完善检察机关法律监督机制的几点思考

第一篇：完善检察机关法律监督机制的几点思考

完善检察机关法律监督机制的几点思考

华亭县检察院徐立科刘丽

根据宪法和法律赋予的职权，检察机关依法对侦查、审判、执行等各诉讼环节进行法律监督。但目前，检察机关的法律监督工作却存在很多值得研究和解决的突出问题，只有通过建立和完善法律监督机制，优化监督运作方式，不断提高法律监督能力和水平，才能更好的履行法律监督职能。

一、当前检察机关法律监督执行机制存在的主要不足

（一）立案监督疲软、监督难以到位。《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但在实践中公安机关往往以虚假理由、不充分理由加以唐塞、拖延，或立而不侦、破而不诉。检察机关在法律程序又没有相应的纠正措施，造成监督立案多，进入刑事程序少，使立案监督形同虚设。

（二）监督批捕执行疲软、影响宪法权威。批捕监督是宪法原则。在工作中一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕没有监督措施。《刑事诉讼法》第78条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常发出变更强制措施后向人民检察院送达备案，检察院发现变更措施错误时犯罪嫌疑人已释放。二是对公安机提请批捕时以在逃等理由对某些同案犯不提请批捕，检察机关通过监督批捕，决定逮捕的往往得不到执行。致使监督批捕执行落实不到位。

（三）刑事审判监督弱化、抗诉工作难以收效。检察机关对刑事诉讼审判活动中违反诉讼程序，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。由于刑法分则中规定的量刑幅度过大，侵财犯罪普遍适用罚金刑，附代民事关乎群众利益，法院往往先调赔偿后开庭，先谈罚金再量刑，给群众造成以钱赎罪的误区。刑法条文中3年以上，3年以下规定较多，法定刑3年以上的案件，只要赔偿好，罚金高，就可判3年，3年就可以适用缓刑，罪刑不相适应，但检察机关无法抗诉纠正。

（四）民事行政审判监督没有保障，举步维艰。民事诉讼法和行政诉讼法均规定，检察机关对已经发生法律效力的错误判决、裁定，有权提起抗诉，但检察机关在民事行政审判监督中应该享有哪些具体权力，依何种程序行使监督权，法律没有明确规定，造成检察机关与审判机关之间在调卷、再审出庭、审理期限、检察机关调查取证等一系列问题上发生争议，在一定程度上使民、行监督权取决于法院的认可程度，致使民事检察工作举步维艰、难以开展。

（五）纠正违法缺乏强制力，监督效果不佳。检察院作为法律监督机关，与行政、审判机关相比，既没有实体处分权，也没有纪律处分权，只有提检察建议，发《纠正违法通知书》等行使法律监督权，但现有法律规定和相关司法解释中即没有设监督追究责任的条款，也没有强制保障措施，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》等方式进行了大量的监督活动，但真正监督效果不佳。

二、检察机关法律监督职能弱化的原因

（一）立法过于原则空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事行政审判活动实行法律监督，但监督范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，并限定按照审判监督程序提出抗诉。对于民事审判过程中发生的“暗箱操作”却无法进行监督、制约。监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如立案监督，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律没有依据；对通知立案而公安机关拒不立案，法律也没有授予检察机关如何解决的措施。

（二）缺乏机制措施。由于未形成完整的法律监督保障措施体系，检察机关提出的《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等监督建议、不被公安、法院采纳或无故拖延，造成检察机关束手无策，形成了“你发你的建议，我搞我的决定”，有时使检察监督权形

同虚设，严重影响了法律监督的权威和实效。

（三）检察理论与政治理论结合研究滞后。在构建和谐社会的政治背景下，去年以来，高检、高法出台了一系列司法解释，目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，许多设想和原则流于理想层次，缺乏基本的理论构架和引导，成为注释法律条文和具体实践的工具，还未形成完整有效的法律监督理论体系。致使法律监督法理不足，政论馈乏，二者结合研究欠缺。

三、加强和改进法律监督机制的思考

（一）完善立法，制定统一、完备的司法解释，为法律监督提供法律保障

一是补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中尚未完善和健全的有关内容及应有的保障性规定。如立案监督，通过增设刑事诉讼法条款和司法解释明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督，还包括不应立案而立案，对公安是否立案、不立案的知情和整个立案活动的全面监督；通过立法进一步明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法建议书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人建议处分权。在侦查监督上，要确立检察机关对公安机关的知悉权、侦查参与权、建议权、监督处分权和提前介入的法律地位，在审判监督上，通过司法解释赋予规范庭外调查权，建议休庭权；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决；在民事行政监督上，通过司法解释规定人民检察院参与诉讼权，明确同级人民检察院有抗诉权等。

二是细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关关工作细则。建议最高人民检察院制定立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，提交全国人大审核发布，避免公、检、法三机关各定章程，各行其事，使检察监督制度化、规范化。由全国人大统一司法解释权，通过统一解释，以减少不必要的摩擦，确保执法统一和正确实施。

（二）构建检察一体化，增强法律监督能力

一是按照中央《意见》改革检察机关的人事体制。在坚持党的领导原则下，强化上级检察机关领导下级检察机关的力度，保证法律监督的独立公正。同时赋予检察机关人事决定权，地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，同级人大任命；检察长、副检察长、检察委员会委员一般不从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。

二是改革检察机关经费保障体制。将地方财政负担各级检察机关经费改为中央政府负担，建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院统一作出年度预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理。

三是完善检察机关内部工作制度。将上级领导下级工作的体制具体化，明确规定请示、报告制度；指令纠正、备案报批制度和内部检察长负责制，形成下级院对上级院负责，逐步实现上级对下级的绝对领导。

（三）探索“侦检一体化”模式，增强检察机关对侦查程序的监控力度

一是建立侦、检一体化刑事司法模式，增强检察机关在刑事诉讼中对侦查机关侦查取证行为的引导、监督权，实行刑事警察与治安警察分离制度，使其直接受检察机关监督，检察机关要完善监督机制，改进监督方式，使监督作用直接化、具体化，确保刑事司法体制持续高效运作。

二是完善各诉讼监督的责任管理制度、考核奖惩制度及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督不力、流于形式。

