我国NGO发展的法律困境分析

第一篇：我国NGO发展的法律困境分析

我国NGO发展的法律困境分析

□ 山西省委党校 陈艳珍

NGO（非政府组织）一般是指那些非政府的、非营利的、志愿的、致力于公益事业的民间社会组织，亦被称之为在政府——国家体系（治理的第一部门）和企业——市场体系（营利的第二部门）之外的“第三部门”或“非营利组织”(NPO)的社会组织体系。近十多年来，随着中国改革开放的不断深入、市场经济的渐趋成熟和社会转型的全面展开，社会各阶层公民的结社热情以各种方式、在各个层面和领域越来越充分地表达出来，中国的NGO已经逐步走出发展的起步阶段，开始步入更加多层面、多体系、多样化、多影响的新的发展阶段，无论在数量上、体系上、活动上和影响上，都达到了前所未有的高度。但是，现代国际上通行意义的NGO由于在我国发展历史不长，社会资源不足，社会公益文化氛围不浓，政策环境尚有欠缺，相关法制建设滞后，现行法规和管理体制在总体上不利于NGO，导致NGO的发展出现了一些法律困境。

一、“归口登记、双重负责、分级管理”的社团管理体制不适合中国NGO发展

我国现行的社会团体管理体制是“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记，指的是社会团体统一由国务院民政部门和地方县级以上各级民政部门负责登记，颁发《社会团体法人登记书》，其他任何部门无权登记社会团体。双重管理，指的是每一个社会团体都要接受两个机关：登记管理机关和业务主管单位的双重管理。登记主管机关的职能是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年检；对社会团体违反《条例》的问题进行监督检查，并给予行政处分。业务主管机关的职责是负责社会团体上述行为前的审查；监督、指导社会团体的遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为等事宜。分级管理，指的是全国性社会团体由民政部登记，地方性社会团体由县级以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门做业务主管单位。

双重管理体制在实际操作中往往被简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标都是如何减低政治风

险和规避责任, NGO的发展则被置于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务,所以对NGO来说,找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准NGO合法登记的条件,不仅要看其业务范围是否相关,更重要的则是要看NGO能否被置于其有效的控制范围内,要看NGO的发展会不会带来过大的政治风险和责任,以及NGO的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件,业务主管单位对NGO的行政干预就在所难免。

二、NGO成立的法律和政策门槛过高，致使其发展受到制约

西方国家对NGO的管理一般实行注册制或登记制管理，只要NGO符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后NGO的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方的注册制或登记制将NGO的生存权交给了社会，很大程度上体现出了社会自主性；而我国的审批登记制本质上仍然是计划经济体制下的管制式，政府牢牢掌握着NGO的生存包办权，其严厉的准入制度很大程度上制约了NGO成立及发展，公民成立社会团体的权利受到限制，公民根据自身的目标与愿望成立社会团体的难度较大。

首先，对NGO的成立规定了比较苛刻的条件。如《社团登记管理条例》规定，成立社团在会员方面，必须要有50人以上的个人会员或者30人以上的单位会员，个人会员、单位会员组成的会员总数不得少于50个；在物质条件方面，要有合法的经费来源，全国性社团有10万元以上的活动资金，地方性的社团要有3万元以上的活动资金。关于会员数量和物质条件方面的上述标准，显然，对于一些特殊领域的NGO来说，完全达到上述标准可能有些困难。

其次，在审批和年检方面也显得过于严格。一般而言，一旦法律对社会组织和公民的行为做出了某种规定后，政府作为法律的执行者应当受到该法律法规的约束，不能任意扩大或缩小。但是政府在对社会团体管理实践活动中，往往考虑政治的需要，审批上体现从严的精神，有疑问的不批，明显有问题的坚决予以制止，对一些特殊的社会团体如下岗女工再就业协会、外地人口就业协会、股民协会等不予登记。这样，社会团体的登记机关就拥有了较大的自由裁量权。在社会团体审批中可能会存在过多偏重于管理机关对该组织成立主观意图的认识，使审

批活动有较强的随意性。由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的NGO转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。这就是为什么中国NGO越来越多地出现在合法体系之外的原因。大量涌现的NGO纷纷绕开现行法规的结果，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的NGO起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为,这在法治社会是一种危害性的现象。同时,在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道,部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。

三、《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则，阻碍了NGO的充分发展

从《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则看，中国对NGO的管理策略上总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。其目的是为了便于政府的控制与管理，防止由于竞争导致各个NGO为了生存和发展主动采取各种措施，进而偏离政府所希望的方向。从政府的角度考虑有一定道理。然而，从NGO的长期发展来看，这种人为造成NGO的垄断局面，具有极大的消极影响。《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。第19条规定，社会团体的分支机构不具备法人资格，而且社团不得设立地域性的分支机构。代表机构的设立和分支机构的设立一般也应当限制在其登记地或会址所在地。不仅如此，有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的社团要实行撤销和合并。这些法律和政策的规定，从管理的角度看有正面作用，因为限制民间组织的竞争，一方面可以消解由此所引起的各种社会不安定因素，有利于保持社会的稳定；另一方面，民间组织的数量过大，也会给政府的控制增加难度，同时竞争会导致民间组织之间为了生存和获取资源采取各种措施，容易偏离政府为民间组织所设定的方向。但从管理的消极角度看，解决一个问题最有效的办法就是从源头上连问题本身都给消灭掉，但是这种做法对于社团开展活动和发展则是不利的。限制组织的扩张直接影响了社团开展活动，社团活动范围和能力的扩大与社团组织的扩大密切相关。

“限制分支原则和非竞争性原则”的确立，意味着在NGO成立上存在着明显的“先发优势”，谁先在法律上取得合法地位，就理所当然地成为本领域的合法代言人，进而使自身的利益和价值取向得到体现。并要求后加入的会员遵守这些规章制度，从而在无形中与市场自由竞争的原则相左。NGO自身确实存在诸多问题，但产生这些问题的根本原因就是缺乏强有力的竞争。由于缺乏竞争，不少NGO疏于改进管理，得过且过，影响力自然降低，造成社会公信度差等。应该承认，缺乏竞争是NGO进入这种不良循环状态的源头。NGO向社会提供的是非垄断性公共物品，这意味着它不应该居于垄断地位。然而，限制竞争必然导致垄断发生，而垄断对NGO的生存发展带来的消极影响将是巨大的，这必将会不利于NGO的充分发展。

