我国城市社区自治问题及对策研究论文

第一篇：我国城市社区自治问题及对策研究论文

我国城市社区自治问题及对策研究

摘要:城市社区是社会经济发展的必然产物，城市社区的发展对推进我国基层民主建设有着重大的作用。经过多年的发展，我国城市社区自治取得了很大的进展，但城市社区自治又面临许多问题，只有理顺政府与社会的关系，加强社区法制建设，提高社区居民素质，实现社区居民互动，才能使我国城市社区自治健康发展。

关键词：社区；城市社区自治；问题；原因；对策

Study on the Predicament and Strategies of Autonomyof Urban Communities in China Abstract:The appearance of urban communities is the inevitable

trend of the development of society and economy,urban community development to promote the rural democratic construction of significant role.After years of development,urban community autonomy has made great progress,but urbancommunity autonomy and confronting many problems , only straighten out the government and society relationship , strengthen community legal system construction,improve the community residents quality, achieve the community residents interaction, ability makes urban community autonomy healthy development.Key words: community；urban community autonomy ；problems;reasons;counterpolicy

城市社区作为社会的基本细胞,是构建社会主义和谐社会这项系统工程的重要组成部分，也是城市社区建设的目标，全国各地对社区自治的建设进行了一定的探讨，在理论和实践方面都有一定的创举，同时也存在着一些问题。社区社区要和谐,发展社区居民自治是必然的趋向和选择。

一．城市社区自治理论的源起和发展

关于社区这个概念,目前还没有严格的界定。最早界定社区概念的是德国社会学家滕尼斯,是在他1887年发表《共同体与社会》中提出的,指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密的、富有人情味的社会“共同体”。随后,社区研究的各个学派都提出了社区概念的界定方法，这里我们用一种有代表性的观点对社区进行界定,即聚集在一定范围内并且有共同利益需求的人们所组成的社会共同体。“所谓社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区.各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。”i

城市社区自治是城市社区成员依照法律对本社区事务进行自我管理的制度。它是经济体制改革和城市社区建设中城市基层管理体制的创新,也是我国城市社区居民直接参与基层事务管理、依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。

二．我国城市社区自治的现实意义

随着市场经济体制改革的不断深入,我国的社会转型正从经济领域向社会领域拓展与延伸。计划经济变成了市场经济，单位人变成了社会人，作为社会管理体制改革的重要组成部分之一的城市基层管理体制改革———城市社区建设,在经历了“20世纪80年代后期的萌

ii发,90年代的培育,21世纪之初的推广”之后,进入了一个新的发展时期,这就是社区自治。城

市社区自治是社会经济发展的必然产物，是在社会发展进程中，为实现城市社区品质的提升而采取的居民自我治理的方式。作为现代国家多层次治理的重要方式，城市社区自治是现代国家制度的重要组成部分，并成为我国基层民主政治建设的一个重要的实际举措。社区自治的健康发展,对化解我国在经济体制改革进程中所产生和积累的社会矛盾,降低政治体制改革的综合社会成本,促进政治文明建设,构建和谐社会,具有重大的现实意义和深远的历史意义。经过多年的探索与实践，我国城市社区自治取得了较大的成效，但同时也面临着一系列的困境和问题。

三．我国城市社区自治中存在的问题及其原因

1．城市社区行政化倾向严重

城市社区自治组织行政化倾向较为严重，表现在：社区居民委员会是居民实行自治的群众性自治组织，本应该是政府工作的监督者和居民事务的协调者，但在实际工作中社区成为街道及其部门工作的承受层、操作层，承担了相当的政府职能。以至居民委员会的选举、考评都由政府或街道办事处控制管理，这些都有悖于《居民委员会组织法》的规定。“政府与社区的指导与被指导的关系，已经演变成为领导与被领导关系，带有浓厚的行政色彩，严重影响了社区自治”。iii

“由于城市社区自治在我国的兴起“不是政治选择的结果,而是经济发展对政治要求的结果”，iv所以政府管理适当退出是实现城市社区自治健康发展的关键。1986年，民政部提出.区服务，这标志着我国城市社区自治进入到一个新的发展期。但是，我国缺乏居民自发组织展自我管理、自我教育、自我服务的“三自”传统意识，也没有形成西方发达国家作为政府对立面存在的强大的公民社会。因此，居委会承担了很多本属于政府职能部门工作范围内的行政工作，党政部门交办的行政工作占据社区居委会大量的时间和精力。社区居委会的行政化削弱了社区自身的工作使社区的自治功能被弱化，居委会没有力量组织协调所在辖区的机关、团体及企事业单位参与社区建设，致使社区自治发展缓慢很难实现质的飞跃。

2．城市社区自治法律缺位

随着城市社区建设的发展，特别是城市基层民主政治建设进程的不断加快，1989年我国颁布实施的《居民委员会组织法》已显示出不能适应城市社区建设的新要求。面对社区出现的新的问题新的情况，原有的《居民委员会组织法》已经不能满足新的社区需求。

《中华人民共和国宪法》和《居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确界定：居民委员会是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。在实践中，这两部法律的规定对促进城市居民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推动城市居民的自治活动起到了很大作用，但总体上规定显得太原则，而且随着市场经济体制逐步完善

有许多规定与实际工作已不相适应。“对社区自治的性质、地位、管理方式和运作程序进行明确规范的《社区法》的缺位，使社区自治缺乏有效的法制保障”。v

3．城市社区居民的共同体观念淡漠，参与积极性不高

社区参与状况是社区自治程度高低的重要标志。目前，社区居民参与存在的问题主要表现为：社区居民参与意识还比较淡薄，社区自治参与率不高，就参与人数和参与人员结构而言，在许多社区，经常参与社区自治活动的主要是少数老年人，尤其是一部分老年妇女。另外，还存在居民参与形式简单化、参与率低、参与机制不完善、居民参与与参与效果存在差距等问题。以天津市某个社区直接选举为例，社区共有居民2627户，7533人。在换届选举中，共印选票2317张，发放选票1590张，参选率为68.6%，其中10%的票数是选举委员会工作人员亲自入户组织居民投票。在进行选民登记和投票时，选举委员会要到没有登记和参加投票的居民家中登记和投票。

“我国社区居民的自治意识与社区归属感没有得到很好的培育，社区自治意识欠缺，是导致社区自治不足而社会控制有余的社会思想因素”。vi另外，由于受传统计划经济体制思想的影响,当前城市社区居民自愿参与意识还不强,居民参与仍以被动参与为主,即社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机构已形成决定的事项,这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策,也不能对社区公共权力的运作进行监督。

4．社区自治的经济基础薄弱，市场对社区自治的侵蚀

从我国的社区建设实践来看,在城市社区,特别是那些以房地产开发小区为主的社区中,由社区居民委员会、社区业主委员会、社区物业管理企业“三驾马车”共掌社区公共管理大权,已经成为一种事实上的社区自治模式，社区物业管理企业的管理权力大大超过社区居委会成为社区事实上的管理者这种市场对社区自治侵蚀景象的出现,折射出我国社区建设的一个误区,即社区建设的市场化倾向。各地不断出现的物业管理企业与业主发生利益冲突的事件表明:以追求利润最大化为目的的市场行为,无助于社区自治的实现。

当前大部分城市的社区建设尚未列入政府的社会经济发展规划,预算中没有用于社区建设的专项资金,政府投入缺乏计划性和经常性,且经常不到位,各地社区建设普遍面临着资金缺乏的困境。

5．与社区自治相适应的公民素质整体偏低

随着社会经济的发展，我国城市社区发展迅速，并且有很多是因为近几年的农村拆迁而形成的新的社区，这样就使得社区的居民素质参差不齐，由于社区居民素质不高而引发的阻碍城市社区自治的事件时有发生，社区居民不能正确理解社区居民委员会同政府以及街道办事处的关系，不能很好的遵守《中华人民共和国宪法》和《居民委员会组织法》，社区共同体观念淡漠，参与积极性不高。自身的文化水平和自身素质的地下严重的阻碍了我国城市社区自治的健康发展。

社区居民的整体素质和文化水平偏低，成为了我国城市社区自治发展的桎梏，政策法规难以宣传，社区活动消极参与，以及传统文化中“事不关己,高高挂起”等一些小农思想仍然有着很大的影响,这与城市社区自治中城市居民所具备的民主意识、平等意识、责任意识、参与意识是背道而驰。

