和谐社会制度行政调解机制问题探讨[定稿]

第一篇：和谐社会制度行政调解机制问题探讨[定稿]

构建和谐社会是一项系统工程，需要建立与完善诸多制度。从灵活、有效的化解社会矛盾与纠纷的角度考虑，行政调解制度是构建和谐社会的重要一环。目前，对行政调解制度的忽视，给法治进程带来诸多隐性的不和谐现象，如诉讼观念的极端化、诉讼案件数量激增使人民法院不堪重负等等。因此，在新的社会形势下，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行

政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。

关键词：和谐社会 行政调解 法治

正文：

一、崇尚调解——和谐社会中化解矛盾的应然理念

“和谐社会”是人们追求的理想状态，有着深厚的文化底蕴。和谐理念一直伴随着人类社会发展的始终。中国传统文化中就存在以“仁”为本、立“德”为先及“天人和谐”、“人际和谐”、“情理和谐”的全方位的和谐精神。儒家对“仁”的强调，对“礼”的推崇以及“和为贵”的主张，都是为了协调、规范和平衡人际关系。在西方，同样有崇尚和谐的理念，如古埃及人观念中最关键的也是寻求和谐。指导古埃及人社会生活的手册“教渝” [1]中，也充分表达了和谐理念所蕴涵的谨慎、精明、谦虚等含义。所以说，追求和谐乃是人类共通的性格。

我国在依法治国、建设社会主义法治国家的历程中，提出了构建和谐社会的目标，和谐社会与法治有着内在的联系，法治是和谐社会的内在要求，我国所要建设的社会主义和谐社会，包含着“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”六大特征。而这六大特征，无一不与法治有着密切的联系，需要有法治作为其坚实的基础和强大的支柱。法治的精神与和谐社会的理念在很大程度上是吻合的。推进法治，要以建构和谐的社会秩序为价值目标，如果推进法治，未能增进社会的和谐，反而会使整个社会的和谐度降低，那就表明法治发生了扭曲，而没有得到提升。有学者提出：“和谐社会必须以法治为基础，但法治社会本身并不等于已经建成了和谐社会，和谐社会是法治社会的升华，是法治社会的更高发展阶段。”[2] 和谐社会之“和谐”包括很多理念，如人本、安全、诚信、稳定、正义等等，从政治、经济、文化等各种角度都会有不同的理解与阐释。但从法治发展的角度来看，崇尚调解是和谐社会的题中应有之义。

在社会关系领域，中国人固有的和谐观念表现为“以和为贵”、“息讼”等。笔者在日常的群众来访接待中做过一项社会调查，目前在广大农村，对于纠纷的解决，在“打官司、干部解决、私了”三个选择项中，100人中选择“干部解决”和“私了”的占到85%，选择“打官司”的仅占15%。可以看到，在依法治国阔步前行的进程中，多数人仍然不习惯于直接通过作为公正象征的法院来解决纠纷。对于“干部解决”、“私了”等方式的选择反映了人们对调解这种方式的渴求与热爱。从和谐的理念来看，调解优于诉讼，其目的直奔“息讼”、“止争”的主题。如果通过调解的方式就能够使纠纷得到解决，则无需采用诉讼的方式，调解应处于诉讼的前位，诉讼只是实现社会公平、保障社会正义的最后一道屏障。