四、现行有关NGO的税收优惠法律制度不健全，成为制约NGO发展的又一瓶颈

NGO的成长，在很大程度上要依赖于政府税收政策上的优惠。按照国际惯例，NGO具有非营利性、志愿性和公益性，所以税收上一般体现“减免”政策，强调对NGO的积极方面进行鼓励和促进，以此更好地发挥其提供公共物品、保障社会公益的“替代效应”。

但至今为止，我国民政部门与税务部门由于对NGO在认识上存在分歧，因此未能在税收政策上形成统一的规定，没有出台一部系统的NGO税法，也没有一套适用于NGO的独特制度，甚而对于NGO的纳税主体地位的界定都含糊不清。

具体来讲主要存在三个方面的问题:

第一，税收立法的层次性不高。目前，我国对于NGO的税收问题并不重视，并未确立一套适用于NGO的独特制度，对非营利组织的税收优惠主要是依据财政部与国家税务总局的几个文件，对于捐赠方的优惠主要见于1999年颁布的《公益事业捐赠法》。总体来说，立法的层次性不高，也不够系统、具体、明确。

第二，NGO的税收主体地位不突出。在现行的有关税收法律、法规中，并没有象许多国家一样，突出NGO的特有地位，仍然是将NGO按照营利性组织来定性进行征税，这种纳税主体的地位是不妥当的。在财产税、商品税中，也缺乏对NGO的专门规定，尤其缺乏对民间成立的NGO的优惠措施。同时，对于一些借非营利之名行营利之实的行为，没有在税法上给予准确的鉴别。

第三，对捐赠人的法律制度性鼓励不足。我国现行法律法规对捐赠行为的税收优惠政策主要是一些原则性规定，有待具体落实和细化。同时对捐赠人的税收优惠标准还不够统一、规范，就我国税法的规定而言，并非所有捐赠支出都可以从应税所得额中扣除，而往往是限定捐赠的性质和数额的。例如，捐赠必须是公益、救济性的，并且，在内资企业所得税中还要求必须是间接捐赠，才能限额扣除。比如企业所得税对捐赠有免税的规定，实际上不管捐多少，只能免应纳税款的3%。如果企业收入100万元，捐款了50万元，也只能免3万元的税。对于个人捐款的减税鼓励，《公益事业捐赠法》中规定比较含糊，在实际操作中就算拿着个人捐助的证明，税务部门也不会承认。捐赠减免税的许多优惠政策仍然有待明晰，如现在物资捐赠的比重很大，几乎占到总捐助额的1/3，对此能否减免税收，以什么标准进行折价，政策上尚没有明确规定；不通过中介组织进行的直接捐赠也大多得不到税收优惠。

由此可见，我国对于NGO的税收法规相当模糊和分散，可操作性差，这样使得一些具有政府背景的NGO能够开展“游说”活动寻求税收优惠。相对于政府来说，NGO处于弱势地位。

从以上分析我们不难看出，当前我国关于NGO发展的“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制、审批核准的登记成立制度、限制分支和非竞争性原则的确立以及相关的现行税收优惠法律制度，已经不能适应当前我国NGO事业的进一步发展。在市场经济体制渐趋完善的今天，我国NGO发展所面临的法律困境，要求我们必须尽快在充分借鉴国外成功发展NGO经验的基础上，构建适合中国国情的、有中国特色的NGO法律制度框架，促进NGO的发展，发挥其和谐社会“稳定器”作用。

〔责任编辑 王 文〕

第二篇：英国NGO的发展及对我国的启示

英国NGO的发展及对我国的启示

清华大学NGO研究所所长 王名

英国的慈善组织

在英国，官方和大众媒体较少使用“非营利组织”或“非政府组织”的术语，而更多的使用传统用语“慈善组织”（Charity Organization），近年来比较通用的是“志愿和社区组织”(Voluntary and Community Organization)一词。后者和前者的主要区别在于：非营利组织或非政府组织除了包括民间公益性组织以外，还包括各种形式的互益性组织，而慈善组织则主要强调公益性的一面。英国的专家把“慈善组织”定义成为：为了广泛的公共利益而设立，非营利、非政府、从事各种慈善性公益活动的组织。考虑到“慈善组织”一词在中国一般具有较为狭义的用法，本文多使用“民间公益组织”一词，泛指英国的慈善组织。

英国的民间公益组织有着悠久的历史。早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年，英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》，该项法规不仅划定了公益慈善组织的范畴，强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架，给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。这项法规对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，出现了越来越多的公益慈善性的非营利组织：一批成功的工厂主或企业家出于博爱目的纷纷成立慈善组织；市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的慈善组织；越来越多的人们关心和参与社会公共事务，许多知识分子、政治家、工会活动家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织。慈善组织数量越来越多，就业规模越来越大，对整社会生活的各个方面的影响也越来越大，公益慈善部门逐渐成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门。

最近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和民间公益部门都发生了很大的变化。二战以后工党政府上台，通过推行“国有化”，将原来由许多慈善组织提供的社会公益服务接管成为政府公共服务。布莱尔政府推行的所谓“现代化”，强调的一方面是要建立一个强大的、积极活动的民间公益部门，另一方面是政府和民间公益部门积极的合作。

英国民间公益组织的主要活动领域包括：扶贫救济，教育援助，宗教慈善，卫生健康，社会及社区福利，历史文化艺术遗产的保护，环境保护和生态改善，动物保护及福利，业余体育运动，促进人权与和解，针对无家可归者提供住处，科学研究及普及。

在英格兰和威尔士地区，截至2002年底，有近20万家民间公益组织，其中在英国慈善委员会登记注册的慈善组织共18.6万家，它们的总资产额约达700亿英镑；专职人员的总就业规模达50万人，占全英就业人口总量的约百分之三。

在英国，年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。英国注册慈善组织的一般条件是：

第一，要注册的慈善组织，须和其它慈善组织在工作内容上不重复；

第二，慈善组织须有自己的管理章程，明确组织的目标及其管理方法。章程 可以是理事会的文件、组织宪章或相应的法规；

第三，依照英国《托管人管理法》组成托管理事会。理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。理事会成员可直接受雇于慈善组织，但不能有其他商业目的。慈善组织必须按捐款人及受益人的最佳利益导向进行运作与管理。