四．解决社区自治存在问题的创新思考

1．转变政府职能，理顺政府与社会的关系

要真正解决社区居委会的行政化倾向问题,必须合理界定政府管理与社区自治的边界,政府要适度介入。社区自治的形成和发展离不开政府的支持，政府制定法规、规章并采取相应的措施促进社区自治良性发展。社区自治的发展有利于密切政府同人民群众的关系，政府介入须主要定位于对居委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督上。但是，但是在我国政府过多介入社区自治事务的情况并不少见，这样不利于社区自治的独立、自主发展。政府要转变政府职能,应坚持三项原则,即坚持“小政府,大社会”的导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则和“权随责走、费随时转”的操作原则;理顺三对关系,即街道办事处与居民委员会的关系,政府职能部门与社区居民委员会的关系,政府部门与社区中介组织的关系;实行“政社”分离,明确政府和社区居委会各自的职责定位,理顺两者之间的关系。“政府在城市社区建设中,承担着重要的角色,其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系,而是指导与被指导的关系。”

2．社区自治法律的完善

（1）．修改《城市居民委员会组织法》

1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，面对城市基层社会管理出现的许多新情况、新问题，居民委员会组织法的一些法律条文，已不适应新形势的要求，在实际工作中难以操作。为了适应和引导不断发展的社区自治需求，要针对在社区自治中出现的新情况、新问题制定相应的法律规范，对已有的但与实际情况不符的法律条文，要进行修改。

（2）．加强社区自治立法

随着我国政治体制和经济体制的不断发展，原有法律的滞后性已明显表现出来，导致出现具体法律问题时缺少法律依据。尤其在当前，出现了许多新的社会关系的情况下，为了更好的处理这些关系，我们应尽早出台《社区组织法》，该法应多规定社区自治中的主要内容，对于体问题要做较少规定，然后各地再根据本地实际情况制定实施细则。社区自治在法律保障监督下运行，才能真正使社区实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

3．倡导和发展居民社区参与

（1）．营造自治环境，培育社区居民的认同感和归属感

首先，加强对社区自治工作的目标、宗旨、意义和任务的宣传，使居民群众对社区自治工作有正确的认识和了解，从而激发和调动社区居民参与社区自治的自觉性和积极性。其次，加强社区公共服务的建设，“通过拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安，改善社区公共服务，增强居民的满意度和认同感，使居民自主地、积极

viii地投身到社区建设之中。”同时，社区居民也必须认识到，在生存的载体由单位转移到社区、vii

自己由单位人转为社区人后，必须积极培养社区的主人翁意识，树立“服务邻里，服务社区”的理念，强调以“地方”、“社区”为中心，以个人日常生活为起点，去关心、参与自身周围的社区公共事务，在参与过程中培养人与人之间的共同情感。

（2）．规范制度化参与机制。

居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体。要改变居民委员会的“准行政组织”的现状,改变其行政化的工作方式,确保其自治属性和核心自治组织地位。要以社区居民委员会为依托,通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制,来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程,规范制度化参与,提高居民社区参与的民主程度和深入程度。

4．建立社区居委会独立的财务制度,多渠道筹集社区建设资金

社区自治经费应实行国家和社会共同分担。“一方面,国家为社区自治提供一定的经费支持,另一方面，由居民委员会自己承担”社区居委会财务独立是社区依法实行民主自治的首要条件,社区居委会要开展社区活动、社区服务,必须有一定的经济实力作为物质保障,因此,要建立社区居委会独立的财务制度,提升城市社区在城市社区建设和管理中的主体地位。这有助于针对社区群众的需要开展社区活动,有助于提高社区居民对社区的认同感。社区经费来源上应采取“财政支持、费随事转、社会赞助、社区自筹”等多个渠道筹集建设经费。政府每年要适当增加社区建设投入力度,同时也要调动社区单位的积极性,争取多渠道筹集社区建设管理资金。

实现社区资源共享对资源的认识上转变封闭保守的观念，树立社区资源共享的新理念，不断拓展社区资源利用的渠道和领域，对多种资源进行整合与开发，变习惯于无偿调用为注重共享共赢。“充分利用社区资源服务社区，发挥资源最大效益，各街道和社区要积极主动地为驻区单位排忧解难、提供服务，找准双方利益共同点，努力达到社区资源共享、互惠互利。”xix

社区居民的文明素质是社区和谐的重要标志,也是推进社区居民自治发展的关键因素，5．提高社区居民素质，营造社区政治文化 因此为提高社区居民素质，营造社区政治文化应从社区实际和居民的需求出发,以普及科学文化知识，倡导文明新风、提倡科学精神、融洽人际关系为主题,塑造社区共同价值观,提高居民的整体素质，形成互敬互爱、文明向上的和谐社区氛围为目标。

（1）.提高居民的科技文化水平和自身素质修养，培养居民的自治意识、自治能力和自治习惯,逐步完成现代公民对社区事务的理性参与过程。社区建设正是从社区居民身边最直接的公共领域中培养公民表达、讨论、协商、互动、合作的民主习惯。

（2）．大力开展社区法制宣传教育活动,增强群众的法制观念和法律意识,引导社区居民通过合法的途径和方式表达利益诉求,维护合法权益,解决利益矛盾,使社区利益关系走上法制化道路。要在社区内部建立健全社区服务志愿者制度,为广大居民自觉主动参与社区发展和管理提供积极的政策动力。

参考文献

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第二篇：我国城市社区自治建设研究

我国城市社区自治建设研究

汲立立，李泽霖，宋雄伟（燕山大学，河北秦皇岛066004）

摘要： 我国的城市社区自治是在政府职责与城市基层社会有效衔接过程中形成的，其中，政府发挥着主导作用，社区组织和居民参与是社区自治的主体，三者共同形成了政社合作的良性互动模式。随着社会的快速发展，我国城市 社区自治也经历了由不成熟到成熟的过程，并在实践中形成了许多具有鲜明特色的城市社区自治建设模式。关键词： 社区自治； 基层民主； 和谐社会

中图分类号： D630．1 文献标识码： A 文章编号： 1007－8207（2010）12－0016－03

收稿日期： 2010－09－20

作者简介： 汲立立（1985—），吉林通化人，燕山大学硕士研究生，研究方向为国际政治理论与实践；李泽霖（1982—），广东揭阳人，英国伦敦金斯敦大学博士研究生，研究方向为公共信息管理；宋雄伟（1983—），山西介休人，英国谢菲尔德大学博士研究生，研究方向为政策执行。

“社区”一词是基层政治研究的基本概念，它最早出现于德国社会学家斐迪南·腾尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中。腾尼斯认为，“社区是由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，是一种关系密切、守望相助、疾病相扶及富有人情味的社会团体。”自从1933年费孝通等一批燕京大学的学生将“社区”概念引入中国，我国学者开始尝试进行独立的研究，并从不同的视角对社区概念进行界定。徐永祥认为，“社区是指一定数量居民组成的具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社会构成的基本要素。”［1］（p33－34）周沛认为，“所谓社区是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”［2］（p6）2000年11月，我国民政部颁发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，“社区是指聚居在一定的地域范围内人们所组成的社会生活共同体。”［3］（p52－57）“自治”是与社区紧密相关的概念，它的全称是“自组织治理”，最早出现在希腊语中，表达一种自我治理和自我做主的状态。

2007年，党的十七大报告指出，构建社会主义和谐社会，必须重视和谐社区建设，要将“共建共荣”理念贯穿于和谐社区建设的始终，调动一切社会力量参与和谐社区建设，让广大人民群众在共建中共享改革开放成果。社区社会组织作为我国社会组织的一部分，在构建社会主义和谐社会背景下，是组织居民参与和谐社区建设，创新社会管理体制，整合社会管理资源，建立健全“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”社会管理格局的重要力量。研究和探讨社区社会组织参与和谐社区建设的具体途径和方式，对于大力推进和加快和谐社区建设的进程具有重大的现实意义。

二、我国城市社区自治存在的问题

⒈社区法制体系不健全，自治法律保障缺位。一是城市社区自治立法空白。在社区服务方面，还没有适合全国范围的社区服务法律。二是社区管理缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制推行。三是社区社会工作立法空白，影响专业社区工作机构和工作者的培育与发展。相关政策法规的缺失，极大地限制了社区社会组织参与的领域与效果。以社区团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理条例为例，其中规定社会组织成立必须具备的资金、场地、人员等要求，对社区中的绝大多数社区组织而言都是难以克服的困难，使许多社区社会组织没有资格正常参与许多社区的社会事务与管理。而当地政府又因为社会民间