二、调解机制的缺失——法治观念的极端化及其与和谐理念的背离

从历史和实证的角度分析，多数人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过“私了”的方式来化解纠纷。私了并不是一个法律概念。一般的法律词典或法学教材并没有“私了”一词。《现代汉语词典》对“私了”的解释是“不经过司法手续而私下了结”。（与“公了”相对）。[3]通常理解，私了是指公民、法人或其他经济组织在遇到矛盾冲突、利益纠纷时，双方通过摆事实、讲道理的方式解决矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解决问题。这种方式简便、及时又不伤和气，有着悠久的历史传统和深厚的群众基础。在古代中国，在大多数告到衙门来的案件中，县令都会反复敦促原告和被告私了。但在当今的处理纠纷方式中，私了并不被看重。我国目前的法律法规库中甚至查不到“私了”一词。“前些年，人们常用一些当事人私下协商解决纠纷酿苦果的典型事例，来说明遇事不能”私了“，要严格按照法律规定办事，即”公了“。这种宣传的出发点无疑是好的，但多年的实践证明，凡事都”公“了，既违背有关的法律精神，也不符合我国的国情。”[4] 调解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的长处。选择调解的方式解决纠纷，有助于消除双方当事人之间的对立情绪，当事人本着“和为贵”的理念，通过互谅互让、平等协商，促成双方握手言和，化干戈为玉帛，从而使纠纷得到彻底解决，这有利于维护社会的稳定和增进社会关系的和谐。从某种意义上讲，“厌诉”的心理并不与法治的精神相违背，“私了”并非与法治不相融，实行法治并不意味着凡事都要上法庭。但从实践中法院受理案件的数量来看，几乎一直处于上升的趋势。“从1986年以来的统计数据看，人民法院审理案件的数量一直飚升，不仅诉讼解决纠纷的数

第二篇：试论行政争议的调解机制

试论行政争议的调解机制

前言：基于“公权不能处分”的法理理念，在我国行政诉讼中，调解方式没有合法化，但在实践中已经开始变相使用；在行政复议中，调解方式虽已经小范围的合法化，但这种“合法化”本身也似乎有越权、违法之嫌。随着行政审判实践的发展，“公权不能处分”这一命题也变得不那么确定；在行政诉讼和行政复议之外，新的、专门的行政争议调解方式也正在悄然兴起。因此，在行政争议解决机制中全面引入调解方式是一个有待深入探讨的问题。

一、我国行政立法对“调解”的态度

我国1989年《行政诉讼法》第五十条明确规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 1990年国务院发布，1994年修正的《行政复议条例》第8条作出同样规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解”。1999年的《行政复议法》未对调解作任何规定；2006年中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合下发的27号文件，则主要强调了调解精神在行政争议解决中的运用，提出要不断健全行政争议解决机制，运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了，要力争将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。2007年的《行政复议法实施条例》第五十条明确规定对因行政机关行使自由裁量权的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解。2007年12月17日通过的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，强调各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。撤诉规定的制定和施行，实际上为以司法调解的方式解决行政争议提供了法律依据。

通过以上的立法，我们可以看出，对于调解立法从最开始的明令禁止，到不予规定，再到提倡调解精神、小范围适用，态度变化可谓非常大非常快，这也说明了当局对调解在行政争议中适用的态度，但是基于我国学者的传统看法，调解在理论界遭遇了阻挡。

二、对“不适用调解”之法理基础的质疑

行政机关行使行政权力时，无权按照自己的意志处置手中的权力，这就是所谓“公权不可处分”的表述，即行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时，无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能按照国家的意志即依法行事。这就是禁止行政复议、行政诉讼适用调解的法理基础。

20世纪80年代, “行政权不可处分”这一论断在中国行政法学界处于通说地位。受此学说的影响,1985年11月6日，最高人民法院下发《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》, 这是行政诉讼禁止调解的最初的规范渊源。1989年颁布的行政诉讼法更是明确规定, 行政诉讼不适用调解。根据该规定, 所有的行政讼调解行为都属于法律禁止的行为。随着行政审判实践的发展, 行政诉讼不适用调解这一规则受到越来越多的挑战。

（一）“行政权是否可以处分”不能作为行政诉讼是否可以建立调解制度的充分理由。将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础, 其基本论证逻辑是, 由于行政权不可处分, 作为被告的行政机关在诉讼中没有可供妥协的空间, 而调解是试图在当事人双方相互妥协让步的前提下通过合意的方式解决争议。既然行政机关在诉讼过程中不存在妥协的空间, 也就不存在通过合意解决争议的可能性。因此, 行政诉讼中不适用调解。但司法实践中, 很多行政案件虽然被诉的是具体行政行为, 但争议的核心却往往是民事纠纷。解决纠纷往往并不一定需要行政机关在行政权的行使上作出让步。以拆迁类行政案件为例, 被诉的虽然可能是拆迁许可、拆迁裁决或强制拆迁决定, 但原告提起诉讼的真正目的, 往往是对拆迁补偿方式或补偿标准存在异议。而该核心争议实质上涉及到的是拆迁人与被拆迁人的经济利益, 属于纯粹的民事性质的纠纷。实践中, 拆迁人和被拆迁人在法院的主持下进行协商, 以合意的形式解决核心争议的情形十分普遍。一旦争议得到解决, 原告往往也就不再坚持法院对被诉具体行政行为的合法性作出评价, 而通过撤诉的形式终止诉讼。此时的协商, 并不涉及到行政权的行使或处分。从当前的司法实践看, 建设类行政案件、资源类行政案件和劳动保障类行政案件中大部分都属于这种情形。而这几类案件的数量总和超过行政案件总数约50%。因此, 即使是从数量分布上看, 将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础理由并不充分。