英国慈善组织的另一个重要特点是拥有广泛和大量的志愿者资源。慈善组织的有酬员工只占其经常就业的约三分之一，绝大多数是各种形式的志愿者。在英国，平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务。

在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理有着一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。除了颁布于400多年前的著名的《慈善法》以外，19世纪制定了关于慈善组织理事会定位及其管理原则的法规——《托管人管理法》（2000年修订）。内政部、文化部和独立与政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会，分别作为慈善组织与政府间的协调机构、资助机构、登机注册及监督部门发挥重要的作用。布莱尔政府上台后，为了加强政府与民间组织之间的合作，于1998年签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。

英国政府与民间公益组织的关系

英国政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴。为推动民间公益事业的发展，英国政府不仅每年投入巨大的财政资源，而且建立了一整套完备的行政支持体系和独立于政府体系之外的一个庞大的登记-监督体系，努力建立健全各项法规政策并通过在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，积极推动英国政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。

1998年11月，经英国女王批准，英国首相托尼-布莱尔、内政大臣杰克-斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯-斯通，共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。

为了具体指导政府各部门及地方各级政府与民间公益组织之间的合作关系，COMPACT突出强调如下原则：

第一，政府对民间公益组织的资金支持原则；

第二，政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性的原则；

第三，政府与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商、协作原则；

第四，民间公益组织在使用包括政府资金在内的公益资源上的公开性、透明性原则；

第五，政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获得政府资助的原则。

在英国，内政部（Home Office）是政府各部门中规模最大、职能范围最广、综合协调能力最强的政府部门，共拥有大约一万5千名公务员，占英国政府公务员总数的一半左右。英国内政部负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制订与修改。

英国政府每年提供给民间公益组织的财政资源共约33亿英镑。其中大约一半来自英国政府的博彩受益。英国的博彩事业由英国文化部下设的全国博彩运作委员会经营，每年博彩收益的28%通过文化部下设的两个政府基金——新机会基金和社区基金——分配和全国的各级各类民间公益组织。分配方式主要是通过分设在全国各地的基金分支机构，以公开招标的形式进行竞争性基金分配。十年来由博彩事业提供给民间公益组织的资金总规模达140亿英镑。

在英国，民间公益组织的登记注册和监督管理机关是英国慈善委员会（Charity Commission），这是一个有着150年历史的官方机构，依据英国慈善法设立。根据1993年修订的英国《慈善法》，慈善委员会全额由英国财政拨款，属公务员体制，其主席由英女王任命，相当政府阁僚，但其运作管理独立于政府机构和议会治外，是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。其主要职能如下：

第一，登记注册：负责英格兰和威尔士地区各级各类民间公益组织的登记注册。其中包括新注册组织和已注册组织的更新。

第二，咨询监督：负责向这些民间组织提供如何在法定框架下进行运作的咨询并进行监督管理；

第三，制定法规：拥有解释和改善相关法规的权限，可颁布法规文件，就已有的法律条文进行必要的解释和修正，和英国高等法院具有同等权限。

第四，调查执法：依法对民间组织存在的问题进行必要的调查并加以查处。

对英国民间公益事业兴盛原因的思考

英国是老牌资本主义国家，也是现代福利国家之一。英国的民间公益组织不仅历史悠久，而且渗透在社会生活的各个方面，发挥着政府和企业所发挥不了的巨大作用。大量以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的民间公益组织的存在及其作用的发挥，形成了英国社会政府公共部门与民间公益部门共同推进公共福利的繁荣景象。

民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛，其原因大致如下：一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命；二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能；三是在政府和慈善组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则；四是政府从财政上大力支持民间公益事业的发展并设法保证财源；五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则；六是全社会都来参与公益慈善事业，将社会的慈善视为大家的慈善。

虽然英国的公益慈善法是世界上最古老的慈善法，但是这个法律也存在一些问题。因此年前英首相提出重新制定公益慈善法，并成立了专门机构推动该项工作。这表明，即使在英国这样的慈善先进国家，民间公益事业也需要不断改进，立法体系也需要不断革新。

英国模式对我国的借鉴意义

处于转型期的中国社会亟待建立和发展我们自己的社会公益事业。英国民间公益组织的发展及其与政府关系的模式对于我国具有一定的借鉴意义：

1.民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样 划分的意义在于：据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。

2.政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐，在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系，由于同处于公共领域，彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免，COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用。

3.政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出，实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务，表明动员民间公益具有极大的社会效益。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，另一方面动用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。

4.应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任，可以参照英国慈善委员会的模式，在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责对各类公益组织的监督管理，这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系，监督政府有关部门依法行政，同时又能有效监督和保护公益财产及其运作，真正向社会负责任。

5.尽快制定中国的民间公益组织法，通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史，并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法，仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行，社团等相关法规也亟待修改完善。可以参照英国的《慈善法》和其他相关法规，尽快制定我国的民间公益组织法，通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。

当然，我国和英国的政治经济制度、社会文化背景都很不相同，直接照搬英国的模式对于我国民间组织的发展并不有利，需要在深入研究中国国情的基础上借鉴他国有益的经验教训，洋为中用，努力探索一条在法治基础上推动中国社会公益事业蓬勃发展的新路来。

第三篇：2016年我国糖业发展困境及应对策略分析

2016年我国糖业发展困境及应对策略分析

近年来，我国糖业始终面临糖价复苏乏力、糖企经营困难、糖农利益受损、甘蔗种植面积持续萎缩等问题，对我国食糖产业安全和国民经济健康发展带来严重的冲击。

糖业是广西、云南等地的支柱产业。当前，我国糖业持续第4年出现严重亏损，行业形势十分严峻。2015年，我国糖业在全球糖业整体低迷的背景下，尽管走出了一轮独立行情，产业发展态势有所好转，但制约我国糖业发展的深层次问题依然存在，糖业核心竞争力不强的现状尚未改变。今年若再不采取措施，十三五期间，糖业仍将出现巨额亏损，影响食品产业安全。主要存在几个方面问题：

