入手解决问题。司法公开不仅是对民众司法需求的满足，也是培育民众法治意识和司法公信的重要途径。第四，保障当事人和民众对司法公开“技术”的接近。第五，尽管改革措施较为先进，但仍不够具体明确，实践中还需进一步探索，而且关键在于贯彻落实。

——协调司法与媒体的关系。《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》规范了媒体旁听和采访报道制度，明确了法院新闻宣传的统一管理部门和对外口径，建立了法院与媒体及其主管部门固定的沟通联络机制，强调法院为媒体采访提供便利，也规定了媒体的责任。法院应重视媒体的作用，不限制采访并积极提供必要协助，但无需过于迁就媒体，审判场所座席不足应优先保证媒体的需要但不必设立媒体席;媒体应遵守相关纪律和职业道德，真实客观地报道案件，违法应承担相应责任。该规定远不能达到目标，而只是促进司法与媒体良性互动的一项努力，在某种意义上还显露出法院面对媒体一定程度的“自卫”姿态，特别是第九条有关媒体责任的规定引发了限制媒体报道的担忧，甚至有超越法院职权范围之嫌。如何促进两者的良性互动，既杜绝媒体审判又保证新闻自由，仍需在不断发现和解决问题的过程中逐渐磨合。此外，3.84亿网民汇成的网络舆情对司法的影响越来越大，既保持司法中立又考虑网络舆情成为司法机关必须面对的难题。该规定未考虑网络舆情是一个重大缺陷。而无论面对媒体监督还是网络舆情，确保司法公正、加强司法公开、及时沟通回应皆是法院实现与媒体、网络良性互动的主要途径。

(六)司法为民

近年来司法机关倾力打造司法为民形象，“三五纲要”将“健全司法为民工作机制”列为今后五年内司法改革的重点，司法为民成为司法改革的主旋律。推进司法公开、健全多元化纠纷解决机制等都被列为司法为民的重要内容，鉴于相关改革自成体系，报告单独讨论。此处重点评述法院的司法便民、司法与民意的沟通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，积极探索涉诉信访处理机制，全国法院广泛深入开展“人民法官为人民” 活动，“为大局服务、为人民司法”成为法院工作主题，司法救助制度、行政诉讼立案保障等工作也得到发展完善。这些改革包含了服务型司法理念，有助于民众接近司法和正义。

——加强司法便民。司法便民是司法为民的重要方面，是建设服务型司法、方便民众利用司法、实现法律效果与社会效果相统一的重要途径。《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》从加强诉讼服务、司法公开、监督管理，强调依法简化程序、调查取证和促进司法大众化等方面着手，要求各级法院设立专门的诉讼服务部门，建立非工作日立案和信访接待、上门立案、远程立案、诉讼风险提示、繁简分流与速裁等制度，加强巡回办案、审限监督、司法协助、司法救助等工作。这一系列措施体现了司法的人文关怀，是当前及今后一段时期司法便民工作的实施纲领。许多地方法院积极探索，如《江苏法院第三个五年改革实施意见(-2013)》强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务，全省法院皆设立诉讼服务中心;上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地进一步整体推进“立案信访窗口”建设;贵州出台《司法便民三十三项具体措施》;重庆法院以128个法庭为中心，建立庭、站、点、员四位一体，覆盖全辖区的便民诉讼网络。|||

司法便民、调解优先等司法为民举措，体现了人民司法的要求。在司法为民等政治性口号的激励下，一些法院走得更远，尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性。但司法便民若定位于促进民众实效性接近司法，则可融入司法改革的世界潮流，因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。关键是通过建设服务型司法，促进以马锡五审判方式为集中体现的人民司法与以对抗制为基本特征的现代司法制度有机结合，既吸取马锡五审判方式中的服务理念，也坚持现代司法制度的基本规律。服务型司法是近几十年来世界范围内盛行的司法理念之一，强调法院是提供司法服务的专门机构，诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者。基于该理念，法院应在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上，采取各种便民措施，促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。

——促进司法与民意的沟通。《关于进一步加强民意沟通工作的意见》从12个方面加强民意沟通工作，强调拓宽和畅通民意的沟通渠道，有利于促进民众与法院的良性互动，方便民众及时了解进而认同、信任和支持法院工作，帮助法院及时掌握民众对法院工作的真实感受和想法，从而改进司法工作。为落实该意见，最高人民法院相继开通民意沟通电子邮箱和法官违法违纪举报中心网站、实行新闻发布会月度例会制度、下发《关于通过网络途径加强民意沟通工作的通知》、以多种形式征求各界代表意见、推进网站建设、实行开放日等。各级法院积极行动，目前有855家法院开通民意沟通电子信箱;所有高级人民法院皆在法官违法违纪举报中心网站公布举报电话和电子信箱;最高人民法院整理民意沟通邮箱开通以来至11月22日收到的 7641封邮件，并概括为5类31个问题逐一回复。