（四）改善用人机制，加强队伍管理、培训力度，提高队伍素质

一是进人、用人要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。

二是加大教育培训力度，分级管理责任到人、事，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。

三是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。

第二篇：我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

(06-27 11:14)

我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

许耀明

（长沙市雨花区人民检察院 湖南长沙 410014）

[摘要] 检察机关对公安机关刑事侦查监督机制的健全和完善，是一个国家法制建设和人权保障发达程度的重要标志。目前，我国检察机关侦查监督机制尚不完善，在司法实践中的效果不尽人意。本文在评析我国侦查监督机制现状的基础上，论证当前我国检察机关侦查监督机制的不足，并根据我国司法改革的实际提出合理化建议。

[关键词] 刑事诉讼 检察机关 侦查监督 机制 完善

我国《宪法》第一百二十九条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关对公安机关刑事侦查监督机制的健全和完善，是一个国家法制建设和人权保障发达程度的重要标志。近几年侦查监督的理论研究和司法实践颇受人们关注。但是我国目前的侦查监督机制仍很不完善，其实际效果也差强人意。在“人权”入宪、“依法治国”方略逐步深入人心的今天，研究如何维护《宪法》的至高权威性、完善侦查监督机制，对于实现社会主义法治、维护司法公正具有重大的理论和现实意义。本文在阐述我国侦查监督机制现状的基础上，着重分析我国检察机关侦查监督机制的缺陷，并根据我国司法改革的实际提出合理化建议。

一、我国检察机关侦查监督机制概况

（一）侦查监督的性质

我国《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》明确规定了检察机关是法律监督机关。侦查监督则是检察机关法律监督职能的重要组成部分。在我国，侦查监督就是指检察机关从侦查机关立案到审查起诉的刑事诉讼阶段，依法对侦查机关的事实认定、法律适用是否正确以及侦查活动是否合法所实施的法律监督。其对象是特定执法机关的侦查活动，在性质上是一种专门性的法律监督，具有强制性和法律性，必须依法进行。这种监督是《宪法》赋予检察机关的权利，同时也是一种职责。现代法治国家一方面要求侦查机关充分行使侦查权，搜集犯罪证据，查获犯罪嫌疑人，从而有效惩治犯罪，维护社会秩序；另一方面又要通过司法程序，凭借法律手段，对侦查权的行使进行监督和制约，以维护受追诉人的基本权益。因此，构建完善的侦查监督机制，成了现代各国刑事诉讼制度的一个重要课题。

（二）侦查监督的途径和方式

根据法律规定，检察机关实行侦查监督的主要途径和方式有以下几种：

1、通过审查批捕、审查起诉发现侦查活动是否存在违法行为。审查批捕、审查起诉是检察机关进行侦查监督的主要途径。《刑事诉讼法》规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院审查决定。检察机关通过查阅案卷材料、证据、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人等，可以发现公安机关的侦查活动是否合法。

2、通过派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动，履行侦查监督职能。《刑

事诉讼法》第六十六条规定，人民检察院在必要的时候可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。检察机关在审查批捕过程中，如果认为公安机关对重大案件的侦查活动有违法可能或者公安机关提出要求时，应当派出检察人员参加讨论，以便对公安机关侦查活动中的违法行为提出检察意见予以纠正。

3、受理诉讼参与人对于侦查人员侵犯其诉讼权利和人身权利的行为所提出的控告和举报，及时进行查处并予以纠正。由于诉讼参与人直接参与刑事诉讼活动，对侦查机关的侦查行为是否合法有着直接了解。检察机关接受他们的控告和举报，通过调查确认侦查机关的侦查活动违法后，应通知侦查机关予以纠正。

4、审查侦查机关执行检察机关决定的情况通知，及时纠正违法行为。《刑事诉讼法》第七十三条规定：“公安机关释放被逮捕的人，应当通知原批准逮捕的人民检察院”。检察机关通过审查公安机关关于执行情况的通知，可以准确了解其执行法律的情况.如果发现公安机关对检察机关的决定不执行或者拖延执行等违法情节,或者发现公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人和变更逮捕措施不当的,应当查明原因,立即通知公安机关予以纠正.如果公安机关不将执行情况通知人民检察院,人民检察院应当主动跟踪监督,并予以纠正。

二、当前检察机关侦查监督机制的不足

检察机关对刑事诉讼全程监督的根本目的，在于确保案件质量，实现诉讼任务。在我国现行司法体制下，检察机关的监督是一种被动的事后监督，并且缺乏相应的保障机制和途径。我国的侦查监督模式是我国刑事诉讼长期实践经验的总结，而且《刑事诉讼法》进一步加强并完善了检察机关的侦查监督职能。实践表明，这种监督模式对于充分发挥侦查机关的主动性，准确及时地追究犯罪，保护公民的合法权益具有重要保障作用。但是也应看到，我国对侦查活动的检查监督尚缺乏不要的力度，有待于进一步完善和加强。

（一）检警关系不顺,侦查监督不到位

检察机关对于侦查的控制主要涉及检警关系。在我国刑事诉讼架构中,公检法三机关之间是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,公安与检察是并列的两个机关,是一种平等的制约关系。虽然检察机关具有侦查监督权,但公安机关在刑事侦查中拥有“完全的独立性”,侦查活动由侦查机关自行决定实施,检察机关不享有侦查的引导、指挥权。这就决定了检察机关对其侦查活动介入不够,缺乏应有的权威性。因此,这种监督只是对结果的静态监督,而不是对过程的动态监督。虽然检察机关有权参加公安机关对于重大案件的讨论、有权参加公安机关的复验、复查,但法律对检察机关捕前阶段的监督方式以及作出处理决定后的执行情况的监督并未具体规定。即使检察机关提前介入,也是在公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时,而且须是“必要时”才能参加公安机关对于重大案件的讨论。但也仅限于“讨论”,无法对侦查活动实行有效的“事中监督”。