组织尚未纳入登记管理轨道，对社区社会组织也缺乏规划、引导、激励和保护。

⒉社区自治体制不完善，行政化倾向严重。由于长期受到原有社会管理体制和模式的影响，社区居委会往往被视为街道办事处的下级单位，有着浓厚的行政色彩。其主要原因是政府和各职能部门在认识上存在偏差。将社区居委会视为基层工作机构，将自身工作下移。“首先，社区人员的工资、经费都由财政负担，造成了社区对政府的依赖；其次，一些社区服务组织如志愿者队伍，既需要政府的财力支持也需要政府部门的参与，形成了对政府的依赖；另外，在财政安排

上的某些„过度投入‟，如社区服务中心、社区图书站的大多数工作人员完全可以招募志愿人员来充任，而现实情况却多为在编的事业性单位职工，造成了政府有限财力的过度性投入。政府一方面扮演社区自治的指导者，同时又惯用单纯的行政手段控制，约束甚至是代替社区自治组织的某些工作，这将严重阻碍社区自治组织的发育和社区自治建设的发展。”［5］

⒊社区资金缺乏，自治的经济基础薄弱。社区居委会的主要资金来源是市、区两级财政拨款，由街道办事处统管，办事处根据考评结果予以拨付。社区自身的融资渠道狭窄，硬件建设的投入完全依赖政府的财政支持，举办的文体活动依赖于驻社区单位的支持，社区自身没有形成自我的财力支撑体系，财力紧张在社区管理和运行中普遍存在。“长期以来，城市社区居委会处于既无财力、又无财务自主权的生存状态。这种状况直接影响了居委会独立地行使自治权力，同时也影响居委会开展便民利民的社区服务活动。”［6］（p88）社区建

设所需要的资金问题一直没有明确的规定，导致社区财政的角色模糊，特别是许多经济不发达的中小城市，社区建设缺乏资金来源的问题更加突出。

⒋社区自治意识缺乏，居民参与的积极性不高。“社区居民参与问题已成为目前政治舆论的重要话题，从总体情况看，仍处于弱参与的阶段，自主性差，整体发展不平衡。”［7］（p163）参与不足主要表现为：城市居民和单位社区参与水平低；社区居民参与意识薄弱，以被动型参与为主；参与主体不足且结构失衡，主要是低保居民、下岗失业人员、离退休党员和老年人；社区居民参与大部分是以活动参与为主，只有少数居民参与过社区管理、决策、监督等，参与社区政治内容涉及面窄；回报性参与多，奉献性参与少，文体型参与多，政治型和服务型参与少，参与的内在动力多是基于人际关系，公共参与精神尚未形成。目前，社区参与不足是我国社区建设面临的一个突出问题，如果广大居民和社区单位不能通过健全、通畅的基层体制参与社区管理，居民的自治活动如果得不到有效组织，社区就会缺乏基本的社会凝聚力，社会资源就不能实现共享和整合。虽然我国社区自治历经波折，但现已逐步成长壮大，上海模式、青岛模式、江汉模式、北京模式等都是各地在不断尝试之后的成功经验，不容忽视的是城市社区建设中仍存在政府与社区间权责不明、辖区不清，社区自治力与居民参与意识都处于较低水平的问题。如何克服这些发展道路上的“拦路虎”是我们未来一个时期内应重点考虑的问题。

三、中国特色城市社区自治制度建设的路径

我国城市社区自治建设已有半个多世纪的发展历程，其间我国政治、经济、社会等各方面都发生了根本性的变化，但社区法律的改革与创新却没有体现出改革开放以来新的时代要求诸多法律法规始终没有做出相应调整和改变，社区自治体制无论在内涵还是外延上都无法突破原有法律法规的界限。因此，根据已经发展了的社会现实，总结社区自治的成功经验，修订或重新制定相应法律法规十分必要。胡锦涛总书记曾明确指出，一旦基层群众自治组织制度的运转有了法律保障且具有可操作性，那么其应有的制度活力就一定会迸发出来。当地政府在不违背国家法律法规的前提下，可根据本地的特点及情况，制订适应本地实际的社区管理条例或实施细则，以便更好的指导社区建设。

⒈转变政府职能，真正实现社区自治。转变政府职能就是要进一步剥离市、区政府现有的权力，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事交给群众自己依法办理，形成“小政府、大社会”的管理格局。市、区政府职能部门应进一步改革行政运行模式，由向社区下派工作变成工作进社区，主动履行公共服务职能。各级政府应充分利用社区服务中心直接服务于社区需要。真正实现政府部门和街道对社区居委会给予指导而不是进行行政干预，提供服务而不是插手社区事务。政府发挥协调作用，整合区域社会所有成员和资源力量，协调社区各种群体的利益关系，并服务于各种群体。政府必须依据国家相应法规，管理和指导社区依法建立自治组织，建立起以政府为主导的多元化社区建设投入体系，为社区建设提供资金支持，改善社区环境，升级社区服务水平。

⒉社区居民在对自身权利、义务和追求目标理性认识基础上的自愿、自主性的参与，是建立、完善政府和社区群众性自治组织良性互动关系的前提和基础。在构筑新型社区治理模式过程中，应将促进居民参与放在首要的位置。“建立

和健全有关社区居民参与的各项制度，完善社区居民参与机制，把知情权、表意权、决策权、管理权和监督权等权力还予社区居民，把社区居民是否知情，社区居民是否参与，社区居民是否满意作为衡量社区发展的标准。”［8］（p57）社区自治能力的提高离不开社区居民的广泛参与，居民参与是社区建设的内在动力，参与的规模、程序和制度化水平直接关系到社区发展的整体变化和目标管理。在实践中培育社区居民的参与精神应切实做好以下几点： 一是通过整合社区各种利益并有效反映和表达社区成员的意见和要求，开放和利用社区各种资源，提供优质高效服务，可以有效激发社区成员的参与热情。二是建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，及时了解广大群众对社区发展及重大方针政策的看法。三是建立社区居民选举、社区民主决策、社区服务承诺及社区工作评议等制度，保证群众对社区事务享有充分的知情权、决策权、管理权和监督权。

⒊充足的财政资源是保证社区治理各项工作正常运转的生命线。目前，我国社区自我管理机制很难运转的关键在于没有充足的财政基础，没有实现政府管理和社区自治有效衔接的城市社区治理机制来提供充足的财政保障。为进一步加快社区经济建设步伐，稳步推进社区经济发展，帮助居民解决实际困难，实现共同富裕，全面建设小康社会，努力实现社区经济健康稳步发展，应积极主动整合社区的内部资源，深挖社区经济发展的优势潜力，鼓励和提倡驻社区单位参与社区建设和社区经济发展。通过“优势互补、资源共享、共驻共建”的形式，发挥驻社区单位经济实力强、联系业务广泛、信息灵通的优势，为社区经济发展提供厂房、资金、技术等方面的支持。这样，即可以创造社会效益，又可以创造经济效益，从而把社区资源优势与市场建设结合起来，依托资源办项目，不断壮大社区经济实力。只有社区经济实力强大了，才能为社区履行各项自治职能提供经济保障和财力支持。总之，城市社区建设是一项长期的工作，需要政府与社区自治组织努力改革创新，精心谋划发展，通力配合、分步实施。因此，要加强社区党的领导，为社区自治提供坚强的思想和组织保障； 完善社区自治的法律保障，推进依法治理的进程；规范发展社会力量，建立社会化的社区事务管理运作机制；营造良好自治环境，培育公民参与意识。只有这样城市社区建设工作才能不断规范、拓展、创新，才能建设出管理有序、服务完善、文明健康的和谐社区。

【参考文献】

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［8］李惠斌，杨雪东．社会资本与社会发展［M］．社会科学文献出版社，

第三篇：我国城市社区管理中存在的问题及对策研究

、井冈山大学

政法学院毕业论文

我国城市社区管理中存在的问题及对策研究

学院政法学院

姓名周卫华

专业公共事业管理 学号90114016

指导老师张长厚

目录

导言……………………………………………………………

一、城市社区与城市社区管理………………………….……

（一）城市社区的概念…………………………….…………

（二）城市社区管理的概念…………………………

二、我国城市社区管理中存在的问题………………………

我国城市社区管理存在的问题………………………………

三、改革和加强城市社区管理的政策措施……………….…

改革和加强城市社区管理的政策措施………………….….… 摘要…………………………………………………………….Abstract………………………………………………………..参考文献……………………….……………….….…………