健全良性互动的民意沟通机制既是践行司法为民、推进司法民主的关键，也是落实司法公开、优化司法决策、提升司法效果的重要保障，有利于促进司法廉洁、提升司法公信。司法与民意的沟通应注意：第一，民意的反映、整理和吸纳应逐渐制度化、规范化，既拓宽民众的表达渠道，也形成理性的民意甄别和回应机制。正义网等媒体建立舆情监测系统，借助软件进行舆情监测和分析的做法值得借鉴。第二，发现真实的民意并将其转化为司法决策的参考因素，但须注意保持民意影响与审判独立的平衡。第三，通过民意沟通机制释放民众不满，合理引导民意，维护法治。例如，年初彭北京诉诸决斗事件，因法院利用各种方式澄清真相并加强宣传，事件得以较快平息。而邓玉娇案，即使法院迎合民意作出轻判，仍遭遇强烈质疑。其实，民众并非一定要追求特定的审判结果，而是期望司法的公开、透明和公正。草率的审判会导致司法过程缺乏正当性，而法院简单地屈从民意、不作理性回应将进一步削弱司法权威，加剧民众对司法的不信任。故应加强民意沟通、司法公开、判决说理、司法民主等制度建设，在维护司法权威和法治原则的基础上尊重并对民意进行理性引导。

——建立健全刑事被害人救助制度。该制度是司法救助制度的重要部分，落实人权保障的重要方面。当下中国处于刑事案件高发期，刑事被害人已形成一个庞大群体，他们中80%以上无法从被告人方获得赔偿，引发了较严重的社会问题。《关于进一步加强刑事审判工作的决定》、《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和“三五纲要”都明确提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等八个单位制定下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，规定救助工作的管理主体、程序、标准、与社会救助的关系，明确了救助实施机构、经费来源、救助范围、条件、标准及救助程序，各地救助资金由地方各级政府财政统筹安排并鼓励社会捐助，公检法可就各自所辖刑事案件向当地政法委提出被害人救助申请，由政法委统一审批。目前，全国半数以上省份制定了实施办法。如云南出台《涉诉特困人员救助办法》，建立政府主导、法院推动、民政和社保、卫生等部门相衔接的刑事被害人救助机制(及执行救助机制)，形成“救济+低保+医保+就业救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院构建保障被害人诉讼参与、关注被害人物质损失、抚慰被害人心灵创伤、促进被告人主动赔偿并以司法救助基金为补充的救助机制。

该意见及各地法院的积极探索在一定程度上有利于实现有效的司法救助，抚慰、缓解被害人及其近亲属的身心创伤及经济困境，使其恢复正常生活，化解社会矛盾，维护社会稳定。建立稳定可靠的资金来源是该制度得以正常运行和稳定发展的关键。目前，各地被害人救助资金的来源有所不同。福州、珠海等地由财政拨款;台州等地集聚了政府拨款、社会捐赠、基金孳息和其他资金;部分试点地方尚无稳定的资金来源，依靠干警、社会捐赠或者向财政、民政部门争取单项经费。中央与地方应积极展开被害人救助制度的探索实践，尤其应研究解决经费保障问题。地方保障只是一个方面，中央应加大投入力度，逐步建立中央主导、地方支持、社会参与的救济基金筹措模式。目前，该制度的发展完善可与刑事和解的改革探索相结合，并考虑在充分调研的基础上纳入立法。长远而言，应有条件、分阶段过渡到刑事被害人国家补偿制度。但这一制度的完善涉及司法权配置、救助基金筹措、社会保障体制等难题，可谓任重而道远。

三、检察改革

是检察院恢复重建30年后新一轮司法改革的开局之年。检察机关按照《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》精神，以加强权力监督制约为改革重点，对外强化法律监督职能，对内加强自身监督，自上而下、循序渐进、有组织、更理性地推进检察体制与工作机制改革。