（二）对侦查监督的地位和作用认识不足,导致监督不力

检察机关对侦查监督的地位和作用的认识不足和重视不够,是影响侦查监督实际效果的主观原因。按照公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼体制,在刑事诉讼中,公安、检察机关分别行使侦查、控诉职能,共同承担追溯犯罪的使命。但长期以来,检察机关往往只注重与公安机关之间的配合,而不同程度地淡化了监督职能和监督意识,可以说是配合有余、监督不足。在司法实践中,表现出“不愿监督”、“不敢监督”、“不好监督”等倾向,严重阻碍了侦查监督工作的进行,导致侦查监督工作难以打开局面。

（三）侦查监督立法不完备,导致监督依据不足

现行法律关于侦查监督的规定过于简单、原则,缺乏操作性。而《人民检察院刑事诉讼规则》等司法解释位阶较低,对侦查机关约束力不足。突出表现在以下几个方面:

1、相关立法规定不成体系。连同《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》在内,关于法律监督和侦查监督的规定只有寥寥数条,而且十分原则。

2、侦查监督范围不明确。尽管《人民检察院组织法》第5条规定了检察机关对公安机关侦查的案件进行审查,决定是否逮捕或起诉,对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。但由于对侦查监督的含义界定不明确,因此,单凭这一规定,很难得出侦查监督包含审查批捕、审查起诉并作出决定和对侦查活动合法性进行监督的结论。现行法律更多强调了对侦查活动的监督,即侦查监督活动,而未明确将审查适用法律正确与否规定为侦查监督的内容。

3、侦查监督内容的规定不完整、具体。例如对公安机关侦查活动的全过程特别是侦查程序是否合法的监督缺乏详细具体的规定，导致实践中公安机关在侦查中的一些违法行为不能通过检察监督及时发现并予以纠正，从而不能适应对侦查活动实行全面监督的需要。又如《刑事诉讼法》虽然规定了检察机关的立案监督权，但对公安机关撤销案件的监督却没有规定。如果公安机关在立案以后用撤销案件的方式规避检察机关的监督，检察机关则无法以对。

4、部分在司法实践中行之有效的侦查监督方式缺乏明确、具体的规范。如提请介入是检察机关侦查监督最有效的方式之一，但在立法上却并未予以确认，什么样的案件公安机关应通知检察机关提前介入、怎样介入、提前介入后侦查机关与检察机关的职责怎样等都缺乏可操作的规定。实践中检察机关很少主动介入公安机关的侦查活动；公安机关也往往是遇到棘手问题、自己无力解决时才通知检察机关介入，以至检察机关提前介入工作具有极大的随意性和不确定性。

（四）检察机关内部侦查监督体制不健全，侦查监督职能不突出

这方面的弊端表现在：

1、检察机关体制错位，侦查监督受到牵制。《人民检察院组织法》规定地方各级人民检察院需接受最高人民检察院和地方党委的双重领导，但由于地方行政长官都兼任党委副书记，常常将归于党委的领导异化为地方行政长官的领导；况且检察机关的人事管理和经费来源都受制于地方政府，检察机关的侦查监督职能必然弱化。

2、检察机关过多地行使侦查职能，削弱了法律监督职能。我国法律规定，贪污、贿赂、渎职等国家机关工作人员利用职权实施的犯罪案件由人民检察院立案侦查。实践证明，这种体制严重影响了人民检察院法律监督职能的充分行使。

3、检察机关的审查批捕、审查起诉和监所检察等部门在监督工作中没有完善的工作机制，各自为战、相互脱节的现象比较普遍，从而影响了检察机关整体监督力量的发挥。

（五）侦查监督的途径单

一、监督手段乏力、效果差

检察机关侦查监督的方式主要是书面审查侦查机关的案卷材料，如审查批捕就是由审查批捕部门对侦查机关移送的提请批捕材料进行监督，实际上侦查活动中的违法行为几乎不可能在案卷材料中得到反映，即使犯罪嫌疑人事后向检察机关反映，也大都因时过境迁无法查实而不了了之。审查起诉的监督由于案件已经侦查终结，是一种事后监督，具有明显的滞后性、被动性，难以有效预防和纠正侦查违法行为。《刑事诉讼法》缺乏对公安机关不执行检察机关监督和审查决定的法律后果的规定，使侦查监督缺乏强制力、监督效果大打折扣。如法律规定公安机关应当检察机关所提纠正意见和执行检察机关决定的情况通知检察机关，而没有规定公安机关拒不纠正的法律后果，也未规定检察机关的后续措施，使监督显得苍白无力。

三、完善我国检察机关侦查监督机制的设想

（一）以现代诉讼理念构建侦查监督制度

世界各国的刑事诉讼制度中，都存在着两种最基本的价值追求，即安全和自由。我国“安全至上”的诉讼观念由来已久，表现在侦查模式上，即采用单轨式模式：侦查活动由代表国家的侦查机关单独进行，仅仅发挥侦查机关在刑事诉讼中的职权作用，而不强调犯罪嫌疑人的积极抗争。侦查活动由侦查机关自行实施，缺乏必要的监督和制约。选择“安全至上”的诉讼价值是以牺牲犯罪嫌疑人、被告人的权利和自由为代价的，而“自由至上”的选择的着眼点在于防止国家权力的过分扩张，在侦查监督制度的设计上，就会以保障公民权利为出发点。所以，在诉讼价值观念上淡化对安全的追求，提升自由的价值，有利于建立合理的侦查监督模式。

（二）明确检察机关在侦查活动中的角色

绝对的权力滋生绝对的腐败，侦查权也不例外。对于侦查权，现代法制国家大都通过法院进行控制，因为法院是中立的裁判者。但根据我国法律规定，检察机关是国家法律监督机关。我国现行以检察机关为主的侦查监督机制之所以效果不佳，就是因为观念上没有认识到应由客观、中立的机关来控制侦查权，所以在制度设计上对检察机关监督职能的实施缺乏合理的构想，始终将检察机关定位在控诉犯罪的角色上，导致监督职能空洞化，无法以中立、客观的身份来监督侦查。

要落实检察机关的法律监督权力，就必须在观念上把检察机关在侦查程序中的角色定位在客观、中立上。检察官的客观、中立义务是世界各国检察机关发展的一个基本方向。检察机关在职能理念上的这种转变，使得其易于摆脱单纯控诉职能所带来的偏颇立场，对侦查的监督也就更令人信服，所以我国有必要进类似的制度设计。其实在侦查阶段，检察机关的控诉职能并未完全形成，其职责不是与侦查机关合作，而是要站在公正的法律立场，维护犯罪嫌疑人的合法权益。综上所述，在侦查阶段，检察机关与侦查机关的关系是一种控制与被控制的关系。