（二）行政权不可处分这一命题并不必然成立。

有错必纠的行政法原则使行政机关在任何时候都可以改变原来违法的行政行为，是监督执法的内部纠错机制，实际上也处分了“公权”，广泛存在的行政自由裁量权赋予行政机关一定的选择空间；不确定法律概念留给行政机关一定的判断余地。从对法律适用上看, 行政机关在法律适用过程中确实存在着一定的处分空间。当然这些处分与民事权利的处分有着本质的差异, 这种处分只能是有限处分, 原则上必须在法定的框架范围内进行, 必须符合法定的目的, 合理作出。“以‘公权不可处分’理论排斥行政诉讼的调解，是误将行政机关对其职权的处分等同于放弃职守，将灵活执法与依法行政完全对立起来，是对行政执法活动的片面、机械认识。”在调解诉讼过程中，调解诉讼机关只要不侵害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要在调解诉讼程序阶段和行政诉讼阶段，完全可以自主地处理其调解诉讼职权。因此，“公权不可处分”的内涵应是“公权不可任意处分”，调解主体在某些方面对调解行动的有限处分权，可以说是行政争议能引入调解制度的一个理论基础。

且现实中，行政机关在诉讼程序外放弃、变更公权利的行为大量存在，足以说明“公权不可处分”形如虚设。若在诉讼程序中设立调解制度，名正言顺地对其予以司法审查，这样不仅从根本上保证公权不受任意处分，而且可以对其进行司法监督更能保证其合法性。故以“公权不可处分”作为排除行政诉讼调解的理论基础并非坚不可摧。

综上所述，“公权不可处分”这一法理理念本身出现漏洞，将其作为行政争议不适用调解的基础更是苍白无力，笔者认为应将其含义界定为“公权不可随意处分”，不能将其作为阻止适用调解解决行政争议的理由。

三、在行政争议中引入调解的可行性及必要性

（一）两办联合下发的27号文件对调解精神的鼓励

2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合下发27号文件《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，从坚持依法行政、加强和改进行政复议和行政审判工作、注重运用调解手段化解行政争议、加快完善行政立法等等方面，提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求；提出要不断健全行政争议解决机制，运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了，要力争将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。该文件的下发强调了调解精神在行政争议解决中的运用，此后全国开展了诸多探索。

（二）司法成本的降低——对刑讼中“辩诉交易”的借鉴

辩诉交易（plea bargain），是美国的一项司法制度，指在法官开庭审理之前，处于控诉一方的检察官和代表被告人的辩护律师进行协商，以检察官撤销指控、降格指控或要求法官从轻判处刑罚为条件，换取被告人的认罪答辩（plea of Guilty）。

在辩诉交易中之所以辩诉双方愿意交易，其重要原因是在交易的条件之下，双方的机会成本是最小的。办案要讲究成本是必然的要求，尤其是在司法资源有限的情况下，我们采取各种措施来合理地运用这些资源提高效率减少所花费的成本。有些案件处理起来，三年五年，存在着侦查难、起诉难、辩护难、定案难等诸多问题。有时为了查清一个事实，为了严格依法办事，被告人、受害人，法院、检察院、侦查机关，都做了大量的无用功。被告人长年累月地被羁押着，受害人也不能及时地得到赔偿。任何一方都没有得到利益，浪费了大量的资源，成本较高。如此，从经济上分析对双方都是不利、不合算的。而若采用辩诉交易，由于被告人的主动认罪，通常情况下他会被判到社区服缓刑而不是被关押在监;对于控诉方由于不需要对案件调查取证，也就节省了大量的宝贵司法资源。这种对双方都是最有利的、机会成本最小的选择正是双方能够达成辩诉交易的原因。