(一)检察改革整体规划

“-2012 年检察改革规划”明确了深化检察改革的总体目标和五项原则，指出今后一段时期深化检察改革的重点是强化法律监督和自身监督。规划包括五方面40项深化检察改革的任务：优化检察职权配置，改革和完善法律监督的范围、程序和措施，加强诉讼监督;改革和完善检察院接受监督制约制度，规范执法行为;完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施，创新检察工作机制;改革和完善检察组织体系和检察干部管理制度，加强队伍建设;落实政法经费保障体制改革的总体部署。该规划是中央司法体制改革的意见精神在检察工作中的具体化，涉及检察体制和工作机制改革的多个层面，是未来若干年检察改革的指南，对新一轮检察改革具有重要的规范和指导作用。截至底，最高人民检察院已完成4项改革牵头任务(共11个子项目)中的6个子项目，同时积极配合其他改革任务牵头单位，推动各项协办改革任务进程。检察改革规划所确定的各项改革也取得一定进展。|||

(二)优化检察职权配置

——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级。这是《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的一项重大改革。9月，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》出台，明确要求省级以下检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应报请上一级检察院审查决定，并详细规定了下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序及通过检察专网报送案卷材料等。此外，最高人民检察院即将出台几项侦查监督措施，涉及改革对公安机关侦查活动的监督，变传统的线性审查程序为检察机关居中，包括公安机关和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加强对侦查活动中搜查、扣押、冻结等措施的监督等。

职务犯罪案件逮捕决定权上提一级是近年来力度最大的一项检察改革，是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措，一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起诉权而造成的权力集中、监督弱化等问题，保障职务犯罪嫌疑人的合法权利，减少可能的地方干扰，检察机关的侦查监督活动也更符合司法规律。改革后，检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式，传统的侦查观念和模式，上下级检察机关之间的配合和衔接机制等都有所转变，对侦查工作和侦查监督工作都提出了新的更高要求，但实施效果仍有待观察，有关逮捕决定权及侦查监督权的配置、检察机关侦查监督部门的职能甚至称谓、上下级检察院均要对职务犯罪案件逮捕意见书进行审查而导致办案时间紧迫以及建立捕后跟踪监督机制等问题，仍值得进一步研究。目前，可考虑以权力行使的司法化为改革方向，配合侦查监督的工作机制改革，进一步化解该权力配置和行使不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。此外，该项改革要求人民监督员制度及律师介入程序作出相应调整，还应补充省市两级检察机关的办案力量，逐步建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统。

——量刑建议改革试点。量刑建议试点始于1999年北京市东城区人民检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”;《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》出台，该制度成为刑事司法改革的一项重要内容;最高人民检察院根据《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“推行量刑建议制度，会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目，改革试点工作在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更为广泛和深入地展开。相关规范性文件有望在不久的将来出台。量刑建议是检察机关提出的具体诉讼请求，量刑建议权是一种司法请求权，是公诉权的重要权能。在大多数国家和地区，检察机关都拥有量刑建议权。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现，有利于从机制上规范和制约法院的自由裁量权，保障量刑公正，减少“同案不同判”，同时提高诉讼效率，节省司法资源。但实践中，量刑建议试点对习惯“只求罪，不问刑”的公诉人员提出了挑战，而如何解释和处理法院判决与量刑建议不一的情形，消除当事人和民众的误解与质疑，亦需进一步研究。此外，作为一项探索性改革，各地量刑建议试点的操作模式、建议标准不一，实际效果也有较大区别。目前，量刑建议试点仍处于初期，应逐步确定合理的实体量刑基准，细化量刑规则，通过提升检察官素质、加强对量刑建议的内部和外部制约，保障建议的全面、客观、公正和准确，并注意与法院量刑改革相衔接。《刑事诉讼法》的再修改应科学构建量刑建议制度，使其与刑事被告人、辩护人的量刑请求和辩护意见一起，形成对量刑裁决权的合理制约。

——加强诉讼监督。在深入贯彻《关于在公诉工作中全面加强诉讼监督的意见》的基础上，检察机关对应立案而不立案、已立案侦查但未移送审查起诉的案件、法院独任审理的案件、刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件以及法院自行决定再审的案件等处于监督盲区的案件加大监督力度，着力监督纠正有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重、违法立案、刑讯逼供等突出问题，切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(初印发)，要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作，重点是加强对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行和监管活动、民事和行政诉讼的监督，并对完善监督机制、强化监督措施提出了具体要求，包括完善检察长列席审委会制度，明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法行为的程序，加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪力度等。7月，最高人民检察院《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》出台，明确抗诉工作与职务犯罪侦查工作由检察机关不同业务部门负责承办，力图规范检察机关内设各部门的权力行使，强化检察机关抗诉工作的内部监督。湖北、黑龙江、上海等地人大也先后制定《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，积极支持检察院依法履行法律监督职责。北京市石景山区还探索实施诉讼监督报告制度，将发往被监督单位的诉讼监督法律文书连同被监督单位回函向同级党委和人大常委会报告备案。这一制度极具中国特色，但不符合检察制度的内在规律。

