论我国民事诉讼检察监督制度的完善12

第一篇：论我国民事诉讼检察监督制度的完善12

论我国民事诉讼检察监督制度的完善

民事检察制度是检察机关履行法律监督职能的一个重要组成部分, 是依法治国的一个重要环节和保障。现行民事诉讼法检察监督制度存在的问题很多, 不仅涉及面很广而且纷繁复杂, 对民事诉讼法在实施过程中存在的检察监督问题从理论上进行研讨, 分析成因、解决问题, 为民事诉讼法的修改提供理性的指导和建议, 是每一位理论工作者一项光荣而又艰巨的任务。为此, 在修改民事诉讼法检察监督的具体条款之前, 有必要从宏观和微观的角度上, 就民事诉讼检察监督中存在的问题和应制定出的相应对策做一研究。

一、存在的问题

目前民事检察监督中存在的问题主要有以下几个方面:

1.监督范围狭窄, 仅限于事后监督, 使检察机关难以全面履行法律监督职责

关于民事检察监督的权限范围问题在理论界存在争议, 主要有三种观点。有的学者认为, 检查机关的监督仅限于对法院判决生效后的监督, 其根据是我国《民事诉讼法》第185 条所规定的检查机关对人民法院已生效的判决和裁定的正确与否, 通过抗诉实行监督。有的人认为, 检查机关对民事诉讼的监督, 不仅限于对判决生效后的监督, 还应包括对民事审判过程的各项活动的监督, 其根据是我国《民事诉讼法》第14 条所规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。还有的学者认为,从我国宪法体制设定的检察监督权的地位和《民事诉讼法》总则中对检察监督权所规定的立法精神来看, 检察院是国家的法律监督机关, 这种监督应包括对民事诉讼的提起、审理、宣判以及判决的执行等整个民事诉讼过程的监督。实践中, 不少法院的审判人员往往依据《民事诉讼法》第185 条的规定,以检察院没有法律依据为由, 将检查机关对生效裁判进行抗诉之外的监督拒之门外, 导致检查机关的监督权仅限于“事后”监督。但是, 这种监督只能是一种补救措施, 因为司法腐败和司法不公现象可能产生于诉讼的任何环节, 事后监督不利于防患于未然。

2.监督方法过于单一, 导致监督效果不佳

根据民事诉讼法第185 条之规定, 民事检察监督只限于对已生效的判决和裁定提起抗诉, 但法律对检察机关抗诉的民事案件应当在多长期限内做出再审与否的决定以及具体程序未作明确规定。实践中, 检察机关抗诉后, 法院对之可以任意拖延, 即使法院决定对案件进行再审, 在具体程序中, 检察机关有时也完全听凭法院安排。

3.监督权不具体、不明确, 导致监督流于形式

民事检察监督权最有利的表现形式是民事抗诉权, 如何行使抗诉权在微观上缺乏细化, 从而很难实现民事检察监督的目的。在实践中, 一些法院对检察院提出抗诉的案件消极拖延、长期不开庭审理、拒绝检察院查阅案卷, 更有甚者竟驳回检察院的抗诉。

二、相应的对策

1.转变观念

观念问题是造成当前中国民事检察监督不力的一个重要因素。长期以来, 我国检察监督受“重打击、轻监督”以及传统的“官本位”思想的影响, 导致了检察机关在民事检察监督程序中的地位、职能、功能无法明确的混乱现象。为此, 必须转变观念, 从根本上加强对民事检察监督重要性的认识。只有这样, 民事检察监督只能适应市场经济体制下对司法公正的保障。

2.完善立法

考察当前民事诉讼检察监督实践中存在的问题, 立法上的疏漏也是造成检察机关监督职能很难落到实处的直接原因, 因此, 不仅有必要建立系统的、多元化的民事检察监督体系, 而且也有必要在微观上对检察机关的抗诉权进行系统化、明确化。

（1）赋予检察机关一定范围内的起诉权

鉴于民事纠纷的私权性和当事人处分原则, 原则上不允许检察机关提起民事诉讼。但是, 在市场经济条件下出现大量涉及公共利益的民事纠纷, 其典型形态是环境污染案件、消费者权益案件、国有资产流失案件、雇工案件等。此类案件因种种原因无人或不敢提起诉讼, 使国家利益和社会公共利益得不到保护, 严重影响了司法公正, 败坏了党和政府的形象, 引起群众的不满。所有这些问题的存在, 客观上要求作为国家根本利益代表者的检察机关, 有必要通过行使国家起诉权, 以维护国家利益和社会公共利益。赋予检察机关一定范围内的起诉权, 不仅是必要的和可行的, 而且也符合世界立法潮流, 在美国, 检察官是政府的代表, 代表政府行使诉讼权利, 对涉及政府利益的案件和公共利益的案件, 提起诉讼, 参加诉讼, 出席法庭, 保护政府和公众的利益。1976 年《法兰西共和国民事诉讼法典》第421 条规定: “检察机关可以作为主要当事人起诉, 或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中, 代表其他人。”由此可见, 检察机关对涉及国家和社会公共利益的民事案件有提起诉讼的权利已是国际通例。

（2）赋予检察机关参与民事诉讼的权利

我国现行的检察监督制度, 对法院民事审判活动监督的力度远远不够, 应当加强。事后监督排除了检察机关提起诉讼和诉讼过程中参与诉讼的可能性, 这种封闭性的系统, 使法院的审判行为在很大范围失去制约。对法院的审判活动要多角度、全方位的实施监督。从我国宪法和民事诉讼法总则的规定中可以看出, 人民检察院对民事审判的全过程进行监督是立法的本意, 只是民事诉讼法第185 条有关抗诉权的规定有失合理, 可以在以后民事诉讼法修改中加以明确和完善。

（3）完善检察机关对生效裁判的抗诉权

要发挥检察机关抗诉监督的作用, 就必需在立法上对检察机关抗诉权加以细化。

首先, 应该赋予检察机关完整的抗诉权。由于民事诉讼法只规定了检察机关享有民事抗诉权, 并未明确规定与抗诉权相关的具体权力, 因而在实际操作中无法实现民事诉讼检察监督的目的。为此,立法中应明确规定检察机关享有调卷权、否决权、摘录权、复制权、出席庭审权、侦查权、调查取证权、列席合议庭和审判委员会会议权等。

其次, 应明确检察机关的抗诉时间, 为解决现行立法所规定的抗诉无期限造成的弊端, 根据既判力原则, 法院应明确规定检察机关提起抗诉的起止时间。这样既有利于裁判权威、程序安定和诉讼效力, 也有利于社会关系的稳定。

再次, 应明确检察机关在诉讼中的地位, 检察机关提起或参与的民事诉讼限定在涉及国家利益和公共利益的民事案件范围内, 因此, 检察机关在诉讼中的正确称谓, 应该是“民事公诉人”, 检察机关在民事公诉中, 具有国家法律监督者和国家公益代表人的性质而成为国家的代表, 代表国家行使诉权, 享有国家的民事实体权利和诉讼权利。