随着经济体制改革及社会管理体制改革的不断深入，单一的管理模式的合法性和权威性日趋衰竭。与此同时，社会层面的不断发育，社区组织体系与结构的功能性分化，居民对社区需求度和依赖性不断增强，致使社区管理的内涵在质变的基础上迅速丰富化，变政府全权管理为政府主导型管理，已经成为社区建设和发展的必然要求。新时代的社区，必须进行全新的管理，才能够建立起井然有序、充满活力、持续健康发展的新型社区。现阶段，城市社区管理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。

一、城市社区与城市社区管理

（一）城市社区的概念

1.城市社区的含义

社区是社会经济发展的产物。在我国社会主义市场经济体制的不断完善的条件下，社区在社会管理中的地位不断增强，已成为一个综合性的群众基层机构，在为广大居民群众做着一些日常生活中所需与社会团体旋节沟通连贯的作用。作为物质文明和精神文明的重要载体，维护社会稳定，社区发挥着重要的作用。

“社区”一词源于拉丁语，本意是关系密切的伙伴。20 世纪30年代初，燕京大学的费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的一本著作《Community and Society》时，从英文单词“Community”翻译过来的，后来被许多学者引用，并逐渐地流传下来。“社区”一词最初是由德国的社会学家滕尼斯应用到社会学的研究中。近些年，我国许多社会学家开始对“社区”进行深入细致的研究，而且对“社区”的理解和认识诸不相同（这句话须修改）。例如，台湾学者龙冠海教授认为“社区是有限地理界限的社会团体，即人们在特定的地域内共同生活的组织体系，普【1】通成为地域团体。”社会学家袁方指出：“社区是由聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织起来的，具有共同人口特征地域生活共同体。”

【2】

城市社区是指在特定的区域内，由从事非农业生产劳动的密集人口所组成的社区。

2.城市社区类型

1.按社区功能分类 按照社区主要功能的不同进行分类，可以把社区分为经济社区，政治社区，文化社区，军事社区和特殊社区等。

经济社区是指经济活动集中，经济功能明显的社区。如商业活动集中的商业社区——北京的王府井，沈阳的中街等，又如工厂集中地沈阳铁西工业区等。

政治社区是指省、市、县等各种行政区域领导、管理中心的所在地。城市中各类行政管理机构、政府各种机关聚集的社区，可视为政治社区。

文化社区是指高等院校、科研、文化艺术单位比较集中地社区，如日本的筑波科学城，英国的大学城和中国的中关村等都属于这类社区。

以军事目的为中心所形成的的社区是军事社区，军营、军事基地都属于此类。特殊社区则是指以除上述基本功能以外的其他特殊功能为主的社区，包括劳改农场、精神病院、传染病隔离区等。

2.按社区的空间特征分类 社区具有明显的地域空间，按此标准来划分，社区可分为法定的社区、自然的社区和专能的社区三种。

法定的社区即通常所说的地方行政区。如城市中各个区、街道所辖的地域范围形成的社区，以及农村乡、镇、村等行政单位所辖的地域范围所形成的社区。自然的社区即人类在生产和生活过程中自然形成的聚落。如农村的自然村落、集镇和城市等。

专能的社区是指人们从事某些专门活动而形成于一定地域空间上的聚集区。如大学城、军营区、矿区等都是一种专能的社区。

3.按社区内部组织形式分类 可分为整体社区和局部社区

整体社区是指具有相对独立意义的，基本上具备了人类社会生活所包括的主要方面，并且能够解决大多数社区居民主要需要的比较完整的社区。如一个城市、一个独立的村落，都是整体社区。

局部社区是整体社区的一部分，如城市中的一个街区。

4.按社会生产力水平和时间要素分类 可分为传统社区、发展中社区和现代社区

传统社区主要是指人类社会发展史上曾经出现过的社区残余形态。它主要反映前资本主义时期的生产和生活方式。

发展中社区是传统社区向现代社区转型中的社区形式。目前我国许多集镇和乡村都属于这类社区。

现代社区也叫发达社区，它表现为现代城乡融为一体，人们的日常生活和

活动主要穿梭往返于城乡之间，乡村生活十分方便，生活水平甚至高于城市。这种社区主要存在于一些发达国家。

3.城市社区特征

1、社区是社会的缩影

社区是一个具体的、有限的地域社会共同体。在社区内，社区成员以家庭为单位消费各种生活资料，解决最基本的社会生活需要。因此，社区的各种社会联系更直接、更具体。社区生活内容是多方面的，既包括经济生活，又包括政治、文化生活；社会成员的关系也是多方面的，即形成一定的经济关系，又形成血缘、地缘等其他社会关系。可以说，社区是社会成员的生活基地，社区是一个社会实体。

2、居民以从事非农产业为主

城市社区既是政治、文化中心，也是经济中心，由于经济活动主要以工商业和其它非农业为主的各种经济活动，作为主要职业和谋生手段。

3、社区都有自己特有的文化

由于每个社区的经济条件、政治条件、社会条件以及历史文化传统、居民职业结构的不同，各个社区都有自身的文化特点，以区别于其他社区甚至邻近社区。

4、社区居民具有共同的社区意识

社区意识也叫社区认同感或归属感。它是指社区居民对自己所属社区在感情上和心理上产生的一种认同感。

5、城市社区是不断变迁的

人类进入农业社会，形成了村落，有了现代意义上的社区，或者说最早的形式是农村。随着社会的发展，城市诞生了，部分农村社区又变迁为城市社区。城市社区在几千年的演变过程中，其内部结构、社会性质等发生了巨大的变化。可以说，这些变化是整个社会变迁的结果，其中起决定作用的是生产力的进步。进入现代社会以后，社区的变迁速度在不断加速，并随着生产力的进步而步入良性运行阶段。

6、居民的组织程度比较高

社区居民从事活动多样化，各种管理任务重，需要组织，其中有正式的、非正式的组织；也有经济、政治、社会、文化组织。所以组织形式多样化。即政府职能部门、行业组织；也有区域经济组织及各种经济联合体组织等等。

4.城市社区功能

1、政治功能：选举人大代表或干部；宣传有关政策；评选先进；解决下岗职工再就业；调节社区纠纷，化解邻里矛盾

2、经济功能：建立商场或超市或市场，或在这些地方购物；兴办公司或工厂；建立医院或到医院就医

3、文化功能：社区的学校（如老年大学，成人学校等）；体育比赛和健身活动；文艺活动（如演唱会，音乐会）；精神文明创建活动；各种讲座和培训

4、管理功能：管理人口和计划生育（如管理流动人口）；治安保卫工作（治安巡逻）；打击违法犯罪，维护社会稳定；水电等设施设备的修理；卫生清洁

（二）城市社区管理的概念

1.城市社区管理的含义

所谓城市社区管理，是指在市政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区内的各项公共事务和公

【3】益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的这样一个过程。

2.城市社区管理的特征

（1）区域性。社区具有一定界限的地域。换句话说，社区是地域性社会，是一定的社会关系空间与地域空间的结合体。

（2）群众性。社区管理是一项群众性工作，应本着以人为本的原则，维护社区居民的根本利益；社区居民的参与是提高社区管理水平的坚实基础，社区居民的参与热情越高，社区管理工作越易于开展；社区管理工作好坏的重要标志，是社区居民对其生活的社区形成的认同感、归属感的强弱。因此，密切社区群众之间的关系，才能增强社区居民对社区的向心力和凝聚力；解决社区的矛盾和困难所采取的主要方法之一，是依靠群众力量，发挥社区成员的互助作用。

（3）综合性。社区不仅是社区成员居住的地方，同时也是他们社会活动的主要场所。社区成员的社会活动和心理需求很大一部分要在社区内得到满足，这就决定了社区管理的内容呈综合性，涉及居民的活需要、医疗、社会保障、治安、文化、娱乐、法律、社团及各项社会化服务等领域；同时，社区管理组织结构具有综合性，包含行政组织、企事业单位以及各类社团组织等；而且由于社区成员的数量多，差异性大，因而他们各自拥有的资源优势和需求也各不相同，社区管理就是要综合利用各方面力量共同参与；此外，社区的功能也不是单一的，社区管理要综合利用社区的各种功能，故社区管理具有综合性特征。