诉讼监督是检察工作的重要内容。近年来诉讼监督机制不断改革完善，但仍存在监督措施缺失、力度不够、效果甚微等问题。在司法公正缺乏足够保障的转型期，应完善监督措施，强化监督力度。但应当区分对侦查活动和对审判活动的监督，前者须大力加强，后者则应控制在适当的程度，调整和完善监督程序，减少检察机关身份与职能的冲突，防止诉讼监督对审判独立可能造成的不利影响。长远而言，应考虑监督权的优化配置问题，从根本上化解检察机关在诉讼监督中的角色尴尬。

——促进检察建议工作。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序是中央司法体制改革意见中一项重要内容。由于缺乏明确规定，检察建议的提出长期以来大量存在不规范和随意现象。，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，界定了检察建议的性质和适用范围，明确了提出检察建议的原则、适用范围、制发主体、内容要求、发送对象、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。该规定是今后检察建议工作的指导性文件，某种意义上有利于检察机关通过非诉讼措施服务大局，参与社会治安综合治理，宣传法制，促进社会管理，预防和减少违法犯罪，增强办案效果，促进法律正确实施。|||

检察建议可能针对法院，也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能;前者是一种非对抗性的诉讼监督，有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果，在短期内可进一步完善和适用，但中长期而言可考虑废除。总体而言，检察院和法院的司法建议是极具中国特色的制度，主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法，而是作为国家治理系统的一部分，主动或被动扮演社会角色和政治角色，发挥社会职能和政治职能，实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小，却显示了当下中国司法制度的关键信息，即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能，承担何种职能，如何承担，值得深入探讨。但长远而言，司法应当回归司法本身的职能。

此外，深化检察委员会制度改革也是检察职权优化配置的重要内容。最高人民检察院制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对于切实提高检察委员会的议事能力和决策水平，促进检察委员会民主决策、科学决策、依法决策，保证依法正确行使检察权，推动检察工作科学发展具有一定意义。但这并非终点，检察委员会制度仍需进行较大改革。检察机关还健全规范了检察机关审查逮捕讯问犯罪嫌疑人制度，制定《人民检察院办理审查逮捕案件讯问犯罪嫌疑人的规定(试行)》并报中央政法委审批。该规定实施后将有利于检察机关全面了解案情，正确掌握逮捕标准，及时发现侦查中的违法行为，维护犯罪嫌疑人的合法权益。为充分发挥检察机关的法律监督职能，促进依法行政，最高人民检察院作出《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》，协助国务院法制办推进行政执法与刑事司法的衔接改革，推动建立“网上衔接，信息共享”机制，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件。

(三)强化完善民主监督

加强对检察院自身执法活动的监督制约是今后一段时期深化检察改革的重点之一，具体涉及人大、政协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此，最高人民检察院制定发布《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件，检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来，这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入《中国人权事业的进展》、《中国的民主政治建设》、《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划(-2012年)》。2月，最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上，形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束，全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”，就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广;湖南株洲由市政法委牵头，市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会，负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进民众对司法的参与。

自试点至今，人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有 3137个检察院开展试点，选任人民监督员2.1万多名，监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看，这项制度发展较为缓慢，与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距：第一，尽管广安等地早在就开始体制外试点，但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员，“自己请人监督自己”;第二，监督范围限于“三类案件”、“五种情形”，但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少，“五种情形”的监督又难以进行，监督范围须从必要性和可行性出发进行调整;第三，监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证;第四，监督效力不足，而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使，其实监督范围有限，监督后持反对意见的更有限，在经过一定的沟通程序后，人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的，应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权，人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定?当然，监督效力可逐步提升，内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性，策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前，不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态，如何突破目前制度的发展瓶颈，急需有关部门认真研究并指明方向。

(四)加强检察队伍建设和基层建设，加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《-2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求，强调提升法律监督能力，向西部和基层检察院倾斜，培训趋于规模化、规范化，将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准(范本)》的制定以及在全国 56个基层检察院展开的规范化试点，一定程度上有助于检察机关提升管理水平，推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则(试行)》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心，要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言，自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善，有利于促进检察官的自律，改进检察官的执法理念、作风和礼仪，培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束，健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。

《-2012年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设，就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础，关乎检察事业的整体发展。检察改革把基层建设放在战略位置，抓住了重点。但该规划的出台只是第一步，其落实情况有待观察，并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展，而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。|||