3.建立检察人员和审判人员轮换机制

在我国检察机关中, 绝大多数检察人员终生从事检察工作, 并且终生在某一检察机关任职, 检察人员和审判人员由于工作性质的单一性和差异性,互相对对方的工作不理解, 甚至存在异样的看法,形成了工作中不配合等问题。因此, 可设想建立检察官和法官定期或不定期的职务轮换机制, 使得双方都能了解审判工作和检察工作的性质和职能, 从而增加相互之间的亲和力, 减少因职业差异而引起的冲突。

第二篇：论我国宪法监督制度的完善

论我国宪法监督制度的完善

——执政党能否成为宪法监督的对象

我国宪法监督制度的完善，是法学界尤其是宪法学界始终关注的一个重要的问题。我国现行的1982年宪法存在的缺陷比较大，不能适应我们国家民主、法治建设的需要，已成为影响我国宪法权威的瓶颈问题，在目前我国所处的环境之下，既有强烈的完善宪法监督制度的需要，也有进一步完善宪法监督制度的必要和条件，并不是理论界的杞人忧天或无病呻吟。

从理论上讲，任何的制度都是不可能尽善尽美，因为创设制度的人本身是不完善的。从这个意义上讲，制度的完善是一个永无止境的过程，我们这样说不意味着要人们放弃对制度进行完善的追求，也不是要否认同一类型制度之间的可比性。仅仅意在使人们明白，制度的完善并不是一劳永逸之事，一项制度的优越、合理只是在特定的时间、背景而言的；一项制度存在的缺陷也不可能是全面的，而是和其他同类型制度的优越之处相比较而言的。宪法监督的范围，就是宪法监督机关行使宪法监督权力指向 1的具体目标。宪法监督的对象是“违宪”，作为违宪的表现形式有两个基本方面：法律、法规的违宪和行为的违宪。在这里，法律、法规违宪撇开不说，针对行为违宪作论述。我国在这一方面存在着一个分歧，那就是中国共产党作为执政党所采取的行为是否有可能发生违宪？执政党能否成为宪法监督的对象？

中国共产党在我国居于执政党和领导核心的地位，其与其他国家机关之间是政治上的领导和被领导的关系，即便是作为国家权力机关的全国人大及其常委会也接受中国共产党的政治领导。享有宪法监督权力的全国人大及其常委会，作为政治上的被领导者能否监督其政治上的领导者的中国共产党，能否将中国共产党纳入到宪法监督的对象之中，自然是一个值得思考的问题。对此问题，人们在认识上存在肯定和否定两主张。

持肯定主张的学者认为，中国共产党对民主党派采取的是“长期共存，互相监督”的方针，二者之间在政治上也是领导和被领导的关系。中国共产党在性质上是工人阶级的先锋队组织，除了工人阶级和广大人民的利益之外，没有自己特殊的利益。那么，作为代表全国人民行使当家作主权力的全国人大及其常委会也应该

能够对中国共产党进行监督，因为中国共产党也不能违背全国人大及其常委会所集中体现或代表的全国各族人民的意志和利益。但是，从现实的情况看，有些党员，特别是有些党组织的领导人，由于种种原因，违反宪法的行为时有发生。新中国成立后，虽然我们逐步建立了比较完备的政权机关，但由于对党的领导作了不恰当的理解，党的组织并没有完全退出对具体国家事务的管理，形成了以党代政、党政不分的状况，使党组织逐步国家机关化了，国家机关只是党组织的执行部门而已。中国共产党的章程明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。虽然宪法和法律没有明确规定党的活动范围，但却明确地规定了国家机关的职权范围。党组织必须尊重和严格遵守宪法和法律关于各国家机关的职权及其相互关系的规定，否则就属于违宪，拥有宪法监督权的最高国家权力机关当然有权对其进行监督。

持否定说的学者认为，中国共产党不能作为宪法监督的对象。理由是：从宪法的规定来看，全国人大及其常委会只能对由其选举或任命产生的国家机关及其工作人员进行监督。党的组织并不是全国人大及其常委会产生的，因而全国人大及其常委会不能将

中国共产党纳入其宪法监督的范围；宪法第5条规定的一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究，只是一般性或原则性地规定国家要坚决追究一切违反宪法的行为，从中并不能得出全国人大及其常委会可以对中国共产党进行监督的结论。更何况，宪法规定的是“追究”而不是“监督”。如果承认全国人大及其常委会可以监督中国共产党，等于是认可以党代政、党政不分。对党组织制定的文件、做出的决议，即使其中有错误，甚至是违宪的内容，全国人大及其常委会也不能直接加以撤销或宣布其无效，而只能提出批评建议，建议党的组织自己进行纠正。

我认为，中国共产党作为我国的执政党和国家政权的领导核心，也应当受到宪法监督机关的监督，并不能将其排除在宪法监督之外。如果我们否认应对中国共产党遵守宪法情况进行监督，实质上就意味着中国共产党可以不受宪法的约束，可以超越于宪法之上。如果是这样的话，不仅宪法的最高权威不能实现，就是中国共产党章程规定的党也必须在宪法和法律的范围内活动也会成为空文。从否定执政的中国共产党应成为宪法监督对象的学者主张来看，根本上是混淆了工作监督和宪法监督的界限。另外，试想一想，社会团体都是公民根据宪法规定的结社自由来结成的，但社会团体都要受到宪法监督机关的监督，没有哪一个国家是因为社会团体不是由宪法监督机关组织的而放弃对其活动的合宪性进行监督。

话又说回来，在我国，无论是建立宪法监督制度，还是加强宪法监督工作，都离不开党的正确领导。任何企图消弱或者摆脱党的领导的思想和做法都是错误的。但是，另一方面，又必须改善党对宪法监督工作的领导，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国特别是依宪治国的统一。坚持和改善党的领导，就要求党必须坚持依法执政，依法实施党对国家和社会的领导；要求党的各级组织和全体党员必须模范地遵守宪法和法律，严格按照宪法和法律办事；要求必须消除一些党的组织和党员不尊重及违反宪法和法律的现象，从而切实保证“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定得到贯彻落实。

第三篇：论我国公民监督制度的完善

论我国公民监督制度的完善

内容摘要：公民的民主监督权是我国宪法赋予公民的基本权利之一，是国家权力监督的力量源泉。其作为我国整个监督制度的基础理应得到足够的重视，但由于相应机制的缺失还远未发挥其应有的作用。我国公民监督不断完善的根本出路在于使其制度化、法律化。本文并对实现公民监督的途径作了一些探讨。

关 键 词：公民监督；监督制度；法律

孟德斯鸠指出：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，„„，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止。”为此，国家应建立全面而有效的监督制度，以防止行政人员腐败，同时也要维护宪法所确立的国家权力运行秩序，树立宪法权威。我国宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第27条规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。可见，作为一种自下而上的监督方法，公民监督承担着防止国家机关及其工作人员从“社会公仆”变为“社会主人”的重要任务，同时也是现代国家监督体系的基础。正如毛泽东所说：“只有让人民来监督政府，政府才不能松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”2003年发生的“非典”事件、孙志刚案件等事件更充分暴露出了我国权力监督机制的不足。人民要求政府信息公开，依法行政，加强公民监督的呼声越来越强烈。因此，研究我国社会转型时期，如何加强我国的公民监督权具有一定的理论意义及现实意义。[2][1]