（三）完善立法，强化检察机关的侦查监督职能

1、明确侦查监督的范围

首先，法律应具体规定检察机关对侦查活动的监督。即对侦查机关勘验、检查、搜查查询、讯问等活动的合法性进行监督。其次，法律应规定拘留、搜查、扣押等强制措施由检察机关决定。如前所述，世界多数国家类似措施是由法院决定的，如果我们能从观念上将检察机关定位为客观、中立的话，完全可以由检察机关来行使这些强制措施的处分权。

2、规定侦查监督的法律效果

法律应明确规定检察机关对于侦查机关的监督处分权，如对于有违法行为的立案人给予警告、追究责任等处理；对故意违反刑事诉讼程序，采用非法手段收集证据以及有其他违法行为的侦查人员，检察机关有权提出批评、更换侦查人员、建议行政机关给予行政处分的权力。这样才能增强检察监督的刚性和权威性。

3、确立检察机关的引导侦查权，建立同步监督机制

确立引导侦查权，让检察机关及早介入侦查活动，有利于检察机关更有效地实施侦查监督。笔者以为，检察机关可以以下列方式引导侦查：（1）参与侦查机关勘验、检查活动，提出具体侦查意见和建议。（2）参与旁听对犯罪嫌疑人的讯问以及对重要证人的询问。这样可以防止侦查机关刑讯逼供，引导侦查人员紧紧围绕案件事实进行讯问。（3）参与侦查机关的搜查、扣押、查询等侦查活动，监督侦查人员一个按照法定程序进行侦查活动。（4）参与侦查机关有关重大案件的性质、证据以及其他重大一问的专门讨论，并有权就案件实质问题发表意见。

参考文献：

[1]陈兴良：《从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法学》2004年第6期；

[2]种松志、朱艳菊：《检察指导侦查的实践与探索》，《检察论从》第5卷，孙谦、张智辉主编，法律出版社2002年第1版，第424—434页；

[3]周楠生、周作学：《刑事侦查监督问题研究》，《检察研究参考》2004年第7期；

[4]刘中发：《强化侦查监督维护司法公正》，《中国法学会诉讼法学研究会2003年年会论文》；

[5]陈卫东、李奋飞：《论侦查权的司法控制》，《人大复印资料（诉讼法学、司法制度）》2001年第4期。

第三篇：简论健全检察机关内部监督机制的思考

简论健全检察机关内部监督机制的思考

一、检察机关内部监督的内涵及特点

检察机关内部监督，是相对于其外部监督而言的，检察机关内部监督包括最高人民检察院对地方各级人民检察院、上级人民检察院对下级人民检察院、各级人民检察院检察长对各内设机构及全院干警、班子成员之间、班子成员对分管部门及其人员、各内设机构对自身、各内设机构之间、纪检监察部门对班子成员及干警和各内设机构、干警对班子成员及纪检监察部门履行职责、纪律作风、廉洁从检等情况所进行的监督。

检察机关内部监督具有以下几方面特点：一是监督范围的广泛性。内部监督不仅涉及到执法办案活动，而且还涉及到财物管理、人事安排、车辆管理、检容风纪等方方面面，可以说包罗万象。二是各级检察机关内部监督具有相互性。除最高人民检察院对地方各级人民检察院、上级人民检察院对下级人民检察院的监督具有单向性外，各级检察机关内部的监督均有相互性。如领导监督干警，也要接受干警监督。三是监督活动具有法定性。监督活动是依法进行的，而不是无水之源、无本之木和随心所欲的。四是监督形式具有多样性。可以通过巡视督察、明察暗访、回访调查、专项检查、检务督察、查处违法违纪举报等等方式进行监督。

二、检察机关内部监督工作现状

检察机关虽然经过多年的探索，已经建立起了一套相对比较完整的内部监督体系，但是，随着社会的不断发展和进步，也不可避免地暴露出一些问题，致使其内部监督存在着缺漏，特别是基层检察机关。

（一）个别检察人员对内部监督制约重要性认识不到位

基层检察机关业务部门大多存在“人少案多”的矛盾，个别业务部门的检察干警在办理案件的过程中，面对纪检监察部门的定期检查和不定期抽查，存在抵触心理，特别是要求提供相关材料的时候，认为影响其办案，对检察机关内部监督的重要性认识不够。

（二）检察机关内部监督制度缺乏系统性

由于检察机关内部监督的地位、功能、主体、范围、程序以及如何处理内部监督与外部监督的关系等问题，并没有明确界定，因此，检察机关内部监督制度缺乏系统安排。一是制度的制定往往是针对已经出现的问题，缺乏超前性。二是制定制度的主体大多数是以各部门为主，监督机制运行中存在各自为阵等问题，大局意识和协调配合不够。

（三）机构设置不全、人员配备不齐

检察机关是履行法律监督职能的国家司法机关，其内部监督应当主要按照司法工作的特点安排。但根据调查得知，在许多的基层检察院，都没有设有单独的监察部门，大多数都是纪检监察合二为一，甚至有的检察院还没有设置纪检组，由政工科长兼任纪检组长，纪检工作与政工工作混同，而且由于工作人员不足等因素限制，导致监察工作难以健康发展，从而造成检察机关内部监督力量薄弱，在一定程度上影响了检察机关内部监督的质量和效果。

（四）重事后监督，轻事前监督

1.上级检察院对下级检察院的监督。《人民检察院组织法》第十条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。实践中，上级检察院对下级检察院的监督主要通过听取工作报告和述职等方式进行。然而无论是下级检察院定期向上级检察院汇报工作，还是检察长定期向上级检察院述职，都是对一段时间工作的概括性介绍，逐渐趋于行政化，演变成一种行政化监督，而非传统意义上的法律监督，上级检察院对于案件的具体情况如何，又是怎样操作的知之甚少，内部法律监督功能逐步削弱，监督缺乏效率性。且这种监督属于事后监督，如果下级检察机关工作出现错误，虽经上级检察机关监督纠正，但对法益的侵害已然造成，损害了检察机关的形象。