进口量维持高位，严重冲击国内糖业

前瞻产业研究院《2016-2021年中国制糖业市场前瞻与投资战略规划分析报告》数据显示，2011-2015年，我国食糖进口量分别为291.9万吨、347.7万吨、454.6万吨、348.6万吨和485万吨，远超关税食糖进口配额194.5万吨。同时，食糖走私屡禁不止，对国内食糖市场秩序造成冲击，对我国糖业安全带来危害。

糖业发展基础薄弱，制糖成本居高不下

我国食糖主产区广西、云南等地的自然资源禀赋条件不理想，甘蔗生产仍未摆脱靠天吃饭的局面。一是规模化和机械化程度低，广西、云南两地的机播率仅为27.1%和7.6%，机收率仅为4.3%和0.3%，糖料种收等关键环节基本靠人工，劳动效率不高。二是甘蔗品种研发滞后，种植品种单一，亩产水平较低，与全球糖业领先的巴西等国家相比，在产业链源头上处于劣势。三是制糖企业产业链短，产品结构单一，加上近两年甘蔗减产严重，制糖成本大幅上升。据业内反映，2015/16榨季，广西食糖企业生产成本约在每吨56005800元，而当前食糖市场销售价格约为每吨5400元，产销价格倒挂，企业亏损已成定局。

糖业政策有待完善，对糖业保护效果有限

现行食糖临时收储政策在糖价持续走低时，导致国家食糖储备库存高，蓄水池作用减弱，财政压力增加。关税方面，我国食糖进口配额内关税税率为15%(配额外税率为50%)，远低于WTO成员的平均食糖进口关税97%，其中发达国家为122%，发展中国家为55%，欠发达国家为167%。目前我国糖业面临的内外环境和生产成本等与入世时相比，均已发生很大变化，关税配额保护民族产业的功能尚未完全发挥。

在糖价持续低迷、生产成本上升、食糖进口过量及走私现象严重等多重因素叠加影响下，国内制糖企业连续数年亏损。据中国糖业协会统计，2013/14榨季全行业亏损97.6亿元，糖企亏损面超过90%。2014/15榨季全行业亏损预计约20亿元，制糖企业生产经营困难的局面尚未从根本上得到扭转，行业发展信心普遍受到影响。

甘蔗种植面积持续下滑，产业保障能力下降

随着各项生产要素的价格上升，甘蔗种植成本大幅增加，而甘蔗收购价反而下降，糖农利益严重受损，种植积极性下降。以广西为例，甘蔗种植面积从

2012/13榨季的1600万亩下降到2015/16榨季的1200万亩以下。全国食糖产量从2012/13榨季1300万吨下降到2015/16榨季

900万吨左右，食糖自给率下降到60%左右，食糖产业安全受到严重影响。

在我国糖业发展的战略机遇期，为加快解决制约我国糖业发展的深层次问题，促进我国糖业的健康可持续发展，一是尽快启动糖业立法

2002年出台的《糖料管理暂行办法》已经不适应糖业发展新环境和新阶段的要求。建议国家高度重视、顶层设计、统筹规划，把糖业立法纳入糖业十三五发展规划中，尽快启动我国糖业立法的调研，学习借鉴国外糖法经验，从法律上明确糖业管理基本模式和统一管理机构、农工利益关系、常规和临时性举措以及相关产业管理政策，为我国糖业的可持续发展提供法律保障。

二是优化食糖管理体制

世界各国基本都是由政府一个机构统一管理食糖。建议尽快将目前分散在发改委、商务部、农业部等部委中的管理食糖的职权和责任集中起来，由国务院的一个职能部门统一管理，负责食糖供求平衡、糖料种植、加工生产、国内流通、进口出口、库存(储备)等宏观调控和行业发展的有关工作，解决目前

政出多门 的问题，进一步提升管理效率。

三是严格管控食糖进口

建议国家相关部门继续加强原糖进口管控，进一步改革和完善现有关税配额管理办法，严控自动进口许可证的发放，并在进口配额上向主动承担社会责任、具有规模优势和品牌优势的大型企业集团倾斜。要加快研究并实施成品糖进口的管控办法，明确实施细则，严禁成品糖进口，从总量上体现食糖进口管控效果。

四是大力打击食糖走私

建议海关总署牵头，会同相关部委，尽快研究出台打击食糖走私的专项指导意见，健全打击食糖走私的联动机制，加强联合执法，完善一线堵、二线查、三线市场管的打私机制，形成边境一线查缉与市场清查整治相结合的反走私工作链条。

五是夯实糖业发展基础

建议发改委、农业部牵头，会同蔗区政府和糖业龙头企业，按照《糖料蔗主产区生产发展规划(2015-2020年)》要求，明确目标，落实责任，加快推进;加大对双高基地建设、蔗地整治、机械化投入等项目的财政补贴力度，逐步形成糖企+农民利益共赢机制，提高甘蔗生产效率和质量;加强引导，支持糖企模式创新、技术创新和转型升级，不断推动糖业产业结构升级。

六是尽快实施糖料目标价格管理 建议在云南、广西试点开展糖料目标价格管理补贴制度。制糖工业集中度高，易管理，全国20家大型制糖企业产量占全国80%以上，且企业糖料收购、食糖生产有税务和物价部门监管，糖料数量、食糖价格容易掌握，糖农与糖企联系紧密，易操作。既有利于对糖农形成稳定的价格预期，保护种植积极性，又能减少对糖价的行政干预，有利于缩小内外价差，减缓进口糖对国内市场的冲击。

七是综合施策支持糖业发展

建议国家相关部委完善细化国家食糖储备制度，明确储备的功能定位，合理确定储备糖投放时间和价位;尽快设立糖业产业发展基金，对甘蔗主产区的基础设施建设、良种培育、收割机研发等提供专项资金支持;完善政策性农业保险，在自然灾害发生时能够降低糖农损失，稳定糖农收益;建立食糖供求预警机制，动态监控市场，引导糖农和制糖企业规避风险;探索建立进口糖专卖制度，委托行业协会研究制定相关实施细则，对配额外原糖实施