此外，检察机关还大力推进司法便民。年初，最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并发布《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》，正式开通全国检察机关统一举报电话，健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制，为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件，许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题，仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策，积极探索刑事和解制度，推进少年司法改革，相关举措和评述参见法院改革部分。

四、司法行政领域的改革

——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新，也是社会治安综合治理工程的重要方面。自试点以来，我国累计接收社区服刑人员37.8万，解除矫正18.5万，并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议，总结试点经验，部署在全国试行社区矫正工作，联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。

该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益，有利于推进我国非监禁刑罚执行制度，落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主义传统根深蒂固，社区发展极不成熟，民间组织发育不良，参与社区矫正的民间团体和志愿者不多，民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因，我国社区矫正总体发展水平较低，在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程，涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度，深入研究社区矫正的裁决、监督与执行，逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验，如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等，并立足中国实际，就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前，可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权，对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言，应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。

——监所体制改革取得一定进展。早在初，国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见，提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，并在上海、湖南等14个省份试点，但成效不明显。，随着政法经费保障体制的改革，第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中，14个省份组建了监狱企业集团公司，“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行，监社分离也稳步推进。

鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题，如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、以权谋私、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查;中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》;公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》，建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度;最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网，以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部，监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外，还应根据《国家人权行动计划(-)》的要求切实保护“被羁押者的权利”，完善监管执法公开和监管事故公开制度，健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制，强化问责和惩戒机制;涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大，看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关，实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面，难以一蹴而就，但11月国务院法制办公布的《拘留所条例(征求意见稿)》已提及拘留所与看守所相分离，并强调执行拘留活动应接受检察监督。，监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。

—— 大力推行法律援助十项便民措施。5月，司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动，全面推行法律援助十项便民措施：努力扩大法律援助覆盖面;建立健全法律援助便民服务窗口;拓宽申请渠道;做好接待咨询工作;简化受理审查程序;方便群众异地申请;建立受援人联系告知制度;选择有利于受援人的服务方式;提高服务质量;主动接受受援人和社会监督。6月，第五次全国法律援助工作会议召开，***提出法律援助的“三个纳入”，即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月，《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。

自 1994年法律援助制度建立以来，该项工作取得了一定进展，但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘，地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观，法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制性障碍：由于经费主要由地方财政保障，法律援助是一个“非创收”的弱势部门，不能给地方带来直接的好处，地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”，以及许多地方财力有限等原因，各级地方政府不可能增加太多经费;即使经费有所增加，在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务;法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台，虽然许多公益组织提供法律援助，但政府担心其带来麻烦而予以严格限制，制约了公益法律援助组织的发展，加剧了法律援助需求与供给的落差。因此，法律援助制度必须进行体制性改革。|||

此外，司法鉴定管理体制改革有所进展，司法部积极贯彻中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》，完善司法鉴定机构认证机制，牵头成立中央政法各部门共同参加的国家级司法鉴定机构遴选委员会，在全国范围内统一组织开展遴选工作，确定了10家国家级司法鉴定机构。《人民调解法(草案)》报送国务院审核，各地继续推进人民调解制度的完善，如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系，力图整合全国各地人民调解的先进经验，实现多种纠纷解决机制的有效衔接，打造人民调解的“广安模式”。

结语，根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，法院、检察院制定了今后五年的改革纲要，法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思，有条不紊地推进改革。过去一年，司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大，最终效果有待观察，但改革方向已明确并启动实施，近两年内应该可以取得较大进展。

不可否认，中国的司法改革仍然任重而道远。的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善;绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计;某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思;某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退，甚至可能强化了司法体制的固有弊端，尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。但忧虑之中希望仍在：司法改革趋缓，却依然前行;尽管有反复和不足，但迈向法治和司法现代化却是大势所趋。

自1989年民事审判方式改革推行以来，司法改革大致可分为初步展开(1989年-1998年)和全面系统推进(1998年-)两阶段。启动的新一轮司法改革，总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续，其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是，这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点，既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升，也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看，中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题，因此，1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中，三大元素——来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征)，源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征)，自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)——相互冲击、相互影响、相互交融，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向，融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势，一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。

是司法改革的攻坚年，围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，新安排了30项改革任务，有望在优化司法职权配置上实现重点突破，在规范司法行为、监督制约权力、健全多元化纠纷解决机制方面取得新进展，在规范自由裁量权、重构上下级司法机关的关系、完善民事行政诉讼简易程序、完善刑罚执行法律监督制度、加强司法职业保障、完善刑事司法与行政执法执纪的衔接机制、规范司法警察管理机制、完善政法业务装备配备标准等方面出台新举措。我们期待新一年的司法改革立足国情，借鉴国外经验，向既符合司法发展规律又体现社会主义优越性并传承中华优良传统的社会主义现代司法制度继续迈进，使中国司法制度不仅适合国情和具有中国特色，也具备现代司法制度所必需的公正、效率、权威、中立、独立等特征。我们更期待，中国未来十年的司法改革取得突破性进展。我们相信，这是一个走向法治的新时代。司法改革的道路尽管会有阻碍和曲折，但法治理想已深入人心，迈向现代司法制度的目标不可逆转。