一、我国公民监督的现状、问题及其成因

(一)我国公民监督的现状

中国古代几千年的专制社会里，行政是唯一的、全部的国家事务，君主高高在上掌握最高统治权，他通过分官设职划分中央及地方的权力，建立了自上而下的一整套的行政机构，高度集权，在这样的社会里自然不存在如近代的分权民主监督制度。新中国的建立使我国成为人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，同时确立了人民民主原则，从而使我国的公民监督成为现实。

所谓公民监督权是指公民有监督一切国家机关及其工作人员是否遵守宪法、法律、政策以及各项规章制度的权利。其实质是在民主基础上实现公民权利对政府权力的制约。它是一种自下而上的监督，从本质上看，是具有人民性和社会性。公民监督制度是我国社会主义民主政治的有机组成部分，并以宪法及法律的形式对其进行了明确规定，并成为了其他法律法规的依据。公民所享有的监督国家机关及其工作人员的权利是不可剥夺的“法定的权利”，而国家饥关及其工作人员接受公民的监督的义务是必须承担的“法定的义务”。

公民监督权的行使方式可分为直接形式和间接形式。如果说上述宪法和法律规定的是我国公民监督权的直接行使方式的(其中包括公民通过一定的渠道，如新闻舆论的监督、社会团体的监督)，我国公民还可以通过自己选出的人民代表组成的国家权力机关来行使间接监督权。由此可见选举制度和监督制度构成了现代民主政治的两大支柱。孙中山先生就曾把代议民主制比作一台机器，选举权是机器的发动力，而监督权是机器的制动力。人们要有效地利用机器，那么就必须既要有发动力，又要有制动力。首先，公民通过行使选举权和被选举权实现了对国家权力的委任，因此选举制度与人民代表制度构筑了我国民主政治的基本制度；其次，公民通过直接或间接行使监督权，实现了对国家权力的制约。因此监督制度应当是我国民主政治制度的基本内容。

(二)我国公民监督制度存在的问题及成因

虽然从纵向比较看，我国现行公民监督制度有所发展和完善，但不可否认，公民监督制度还存在不少缺陷和不足，突出表现为公民监督不力，阻滞了社会主义民主法治建设的进程。要解决公民监督不力的现状，首先应找准问题并进行一定的成因分析，然后才有可能解决问题。

第一，程序法的缺失使公民监督的行使缺乏可操作性。尽管现行宪法规定了宪法的制裁性以及制裁措施(如第5条之规定)。但由于缺少具体的程序规定，公民监督工作实际上无法有效进行。威廉·道格拉斯说过这样一句话：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与人治之问的基本区别。”这句话言简意赅地指出了法律程序的重要作用。但程序的重要性及其价值在我国历来就不被重视。如去年曾一度闹得沸沸扬扬的“处女卖淫案”，实质上就是行政机关在行政过程中缺乏程序规制和约束，以致侵害公民人身自由的一个典型案例。

第二，宪法关于公民监督规定的抽象性使其缺乏适用性。宪法的适用性是宪法的生命所在，而在公民监督实践中，当公民的基本权利和自由受国家机关或其工作人员侵犯时，宪法只规定公民有向有关机关申诉、控告或检举的权利，而未规定受害人有宪法诉讼的权利。而由国家机关自己纠正错误并为受害人提供救济。效果显然是有限的在司法实践中，1955年和1986年最高法院所作的司法解释都认为宪法不能作为法院论罪科刑的依据。因此，四川成都蒋某诉中国人民银行成都分行侵犯平等权案，青岛三名高中毕业生状告教育部侵犯公民平等受教育权案等等被拨回起诉，也就不足为奇了。

第三，法治观念的淡薄及现有体制的状况使公民监督权难于行使。我国几千年来一直是一个权力本位的国家，人治传统深深地扎根于国民意识之中。首先，在我国大力推进依法治国的[3]

社会环境下，一些领导干部的“官本位”和“权力政府”的思想还相当严重，他们把宪法和法律往往当作其治国治民的工具，至少也只是强调国家权力之间的相互制约，对承认和采取措施鼓励和保证人民大众的政治参与与监督，不是顾虑重重，就是干脆排斥。其次，我国民众监督和参与选举的积极性和发挥的作用还远非达到令人满意的程度。一方面就监督而言，公民并未享有一定的“知情权”去知晓政府相关部门对公民的来信来访是否处理，如何处理，处理结果是什么，再加上一些举报人权益受侵犯的先例使得公民不愿行使自己的监督权利。另一方面就选举而言，许多公民由于受“权力至上”思想的影响而忽略“权利意识”，认为选举只不过是一种形式，至于选举什么人那是当权者的事情，再加上现实中所选代表与选民缺乏有效的沟通，使公民参与选举的积极性更为降低。这种状况导致的结果必然是公民个人监督意识和维权意识的淡化。

由此可见．我国目前的公民监督制度还存在许多问题，离我国十六大提出的“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”的目标尚有一定的差距。

二、对完善我国公民监督制度的探析

随着社会主义市场经济的发展和依法治国的推进，尤其是在加入WTO后，作为整个监督体系基础的公民监督制度的作用更加突出。联系国外的立法经验并结合我国的实际，可以在以下几个方面予以完善：

(一)我国公民监督实现的根本途径在于其制度化

邓小平指出“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部”，并进一步说“制度好可以使坏人无法任意横行．制度不好可以使好人无法充分作好事，甚至会走向反面”。在此他既强调了群众监督的重要性，也阐明了一个“好”的监督制度的重要性。目前，我国已确立了信访制度、举报制度、批评、建议、控告及申诉制度，对实现公民的民主监督取得了一定成效。但要真正建立起我国的公民监督制度还需要在我国建立并逐步完善下列制度。

1．实现公务活动的公开化

2003年“非典”事件促使人们反映最强烈的就是政府信息公开化问题，因为政府信息公开是公众对政府进行有效制约的前提条件，是实现人民当家作主的有效途径，也是防止腐败减少“权力寻租”的治本之策。政府信息公开的义务与公民的知情权是相对应的。一年前，“公开是原则，不公开是例外”已写进起草的《政府信息公开条例》中，并且该条例已提交至国务院法制办正式进入了立法程序，从而将使公开信息变成了政府的义务。

2．推广听证制度

听证制度，是国家机关在作出公务行为之前，给予当事人就重要事实发表意见，作出解释[4]的机会，通过公证、公开、民主的讨论和质证，达到公务行为符合公众利益要求的一种法定制度。1996年，出台的《行政处罚法》正式确立了法定的听证制度，使当事人有权正式参与行政案件的调查、陈述和申辩。后来出台的《立法法》、《行政复议法》把对部分抽象行政行为的法律监督也纳入了立法听证、行政听证范畴。但目前我国听证制度的发展尚有许多不足之处，如在行政听证中，听证范围设定比较严格，只适用于个别严厉的行政处罚。即在行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，才举行听证。这是难以将听证的效果达到最佳的，因此，扩大听证的范围是十分必要的。