即时买卖，所得价差部分专项用于国内糖业补贴。

本文作者：余水工（）

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第四篇：中国NGO发展

广州番禺职业技术学院大学生寒假社会调查报告

NGO的地区讨论和发展

调查目标：通过走访兰州地区现存NGO组织以及社会福利组织，了解当地NGO发展历史，总结经验，深度剖析该地区NGO发展问题。

调查时间：2011年2月22—25号

调查对象：兰州地区NGO组织（兰州慧灵智障人士服务中心），包括民政部门等。

正文：2011年2月22—25号，本人利用春节访友空隙走访了兰州地区知名NGO组织—兰州慧灵智障人士服务中心以及周边相关民政部门，了解和总结了该地区NGO组织发展状况。兰州慧灵智障人士服务中心是一家民办非营利性公益助残机构，专门服务14-40岁左右的智障人士，于2008年12月在兰州市民间组织管理局登记注册，业务主管单位为兰州市残疾人联合会，目前可提供的服务有：日间活动与训练；艺术调理；职业技能培训；夜间住宿；家长培训与支持；助养助学；助残社工培训等。慧灵于1990年创办于广州，至今为止在中国十个省市都开办有慧灵。

中心负责人--助理社工师，中国社会工作协会会员何乃柱主任热情地接待了我，并详细介绍了中心情况。中心于08年成立以来，致力于智障人士的救助服务，通过技能培训，提高智障人士自理能力，很大程度上改变了智障人士被动的生活方式，减轻了亲属的负担，同时，通过开展各类爱心捐赠活动，使得这部分人生活水平有了大幅度提高，结合爱心宣传，艺术调理等活动，让普通民众走近智障人士，一定程度上消除或减少了对此类群体的歧视，保护了他们的自尊，提高了生活信心。何主任介绍说，中心服务对象从08,09年的不足十人发展到现在的三十多人，服务领域和地区也从开始时的七里河区扩展到周边区县，同时服务内容也在逐渐地完善，虽然现在的主要服务突破口局限在社区，但是取得的进展还是比较理想。今年中心工作趋向于机构的宣传和志愿者队伍的建设，以及NGO知识的推广。何老师坦言，兰州及整个北部地区的NGO组织缺乏人才，缺乏经验，缺

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乏资金，最重要的是缺乏政府支持，使得他们在发展中遇到了很大的障碍。民间组织在北部地区数量上本来就偏少，开展的活动质量又都不高，发展资源缺乏持续性和再生性，使很多NGO发展停滞不前。好在兰州慧灵的经营模式基本复制广州慧灵，在技术支持上有一定的保障。但是总体情况还是不容乐观。现存就存在很多的问题，例如：民众积极性和参与度不高；政府部门的监管力度不到位；NGO地位的不明确性；资金短缺和人才流失等。

在随后对兰州地区民政管理部门的走访中，很多政府官员对于NGO组织这样一个新生事物还是感到很陌生，缺乏NGO知识，很容易将NGO组织与民政部门混为一谈，而且他们也纰漏，政府和民政机构对于NGO组织的双向性有一定的畏惧感和逃避心理。认为政府职能的完善就能够解决当地民生，经济等问题，NGO组织基本是多余的，发挥不了实质性作用。

分析看来，兰州地区NGO组织发展现状不容乐观，发展之路漫长艰辛。那么造成这种现象的根源到底是什么呢？这就有必要从NGO的根源说起。中国的NGO历史较短，经历了草根NGO，GONGO，到真正意义上的NGO。发展时间短，但是发展速度却出乎意料。从而堆积了很多问题。这是NGO发展的简图：

本人从实际出发，结合所见所闻，有以下浅见：

一、社会基础薄弱

正文：边缘地区因为地理条件，经济水平限制，还有NGO发展历史短暂等原因，NGO组织的各类运行模式得不到很好的推广，所以现阶段运行模式单一，侧重于社会捐赠。需要注意的是，边缘地区特殊性使群众缺少良好的社会任务教育，民众对现存NGO活动的认可和接纳程度相对很低，整体社会意识薄弱，社会救助，福利意识和社会捐赠风气尚未完全形成，成了限制NGO组织发展的一大阻碍。老百姓习惯于要么找政府，要么花钱去找那些商业性的服务。当然，造成这一现象的最大原因还是要从政府说起，中国的社会管理习惯于行政管理，包括行业协会、农村村委会、城市社区居委会，它们本应是民众的自治机构，实行的是民众自我组织、自我管理、自我教育这样一个机构，但却上大量地承担了政府职能，甚至变成了第二政府。让民众自我管理，人们从观念和行为上都还不适应，让一批机构、一批人来参与这种社会管理，它们就更不适应了。所以现在的最大问题是信任。这些机构和人有了，但是社会不习惯，政府不习惯，民众不习惯，现在就是要克服这三个不习惯，调节三者之间的信任感，所有的问题就迎刃而解了。

二、法律地位模糊，人才素质缺乏

当然，理性地说，NGO在北部地区发展缓慢有主观的原因也有客观的原因。从客观方面来讲，中国整体NGO的发展历史本来就比较短。从94年成立的第一家NGO组织---“自然之友”开始算的话，其实才17年。然后这17年当中真正蓬勃发展也就是2003、04年以后的事。这几年虽然发展的确实很快，但是里面也有一些问题，例如资源不患寡而患不均、患不效。所以，中国政府对于NGO的全面推广和建设正在处于试验期。对于东部沿海，西部以及南部来说是转型期，对于北部来说则是探索期。此外，法律地位的模糊，附带的公共空间发言渠道的不确定，透明的、公开的、附带问责性的社会资源收集和回馈的机制的形成等问题，造成了因为NGO组织的缓慢发展。说小一点就是很难筹到钱，更要命的是执行班子专业能力不足，战略意识浅薄，使企业家捐助的钱，未必真正能够用在刀刃上，效益不彰。

主观方面，有些NGO从业人员很容易浮躁、自满。由于我们接受社会的监督还不够，而且社会大众媒体多少对NGO还是抱有同情、认可的态度，甚至有时过度同情。从行业的从业者来讲，普遍存在一种心态，很容易自满于自己已经做到的这些事，觉得由于条件很困难，能生存下来已经很不容易了。媒体给予NGO很多的机会和肯定，这些光环，有时候反而弄巧反拙，让一些青年工作者在眩目耀眼的赞美中，迷失自我。