（4）规划性。规划是对社区发展进行总体部署，其目的是为了有效的利用社区资源，全面协调社区关系，提高社区的整体效益。

（5）层次性。社区管理是一个管理系统，这个管理系统是有层次的。（6）动态性。社区本身是发展的、变化的。因此，社区管理必须树立管理创新的理念，不断研究社区管理中出现的新问题，新情况，不断提出管理的新思路，不断改进管理的方法，促进社区管理体系的完善。

二、我国城市社区管理中存在的问题

近20年来，全国各地先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

一是思想观念陈旧。尽管改革开放和经济建设取得了迅猛发展，但一些干部

特别是一些部门领导干部，仍然习惯于过去计划经济下传统的管理方式，许多事情做法老套，“一竿子插到底的直接管理”，有些权力习惯于自己揽着，怕放下去下边管不好，管不了。这种思想观念影响和制约着社区管理的发展。

二是社区组织的职能错位。社区组织负担过重，作为居民自治组织的社区居委会，不是一级国家行政组织，没有行政权力来控制和推动社区的各项事业。而“自治”制度又不健全，行政权力对社区干预多，上级行政部门几乎都可以交任务、下指标给社区居委会，对社区提出要求，居委会的情况就是责任大、权利小、事情多、经费少、待遇低、力量弱，造成社区居委会的超负荷劳动。

三是社区管理体制方面的问题。街道、居委会是我国城市社区管理的基本基层组织。从目前城市社区管理工作的客观需要看，尽管这类基层组织继续发挥着十分重要的管理功能，但确实存在着严重的问题，主要有一下几点：

1、政府角色的转换不到位

2、行政隶属体制模糊

3、街道管理体制改革的问题日益突出

4、尚未形成统一协调的服务管理体制

5、社区中非政府、非盈利组织发育迟缓。

四是重视程度不够，社区应有的社会地位难以体现。一是居委会工作人员的待遇偏低，工作条件差。根据民政部的资料，各地居委会工作人员的生活补助标准普遍低于当地的最低生活保障水平。二是居委会规模的设置，落后于社区建设与管理的现状。

五是社区管理队伍专业化程度较低。社区管理工作覆盖面极广，涉及内容较多，专业化和综合性强。因此，这就要求社区管理工作者不仅要具备一定的文化知识，还要具备社区管理专业知识以及良好的综合素质。但是，目前我国社区管理工作者，大多数都没有接受过社区管理专业知识的培训，仅凭借一份工作热心难以承担新形势下居委会工作的重任，而且社区管理工作者基本上没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，这些也在很大程度上影响和制约着社区管理工作的展开和服务质量的提高。

六是对社区管理权力缺乏监督和制约：

1、监督的主客体错位。本来应居民是监督主体监督社区权力的使用，但往往不尽人意。

2、监督运行方式单一，主要是由上而下，上行监督较少。

3、监督缺乏必要的协调。社区内有各种监督组织，但因职权不明，协调不力容易造成多方插手或相互推诿现象。

4、监督制裁软弱。监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小，往往只能做一些督促、调解工作。

5、监督法规不健全、监督制度不完备、缺乏可操作性。总之，社区内由于监督体系不完备、机制乏力，很难保证社区权力的正确行使。

七是社区自治程度低。目前我国社区管理以政府行为为主，“社区自治”程度不高。居委会作为城市居民自我管理、自我服务、发展的群众组织，却常常扮演“政府代言人”的角色；按照法律应由选举产生的管理人员，许多由指派产生，很少能代表社区居民的利益。这些问题的存在，反映我国城市社区管理越来越不适应城市化和城市现代化的要求，必须通过改革来加以解决。

三、改革和加强城市社区管理的政策措施

一。加强思想教育，转变思想观念。对政府工作人员加强思想教育，改变原来的落后思想，转变管理方式，大胆的放权，使社区工作人员能更好的开展工作。

二．明确居委会职能定位。社区居委会定位不清直接影响着自治能力的提高。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,是社区自治工作的组织者。其主要职能应该是办理社区的公共事务和公益

事业,协助政府及其派出机关做好与居民利益相关的工作。只有明确了自己的定位才能明确自己的职责。

三。构建新型社区管理体制。构建管理体制框架的原则

1、管理中心下移，立足基层

2、条块结合，以块为主

3、小政府、大社会

4、市、区齐抓共管

四。加强对社区的重视。提高社区工作人员的工资待遇，改善他们的生活水平，以提高他们工作的积极性。扩大社区居委会的规模，方便社区工作人员开展工作。

五.培育社区管理的专业化队伍。社区管理活动是由社区工作者来实现的，所以社区工作者的素质直接影响着社区管理工作的质量。提高社区管理水平，关键在于提高社区管理工作者的素质。培养社区管理的专业团队指的是社区工作者不仅能够承担大部分的社区管理和服务工作,同时也应该能够创造大量新的就业机会,改善他们的寻找市场机会,发展当地经济服务的能力。这就要求在选拔社区工作者方面要实行竞争上岗，择优录用，让真正愿意而且具备为广大市民服务能力的人才成为社区管理工作者。同时，还需要大胆创新，树立“以薪养廉”、“以薪养德”的观念，努力建立起社区吸收优秀人才的固定渠道。此外，对社区管理工作者进行长期、连续、系统的在职培训，提高专业和服务技巧，真正提高社区管【】理的工作水平。3

六．完善相关法律，确保社区自治有法可依。要根据新形势的需要，在继续推进社区民主自治实践的基础上尽快修订现行相关法律，尽早出台《城市社区自治法》，明确、具体地规定社区的载体、社区自治的性质和地位、社区居民的权利与义务、社区自治组织的权利与义务、管理方式和运作程序等项内容。需要通过法律明确，社会组织和政府部门和街道办事处的社区载体能够明确自己的权利，义务和职能，防止政府部门或街道，其职责向社会传递，减少社区工作的负担，保障社区各项自治权利的真正落实，使社区居民明确自己的权利义务，在法律的保障下行使其社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，确保社区【4】 自治有法可依。七．提高居民的参与程度.“社区居民自觉自愿参与社区活动或事务的程度，是社区开明程度、健全水平和活力厚度的反映，是社区发展的一项综合指标。”因此，首先要提高社区居民利益的社区化程度，提高社区管理工作公开透明程度，通过宣传栏、布告栏向居民公告社区工作状况，大力宣传“我为人人，人人为我”以及“社区是我家，建设靠大家”的宗旨。同时，组织社区卡拉演唱比赛、交谊舞活动、健身活动等，多形式多渠道地引导居民接触交流，培养居民的社区意识，增强居民的社区认同感和归属感。

八.加强居委会自身建设，提高社区服务水平。居委会作为最基层的城市社区组织，对城市社区管理具有不可或缺的功能。一是满足社区成员物质和文化生活需求的功能；二是社区内全体成员的参与功能；三是社区内人与人之间的互助功能；四是社会控制功能；五是对社区成员的社会化功能。而要发挥社区组织的功能，必须加强居委会自身建设。为此，应做好这几个方面的工作：一是以人为本，为人民服务。不断满足社区居民的物质和文化生活需要，提高生活质量和文明程度，把为社区居民和单位服务作为社区建设的出发点和落脚点。二是扩大民主，实现社区自治。科学合理划分社区，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主

监督，实现社区居民的自我管理，自我教育，自我服务，自我监督。三是整合社区资源，共建社区。整合社区资源，充分调动辖区单位和社会力量广泛参与，共同建设社区。四是责任和权力统一，有序的管理。健全社区组织，明确责任和权力，依法加强管理，增强社区凝聚力。五是因地制宜，合理有效地建设社区。坚持一切从实际出发，实事求是，敢于创新，发挥特色，树立典型，有计划有步骤地实现社区共建。