3．确立司法审查制度和违宪审查制度

司法审查是司法对立法活动进行监控的活动，一般通过特定司法机关宣布某一通过的法规规范在所有案件或某一具体个案中不适用而对立法权实施的一种监督方法。目前，我国司法机关通过对法的适用对立法权进行的是一种有限的监督，尚未建立起个人可以直接针对违法或违宪的法规和规章，以及规章以下的规范性文件申请法院进行合法性审查的制度。我国《立法法》第9O条第2款规定了公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。2003年5月14日3位中国公民依法向全国人大常委会对国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查的事件在社会上引起广泛反响。但这一审查制度由于程序法的缺失以及违宪审查说到底是宪法性问题，而不是立法的问题，因而任何法律包括《立法法》都没有资格来解决宪法的事情，使得其在实践中的落实尚是一个未知数。

4．建立我国的行政监察专员制度[5]

人大可在征求群众或社会团体意见的基础上从非政府官员中选出行政监察员，专门受理公民的申诉，并享有对申诉有关的事项进行调查的权力，有向行政机关提出建议的权力，行政机关必须对行政监察专员的建议作出答复或处理。行政监察专员必须定期向人大和公众报告调查结果。为充分发挥该制度的实效，应注意以下几点第一，要吸收一定数量的具有专业知识的专家学者的参与，一方面他们也属于“公民”的范畴；另一方面这样可以发挥他们的“专长”从而有利于对公共权力的监督的效力和效果的实现。第二，应确保这样一个前提，政府官员在人大代表中的比例应极少，最好是前届政府官员不得被选为人大代表，否则容易出现监督者被被监督者所控制的现象。

5．充分发挥舆论监督的作用

新闻舆论的法律监督，是由新闻媒介进行的法律监督，媒介是公众的一个部分，是公众的代表，媒体同样享有公民的权利，这是对宪法规定的公民享有言论、出版自由在法律监督领域中的具体应用，也是人民群众的监督在新闻、出版领域中的体现。新闻媒体由于社会生活无孔不入的报道而在社会中扮演着重要角色。不少人“不怕上告，只怕见报”，有些国家甚至称新闻媒体为“第四政府”可见其威力。但长期以来报喜不报忧的宣传模式，使批评报道由次要地

位降到几近于零，不敢触动实质和深层次的问题，即使报道也要经过某一级批准，客观上起着压制批评的作用。因此，我国为完善舆论监督应尽快制定新闻法，对新闻监督的性质、内容、范围、权限、方式等作出相对明确的规定。同时制止新闻本身的违规等等。

(二)我国公民监督的有力保障在于其法律化

依法治国的核心是依法规范国家权力，是国家权力在法律的框架下运行，而“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍。这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”在法治社会，法制是民主的体现和保障，包括公民监督权在内的人民民主权利的实现有赖于国家政治生活中建立起来的完善的体现民意的法律制度和由此形成的良好法律秩序。因此，为充分实现公民的监督权，必须强化法律对监督制度的保障作用。

首先，要制定出一套完备良好的法律规范。目前我国公民监督的法律体系还不够完善，需要尽快在立法实践中制定出如《公民监督法》、《新闻法》、《出版法》、《信访法》、《举报法》以及《程序法》等一系列配套法律法规，从而使我国公民监督形成自己的运行体系，保障其监督目标的实现。

其次，在《程序法》确立的基础上，突出法律监督的正当程序作用公法意义上的法律程序，简而言之是为规范国家权力运作所做的制度设计，指的就是法律规定的国家权力的行使者在行使权力的过程中必须遵循的方式、步骤、时限和顺序。程序是公民参与的渠道，公民依据一定的立法程序、行政程序或司法程序来实现公民监督权，同时法律还通过对权力运行程序的严格设置又来保证人民平等、自由，充分地实现政治参与。

再次，进一步明确侵犯公民监督权的人的法律责任，同时把法制建没和思想教育结合起来我国宪法第41条规定了国家对公民权利侵害的赔偿责任，但“不带剑的契约不过是一纸空文，它毫无力量去保障一个人的安全。”因此，我国仍需在具体的法律部门中进一步规定侵权者的民事或行政责任，甚至对造成严重后果者的刑事责任。同时通过思想教育在全社会树立起对法律的信仰，形成良好的民主监督观念。可以说，人民民主监督意识的增强又反过来对我国公民监督权的实现起促进作用，从而大力推进我国依法治国的进程。

参考文献：

[1]孟德斯鸠．论法的精神(上册)[M]．北京：商务印书馆，1980．

[2]黄炎培．延安归来[A]．8o年来[M]．北京：文史资料出版社，1982．

[3]季卫东．法治秩序的建构[M]．北京：中国政法大学出版社，1999．

[4]邓小平文选(第2卷)[C]．北京：人民出版社，1993．

[5]肖泽晟．宪法学[M]．北京：科学出版社，2003．

[6](美)E·博登海默．法理学—法律哲学与法律方法[M]．邓正来译．北京：中国政法大学出版社，1999.[7]张智辉．法律监督机关设置的价值合理性Ⅱ]．法学家，2002(5).[7][6]

第四篇：试析民事执行检察监督制度的完善

试析民事执行检察监督制度的完善

来源：中国论文下载中心

作者：乌兰

编辑：studa1211

论文摘要 这次修改通过的《民事诉讼法》明确赋予了检察机关执行检察权。执行检察监督是对法院执行活动最有效的监督途径，应当遵循民行检察工作的基本规律和基本原则。根据实践需要，应适度扩大执行检察监督范围，规范监督方式，加强工作机制建设和规范化建设。

论文关键词 执行检察监督 监督范围 检察建议

法律的生命在于实现，民事执行是民事法律得以实现必不可少的形式和途径，是司法权威和司法公信力确立和展示的纽带。近年来，各地民事执行工作都存在“执行难”、“执行乱”的现象，主要包括怠于执行、执行案外人财产、增加被执行人以及执行人员滥用职权、徇私舞弊等。近些年来，检察机关立足法律监督职能，在民事执行监督这个领域进行了许多有效的尝试和探索。2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合出台文件，在部分省、市、自治区开展民事执行活动法律监督试点，同时对执行检察监督的一些基本问题进行了规范。人民检察院在国家司法体制中的独立地位和在诉讼活动中的特殊职能，决定了它对民事执行监督的针对性和有效性。应当说，作为专门国家法律监督机关的人民检察院对人民法院民事执行活动的监督是最为有效的监督方式。民事执行检察监督是指，人民检察院基于法律监督职责，对人民法院的执行裁定、决定及执行行为进行监督，并依照法定程序要求人民法院对执行活动中的实体和程序瑕疵予以矫正的司法制度。今年8月份修改通过的《民事诉讼法》第235条中规定“人民检察院有权对人民法院的执行活动实行法律监督”，明确赋予了检察机关执行检察权，使得检察机关开展执行检察监督拥有了明确的法律依据。但修改后的《民事诉讼法》仅用一个条文对人民检察院的执行检察监督进行了授权规定，对监督范围、方式、程序、权限等一些具体问题还应进一步论证和细化，使这项工作在司法实践中取得更好的监督效果。