事实上，我们很少衡量自己做的那些工作，到底对于提高民生有多少的社会影响力，有多少实际上的效果？千万不能自满自傲，一定要戒骄戒躁，团结紧张，不断提高对自

己的要求，提高对行业的要求才能扎实自身精神文明建设，提高自身素质。

三：制度限制大

首先，NGO也是民间组织，是解决可持续发展的第三级部门，也就是位置于政府，市场后的部门，统称为民间组织。我国对民间组织实行的是双重审批体制，不仅要登记注册取得合法身份，还要找到业务主管单位，许多没有特殊政府关系的NGO很难找到“婆家”。此外，法律还对这些组织设定了较高的人数和资金门槛，而且一个地区还不允许注册两个以上同一性质的组织。与北京、上海、广州、深圳等地在培育NGO方面灵活的政策创新相比，甘肃省在民间组织的注册和管理上不够灵活，还停留在复制的旧体制管理之下，所以数量就比较少。前不久，民政部的李立国部长，在民政系统工作会议上有个讲话，说现在有许多事情民政部门做不了也做不好，但是又堵着不让其他机构进来。所谓的其他机构其实就是NGO等第三部门。这个观点一提出，似乎对是对NGO组织发展的推广，但现在看来，后续动作并不明显，特别是各个省没有贯彻这个精神，只在一定程度上解决了注册问题。所以目前注册问题上还是很尴尬，很多组织还是以工商企业的形式在注册。这就阻碍了这类组织的孕育条件，降低了发展的积极性。

在这种严峻的发展形势下，有一个现状不得不引起重视。在甘肃，协会、学会、基金会之类的社团本来就少，而纯粹西方式的NGO就更加匮乏了。这里提到的协会类社团与“西式”NGO的区别在于，前者即所谓政府型的NGO 组织(GONGO)，这一类组织被认为政府性太强，难以形成独立和自治。而在甘肃省发展的民间组织则多是这种GONGO，在意识形态和工作模式上都深受政府机关影响。而后者是民间自发形成、自下而上的、以公益为导向的。

其次，NGO组织地区间的交流合作也受到限制。在这点上，何老师指出：“我们(NGO之间)只能说我们在一些场合见面了，但在日常活动中形成合力，形成共振的机制现在还不健全。就这一方面，我们也跟一些机构谈过，大家都希望建立省域之间的联合，但是现在机构的登记办法规定了我们的活动范围，跨地区的、跨省的联系是政策不允许的。所以有时候我们之间的联系只能是友谊上的联系，工作上的联系就不太好开展。现阶段我们的合作形式局限在派我们的工作人员过去做些经验交流，而不能开展机构间的实质性合作。”

四：囊中羞涩，人力匮乏

当组织具体运作起来时，多数NGO很快会发现制度限制只是一道可以逾越的坎，更现实的困难是资金问题。与东部和南部地区国际NGO和境外资助机构云集、强大的地区经济实力相比，北部NGO经常面临资金困境。上面说到资金的来源中，有一部分是民众捐助，再就是向会员募集，还有就是靠与相关机构合作，获得项目经费，接受的民间捐助很少。对比西藏等西部地区，甘肃等北部地区缺乏政府关注和国际关注，政府资助很少，国际外援又得不到及时的申请和沟通，得不到发展的资金保障。例如何老师说：“我跟社会上的一些企业团体接触过，不是说他们不愿捐赠，而是捐赠的后续问题很多，首先，现在我们很难给他们提供相关的票据；其次，就是即使提供了相关的票据，他们在税务部门减免税费的过程也非常复杂。而一些企业家的个人捐赠多是定向捐赠，定向捐赠的方向比较狭窄，与我们的工作方向不太吻合。”而何老师也认为中部地区的 NGO只能通过一些其他的方法灵活获得资金，总体情况很不系统。

当然，导致北部地区NGO发展经济困境的原因并不仅是政府等直接投入，还与该地区NGO人才的缺乏有很大关系。假如我们对NGO做一个理想的假设的话，NGO的成员应该是理想主义者，资金等客观性因素并不能制约这些志愿者们主观上的公益心和积极性，只要有更多这样的人参与到这其中来，志愿者本身的志愿参与就可以节省很多成本。NGO作为一种外来理念，最早接触的多是大学生和高校教师群体，这些知识精英的参与推动了中国NGO的发展。但北部地区呢？现实是这样的，北部地区的这些组织正在人力无以为继的局面，何老师指出，当前的很多建设环节与活动，都是在停滞期。这与目前的教育管理体制有很大的关系。对比欧美和中国东部沿海城市等 NGO发达的地区，一些大学不仅开设了NGO的管理和法律课程，许多青年学生大学毕业后，也愿意到NGO做几年非功利的工作，以回报和服务社会。由于内部教育管理脱节，外部与国际组织接触少，使大多数大学生不认识NGO，更逞能参与到NGO的行动中去。而即使有部分人因对现实中不合理现象的忧虑而热心公益活动，也由于缺乏先例，缺乏相关的知识和技术，在开展活动的时候缺乏专业指导，对自身如何定位以及战略方向也都缺乏足够的知识参考。北部地区大学生，以学校环境来讲，更注重自身能力建设，更加缺乏NGO认识，造成了人才缺失，阻碍了NGO发展。

那么，怎样才能使NGO组织健康有效地发展呢？我认为除了争取政府部门的大力支持外，NGO自身限制也应该得到重视。不盲目扩大规模，以及在地方设立分支机构。避

免有争议与敏感的问题，专注于社会发展的具体领域。低调做事，不要过于张扬，获得过多的关注。政绩留给政府。不直接与政府对抗，对政府施加压力，激怒对方。

同时，NGO发展的现状也给当代大学生提出了严重的考验，当代大学生的我们又该怎样支持NGO组织的建设和发展呢？

首先，要树立正确的人生观和价值观，要积极培养甘于奉献，勇于牺牲精神，扎实推进自身整体素质的推进和社会责任感的提升。

其次，大学生应该培养反哺意识，参与到NGO组织的非功利性工作，以回报社会，服务群众。

最后，作为社会工作专业的学生，应该学好专业知识，积累经验，蓄积能量，寻找突破口，投入到NGO组织透明度建设中。

旅游管理系09社会工作一班：包存成2011年4月12日

第五篇：我国NGO现状以及其不利因素分析

我国NGO现状以及其不利因素分析

【摘要】非营利性、非政府性、公益性或互益性是非政府组织区别于政府和私营部门的鲜明特性。我国非政府组织的发展较晚，存在民间性不足、自治程度不高等问题，现状不容乐观。在经济上、政策上、文化上，有许多深层次的因素综合作用，阻碍了我国非政府组织的蓬勃发展，也阻碍了我国社会的整体进步。本文从我国NGO的现状和不利因素进行了分析。