2.本院监督。（1）一是本院各级领导监督。目前，检察机关采取的是案件承办人——科室负责人——分管检察长——检察长——检委会的工作模式，各科室负责人、分管检察长、检察长、检委会对工作进行层层监督。这是一种主动的常态监督。其设置本意是对检察工作进行事前、事中和事后的全面监督，但由于监督者和被监督者之间是领导与被领导关系，可能使监督流于形式。二是本院各职能部门之间的互相监督。检察机关各内设部门在工作职能上存在互相监督，这种监督是一种平行的，事中、事后相结合的常态监督。如侦监部门或公诉部门发现自侦部门应当立案而未立案，应当建议其立案，提出建议后仍未立案的，应当报请检察长决定。但这种监督是各平行机构的互相监督，不存在强制力，多以提出建议的方式行使，且并没有设计相应的司法审查救济途径，如果双方的意见无法统一，即使是一件很小的事，最终也可能要上报检察长、检委会决定。互相监督成了检察长、检委会对案件的集中监督，缺乏权威性、效率性。

（2）纪检监察部门通过对有关涉及干警违法违纪情况的举报以及对干警执法情况的检查、监督，包括履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况等。由于是专门进行监督，监督的力度相对比较大，但因为纪检部门作为非业务部门，其通过受理有关的举报事项检查进行的内部监督，受到其职权和职能设计的限制，导致这种监督具有被动型和局限性，而且基本属于事后监督，难以达到保证案件质量的目的。

三、完善内部监督机制的对策

（一）提高干警对检察机关内部监督重要性的认识

根据检察机关机构职能的设定和督察工作的要求，设立了检务督察委员会。检务督察委员会对院党组和检察长负责。检务督察委员会的设立为检务督察制度的推行提供有力的组织保障。同时，采取检务督察委员会牵头，纪检、政工、办公室等部门参与，形成多轮驱动的有效模式，构建领导重视、各部门积极参与的格局。将检务督察的情况作为评价领导干部和工作人员的重要内容，作为职务职称晋升、评优和考核的重要依据。对不严格依法办案，工作不负责任，造成工作失误和负面影响的，对不认真执行上级检察院的工作部署、决定、批示的单位部门和个人，除取消当年评先资格、扣发目标将外，责令其主要负责人纠正，限期改进，必要时通报批评或责令写出检讨；对拒不执行上级检察院的工作部署、决定、批示的单位或部门，除取消当年评优资格、不发目标奖外，要严肃追究其主要负责人或相关领导的纪律责任，必要时按照干部管理权限商请党委作组织处理。检务督察制度和干部选拔任用工作相结合的考核机制，提高检务督察工作的实效性和权威性，使督察工作真正落实到实处，确保检务督察工作常态化顺利开展。

（二）加强基层检察机关内部监督的机构建设和人员配备

检察机关要提高内部监督水平，加大检务督察力度，就需要较好地解决机构设置和人员配备的问题。有条件的基层检察院可以设立单独的督察部门，没有条件的部门要注重整合人力资源，可以考虑在各内设机构设立监察联络员，监察联络员在院党组领导和纪检监察部门的统一指挥下开展工作。还可以聘请人大代表作为监察联络员，让干警在规范执法上受到人民群众的监督，让检察权在阳光下运行。

（三）创新检务督察方式，加强检察机关内部制约

检察机关要根据自身实际情况丰富督察形式，一是针对自侦部门初查未立案件，检务督察委员会定期督查，要求自侦部门定期向检务督察委员会汇报，若有经初查未立案的情况，要求说明未立案理由，督察委员会认为有必要的，可以调取相关材料审阅，核实理由是否成立，同时定期督查自侦部门对犯罪嫌疑人变更强制措施的职务犯罪案件情况，并要求说明变更理由，以便及时纠正。二是针对法警执行看守任务情况，可以严格落实看守分离、双人看守等制度；针对公诉、侦监、监所等业务部门，可以开展执法办案现场督察，可以通过庭审督察、案件搜查、扣押现场等方式，对在执法过程中出现不规范行为，及时向所在部门反馈情况，督促加以改进。

（四）构筑“八小时以外”监督管理防范机制

通过构筑“八小时以外”的监督管理模式，对全院干警进行切实的监督，一是实行检查考核制度。值班领导、监察部门和政工部门随机对全院干警“八小时以外情况”作电话抽查，被抽查对象应能立即解释出自己当时的情况及个人有关无影响单位形象的言行；二是实行谈心制度。检察长、副检察长、党组成员、科室负责人要经常与干警谈话谈心，及时掌握每个同志的思想、学习、工作和生活等方面的情况，发现问题及时解决；三是充分发挥监察联络员的作用。对发现的一些苗头性、倾向性的问题，及时告知监察部门，监察部门及时谈话提醒、警示，防患于未然；四是实行个人重大事项报告制度。对配偶、子女经商办企业及受到执法机关查处或涉嫌犯罪情况，本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国的情况，本人、配偶、共同生活中子女的房产、婚丧、生日庆典的情况等重大事项及时报告院监察部门，主动接受监督；五是实行家庭协助监督制度。引导本单位工作人员的亲属积极参与监督管理，教育亲属自觉抵制家庭中出现的不廉洁、不健康的言行。单位要向干警家属及时通报检察工作的重大活动，以便家属更好地监督干警，营造有效的“第二道防线”。还可以实行举报制度、专题报告会制度、实行责任追究制度等，完善检察机关内部监督。

第四篇：完善规范性文件监督机制思考建议

现代政治学认为，权力需要监督，没有监督的权力容易产生腐败；如何加强对行政机关行为的监督已成为近年来行政法学研究的一个潮流。根据行政法的理论，行政机关履行社会管理职能作出的行政行为主要分为两大类，一类为具体行政行为，另一类则为抽象行政行为。具体行政行为，顾名思义，就是针对特定人或特定事项作出的可以具化到次数的行政行为，它可以直