一、民事执行检察监督制度的法理依据

《宪法》第129条明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，因此，我国的检察机关是行使国家法律监督权的专门机关，有权监督国家法律的统一正确实施与执行。检察机关对民事执行活动进行法律监督，其实质是人民检察院依法行使宪法所规定的法律监督权在民事执行活动中的体现与落实。

在这次修改之前，《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”在很长一段时间里，理论界和实务界对人民检察院有无执行监督权争议的焦点就集中在该条中“审判活动”的理解上，即“审判活动”是否包含了执行行为。笔者认为，根据刑事诉讼法的相关规定，人民检察院对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、失职渎职等行为拥有立案侦查和提起公诉方面的法律监督权。检察机关在追究民事执行人员的失职或滥用职权行为时，必然要对民事执行活动进行相关审查和监督，对执行活动的检察监督就成为该法的应有之义。可以说，从刑事法律角度来讲，早已赋予了检察机关对民事执行行为的法律监督权。本次民事诉讼法修正案将《民事诉讼法》第14条修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将民事执行活动正式纳入检察监督范围。

之前，民事诉讼检察监督主要集中在民事抗诉再审后的诉后监督领域，主要对法院的裁判结果进行监督。应当说，将检察监督延伸到执行监督领域，对法院的裁判结果执行情况进行监督，是检察工作更好地维护司法公正和司法权威，保障人民群众合法权益，有效化解社会矛盾的必然需求。审判公正是司法公正的主要内容，其基本内涵是要在法院的审判和执行过程和结果中体现公平、平等、正当和正义的精神。豎如果法院执行人员在执行活动中滥用职权、徇私舞弊，或者在执行过程中严重违反法定程序，必然会损害审判公正，进而影响广大人民群众对司法公正的期待和信心。审判程序的结束只是当事人实体权利获得了法律上的确认，权益的真正实现有赖于当事人的自动履行或法院的强制执行。当前，能够自动履行的案件并不多，多数实体权益的实现更依赖于执行程序的保障。豏执行检察监督的专门性、专业性和针对性决定了其成为对法院执行活动最有效的监督途径。

二、明确民事执行检察监督的定位和基本原则

民事执行检察监督的基本对象是人民法院及执行人员在民事执行程序中的活动。检察机关开展执行检察工作，必须准确把握职能定位，坚持检察监督不能代行执行权的基本要求。执行检察监督作为民事检察监督工作的一项延伸和拓展，应当遵循民行检察工作的基本规律和基本原则。

（一）规范监督原则

开展执行检察应树立规范意识。应严格依照法律规定履行执行检察监督职责，监督程序、监督方式及法律文书都要有明确的依据和规范，避免随意性。

（二）居中监督原则

执行检察监督是以公权力监督公权力。人民检察院依法履行执行监督职责，既不代表执行案件当事人，也不代表人民法院；既不能代行执行权，也不能与法院共同执行或协助法院执行。

（三）有限监督原则

执行检察监督应当适度。凡属法院自由裁量权范围的事项，如证据的采信，实体法律问题的决定等，检察机关不得干预。检察机关执行检察启动的时机和采取监督措施的强度都要适当，避免干涉司法独立。

（四）同级监督原则

执行检察应主要实行同级监督，即执行监督的检察机关与执行法院级别相对应，改变现行的抗诉监督的上级监督模式，以简化程序，提高效率。在构建和谐社会过程中，公平和效率成为了法律最为核心的价值。将民事执行案件纳入检察机关的监督范围，并实行同级监督，正契合了当代社会公平和效率相平衡的法律价值观。

三、适度扩大民事执行检察监督范围

根据“两高”会签文件的规定，人民检察院对人民法院民事执行活动监督主要集中在以下五种违法情形：无正当理由超过规定期限未将款物给付申请执行人的；未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定的；无正当理由自立案之日起超过两年未采取适当执行措施；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，仍然执行被执行人的其他财产，严重损害当事人的合法权益的；执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

实践中，民事执行监督案件主要集中在被执行人有财产可供执行，但法院怠于执行或者执行不力的（尚未超过2年）；超标的执行的；违法执行案外人财产的；执行活动违反法定程序等情形。为更好的适应民事执行领域维护公平正义的强烈诉求，有必要适度扩大目前的监督范围。民事执行监督的范围主要应包括人民法院执行民事判决、裁定、决定、调解书、仲裁决定以及公证文书等活动，具体包括执行裁定、执行决定和执行行为。考虑到目前执行检察工作还处在起步阶段，很多具体工作内容还需要逐步探索，笔者建议在目前的五种情形之外，增加对超范围执行；执行案外人财产；执行人员不作为；违法采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施；执行人员徇私舞弊、贪污受贿等几种情形的监督，以适应目前的形势需要。

四、规范民事执行检察监督方式

在监督方式方面，民事执行监督应以检察建议为主，暂缓执行通知书、促成和解、移送犯罪线索等其他方式为辅。

（一）规范使用检察建议

对于执行裁定、决定及具体执行实施行为中确有违法和侵犯当事人合法权益问题的，检察机关可及时采取检察建议的方式指出法院执行中存在的问题，要求执行法院和执行法官及时纠正。检察建议的运用方法相对比较灵活，可以自由掌握，也便于法院接受。

人民检察院对人民法院的执行违法情形拟发出检察建议的，应当经检察委员会决定并以书面形式向同级人民法院发出。人民法院应在收到检察建议书后一个月内作出处理，并将处理情况、依据和理由以书面形式回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复有异议的，还可报上一级人民检察院向上一级人民法院提出。

（二）暂缓执行通知书

对于执行后可能出现执行回转困难或根本无法实现执行回转的案件，以及案外人遭到错误执行的案件，检察机关根据当事人的申诉，可以向法院发出《暂缓执行通知书》，尽量减少被执行人因裁判错误或执行错误而可能遭受的损失。检察机关的《暂缓执行通知书》一经送达，法院即应暂缓对本案生效裁判的执行。

（三）促成和解

检察人员在审查办理案件的过程中，如发现执行法官在执行过程中，未尽力进行执行和解或当事人双方有和解倾向的情况，可主动联系双方当事人，积极参与并促成双方达成和解，解决实际纠纷矛盾，实现维护社会和谐稳定的目的。

（四）移送犯罪线索

在执行监督工作中应注意收集和发现司法工作人员的职务犯罪案件线索。在监督工作开展过程中，发现涉及执行工作人员涉嫌徇私舞弊、贪污受贿的线索，及时移送相关职能部门。

在办理执行监督案件过程中，人民检察院享有调卷权和调查取证权，即有权调阅或复制人民法院的卷宗、审查案卷材料、调查核实有关情况。检察机关受理执行案件后，认为有必要的，有权向法院调取相关卷宗，法院应当迅速、及时地提供卷宗。检察机关在监督过程中，有权就当事人申请的或自己认为必要的情况展开调查和获取有关证据。检察机关可以采取一些必要的措施，如询问、查询、录音录像、拍照、复印等。有关单位和个人应当积极予以配合。要注意的是，此时检察机关的调查取证权并非没有限制，法院不能依职权调查的，检察机关也不能调查，否则势必打破当事人诉讼地位的平衡。