【关键字】非政府组织 草根NGO 官办NGO 自治性 双重管理体制 1现状 1.1数量少

我国的非政府组织数量变化统计图如下所示。截止到2010年，我国的非政府组织约为45万个，2008 年全国基金会拥有的总资产为225.9 亿元，2009 年增加到235.4 亿元。而美国的非政府组织约有200 万家，基金会10 万多家，基金会的经费总数超过5000 亿美元，工作人员超过900 万人。

1.2已合法注册登记的NGO行政色彩浓厚

我国许多非政府组织被按照“法律、法规授权的组织”、“行政机关委托的组织”来对待。大多数实力较为雄厚的非政府组织最初都由政府创立，尽管它们最后从组织上脱离了创办者，但两者之间依然有着极为密切的联系。例如，“希望工程”依赖共青团系统的全国性组织网络来开展工作，中华慈善总会借民政部来建立信誉，各地的消费者协会则借政府工商部门来获得公众的认可，离开这些行政资源，它们将很难开展工作。

此外，行政机关实际上依旧保有对一些非政府组织的控制权，如中国红十字会和各级商会都设立党组织，其负责人由中国共产党各级组织任命，人员级别与待遇比照政府公务员，并可在组织、政府和党的机关之间流动。同时，有官员作为非政府组织的领导，其活动较容易开展。清华大学的一项调查表明，中国非政府组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所，只有4.6%的非政府组织没有

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政府兼职人员。可以说，我国非政府组织没有脱离纵向的权力结构形式，其独立性和自治性无法真正得以实现。

更甚者，这些行政色彩浓厚的非政府组织中，有些成为第二政府，或者成为安置政府退休官员的场所，没有真正独立自主地按照社团的宗旨从事活动。很多组织是一次性组织，出于某种目的而设立，完成了一次任务之后，基本处于休眠状态，不再发挥作用，甚至是逐渐取消（没有任何活动，不参加年检），没能发挥公益组织的作用。从某种程度上讲，这些NGO是利用其行政特权，打着公益的幌子在谋私利、养闲人，其公益性、自治性、民间性毫无体现。

这些行政色彩明显的非政府组织往往又被称为“官办NGO”，而NGO即为英语non-government organization，所以“官办NOG”又可叫做“政府办非政府组织”，这显然违背了NGO最基本的定义，也是中国非政府组织现状的尴尬之处。1.3草根NGO在夹缝中生存

1.3.1被政策壁垒拒绝在“合法”的大门外

中国的非政府组织在登记管理制度上实行的是归口登记、分级管理的双重管理体制。而业务主管单位害怕承担责任或风险，往往不乐意同意草根NGO的注册申请，所以，如果草根NGO内部没有与政府有关联的人，注册登记是非常难的。繁琐复杂的非政府组织登记注册使众多的非政府组织选择转而在工商部门登记注册，以企业的名义进行活动。它们中的一些甚至因为找不到业务主管单位, 所以干脆选择不登记或者不注册。据民政部统计, 截至2001年底,全国各类社会团体12.9 万个, 重新登记确认的民办非企业单位8.2 万家。民政部于2002-2003 年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现, 经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8%~ 13%。这表明，数量庞大的非政府组织是游离在依法管理之外的, 也就是说, 明明是从事着公益性活动的非政府组织却因为管理体制的障碍而沦为非法的民间组织。这不仅使其法律的权利和地位得不到保障, 更影响了其功能的正常发挥。1.3.2资金来源无法保障

从国外的情况来看，非政府组织的经费来源主要是企业、财团、社会募捐以及会员费。但从清华的研究结果来看，中国非政府组织50%以上的收入来自政府财政补贴和拨款，21.18%的收入来自会费收入，营业性收入平均占6%，企业提供的赞助和项目经费占5.63%，其他的收入比例低于5%。这一资金来源结构很不合理，政府补贴所占的比例过高，而来自企业和民间募捐的的资金支持比例较低。而对于草根NGO，尤其是如上文所述的所谓的“非法NGO”，根本没有什么机会获得政府的拨款，大部分都靠国外的资金来支持工作。除了有政府背景或者半官方的那些大型NGO，政府根本就不可能批准民间力量成立公募NGO，因为不能在中国筹款，没有赖以生存的基金土壤，他们只能依靠申请国外的资金存活。资金来源的渠道太少，而且很不稳定，资金一直是国内NGO的硬伤。

2011年5月底，全球基金宣布冻结对华拨款，不但很多草根NGO受到影响，很多在中国开展艾滋病防治和健康项目的国际NGO也不得不中断了在中国的项目。1.3.3NGO行业人才缺乏

中国NGO行业的人才培养和储备机制还没有建立起来，专业的社会工作和NGO从业人员比较缺乏，目前从事这个行业的人员大多是各机构自产自销，通过机构内培训培养起来的。

另外，由于草根NGO力量薄弱，很难招到高端的人才，高端人才都流向了商业领域，而行业内的高端人才大多选择了待遇相对人性化一点的国际NGO。大部分NGO招到的人只能通过内部培训，比较难得到高水平的专业培训支持，所以人才瓶颈比较难解决。

一般情况下，草根NGO的工作人员的待遇是非常低的，完全靠一种奉献精神在支持。资金困难造成了人才困境，而人才困境又会影响到机构管理和项目执行水平，也就会影响到机构申请新项目的能力，长期下去必然会形成一个恶性循环。1.4总结