接影响特定对象的权利或义务。而抽象行政行为，则是针对非特定对象的，具有较大的适用范围，并在未来一段较长时间内具备效力，可以针对不同对象反复适用的的具有普遍约束力的行政行为；抽象行政行为不直接针对特定对象产生权利义务的变更，只能作为特定对象的权利义务的产生、变更的依据。目前我国针对具体行政行为已经建立了涵盖行政诉讼、行政复议、信访、行政执法责任制等措施在内的多层次的立体监督机制，而对于抽象行政行为的监督，则还处在逐步完善的阶段。

抽象行政行为的表现形式很多，包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施以及其他具有普遍约束力的决定和命令，等等。根据其不同的法律效力，主要体现为国务院行政法规、国务院部门规章、地方政府规章和其他行政规范性文件。对不同种类的抽象行政行为，其监督机制有不同的重点。由于对行政法规和行政规章的监督涉及到较强的技术性和专业性问题，而且容易对社会管理的稳定性产生较大影响，对其监督应有一个较为慎重的态度和稳妥的处理方式；再且《中华人民共和国立法法》对其监督机制也已作了较为具体的规定，因而本文对此部分内容暂不涉及，而重点研究行政法规、行政规章以下的规范性文件的监督机制。

我国当前对规范性文件的监督机制，首先是《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律赋予的由国家机关主导的组织监督渠道。它主要体现为：

1、全国人大及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；

2、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

3、国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定；

4、县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。在这种组织监督的机制中，目前已经具有较为稳定的操作程序、规则的渠道主要为根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定的各级人民代表大会常务委员会对规范性文件备案审查的监督机制，以及目前在行政机关内部较为广泛的规范性文件前置审查与事后备案相结合的“四级政府、三级监督”的规范性文件监督机制。此外《中华人民共和国行政复议法》第二十七条也规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内处理，无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

规范性文件的第二大类监督机制是由公民、法人和其他组织作为管理相对人提出申请、要求对规范性文件进行审查而启动的一种社会监督机制。这种监督机制最后也是要落实到组织监督，由有权的机关来处理被提出审查的规范性文件；但由于它是由管理相对人启动的，作为管理对象的公民、法人和其他组织事实上也参与到了对规范性文件监督的过程之中，不同于第一大类的纯粹是由国家机关主导的组织监督，因而它又可以作为一种特定类别的监督机制。广义的社会监督通常还包括新闻监督。但由于新闻监督主要通过舆论等柔性力量发挥作用，不直接启动一种监督程序，因而本文所称的社会监督，更强调的是能够启动监督程序，产生名义上或实质上的审查行为的一种监督机制。

目前由管理对象启动或称为社会启动的规范性文件监督渠道主要也包括二种。一种为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规所规定的公民、法人和其他组织可向人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的机制；另一类则为《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的，公民、法人和其他组织如果认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定等各类规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。

比较二类监督机制，第一大类组织监督的对象包括各级政府及其所属政府部门制定的规范性文件，监督范围是全面的；另外它的监督主体既包括地方各级人民代表大会常务委员会，也包括有权的行政机关，因而监督渠道是多层次的。而第二大类社会监督，在由人民代表大会常务委员会负责受理审查的监督渠道中，公民、法人和其他组织只能针对县级以上地方人民政府发布的规范性文件以及经过县级以上地方人民政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性

文件申请审查，对于其他未经政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，则无权利申请审查；在行政复议渠道，公民、法人和其他组织也不能直接针对行政规范性文件提出审查请求，只有在针对具体行政行为申请行政复议时，才可对该具体行政行为所依据的规范性文件提出审查请求。

如何对规范性文件进行社会监督，事实上在国

家层面对此早已提出要求，并设定了目标，只是目前全国范围内尚未制定出具体有效的措施。例如，早在1999年《行政复议法》颁布实施时，国家就已开始允许公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对所依据的规范性文件进行审查。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》时又提出，“公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”，这意味着国家当时就已经开始允许公民、法人和其他组织进一步发挥社会监督的作用，在行政复议制度的文件审查机制之外，另行增加新的渠道，让管理相对人对规范性文件提出异议申请。2008年5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》再次提出 “建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督”。

但也应当看到的是，我国目前在规范性文件的社会监督机制方面还有一此亟待完善的地方，其主要表现为：

1、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规虽然详细规定了公民、法人和其他组织如何向地方人大常委会提出审查规范性文件的申请，以及地方人民代表大会常务委员会如何受理、审查被异议的规范性文件的程序，但是，这种机制监督的行政规范性文件范围是很有限的，仅局限于县级以上地方人民政府以及经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，不包括乡、民族乡、镇人民政府的规范性文件，也不包括县级以上地方各级人民政府工作部门未经所属人民政府批准以自身发布的规范性文件。而在社会管理实践中，这些被遗漏的规范性文件可能是更需要监督的对象。因为乡、民族乡、镇的人民政府往往离上级政府有较大的空间距离，山高皇帝远的自由使得这些基层政府在制定规范性文件时更有主观性强、随意性大的机会，我国目前基层政府法制素质普遍偏弱的状况又加剧了这些基层政府的规范性文件存在违反上位法问题的可能。

在政府工作部门制定的规范性文件中，由于部分工作部门可能为了追求管理效果而忽略行政行为合法性、规范性，或者个别部门为了追求部门利益不顾国家法律规定，因而这些政府工作部门制定的规范性文件存在合法性问题的几率也远远大于政府的规范性文件和经过政府把关的政府工作部门的规范性文件。从这些文件是否需要监督的必要性来看，乡、民族乡、镇人民政府是最接近社会的一级政权组织，政府工作部门则是具体履行政府的社会管理职能的实质主体，因而它们制定的规范性文件将在实际上代表政府对社会的形象，将最直接地影响到公民、法人和其他组织的权利义务；这些主体制定的规范性文件合法与否不仅决定它们是否能真实反映党和国家的法律、法规、政策，还将决定党和国家的法律、法规和政策能否得到有效落实，因而有必要予以大力监督。

由于应当更予以严格监督的规范性文件反倒未能纳入社会监督的范围，可以判断，我国目前由人民代表大会设置的规范性文件社会监督机制还是很薄弱的，不能起到预期的效果，无法满足切实、有效监督各类行政规范性文件的需要。