五、加强民事执行检察工作机制建设和规范化建设

民事执行检察工作和其他民事行政检察监督有着一些共同特征，但也有其自身的不同特点。要将这项工作顺利向前推进，必须根据其自身不同特点，有针对性地加强工作机制建设和规范化建设。要建立健全执行监督办案机制和考核考评机制。首先，应制定适应工作需要的办案流程，包括受理、立案、审查、决定监督、发出法律文书、后续跟踪监督等程序和环节都要具体、明晰。其次，要有相对统一的法律文书格式，统计报表和相关工作制度也要健全。再次，要设计、实施一套科学合理、客观公正的民事执行监督工作考核考评体系，考评项目、考评标准及分值都应规范和细化。科学的考核考评体系不仅能够进一步强化上级院对下级院执行监督工作的领导和指导，还能够为下级院指明这项工作的重心和发展方向，起到对工作的引领、促进作用。最后，要进一步规范和完善与人民法院信息沟通交流机制。开展执行监督要特别注重与人民法院的沟通协调，及时协调解决好监督过程中遇到的问题，才能够保证执行检察权在合法、合理、健康的轨道上运行。

参考文献：

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第五篇：及完善论民行检察监督制度的立法缺陷范文

论民行检察监督制度的立法缺陷及完善

刘利宁

近年来，全国法院审结的各类案件中，民事行政案件占90%左右。广大群众对裁判不公的反映，也主要集中在民事行政诉讼领域。每年“两会”期间，人大代表和政协委员对民事行政诉讼中的裁判不公问题意见较大。我们认为，要切实保障公民和法人的合法权益就必须加强对民事行政诉讼的监督，其中一个重要方面，就是要完善和加强检察机关对民事行政诉讼的法律监督。下面笔者就民事、行政检察监督制度的立法缺陷及制度完善，谈谈自己的看法。

一、当前民行检察监督制度的缺陷及原因

当前，检察机关的民事行政诉讼监督工作与法律和人民群众的期望还有较大差距，究其原因主要是相关法律规定过于笼统且不科学。一方面导致检、法两家在法律监督的范围、程序、方式等方面长期存在较大分歧，检察机关的法律监督得不到应有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，职能作用未能充分发挥，监督效果还不理想;另一方面，造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范，一定程度上也存在监督不当、抗诉质量不高等问题。法律缺陷制约民行检察工作发展，主要体现在以下几个方面：

1、抗诉范围狭窄，检察机关不能对调解、破产裁定、执行中存在的违法错误进行抗诉，出现法律监督真空。虽然民事诉讼法和行政诉讼法在其总则规定，检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督。但是在分则只规定抗诉这一种监督方式，而且仅限于已经发生法律效力的、确有错误的判决和裁定。最高人民法院还多次以批复文件的形式，排除了检察机关对调解以及破产、执行过程中作出的裁定的监督。司法现状表明，法院排除检察院的抗诉监督，使审判权缺乏有效的外部监督机制，容易滋生腐败。从法理上讲，检察机关的监督是全面的、多方位的、立体的、多元化的监督。而法律规定的法律监督方式过于单一。这样，检察机关陷入了虽然有权力监督，却缺乏程序保障的监督方式的困境，心有余而力不足，使得民行检察监督的发展遇到了瓶颈。因此，司法现状呼吁检察机关革新监督方式。

2、抗诉在层次设计上先天不足，使检察资源配置极不合理。现行法律规定基层人民检察院没有抗诉权，其只能提请上级检察院抗诉。没有抗诉决定权，一方面严重挫伤了基层院的工作积极性，造成大量的人力资源的浪费;另一方面导致案件大量涌入省市两级检察机关，而省市级检察院民行人力资源短缺，办案压力过大，已成为制约民行抗诉业务发展的最大障碍。案件的分布呈倒三角状，急需改变人力资源与案件分布失衡的现状，最好的办法就是将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。

3、抗诉效率低下，诉讼成本高昂，不适应民行检察的需要。抗诉程序环节众多，民诉法未规定抗诉案件再审期限，法院受理抗诉案件后消极处理，经常“久拖不审”、“久审不决”，明显造成抗诉案件周期长、速度慢。从实践来看，抗诉案件从受理到再审结束一般需要一年时间，不利于及时纠正错误的裁判和保护当事人的合法权益。正所谓“迟来的正义非正义”，抗诉效率不高在某种程度上削弱了检察机关的监督力度，导致很多申诉人，特别是那些案件标的不大的申诉人对抗诉失去信心，这也是民行检察案源不足的原因之一。他们对法院错误的判决，既不上诉，也不申诉，原因就在于上诉和申诉需要投入大量的人力和财力，还要劳累于奔波诉讼，干脆采取拒不履行法院裁定、判决的方式进行对抗。这有损法律的尊严，影响法院判决的权威，也是法院执行难的原因之一。因此，民行检察监督要获得长足发展，必须解决抗诉周期长、诉讼成本高昂，效率低下的弊病，寻求高效的监督方式。

4、抗诉无论是其字眼还是操作程序，都显得非常严肃、正式。以致于法院对检察机关的抗诉不能正确对待，认为是在挑法院的毛病，刻意责难，和法院搞对抗，使他们在心理上无法接受，甚至从观念和体制上排斥检察监督，致使检察监督的实效大打折扣。

5、现行法律规定的监督方式仅有抗诉，过于单一，与中国的传统文化不相适应。现实中，造成错判的原因不外乎两种，一是由于法官认识偏差造成失误，另一种是法官道德品质差徇私枉法造成错案。笔者认为，前者是可原谅的，而后者则是不可原谅的，对这两种案件也应该采取不同的救济方式。然而现行法律只有抗诉监督一种方式，不能区别对待，以致于司法实践中，有不少法院、法官在检察机关抗诉后，明知原判决错误，就是不予改判，重新找个理由，维持原判，其原因就在于受传统文化影响，不能正确对待

监督，不愿在对抗中承认错误，逞强斗气，更有甚者认为只要改判就意味着个人品质出了问题，这也是法院排斥抗诉监督和抗诉改判率不高的重要原因之一。

二、民行检察监督制度的完善

既然民行检察监督发展缓慢的原因主要在于法律制度的缺陷，那么民行检察要获得长足发展，就必须修改法律，完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。笔者认为，民行检察制度的完善应从以下几个方面着手修改现行法律。

(一)修改《人民检察院组织法》，明确检察机关在民事、行政诉讼中的以下职能，改变检察权过于笼统、检察措施无法律依据的历史，促使法院尊重检察机关的监督。

1、人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督，对确有错误的判决、裁定、调解提起抗诉或提出再审检察建议;对违反法定程序办案的，有权发出纠正违法通知书。

2、人民检察院对损害国家利益或公共利益的民事案件，有权依法向人民法院提起诉讼。

3、人民检察院为了维护国家法制的统一、正确实施，有权对违反宪法和法律的规章、审判解释进行监督。人民检察院对不合法、不合理和越权审判解释及规章，可以向作出的主体发出检察建议，要求其主动纠正，对拒不纠正的，可以以检察报告的形式向全国人大常委会汇报，由全国人大常委会予以纠正。