第四篇：纪委监察局对源头治腐工作的调研报告

近年来，**县纪委监察局认真贯彻落实《惩防体系实施纲要》，拓展从源头上防治腐败工作领域，坚定不移地充当好“良医”的角色，把党风廉政建设和反腐败斗争推向深入。

一、措施及成效

（一）健全科学民主的决策机制，减少决策失误。建立健全领导班子议事制度，落实重大事项集体决策制度，加强内部监督管理，畅通外部监督渠道，高度重视社

会投诉，完善责任追究制。认真落实党组织生活会制度，任前廉政谈话、戒勉谈话、述职述廉、民主评议、廉情报告制度，推行勤廉双述、质询询问和民主评议制度。严格“一把手”任期经济责任审计制度和离任审计制度，从根本上减少领导决策失误。

（二）健全严格的反腐倡廉工作责任制，在“落实”二字上下大力气。

1、在干部使用管理方面，继续深化干部人事制度改革，通过认真贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》，普遍实行民主推荐、考察预告、任前公示等制度，对县委、县政府任命的干部由纪委进行严格的廉政鉴定，有效遏制了跑官、要官行为的发生。

2、在财务管理方面，进一步加强“收支两条线”管理,规范非税收入征管，完善了“票款分离”制度。完成了非税收入征管系统的升级切换工作，所有财政监制票据全部纳入征管系统管理，票据的领购销全部通过网上进行，管理更加规范和严格。今年1-6月份通过非税收入征管系统实现收入20249笔，收入3668.26万元，票款分离执行率达到了100%。在票据发放过程中，严格按照“限量领购，验旧领新”的票据管理原则。

3、加大对政府集中采购管理的力度。通过建立规范的政府采购运行机制，逐步实行“管采分离”。结合我县实际情况，确定了通过实行公开招标、邀请招标、竞争性谈判方式采购货物的项目委托招标代理机构办理，真正达到节约财政资金，不断提高资金使用效率的目的，开创政府采购工作新局面。

4、继续深入推进政务公开和办事承诺制度。全县乡镇政府、县直政府部门单位全部实行政务公开，自觉接受群众监督。同时，全面推行“五项制度”、“阳光政务”等工程，努力塑造廉洁、勤政、务实、高效的行政机关新形象，为经济发展创造良好的条件。

5、对全县党政机关办公楼建设和领导干部公车使用情况进行全面的清理整顿。县纪委组织县财政局、建设局等单位对全县近年来所有新建的机关办公楼进行全面的清理核实，对清理中发现的问题进行及时纠正，并如实向市申报；对各乡镇、县直单位公车使用情况进行了一次全面的登记，对清查中发现的问题及时予以纠正。

（三）加强从源头上防治腐败工作舆论宣传，建立良好反腐氛围。

县纪委、监察局组织开展了一系列有声势、有特色、有影响的宣教活动。运用座谈会、文艺演出、撰写廉政文章、张贴廉政格言、看廉政影片等群众喜闻乐见的形式，加强对从源头上防治腐败工作的舆论宣传。并举办了廉政电影放映周、反腐倡廉宣传板报“一条街” 等活动，建立了廉正建设暨预防职务犯罪教育基地，通过一系列的宣教活动，把廉政文化融入到社会文化和大众文化中。

二、存在的问题

反腐倡廉工作是一个不断深化改革和完善制度的历史过程，因此，我们必须对当前从源头上防治腐败工作中存在的问题保持清醒的认识，如领导体制、工作机制和管理制度还不太健全；从源头防治腐败工作的宣传力度还有待加强；部分领导干部还需加强自身思想道德防线。

三、对策与建议

（一）建立健全防范治理（预防惩治）腐败的领导体制、工作机制和管理制度。坚持用发展的思路和改革的办法，抓住建立健全正确利益导向机制这个核心，抓住正确行使权力这个关键，抓住加强思想道德教育这个基础，抓住充分依靠人民群众这个根本，坚持党要管党、从严治党方针，把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。