九．转变政府职能，发展社区自治，加强社区管理工作的民主。转变政府职能，是在不同层次和结构上进行合理分工，把大量管理社会的职能下放到社区。街道办事处作为政府的派出机构，应管好自己该管的事，如市政管理、社区服务、社区综合治理、精神文明建设等，在这方面行使组织领导、综合协调、监督检查的职能，而那些不该管的事务要转移出去。社区单位也应卸掉“办社区，管社区”的沉重包袱，大量的社区管理职能和管理事务由社区居民自治组织不承接，积极推进社区管理的民主化建设，不断地加强社区成员的参与积极性，建立起社区成员参与的稳定渠道，如建立社区成员代表大会、社区事务协商制度及选举社区领导人等活动，使社区成员能够与社区组织顺畅地沟通联系，实现社区组织与社区成员之间的互动，从而让社区成员“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，提高社区成员参与社区管理的积极性，充分发挥大家的创造性，提高社区自我管理的能力，扩大社区成员的自治权，实现社区管理的民主化。未来的社区管理模式应遵循自治的原则，激发社区成员的参与意识，开发社区的各项资源，实现自我管理，提供公益性劳动，维持社区的生存与发展。

摘要 随着我国经济的发展，城市社区建设的兴起，随之而来的是城市社区问题不断频发，严重影响了社区居民生活和城市经济发展,因此必须加强城市社区管理。本文运用社区管理的基本理论，分析了我国城市社区管理的现状及存在的问题，提出了加强城市社区管理的对策、建议。关键词：城市社区，城市社区管理，问题，对策

Abstract

Along with the development of our country's economy, the rise of city community construction, followed by frequent urban community problems, serious impact on the community inhabitants life and economic development, so must strengthen the management of urban communities.In this paper, by using the basic theory of community management, analyzes the present situation and existing problems of urban community management in China, puts forward the countermeasures and Suggestions to strengthen the management of urban communities.Keywords:

Urban community，urban

community

management，problems, countermeasures

参考文献

[1]奚从清，沈赓方：《社会学原理》，208页，杭州，浙江大学出版社，1994 [2]燕燕：《社区建设基础知识》，4页，北京，中国劳动社会保障出版社，2001 [3]何玉宏，《改革与开放》，1页，2002-04 [4]谢婷婷，《我国城市社区管理现状与对策》1004-0544(2005)08—0073-03 [5]《浅析我国城市社区管理中存在的问题，原因及改革措施》，8页，2011-04-30

第四篇：我国城市社区管理体制的演变、问题、对策

我国城市社区管理体制的演变、问题、对策“社区”一词是1933年由费孝通等一批燕京大学的青年学者从英文中翻译过来的。此后“社区研究”在我国一直进行得红红火火。直到20世纪50年代初，由于不可抗拒的原因才被迫中断。改革开放以后，社会学的重振使“社区研究”又成为中国人民社会生活中的—个热门话题。1986年，开展社区服务正式成厂中国政府的—项行政职能，中国的社区工作从此进入了一个新的起步阶段。社区服务因为是适应改革的产物，是满足居民的需求，所以一开始它就有很强的生命力，如雨后春笋迅速在全国蔓延开来。特别是1987年武汉会议和1989年的杭州会议以后，社区服务事业更是有了飞速的发展，到1989年底，我国已有3267个街道开展了社区服务工作，占当年全国城市街道总数的66.9%。

（一）、单位制：走入历史

单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。

（二）、街居制：身陷困境

前文已提到，在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地被动地执行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。

（三）、社区制：浮出水面

在社会学史上，“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。在此之后，“社区”这一概念被各国学者加以引申和扩展，但并未形成一个统一的范畴。在中国大陆，“社区”一词在20世纪30年代被引进，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。但是，就目前的实际情况来看，各地对“社区”概念的理解并不十分清楚，因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异。社区建设的本身包含管理体制的改革，就本文关注的城市基层社会管理体制的变迁而言，从原来的单位制、街居制向社区制过渡，首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。

一、我国城市社区管理体制经历了从单位制、街居制到社区制的变迁。

二、城市社区管理体制存在的主要问题

（一）、政府在社区建设观念上不明确。

当前，城市政府在社区管理观念上，依然停留在传统计划体制下的行政组织包打天下的层面上，不敢、不愿、不能将社会性管理和服务的职能下放或转移给其他社会组织，也没有鼓励、扶植、发展群众自我管理和服务组织的意识和观念。因而政府对在社区建设和发展上到底应该做些什么事，并没有完全分清楚，以致容易用行政的办法办的事，政府就抓在手上；社区内不好办的事，有些本应由政府办的，政府反而不去办，推向社区自治组织。由于政府机构不了解民情，有时又求政绩，因而即使政府为社区居民办了事，也未必能得到居民的认可。

（二）、政府对社区的宏观管理不到位。

长期以来，政府对社区的管理一直处于一种各自为政的状态，名义上民政部门承担着宏观管理的职责，但由于民政的工作地位决定了它在此项工作中不可能有大的作为，这绝不是因为民政不努力，而是因为民政无能为力。在这种情况下，社区建设几乎处于一种无序纷乱的状态。而各管理部门都过分强调自身的管理权威和利益，造成社区整体上管理无序，没有统一的管理目标，没有一个权威机构对各个职能部门的工作职责和任务作明确的界定，没有谁对社区的管理负全责，没有谁对社区管理该负的责任做出裁决和进行监督。往往出现有利的事情大家干，无利可图的则无人问津，有权的不干，无权的不能干或想干却干不了，责、权、利严重脱节，常常造成行政部门之间的矛盾以及由于职责不清引起的社区管理职能得不到落实。就宜昌市、区两级政府来讲，虽然成立了社区建设领导小组，但是这是一个非常设机构，领导小组成员都是市、区政府领导兼任，并没有在政府设立一个专门机构来协调和处理各职能部门在社区的具体矛盾，从而造成各管理部门对社区管理的作用不是形成合力，而是相互摩擦、相互制约甚至对立，不利于社区的管理、建设和发展。

（三）、街道办与社区居委会形成事实上的领导与被领导的关系。

宜昌市现行的城市管理体制是“两级政府、三级管理”体制，从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但作为“第三级管理”的“街道办”在现实中却行使了大量的政府职能，成为事实上的一级政府。在社区建设与发展过程中，街道办由“虚政府”变成“实政府”，成了社区管理事实上的唯一主体，而处于街道办行政领导之下的社区居委会就成了街道办的“跑腿儿”。街道办对各行政职能部门分派的各种工作任务，均下派到社区居委会去落实，社区居委会成为一个具体的办事机构。再加上街道办的财政拨款是社区服务的主要资源，有些居委会中的大部分干部是由街道招聘的等因素，使居委会的人事和财政在很大程度上受制于街道办，街道办与社区居委会之间指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系，社区居委会的自治性、自主性、独立性大打折扣。

（四）、社区居委会承担了过多的行政部门职能，社区自身职责不明确。

随着政府职能转变和工作重心下移，许多政府的专业管理部门都把社区作为一级基层政权看待，一些职能部门借动员社区资源为名，将自身业务尽其所能地转嫁给社区居委会承担。据部分社区居委会的统计，社区承担的职能有１１７项之多，绝大部分来自上级部门，工作不堪重负，疲于应付。很多部门还硬性规定了明确的考核指标，使居委会在实际工作中形成了目标责任制。还有些政府部门把不想管、不好管的事推给居委会，而把资金、设施等留在自己手中，出现问题时，他们却充当监督和检查居委会的角色。有的街办甚至向居委会下达了大量的招商引资任务。社区居委会忙于应付上级的各种工作任务及考核，对于社区自

治、社区内事务却思考甚少，造成社区自身管理职责不清，定位不明。如许多社区居委会对许多新建住宅小区的社区建设缺少知情权，对小区物业管理部门联系不够，对一些辖区单位尤其是自我封闭的条条管理的单位了解甚少，社区居民委员会对这些小区管理缺乏必要的手段，有的便放弃了对小区事务的管理，使小区内普遍形成了社会管理方面的“真空”，社区居委会应该到位的管理却没有到位。

三、理顺关系，构建城市社区管理新体制

（一）、加强社区规范化立法

就目前来看，国家应根据新的形势加强立法工作，逐步制定社区管理和社区建设的专门法律和相关法律，并增强其可操作性，使社区建设有法可依。一是确定社区组织的法律定位和职能定位。二是以法律或规章等形式，明确社区内各权利主体的活动。三是通过立法的途径，制定《社区自治法》，以及与社区自治的其它相关法律，如《社区服务法》、《社会保障法》等。四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