(二)修改《民事(行政)诉讼法》，明确检察机关的监督范围。

现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》总则规定“检察机关有权对民事、行政审判活动进行监督”，但在分则中只规定了对已生效判决、裁定进行抗诉的监督方式。检察机关是国家的法律监督机关，国家法律的守护人。对法院的诉讼活动进行监督，是检察机关行使监督权的重要途径。监督的目的，是为了防止法官权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义在全社会范围内的实现。现行法律规定的检察监督范围狭窄，影响了检察权的地位和作用发挥，扩大检察监督范围已成为当务之急。

1、将调解纳入抗诉范围。调解作为与人民法院解决民事纠纷案重要方式，与判决、裁定具有同等拘束力和执行力，直接关系到当事人的实体权利。目前，有些法院在审判中片面追求调解率，滥用调解权，强制调解的情形比较严重，特别是对一些以合法形式掩盖非法目的，损害国家利益、社会公共利益的调解，不审查是否遵循自愿、合法原则，就予以确认，严重损害了国家和社会公共利益。为促进审判机制的完善，充分保障当事人的合法权益，使民行抗诉的整体效果得到全面的发挥，应将调解列入检察机关的抗诉范围。

2、将执行、支付令、诉讼保全等活动纳入检察机关监督范围。执行、诉讼保全等活动，是民事(行政)诉讼的重要环节，与整个诉讼活动密切相关，与当事人的权益息息相关，对案件的结果也存在直接影响。如果出现错误，就可能给当事人的权益造成严重损害，甚至造成事实上无法弥补的损害。然而司法实践中，法院执行不作为、野蛮执行、随意增加被执行人、擅自查封、执行案外人财产、任意改变原判决以及司法人员在执行中滥用职权、循私舞弊等违法违纪问题屡禁不止，人民群众反映非常强烈。究其根本原因，就在于对这些诉讼环节缺乏有效的外部监督。为了防止权力的滥用，保证国家法律的统一、正确实施，保证公平正义的实现，应赋予检察机关对这些诉讼活动的监督权。

因此建议将现行《民事诉讼法》(《行政诉讼法》)总则中的“人民检察院有权对民事(行政)审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事(行政)诉讼活动实行法律监督”。

(三)完善民行检察监督的权限

为了保障检察机关对民事(行政)诉讼活动实行法律监督，法律应赋予其必要的权限，防止监督因缺乏保障而流于形式。我们认为，应明确检察机关的下列权限：

1、调阅案卷权。检察机关对法院的诉讼活动进行监督，就要对案情及诉讼活动有全面的了解，要做到对案情及诉讼过程全面的了解就必须查看原审卷宗。如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便，调阅卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。否则，检察监督权就无法落到实处。司

法实践中，由于法律未明确赋予检察机关调阅卷宗的权力，导致检法认识不一，许多地方的检察机关调卷困难。因此以立法形式明确检察机关调阅卷宗的权力和程序，已经成为当务之急。

2、调查取证权。司法实践中，通过调查取证来证明生效裁判存在错误或违法是检察机关办理民事(行政)案件的一般方法。通过调查取证可以证明法院已生效裁判是否建立在证据充分的基础上，法院的审判活动是否违反法定程序，审判人员在审理该案件时是否有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为等事实，以充分了解生效裁判的合法性。因此检察机关在民行检察监督中享有调查取证权是依法履行法律监督职责的必然要求。长期以来两高对检察机关在民事抗诉程序中有无调查取证权，意见分歧较大。因此，以立法形式赋予检察机关民行监督程序中的调查取证权已成为必然选择。

鉴于民事诉讼的特殊性，为了保障当事人双方在举证方面的“攻守平衡”及诉讼地位的平等，应以法律形式赋予检察机关调查取证权的同时，对调查取证的对象、范围、效力作必要的限制。我们认为检察机关在下列情形下可以依法行使调查取证权：(1)第三人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，向人民法院提供了证据线索，法院没有正当理由而未予调查取证的。(2)当事人提供的证据相互矛盾，双方提供的证据都达不到优势盖然性的证明标准，人民法院应予调查而未调查取证。(3)检察机关为证明原裁判认定事实的主要证据存在重大瑕疵而对证据及相关事实进行调查的。(4)审判人员在审理案件过程中可能有贪污受贿、枉法裁判等违法行为的。

(四)完善民行检察监督方式

现行的民行检察监督方式，法律只规定了抗诉这一种方式，不能适应民行检察监督工作的发展要求，我们建议增加以下监督方式：

1、民行公诉。市场经济条件下，民事经济交易的各种主体为了追求自身利益的最大化，往往不惜损害国家和社会的公共利益，主要表现为：(1)、国有资产流失日趋严重，极大地损害了国家利益。1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失更触目惊心，每年流失至少1000

亿元，日均流失3亿元。(2)、经济建设过程中频频发生环境污染等公害事件，直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件，环境污染已经成为威胁人类生存的问题。(3)、经济转轨过程中暴露出的垄断、不正当竞争行为，直接侵害了诚信经营者和消费者的合法权益，严重制约着我国市场经济的健康发展。(4)、破坏公序良俗等民事行为和违法的民事行为，如违反婚姻法禁止性规定形成的无效婚姻。

对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉。对此，《法国民事诉讼法》赋予了检察机关对此类案件提起公诉的权利和诉讼当事人的身份。

我国《人民检察院组织法》规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产。”民行领域的公诉权是检察机关公诉权的有机组成部分，是法律监督的应有之意。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院起诉。近年来，检察机关通过努力办理了一些挽回国有资产流失的民事公诉案件，积累了不少经验，取得了良好的社会效果。正因如此，社会各界呼吁赋予检察机关民行公诉权。赋予检察机关一定的民事、行政公诉是现实的需要。

民行公诉应有一定条件和范围限制。我们认为检察机关提起民行公诉的案件必须符合以下条件，一是民行违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，二是没有合适的诉讼主体。基于以上认识我们认为，检察机关对下列案件有权代表国家提起民行公诉：(1)国有资产流失案件;(2)公害案件和其他公共利益、公共设施受到损害的案件;(3)反垄断案件;(4)破坏公序良俗和和民事违法案件。

2、检察建议。检察建议是检察机关对确有错误的裁判，向原审法院提出纠正意见，通过法院系统内部监督程序纠正错误的一种监督方式，是启动纠正的渠道和避免错误裁判发生的程序装置，该监督方式更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求。它是检察机关在实践中创设的一种民事行政检察监督方式，是调和、追求实体公正和程序公正的产物。利用再审检察建议启动再审程序，检察机关与审判机关积极沟通，交流意见，通过法院内部监督机制纠正自身错误，减少了检法两家的摩擦，大大优化了司法环

境。同时减少了诉讼环节，缩短了诉讼周期，提高了诉讼效率，符合诉讼经济原则，满足了申诉人急于寻求公正的意愿，避免了申诉人因短时间内不能纠正错误判决而引发上访事件的发生。实践证明，再审检察建议是一种便捷、高效的监督模式，它能使检法之间、政法机关与当事人之间、当事人相互之间的错综复杂的关系趋于一致，在短时间内实现和谐统一的完美效果，法律效果与社会效果颇佳。