（二）开展思想反腐和文化反腐，真正形成人人反腐的社会局面。创新教育理念，把宣教工作纳入各级党委党建工作中，形成全党抓党风廉政宣传教育的良好局面。采取学、树、讲、看、谈的方法积极开展正面典型教育和反面警示教育活动。另外，应通过多种形式、多个层面宣传了廉政文化，从而在全县形成倡导、宣传、推进廉政文化的良好社会氛围，保证廉政文化建设走在各项工作的前列。

（三）筑牢思想道德防线，提高自身免疫力、抵抗力和防御能力。大力倡导领导干部廉洁自律、洁身自好、以身作则，让领导干部成为预防腐败的榜样，充分发挥示范作用。坚持以人为本，科学发展，紧紧抓住“权力是关键，利益是核心，道德是基础，群众是根本”，把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，推动党风廉政建设和反腐败斗争广泛深入地开展下去。

第五篇：区人民检察院促进廉政、深化源头治腐工作情况汇报

我院党风廉政建设和反～工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实中央纪委五次全会、省纪委四次全会和市纪委三次全会的精神解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，大力弘扬求真务实的精神，积极探索深化党风廉政和源头治腐工作新途径，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防～制度，围绕“抓教育，建防线，治理源头；抓党风，带行风，廉洁从政；抓班子，带队伍，改进作风；抓监督，促管理，树好形象”的工作思路，全面推行党风廉政建设目标责任制，以工作效率，工作成果取信于民，努力开创党风廉政建设和反～工作的新局面，取得了较好的成效。

一、加强领导，强化责任意识，全面落实党风廉政建设目标责任制

我院党风廉政建设和反～工作，严格落实“一岗三责”，坚持党组统一领导，党政齐抓共管，检察长负总责，分管检察长各负其责的原则。及时调整充实了廉政建设领导机构，定期组织召开专题会议，分析党风廉政责任制落实情况；细化责任分解，严格责任考核和责任追究，通过对院党组领导干部党风廉政建设责任进行分解，明确了责任范围，责任内容，做到责任到人。让责任分解更加科学合理，使责任制的每一个阶段，每一个环节的工作都扎实有效。按照“谁主管，谁负责”的原则，我院从检察长到科室干警层层签定目标责任书，形成主要领导亲自抓，中层干部具体抓，层层抓落实，一级抓一级，一级对一级负责的党风廉政建设工作机制，使责任制运行环环紧密相扣，确保了责任制的全面落实，推动了党风廉政建设和反～工作深入开展。

二、注重干部职工的教育管理，提～部队伍整体素质

建立完善学习教育机制，把干部的思想教育和纪律教育纳入检察管理工作的全过程，总体部署，统一计划，分步实施。

一是建立每周五学习教育制度，做到定时教育和随机教育相结合。采取集中学习、个人自学、组织讨论、做笔记、写心得、开座谈会、观看专题片等形式，认真组织学习了邓小平理论、十六大及十六届三中全会精神“三个代表”重要思想、新党章、党纪党规和领导干部廉洁从政“八十五个不准”、党员干部从政手册、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、“四大纪律，八项要求”等内容，强化了干部的党性观念和纪律意识，增强了清政廉洁，遵纪守法的自觉性，规范执法行为。

二是通过深入开展廉政教育活动，组织观看正反两方面的典型专题片，使广大干部职工增强了忧患意识，牢固树立了居安思危，为党和人民事业长期艰苦奋斗的思想。

三是扎实有效地开展了落实《检察服务为民十项措施》和《检察系统工作九条禁令》的学习教育活动，提高了干部队伍素质，增强了干部的责任感和使命感，把严格执行“十项措施”和“五条禁令”变成干部职工的自觉行动。以政令是否畅通，效率是否提高，手续是否简化，服务是否到位，群众是否满意作为衡量工作成效的标准。

四是坚持做到了每月一次的反腐倡廉教育，初步形成了反腐教育的制度体系。特别是对领导干部，院党组认真落实各级纪委的指示精神，建立了领导干部廉政教育制度，并严格教育登记制度。

通过学习教育机制的建立和运行，提高了干部自我防范能力，增强了自重、自盛自警、自励的自觉性，从思想源头筑牢了防腐防线，有效地防止了～问题的发生。

三、加强制度建设，从源头预防治理～

我院十分重视党风廉政建设和反～制度建设工作，坚持不懈地推进源头治腐制度建设。根据纪检委的要求，结合检察工作实际制定了《检察院落实和深化党风廉政建设责任制实施意见》、《检察院党风廉政建设和反～工作计划》、《检察院党风廉政建设和反～工作督导检查计划》、《领导班子成员党风廉政建设责任制责任分解方案》、《深化党风廉政建设责任制和领导干部廉洁自律工作实施方案》、《检察院廉洁自律若干规定》及领导干部述廉制度、党风廉政建设责任考核制度、责任报告制度、责任追究制度、诫勉谈话制度、重大事项报告制度等规章制度，从制度上保证领导干部廉洁自律和党风廉政建设责任制的落实。结合党风廉政建设和反～工作实际开展创“创全国模范检察院”活动，每名干警将《检察执法为民十项措施》和《检察系统工作人员五条禁令》警示牌摆到桌子上，初步形成了从源头治理～的制度体系。通过抓制度建设和落实，源头治理～收到了良好的效果。