国内NGO的现状非常糟糕。总体来看，数量少，规模小；分别来看，官办NGO有资金有人才，但NGO具有的最基本的特征——自主性、自治性、非政府性非常缺失，严格意义上不能算作真正的“非政府组织”；而民间NGO（即草根NGO）虽然有奉献精神、热衷公益、具有自治性、民间性、非营利性，但是得不到政策支持，没有钱也没有人才，只靠组织内部的核心人物或创始人的强大意志和激情支撑着，处境非常困难。

2阻碍我国NGO发展的因素分析：

从上文我们知道，在国内，非政府组织，尤其是草根非政府组织的发展现状十分落后，举步维艰。与国外发达国家相比，我国的非政府组织在社会管理职责中所扮演的角色非常小。这种情况的形成必定有其内部原因。本文将从经济角度、体制和政策角度、文化意识角度对阻碍我国NGO发展的因素进行较为详细的分析。2.1经济原因

我国目前的人均收入尚不及联合国公布的发展中国家的平均水平，且我国市场经济还不完善，民营企业家的实力不够强大，民营企业的生存状况也不稳定。所以目前，企业家最关心的是“怎样增加自己的财富，怎样让企业能够更好地发展”，所以没有太多的精力去顾及慈善事业。即中国还没有形成稳定的有大额捐赠能力的阶层。

根据精英转化理论，精英可以按其所拥有的资源大体可以分为四种类型：政治精英、经济精英、文化精英、社会精英。这里讲的“社会精英”主要指的是在非政府组织中起重要作用的人物。企业家、私营企业主捐资非政府组织其实就是一种精英类型的转换，即从经济精英转化为社会精英。而根据马斯诺的需求理论，人都是先满足安全和生存的需求，才会追求更高层次的精神追求，对于一个企业也是这样的道理——企业首先有了稳定的经营状况、社会地位后，才会对慈善等社会事业注入热情，通过回馈社会来满足更高层次的需求。当前中国企业对捐资非政府组织不太热心，一个重要的原因就是他们经济精英的地位还没有稳定，他们还没有更多的精力向社会精英转化。2.2体制和政策原因 2.2.1登记管理制度的高门槛

我国实行“归口登记、分级管理”的双重管理体制。1998 年9 月25 日国务院第八次常务会议通过的《社会团体登记条例》做出明确规定, 申请成立社会团体, 应当经其业务主管单位审查同意, 由发起人向登记管理机关申请筹备。该条例第6 条规定: 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。在管辖上,该条例第7条和第8 条分别规定全国性的社会团体, 由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体,由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体, 由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的,可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。

从条例中可以看出, 非政府组织的成立首先要找到自己的登记管理机关, 而登记管理机关又对非政府组织的成立条件作了严格苛刻的限制。现行民间组织法规以登记与否作为主要的区分民间组织“合法”与“非法”的标准, 这就致使一部分非政府组织, 尤其是大量的草根非政府组织, 因为未登记或无法登记而未能取得一个合法的身份而沦为非法组织。这显然暴露出我国非政府组织在登记管理上的混乱与不合理。

即使注册为“合法”NGO，这种严格的分级管理制度也会使其丧失自治性、民间性，限制了其自由发展，使NGO不能再扮演“政府”和“民众”之间的桥梁的角色，而是变成了政府的下属机构。

对比国外，我们会发现很多可以借鉴的地方。

在美国, 成立NGO无需政府批准，即可公开募资，享受税收优惠待遇。在英国，NGO一般是自由结社的结果。可以选择非法人组织法律形式，也可以选择法人组织法律形式，有自己的章程即可, 无须注册。

在加拿大, 所有的非政府组织都可选择注册登记与否。如果组织不愿意其组织名称被其他组织使用。或是想让其捐赠人享受减税的优待, 可向省政府注册为社团(或协会, society), 同时向联邦政府登记为慈善组织。即使选择登记，步骤也十分简单。在澳大利亚, 非法人结社不需要向任何部门登记。慈善信托也不必向州政府登记。2.2.2对于资金规模，政策上不但不支持，反而明文限制

我国在条例中规定，关于成立资金：全国性的社会团体有1万元以上活动资金, 地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3 万元以上活动资金;另外在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体, 则没有必要成立。

从该条款可明显看出，政府对于NGO是持限制、打压的态度的。对于草根NGO，得到政府的资金支持本就十分困难，政府还明文规定不允许超过资金上限。这对于一腔热血做公益的人来说，是不公平的，对于NGO的发展，也更加上了一道枷锁，使本就筹资困难的非政府组织在资金上更加窘迫。2.2.3法律法规的不健全

目前，我国没有专门的、全面的关于非政府组织的法律，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等层次不高的法规，而且已有的法规规章规定原则性较强，操作性较差。游离于国家法律之外的非政府组织，其法律地位、权利义务、监督管理以及权益救济机制等都不明确，既不利于相关政府部门进行管理，也不利于非政府组织自身的健康发展，亟须从行政组织法的角度对非政府组织进行全面的法律规制。2.2.4“大政府、小社会”的格局 与英美等国不同，我国的社会转型尚未完成，仍属于“大政府、小社会”的格局。政府包揽了社会中的大多数公共事务。

中国非政府组织经费的主要来源还是政府补贴，在现行格局中，非政府组织也是政府的一个附属机构，在很大程度上染上了行政色彩。同时传统体制使得人们的公益精神在很大程度上受到了削弱，当人们都处于政府的统治之下时，他们就只关注于追求私利和个人利益。此外，因为政府包揽一切社会事务已经形成了传统，使得公民形成依赖政府的心理。人们习惯于生活在单位组织中，习惯于由政府包揽一切社会事务，这就使社团无用武之地，一些传统社团也失去非政府组织的特征成为政府的一个下属机关单位。2.2.5现行税法的不足

税收减免政策在促进非政府组织发展方面起着非常重要的作用。税收减免可以分为两个部分：一种是对捐赠者的税收减免，还有一种就是对公益活动的减免。其中，对于捐赠者的税收减免尤为重要。而我国在这方面做的还有很多不足之处，在一定程度上打击了捐赠者的捐赠热情。

对于企业所得税，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除”。对于个人所得税，《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第二十四条规定：“税法第六条第二款所说的个人将其所得对教育事业和其他公益事业的捐赠，是指个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受自然灾害地区，贫困地区的捐赠。捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得