（二）、建立协调统一的宏观管理组织

当前社区管理中的宏观管理出现各自为政的局面，主要原因是覆盖各职能部门的管理层级出现虚位。因此，解决这一问题的根本办法就是，建立起填补这一虚位的管理层级，使其有效发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用。这一管理层级的基本模型结构应具备以下特征：１、机构的阶位应当高于所有被协调的层级；２、机构可以是协调性的非常设机构，但是其日常办公部门应当固定，并设在党委或政府机关内；３、机构的职能主要为组织、协调、规划、制定政策和监督。就宜昌市实际来说，应在市、区两级建立社区建设指导协调委员会，由同级政府牵头抓总，各类涉及社区建设的条条部门和上级驻城区大单位负责人参加。其主要职责是规划社区建设目标，确定社区建设重大事项，协调社区建设中的重点、难点问题，以克服条块分离的弊端，形成社区建设的合力。

（三）、科学界定政府与社区居委会在社区管理中的职责

就我国当前的国情而言，政府在社区建设和管理中的重要地位是不可或缺、无可替代的，但同时其能力作用也是有限的。政府作为社区建设的推动主体，应在社区建设和管理中发挥好启动、组织协调和宏观指导三个作用，进一步转变政府职能，做到“让位、归位、到位”。让位：做到简政放权，从大量社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区去做。政府仅仅需要承担社区建设启动者这一重任，积极做好社区建设的规划，制定必要的扶持鼓励政策以及发动宣传工作。归位：做到把政府部门的精力用在研究社区建设发展的方针政策上来，采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作，培植社区的造血功能，加强对社区工作的组织和协调，发动引导广大居民和社区单位参与社区建设。到位：要做到认真履行宏观管理职能，尽职尽责地保证管理到位，指导、协调到位，财力支撑到位。主要是制定、完善有利于社区建设发展的各项法律、法规和政策，规范、引导社区中介组织的有序、健康运作，公正、合法地保障社区成员的公共权益等等。而政府一般不宜直接参与社区建设的具体实施活动。社区居委会是社区建设实施的主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区内依法行使综合管理各项社会事务的权力，其基本职责应包括以下四项：

一、是社区自治职责。社区有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的职责，主要包括：民主选举、社区决策、日常管理、财务自主、内部监督等。

二、是社区协管职责。按照小政府、大社会和“管理重心下移”的原则，结合政府机构改革，将那些政府管不过来、需要社区协助管理的行政事务转移给社区，由社区协助政府进行管理。同时应根据责、权、利相一致的原则，对一些协管工作应实行“费随事转”。

三、是社区服务职责。组织开展面向社区居民的各种社区服务和文化娱乐、体育活动，发展便民利民的社区服务业，完善对老年人、残疾人、优抚对象和困难群体的服务网络，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动。搞好社区环境的净化、优化、美化和生态环境的保护，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，教育居民增强社区意识、参与意识，组织开展多种形式的精神文明创建活动。

四、是社区监督职责。社区代表居民对政府及有关部门进行监督评议，对物业公司的管理和服务进行监督，及时向上级有关部门反映居民的意见和要求，并提出建议。

（四）、加强街道办对社区的指导、协调和服务职能

在街道办对社区管理上，要实现街道管理体制和管理方式的创新，要从传统的行政管理向协调、指导和服务的方向转变，从以条为主、条块分割向条块结合、以块为主转变。要着力于理顺条块关系，把行政部门的条的专业管理和街道办事处的块的综合管理相结合。街道办事处的主要职责是贯彻落实上级党委和政府有关社区建设的决定和工作部署；研究制定街道范围内的社区建设规划和工作计划；发动、组织辖区各种社会力量，积极开展社区建设工作，发挥其对社区建设的指导、协调和服务作用。

总之，政府在对社区的建设和管理上，必须理顺各种关系，准确定位，明确职责，充分发挥指导、协调的作用，强化社区自治功能，逐步建立起强有力的社区管理体制，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会的协调发展。

第五篇：城市低保问题及相关对策研究

城市低保问题及相关对策研究

【摘要】城市居民最低生活保障制度是我国社会保障制度中的一个特色，自建立以来保障了很大一部分城市贫困人口的基本生活，但随着社会经济的不断发展，低保制度还存在一些问题，本文主要讨论了以下几个问题：（1）低保对象的确立缺乏弹性，无法体现动态变化；（2）低保对象的不同需求无法得到满足；（3）低保对象的审核不科学、不规范，且程序僵化；（4）低保标准低与养懒汉并存。并提出了相应的对策，认为应促进社会保障从业人员的专业化，提高低保工作人员的专业素质；实行分类救助，要避免与其他社保项目重叠；低保标准的制定要与经济发展水平相适应；低保与促进就业相结合。【关键词】低保对象 低保制度 分类救助

一． 城市最低生活保障制度现状

1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全国各省市相继效仿，1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》把家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民作为救助对象，具体包括以下四类：一是三无对象，即无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是家庭中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高，或所在单位经济效益差，收入降低，生活困难的居民；三是失业保险期满仍未重新就业，符合社会救济条件的居民；四是由于各种原因造成生活低于最低生活保障标准的其他居民。

经过十多年的发展，城市居民最低生活保障制度逐渐完善，低保标准根据物价变化，适度提高救助水平，相对稳定地保障了2270多万城镇贫困人口的基本生活。2007年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7％。得到最低生活保障人员中：在职人员93.9万人，占总人数的4.1％；灵活就业人员343.8万人，占总人数的15.1％；老年人298.4万人，占总人数的13.1％；登记失业人员627.2万人，占总人数的27.6％，未登记失业人员364.3万人，占总人数的16％，在校生321.6万人，占总人数的14.2％，其他未成年人223万人，占总人数的9.8％。（数据来源：《2007年民政事业发展统计报告》）现在城市居民最低生活保障制度进入了平稳运行时期，基本上实现了“应保尽保”的目标。

二． 城市最低生活保障对象的确立及问题

我国低保制度的建立，在理论上应该遵循覆盖全体国民的原则，由于经济发展水平存在城乡差别，在实际实施时城乡低保制度也有很大的区别，在农村无法做到普遍覆盖。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些应该受到保障的对象被排斥在低保之外，使得应该受到保障的人没有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保资格的人，而没有将他们剔除，这些问题都是普遍存在的。虽然《城市最低生活保障条例》的颁布标志着我国低保制度的规范化，但是在实际操作上还存在很多问题。低保对象的确立是依据家庭平均收入来确定，即家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民都应该纳入低保范围之内，各地在具体对低保申请人进行审核时，又添加了不同的标准，而且审核程序更加繁琐细致。另外，家庭经济收入很难核实也是确定低保对象的一大难题。以下就低保几个具体问题进行深入分析：

第一，低保对象的确定缺乏弹性，低保人群没有体现动态变化。社会保障制度是一种社会调节机制，而最低生活保障制度是社会最后一道安全网，最低生活保障标准的制定与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入有关，所以相应的低保人员也会有所变化。最初建立最低生活保障制度的预期是，随着家庭收入水平的变化或城市居民最低生活保障标准的变化，一部分低保人员应该慢慢退出低保范围，新出现的城市贫困人口应该被纳入低保的保障范围，低保人员是一个处于动态变化中的人群，而不是固定不变的，低保的最终目标是使城市中的贫困人口的基本生活得到保障。如随着经济体制改革，城市下岗失业人员不断增加，物价大幅上涨，原来一些收入水平处于贫困线边缘的人落入了低保范围，低保制度是否能及时地将这一类人群纳入了低保范围有待实际调查。根据《条例》规定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情况发生变化时，应及时申请办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。但事实上，一旦被确立为低保对象，就很难再退出低保，所以就形成了低保对象只进不出的现象，低保人数居高不下。洪大用在谈到低保制度实践中的延伸效果时，认为低保制度在实践过程中会“制造”一个长期的低收入群体。

第二，低保对象不同需求无法得到满足。低保人口的构成是很复杂的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他们都是社会保障制度所主要关注的人群，但是他们的保障需求有很大不同，老年人对医疗保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份对低保对象的调查报告显示，低保对象具有“三高三低”的特点，“三高三低即收入低、文化程度低、社会保障低、待业失业率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高。”可以看出，低保对象的需求情况是不同的，应该对低保对象的家庭需要进行分类了解和调查，给予特殊的补贴。

第三，低保对象审核不科学，不规范。现在大部分城市在对低保申请对象的 ①

①苗春霞,覃昭晖,张训保,卓朗,谷玉明.城市低保与非低保对象社会支持现状分析.中国社会医学杂志,2007,(12):259 审核上缺乏规范性和科学性，主要是依靠低保工作人员对低保申请对象的主观判断，这样就造成了许多“漏保错保”现象。