2、我国行政复议制度虽然规定了公民、法人和其他组织可以向行政复议机关请求审查规范性文件，但这种监督机制也具有很大的局限性。

首先，公民、法人和其他组织不能直接针对有异议的规范性文件提出审查要求，只能在已经针对具体行政行为作出申请行政复议的表示之后才可以附带对相关的规范性文件提出审查申请。这种对于审查监督的启动方式的限制极大地约束了公民监督权利的行使。由于限制了监督机制的启动方式，因而整个监督行为也呈现滞后性，往往在规范性文件对公民、法人和其他组织的实质危害已经发生之后。可以说这种监督机制更具有救济机制的色彩，而不具备有真正意义上的监督本质；可以预知，这种监督滞后的规范性文件实施后的社会效果将会是差强人意的，掺杂着许多不和谐的结果。

其次，行政复议制度中请求审查的规范性文件不能指向所有有异议的文件，只限于被申请行政复议的具体行政行为所依据的规范性文件。这种审查对象的局限性也就使得公民、法人和其他组织所能进行的社会监督的空间较为狭小，对抽象行政行为的监督力度就更为弱小。另外，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对如何受理审查被申请的规范性文件其程序和权限划分也不尽明确。由于操作程序不明确，可以说，行政复议制度中设计的规范性文件审查社会监督机制近乎形同虚设。

3、我国目前尚缺乏对抽象行政行为的司法审查制度。对规范性文件的社会监督若能由司法机关作最终裁定，则社会监督机制才可能具备坚实的基础，才能真正地发挥作用，产生实质上的意义，可以避免由行政机关既当运动员又当裁判员的现象。但《行政诉讼法》第十二条已规定，对于因行政法规、规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令而提起的诉讼，人民法院不予以受理；因而可以得知目前对规范性文件监督的社会启动机制未必能发挥期望的作用，容易流于一种形式。

4、由行政机关内部受理的规范性文件社会监督机制有待建立。目前我国行政机关内部已建立的规范性文件监督机制主要为对下级人民政府规范性文件的事后备案审查制度和对政府工作部门规范性文件的前置审查和事后备案审查同时存在的制度。这种监督的主体为行政机关本身。公民、法人和其他组织如果认为行政机关的规范性文件不适当或者不合法，如果没有针对相关的具体行政行为申请行政复议，目前则尚无渠道直接向行政机关提出异议。这种类型的社会监督渠道的缺失使得我国目前对规范性文件的社会监督机制在结构上极不完整。虽然利益的相关性可能使得行政机关内部受理的社会监督机制在监督力度上相对较弱，但这种监督机制是不可或缺的。因为行政机关内部设立社会监督的受理机制有利于行政机关迅速纠正规范性文件中存在的问题，这种监督机制仍然有着其他监督机制不可替代的优点。

与建设社会主义法治政府这一战略目标相比较，从我国对规范性文件的社会监督机制的现状出发，完善我国对规范性文件的社会监督机制已经是刻不容缓的任务，具有重要意义：

首先，从横向角度看，我国目前对具体行政行为的监督已经形成网络，但对涵盖规范性文件在内的各种抽象行政行为的监督还不到位，这与二类行政行为各自的重要性以及对监督需求的迫切程度相比是不对称的，应当尽快纠正。具体行政行为毕竟只针对特定少数对象具有影响力，而抽象行政行为，其适用范围广，持续时间长，一旦存在违法问题，将影响到许多公民、法人和其他组织的权利、义务；因而对行政权力的监督不应仅停留在对某个具体行政行为的个案上，而应深入到对具有普遍约束力的抽象行政行为层面。只有抽象行政行为合法、正确了，行政行为的本质属性和总体规模才可能正确。另外，抽象行政行为的合法性对具体行政行为的合法性也将具有示范和引导作用。规范性文件作为抽象行政行为中法律效力等级最低的一种表现形式，在加强监督方面最具备可行性，需要解决的障碍最少，最易着手，因而有必要尽快完善相关监督机制。

其次，对政府抽象行政行为加强监督有利于政府行为、政策保持科学性、稳定性，有利于实现依法行政，有利于社会、政治、经济、文化的综合发展。建立对规范性文件的社会监督机制是其中较易着手的环节，应尽快解决。

再次，从现有的监督体系看，行政机关内部的层级监督作用有限，需要社会、群众参与到监督主体中来，形成全方位的监督体系。目前行政机关内部主要是上级政府对下级政府的规范性文件以及地方政府对所属部门的规范性文件通过备案审查方式进行监督，有的地方政府则实行关口前移，对所属工作部门的规范性文件采取发布前审查的方式予以把关。但各种因素导致行政机关内部对规范性文件监督的效果是有限度的。如果建立公民、法人和其他组织履行社会监督的启动机制，由于这些公民、法人和其他组织作为规范性文件规定的权利、义务的直接承受者，具有利益上的厉害关系，对规范性文件的内容有可能进行比监督机关还更深入的思考；再由于这些公民、法人和其他组织作为被管理对象，其思维的出发点截然不同于管理机关，有可能弥补规范性文件制定机关以及监督机关的思维盲点，因而由公民、法人和其他组织等被管理对象主导的社会监督将有可能比行政机关内部主导的层级监督具有更好的效果。如果建立了规范性文件的社会监督机制，那么由各种监督机制组合而成的规范性文件监督体系将是全方位的，在这种体制下的政府将更有可能沿着法制的轨道运行，建设法治政府的目标将更加可能得到实现。

第四，建立规范性文件的社会监督机制是公民权利本位的体现。党的十五大报告提出，要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大强调，“发展社会主义民主政治，最根本地是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。当前政府在社会管理中的角色要克服权力本位的观念，恪守“立党为公、执政为民”准则，向服务社会、保障公民法定权利的理念转变。公民、法人和其他组织实行社会监督是公民、法人和其他组织的一项重要权利。建立规范性文件社会监督机制是发展社会主义民主政治、保障人民当家作主、体现公民权利本位的重要措施。