同时，对于抗诉不能引起再审程序的裁定，检察机关可以使用检察建议的方式提出纠正意见。对人民法院所作出的不能通过再审予以纠正的违法裁定，如对财产保全、先予执行等裁定进行抗诉，无法引起再审程序，从而使抗诉变得没有实质意义，而适用检察建议的监督方式，就可以解决这样的问题。

但由于该方式没有法律依据，各地做法不一，大大影响了检察建议作用的发挥，因此建议法律确立再审检察建议的作用。

3、纠正违法通知书。实践中，对于法官违反法律规定但不影响实体裁决的行为，如接受当事人或诉讼代理人的财物、吃请。对此，检察机关已经创造了纠正违法通知书等监督手段，这对于促进公正执法很有必要。

(五)完善民行检察监督的程序

1、民行检察案件的立案条件。考虑到当事人的自由处分权，在没有当事人申诉的情况下，除非原裁判严重损害国家利益或社会公共利益，检察机关不得立案。考虑到裁判的稳定性，对当事人向检察机关提出申诉应规定一定的期限，期限届满不申请的视为放弃权利，检察机关不再受理。

2、明确规定民行抗诉案件，同级抗同级审。即由抗诉机关的同级人民法院再审，不得交由下级法院审理。司法实践中，再审法院往往将大量的民行抗诉案件发回原作出错误判决的法院审理。由于许多案件往往是院长、庭长审批或经集体讨论的结果，故原审法院大多作维持原判处理，这也是抗诉案件发回重审改判率低的一个重要原因。这种同级抗下级审的模式严重影响抗诉监督的权威与时效，导致司法资源的巨

大浪费，同时也容易滋生有错不纠，其实质会放纵司法不公、司法腐败。由原审法院的上一级法院再审抗诉案件，可以超然于审判的行政化和地方化，最起码可以冲淡这些非理性色彩，有助于推进司法独立。

3、人民法院应当以抗诉理由为审理范围。从抗诉实践来看，绝大多数案件来源于当事人申诉，由当事人申诉而启动抗诉程序，许多情况下申诉理由和抗诉理由基本一致，最起码没有明显冲突。但也有相当一部分案件申诉理由和抗诉理由不一致或明显发生冲突。因为民行抗诉在任何条件下不受当事人意思左右，尤其是检察机关基于国家利益、社会公益而提起抗诉，纯粹是为了国家和社会的利益，因此抗诉始终处于一种独立的地位。在这种情况下，到底是以抗诉理由还是以申诉理由为审理范围，司法实践中做法不一。从监督角度审视，当事人申诉只是民行抗诉案件的信息来源之一，除此之外，还存在因当事人双方的行为损害国家、公共利益，检察机关依职权发现并抗诉的案件。抗诉主要体现的是作为公权力的检察权对另一种公权力——审判权的抗衡。因此，抗诉案件应以抗诉理由为审理范围。

4、再审人民法院认为抗诉理由不成立的，可以作出维持原判决的裁判，但不得适用“驳回抗诉”。民行抗诉是一种基于原审法院裁判错误，甚至是司法腐败，进而进行的一种纯正的法律监督，它不是基于诉权而动用公权力，也不是当事人的代理人，更不受当事人意志左右，始终处于监督者的超然立场。因为民行抗诉活动中，检察机关原本没有自己任何实体权利、程序权利主张，而是为谋求司法公正的一种监督。司法实践中，有的再审法院认为抗诉理由不成立的，直接适用“驳回抗诉”，严重地侵害了检察机关作为监督者的权威，模糊了民行抗诉的属性和独立价值。

5、明确规定再审期限。现行法律没有规定法院再审案件的办理期限，以至于法院对再审案件，久拖不审、久审不决，不能及时纠正错误的裁判。法院的消极处理，不利于实现公平正义，因此，建议法律规定法院的再审期限。

6、明确检察机关在抗诉案件中的权限。(1)应明确规定检察人员出席再审法庭时的称谓和座次安排;(2)宣读抗诉书的权利;(3)有权发表抗诉意见的权利;(4)检察人员不参与法庭辩论。

三、现阶段完善民行检察监督的途径

虽说立法不完善是当前制约民行检察发展的根本原因，但法院不配合、排斥监督是制约其发展的主要原因。虽然三大诉讼法的修改已提上了立法日程，但由于该项工程巨大，涉及面广、在某些方面专家意见分歧较大，因此，新民事行政诉讼法的出台尚需时日。在立法还未修改之前，要加强民行检察监督，就必须从优化司法环境入手，检法之间统一认识、减少摩擦，就显得尤为重要。因此建议全国人大常委会，从有利于保障民行检察监督的效果，促进公正执法的目的出发，解决以下几个问题。

1、制订立法解释，明确将调解、执行、诉讼保全等诉讼活动纳入抗诉范围。全国人大常委会应审查并撤消最高人民法院单方面限制检察机关抗诉权的司法解释，其中包括排除检察机关对调解、执行、诉讼保全、破产等活动的监督，以及限制检察机关抗诉后法院维持原判案件抗诉级别的限制。民事、行政检察监督的范围涉及检法两家的权力配置。这些司法解释在内容上已经超出了审判解释的范畴，属于立法的范畴，对其解释的权力只能属于全国人大常委会，因此法院的解释属于越权解释;在形式上以审判权限制、排斥宪法规定的法律监督机关的监督，违反法律规定;在逻辑上是由被监督者限制监督者的监督范围，具有不合理性。

2、制订立法解释，明确规定再审期限。根据司法实践，再审法院应当在接到抗诉书后3个月内审理完毕，重大疑难复杂案件，经高级人民法院批准，可以延长3个月。

3、协调检法关系，实现同级抗同级审，落实检察机关在抗诉再审中宣读抗诉书、发表抗诉意见等权力。法院将法律规定的上级检察机关抗诉案件，通过制订司法解释发回下级法院再审，违反了检法两家在诉讼中等级对等(平衡)的原则，有损检察院作为法律监督机关的形象和地位。

4、通过协调，确立检察机关提起民事(行政)公诉的权利。对于检察机关提起的民事(行政)公诉，法院应当受理，并免收案件受理费，同时制订民行公诉的相关细则规定。

同时，检察机关也应加大改革力度，在民行部门建立和推行“公开审查制度”和“主办检察官制度”，实现业务建设规范化、队伍建设正规化。公开审查制度要求在办理民事案件中要坚持立案公开，履行告知义务，公开听取双方当事人的陈述，公开审查结论，使民行监督置于“阳光地带”，完全纳入依法监督的轨道，以公开促公正，实现民行监督工作中的执法公正。要实行“主办检察官”制度，通过竞争上岗、择优选任的方式，实行民行办案资格准入制度。对民行业务人员定期培训，不断提高理论与实践水平、提高办案能力。同时通过改革办案方式，落实办案责任制，提高民行办案效率，增强办案效果。