其实出现“漏保错保”现象的原因是多方面的，但是低保工作人员的职业素质低是很重要的因素。现在处于低保工作最基层的人员，一般受教育程度不高，没有社区工作和低保工作的专业方法和知识，对低保政策的理解也不充分，有的社区低保工作人员几乎全都是中年或老年妇女，她们没有经过职业培训，无法使用量化的方法对低保家庭的收入状况进行审核，在确定低保对象时，主要依靠主观经验，所以对低保对象的审核一点也不科学，不规范。如“在武汉市江汉区复兴社区，领取‘低保’的有1342户，但其中却有493户已不符合领取低保标准。据调查，‘问题’低保涉及三类人群：有房有车者，双份低保者，还有部分领低

②保者“查无此人”而另一方面，许多本该等着低保救急的人却领不到低保。”可以看出，低保资金浪费现象严重，许多不应该救助的对象吃着低保，而真正需要救助的人却没有得到应有的保障。这些不具备低保资格的人是如何进入低保保障范围的，是低保实践工作应该及时关注的问题。在国外，社会救济一般都是社会保障组织的专业人员来负责。虽然我国早就已经开始培养社会保障工作的专业人员，但是具体实践上还比较落后。

此外低保对象的审核程序僵化，没有灵活性也是一大问题。一般而言，申请低保的程序主要有以下四步：居民申请—居民小组长—单位负责人—居委会核查—街道复查—市民政部门审批—派员调查。但在具体操作上，各地又有所不同，有些地方的审核程序非常繁琐复杂，有些标准缺乏合理性，但还是照常执行，虽然这是为了严格审查低保资格，但这样的做法也将一部分人应保对象排除在低保范围之外。

第四，低保标准低与养懒汉并存。任何一种制度都不是完美无缺的，我国低保制度的建立保障了很大一部分贫困人口的基本生活，但是低保标准偏低是几乎所有人都普遍承认的一个现实，低保救助标准与低保人群的实际需要有差距，难以满足其基本需求。与此同时，养懒汉现象也普遍存在，很具有劳动力的人吃着低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保资金的投入，提高低保标准，一方面低保人员只进不出，低保人数居高不下，低保资金缺乏，而低保对象就业意愿不强。

三．低保问题的政策建议

城市低保制度是社会最后一道安全网，低保问题如不能合理解决，会对社会造成不良影响。针对以上几点问题，笔者提出几点建议： 1.促进低保工作人员专业化。

② 武汉复兴社区乱吃城市低保问题重重.东方网 仔细分析，以上问题出现的原因主要在于低保政策的具体实施没有做好。现在我国的低保工作主要由民政部门负责，社区居委会是最终实施的机构，这种机构的工作人员缺乏专业的知识，对低保对象的审核主观性太强，使得低保工作实施缺乏规范性和科学性。所以低保工作人员的专业化要求非常紧迫。参照国外的做法，社区工作者是应该是低保工作的实施人员，他们具有社区工作的专业知识，能够用科学的方法实施低保工作，这在很大程度上能够改善“漏保错保”问题，还能对低保人员的整体状况做深入细致调查，为低保政策的制定提供实证依据。上海是全国社会工作者专业化最早的城市，社会工作者介入社区工作是必然趋势，他们的介入将提高低保工作人员的整体素质。

此外，我们还应该认识到，城市社区工作是解决现在社会就业压力的一个良好途径。现实是，由于社区工作者的工资水平太低，难以吸引受过高等教育的大学生到基层社区工作，所以一方面基层社区缺乏高素质的专业人员，一方面大学生就业压力巨大。这就需要政府出台相应政策，提高社区工作人员的待遇水平，吸收一批具有专业知识的专业人员从事低保工作。专业从业人员的增加也是我国社会保障制度完善的一个重要部分。

低保工作监督机制的完善也是低保实践的紧迫要求。现在普遍存在“低保”资格审查中照顾关系问题，将自己的亲友纳为低保对象，而排斥真正的低保对象。所以低保对象的确立要遵循公平、公正的原则，这就需要来自各方面的监督，群众对低保对象的监督，对低保工作人员的监督。

2.针对低保对象需求不同的情况，我国城市积极推行分类救助措施。“分类救助是指各地根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准。” ③这项举措考虑了低保对象不同的需求，分别给予不同的救助。分类救助无疑是我国低保制度的一大进步，尤其给低保人群中的老年人和未成年人带来了很大实惠。

很多人提出要区分低保对象的不同需求，对特殊需求进行特殊补贴。如吴世敏等人认为应该综合考虑贫困家庭的需求，在医疗费用、学杂费和培训费、房租三个方面提供补充性的救助。但我们所要思考的是，分类救助的标准是否体现了公平原则，各地分类救助标准是否应该统一。笔者认为这样的举措如果实施好，肯定会有利于保障低保对象的生活，但是我国社会保障制度还不成熟，许多保障项目还处在建设中，要处理好低保与其他保障项目的协调关系，避免保障部分重叠，造成社保资源浪费，在社保资金紧缺的情况下，还是应该先保障基本生活。3.城市低保标准确立应该遵循最低生活保障原则。

③张时飞,唐钧城.乡的最低生活保障制度基本形成.社会科学报,2008(3):2 在社会保障理论中，将贫困划分为绝对贫困和相对贫困。“绝对贫困是指基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持；相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比上的，是指比社会成员平均生活水平低的生活状态。” ④我国现在国情决定了最低生活保障制度的建立应该是遵循最低生活保障原则，即保障处于绝对贫困的居民的基本生活。如果低保标准太高，会影响在职人员的劳动积极性，还会产生福利依赖。一个国家的社会保障制度应该与其经济发展水平相联系，尤其是低保标准的制定要与社会经济发展水平相适应。因为社会保障制度具有刚性，给付标准一旦建立，就不能再随便降低，否则就会引发严重的社会问题。如果现在就制定过高的低保标准，会给低保制度以后的发展带来负担。当然，随着人民生活水平提高，物价上涨，低保标准肯定要逐渐提高，让低保人员能够分享社会经济发展的成果。国外的社会保障制度发展和完善的许多经验值得我们学习，但是也要吸取他们的一些教训，如福利标准过高引发的福利问题。所以,低保标准的制定要合理，既要保障低保对象的基本生活，又要避免养懒汉现象的出现。

4.低保应与就业政策相结合。前面提到的分类救助，对于老年人和未成年人提高救助标准，给他们以很大的实惠。但对于具有劳动能力的成年人，应该将低保救助与促进就业相结合。这一点可以借鉴国外的做法，德国实行的失业救济，在给失业人员提供失业津贴的同时，更注重对他们进行就业培训，以促进再就业，这一方面可以保障失业人员的生活，另一方面也可以避免出现失业救济给付标准太高而产生“养懒汉”现象。如果失业人员因为不正当理由拒绝接受工作，将逐渐减少失业救济金，如果多次拒绝就业将取消其失业救济资格。我国在实行社会救助时，也应该实行这样的政策。事实上，有些地方已经在积极推行这样的做法，但是力度还不够。对那些有劳动能力的低保人员实行这一政策，在给他们最低生活保障的同时，积极鼓励他们再就业，如果拒绝，将逐渐减少低保金，直至取消低保资格，一方面防止养懒汉现象的出现，一方面可以使低保人员自力更生，是社会保障制度的长久之计。

④ 马斌主编.社会保障理论与实践.中国劳动社会保障出版社,2006(7):263

参考文献：

⑴张燕.城镇低保制度现状评估与对策分析——以山东省济南市最低生活保障制度为例.社会工作,2007(6):40-42 ⑵杨玉婷.城市居民最低生活保障制度的现状和对策.湖南财经高等专科学校学报,2008(8):38-40 ⑶洪大用.当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向.经济社会体制比较,2005(3):16-25 ⑷张时飞,唐钧.城乡的最低生活保障制度基本形成.社会科学报,2008(3):1-4 ⑸谌立平,吴世敏.中国西部中小城市低保制度存在的问题与对策.怀化学院学报,2006(11):47-49 ⑹汝信,陆学艺,李培林主编.2007年：中国社会形势分析与预测.社会科学文献出版社,2006 ⑺马斌主编.社会保障理论与实践.中国劳动社会保障出版社,2006 ⑻郑功成主编.社会保障学.中国劳动社会保障出版社,2007