最后，建立规范性文件的社会监督机制，可以克服规范性制定过程中听证程序的不足，有利于行政机关听取社会的意见，完善自身决策。虽然目前许多行政机关在制定规范性文件的过程中也采取了一些包括举行听证、召开专家座谈会在内的措施听取社会的观点，但这些程序中的不同观点是否能被吸收没有保证，另外，参加听证会或者参加座谈会的人员毕竟是少数的，是否具有代表性也不能确定。如果建立规范性文件的社会监督机制，行政机关则必须正面听取社会百姓的意见，避免了是否采纳意见的随意性。由于每一个社会百姓可以借助监督机制表达不同观点，行政机关有机会听取最广大群众的意见，因而还可以通过公民、法人和其他组织的申请，以管理相对人的视角观察、思考规范性文件的内容，这有利于行政机关对规范性文件进行更深入的研究，为制定更高质量的规范性文件和政府决策提供社会素材。

西方社会在对抽象行政行为的监督方面有不少有意义的措施可供借鉴。如《美国联邦行政程序法》第535条第五项规定，各联邦行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改和废除某项规章的权利。在法国，根据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请行政复议。在英国法院还可以审查行政机关抽象行政行为的合法性。

如何强化对抽象行政行为的监督应结合中国的实情进行。可以优先解决的是尽快完善规范性文件的社会监督机制。目前可以考虑以下措施：首先，通过立法手段，将公民、法人和其他组织对规范性文件的社会监督的权利固定下来，并借以对社会进行宣传。其次，尽快在行政机关内设立受理公民、法人和其他组织对规范性文件不服提出审查申请的机制。最后，适时建立对规范性文件的司法审查机制。公民、法人和其他组织对规范性文件不服的，应当也可以向人民法院申请司法审查。为了避免司法干扰行政，对规范性文件的司法审查应当仅限于合法性审查。

第五篇：完善制约和监督机制

完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。人民民主是社会主义的生命,社会主义民主的本质和核心是人民当家作主。因此,要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。只有这样,我们的党和政府才能获得人民群众的信任、拥护、爱戴和支持。党的十七大报告指出,要“完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力”[1]。这里所说的“公开办事制度”,最重要的就是党和政府机关的政务公开制度。完善政务公开制度,是提高党和政府公信力的前提、基础和必然选择。

一、政务公开与公信力要正确理解政务公开的涵义,首先要正确理解政务的涵义。对政务的涵义目前有三种理解:一是广义的理解,认为政务就是关于政治方面的种种事务,是国家的管理工作;二是狭义的理解,认为政务仅指行政事务;三是综合的理解,认为“政党政务、政府政务、社会团体、公共事业和公共服务部门的公共权力的行使等,都归于政务之中,也称为大政务”[2]。笔者赞成对政务进行综合理解的大政务观。目前存在泛行政化倾向,执政党、政府、社团、基层自治组织、公共事业和公共服务部门等,都具有公共事务管理的权力

推进行政权力公开透明运行，要按照权力“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，着力推进行政权力公开透明运行，切实加强对行政权力的监督制约，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正。要公开行政职权依据。按照职权法定、权责一致的要求，继续清理审核，摸清行政职权的底数。对清理审核后的行政职权，要科学合理地进行分类登记，编制行政职权目录并依法向社会公布。调整或改变部门行政权力要及时修订职权目录，重新依法向社会公布。编制、法制、纪检监察等部门要密切配合，严格审核把关。

二要优化权力运行流程。要明确并依法公开权力行使条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人权利等内容，统一工作标准，严格行政程序，健全行政权力运行机制。

三要规范行政自由裁量权。加强对行政执法过程中自由裁量权的清理，分档限制自由裁量空间，严格约束经办人员的裁量自由。

四要加强权力运行监控。要采取多种方式对行政权力运行情况实施监督，特别要从财权、物权、事权等重要环节入手，大力推进政府上网工程和电子监察，逐步形成比较完善的权力公开透明运行监控机制。探索创新，开创办事公开的新局面

落实制度推进办事公开。

淮阴区局建立了公开事项预审制度、民主管理监督制度、工作评议制度、问责制度，形成办事公开民主管理的长效机制，保证公开的内容真实可信、过程有据可查、结果公开公正，并按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，大力推进政务公开、司务公开，解决好“敢不敢公开、公开什么内容”这一关键，实现办事公开的制度化、规范化。

内部监督实施办事公开。

在加强上级监督的同时，职工对单位重要事务的知情权得以落实，主动参与监督的意识进一步增强，建立了职代会并产生了职工代表，参与重要事务管理的民主监督，构建了单位内部监督制约的机制，从制度上解决了班子成员之间监督“虚”、职工监督 “难”的普遍性问题。同时，单位领导主动接受监督的意识也进一步提高，重大敏感问题主动向职工公开，向上级纪检监察部门报告，自觉接受监督。

检查考核促进办事公开。

淮阴区局在淮阴报、举报箱和告客户书中公布了举报电话及地址，不定期发放评议调查问卷，适时监督检查，认真受理群众的举报，不断加强对工作人员监管力度；区局将办事公开落实情况的检查、评议情况，与年中小结、年底考核相结合，总结经验成绩、找出问题不足，促进了办事公开工作的落实；区局（分公司）还在2010年“省文明行业验收”和“创优秀县级局（分公司）”建设实绩考核中把办事公开民主管理列为干部工作业绩考核的重要内容，并与落实党风廉政建设责任制结合起来，考核结果与干部奖惩和使用挂钩。

三、推进办事公开有效搭建了“二个平台”

一是搭建了各级干部展示素质的平台。

淮阴区局通过办事公开工作的开展，促进了干部队伍建设，提高干部的政策法规水平，增强了干部组织协调、思想工作、适新应变、把握全局的工作能力，同时推动了基层干部作风的转变，提高了基层组织的办事效能，牢固树立了既抓经济发展又抓党风廉政的责任意识。

二是搭建了办事公开职工参与的平台。

办事公开是新形式下解决突出问题的有效载体，是维护稳定、改善干群关系增强党与群众的血肉联系的有益尝试。淮阴区局坚持干什么让职工参与，怎么干让职工监督的原则，完善职工代表大会制度，落实职工代表大会各项权利、义务，严格执行职代会程序，保障了员工依法享有对单位重要事项的知情权、参与权、表达权和监督权。