四、加强监督，强化责任追究，搞好廉洁自律

（一）建立完善干部管理教育机制，狠抓干部的管理教育，重点抓好科级以上干部的思想道德教育，强化监督和管理，教育干部在检察管理工作中正确用权，廉洁从检，坚决克服“四难”现象，杜绝吃、拿、卡、要、报等问题。严格落实了“领导干部不准接受主管范围内的下属单位和个人、直接管理的服务对象以及其他与行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、有价证卷、支付凭证”的规定，落实了领导干部配偶、子女及身边工作人员从业的有关规定，落实了领导干部在住房、公务用车及通讯工具等方面的有关规定。通过完善领导干部民主生活会制度，强化了班子内部的相互监督作用，凡涉及重大决策，重大事项安排和大额度资金的使用，都能通过院党组集体讨论决定。在经费开支上，严格落实层级审批制度。我院领导认真按照加强党风廉政建设要求的各项规定，抓好落实工作，并严格地从自身做起，坚持做到“三个管好”。一是管好本人，按照中央要求，主动做到廉政承诺，并结合半年工作总结，做好廉政述职，自觉接受群众监督；坚持全心全意为人民服务的宗旨，尽职尽责地为人民群众办事；不搞以权谋私，假公济私，钱权交易而伤害国家和人民群众的利益。时时事事以自身廉洁自律的行为带动班子和影响群众。二是管好家庭。我院各位领导都能严格管好家庭子女，教育亲友不以自己手中的权力和同事朋友关系“求利益”“捞好处”。三是管好自己身边的工作人员。院领导在关心爱护身

边干警的同时，能经常教育干警正确对待所处的工作环境，要努力学习，勤奋工作。时时刻刻严格要求干警。

（二）全面推行检务公开。主动接受社会监督。在充分发挥广大干部监督作用的同时，从其他单位聘请了责任心强、素质高、热心检察管理监督工作的检分拣机检风检纪监督员，拓展民主监督渠道。及时召开检风检纪监督员座谈会，汇报我院的各项工作情况，监督员也从社会监督的角度，对我院当前和今后的工作提出了合理化的建议，这些建议对我院工作作风的好转起了很好的促进作用。

2、向社会各界发放调查问卷，及时了解我院干部在党风廉政建设、服务态度、服务质量和机关作风方面的情况。我们向群众、辖区企业发放了调查问卷表，从收回的调查问卷看，群众满意率达到100%。

3、办案、办公透明化。坚持检务公开，促进党风廉政建设和行风建设工作。今年，我院在办公一楼和大厅门前制作了公示，公开专栏，以提高执法水平和服务群众为目的，以加强监督、检查为保证，公示了我院及各科、室、局的主要工作职责和办案程序。设立举报箱、意见簿和举报电话。实行检务公开，强化了外部监督，使对外公开事项得到进一步充实，有效地方便了办事人员，提高了办事效率。

五、争创“全国模范检察院”，深化党风廉政建设和源头治腐工作

我院把落实党风廉政建设责任制和深入开展源头治腐工作、争创“全国模范检察院”活动有机地结合起来，促进了机关作风的转变。把纠正群众反映强烈的行业不正之风作为我院党风廉政建设的重要内容，通过请进来，走出去的方式大力开展群众评议活动；积极进行纪律、作风整顿，坚持纠建并举，加强检察职业道德建设；推行行风示范窗口活动，遵循“公开、公正、效率、便民”的原则，坚持纠正执法不公，以权谋私和损害群众利益的问题，把人民满意不满意作为衡量工作好坏的第一标准。做到业务工作抓到哪儿，党风廉政建设管到哪儿，纠风工作纠到哪儿，树立良好的检察形象。

我院狠抓党风廉政建设责任制落实工作，有效地促进了政治文明、精神文明全面进步。不断强化党员领导干部的责任意识，自觉把党风廉政建设的要求融入到各项工作中，形成反～的整体合力，推动反腐倡廉工作深入开展，为地区的经济发展做出新的贡献。