在行政争议中同样面对诉讼成本问题，审判及判决的成本比较高，大量的时间、精力、财力耗费在法定程序中，并可能增加上诉、申诉、信访的比例，浪费国家司法资源。相对的，达成调解协议的诉讼成本比较低，利于实现诉讼经济原则。调解形式简便，具有很大的灵活性，法官主持下，双方当事人互谅互让，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也能在心理上得以真正消除。

再者，在刑事案件中，作为国家公权力的行使者检察机关可以和犯罪分子达成交易，在行政争议中，行政机关为什么就不能和行政相对人达成调解协议呢？

（三）司法实践的需要1、99年的《行政复议法》既没有规定“复议机关审理复议案件，不适用调解”的原则，也没有作出行政复议可以调解的条文规定。该法规定的结案方式除第25条申请人“撤回行政复议申请的，行政复议终止”外，必须按第28条规定作出行政复议决定，而没有调解结案方式。07年《行政复议实施条例》规定对因行政机关行使自由裁量权的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解，但是适用范围过窄。实践过程中，虽然各地行政复议机关为化解行政争议，实现“案结事了”，尽最大努力去反复进行案外和解、协商、协调，但最终都是以申请人撤回复议申请而达到结案目的，这种实质上是调解，却不以调解方式结案，而以撤回复议申请结案的做法，也充分显现了制度建设的缺陷和现实的无奈。

2、随着我国社会的不断发展，群众法律意识不断增强，行政案件数量较以往增多，案件难度提高。就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼调解制度，在行政诉讼中适用调解。近几年来，法院行政案件撤诉结案率一直在不断增长，撤诉已经成为法院行政审判的主要结案方式。而在撤诉的这部分案件中有相当一部分案件就是因为法院在行政审判中运用了调解的做法，促使被告行政机关改变了违法或者不尽合理的具体行政行为而使原告主动撤诉，或者使原、被告双方在平等互惠的前提下都做出让步，从而达到化解双方矛盾的结果。尽管从表面上看，法院在原、被告双方之间不过起了一个沟通的桥梁作用，是原、被告自愿达成了庭外和解，但法院的这种“沟通”行为在实质上就属于调解，促使双方主体握手言和，达到了化解矛盾的效果。再者，同是行政争议的解决方式，为什么部分行政复议案件可以适用调解，而行政诉讼就不可以适用呢？这对选择行政诉讼的相对人来说是不公平的。

四、对行政争议解决机制的完善

（一）关于立法的完善

行政诉讼法正面临修改，建议在立法中明确法院在不违反法律、不违背公共利益和不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解并明确调解的范围。我们不妨将《行政诉讼法》第50条修改为：人民法院审理行政案件，得依当事人申请进行调解；其它可适用民事诉讼法。

（二）行政争议调处机构——行政诉讼的前置程序

以27号文件作为依据，2007年11月全国首家行政争议调处机构在北京海淀区挂牌。这是北京首家政府设立的专门调处行政争议的工作机构。今后“民告官”在去法院之前，可以选择这条新的调解途径。

据了解，该中心由区政府和区法院共同研究确定，由区政府法制办在区法院旁的政府办公楼，设立行政争议调处工作接待室，在起诉人自愿的基础上对行政诉讼案件实施案前调解。由区

法制办的工作人员负责接待来到中心寻求行政救济的市民。根据要求，中心的协调工作能当天解决的当天解决，最长不得超过3天，而且不收取任何费用。当事人如果对调处意见不同意，可以随时去法院提起诉讼。

“设立接待室只是试图在起诉人自愿的基础上，在法院立案前对行政争议进行免费调解。”北京市海淀区法制办主任王德道表示。从目前办理的争议案件情况看，调处案件基本覆盖了当前易发生行政争议的领域，如房屋拆迁、劳动权益保障、物业管理、治安管理、交通管理、城市综合管理等。“行政调解是一种解决行政纠纷的非常好的机制，北京市海淀区政府做了很好的探索。”国务院法制办研究中心主任李岳德到行政争议调处现场调研时这样说。海淀区建立专门的行政争议调处机构的开创性工作给我们行政法发展很大的启示。

可能有学者会否定地方政府建立专门调处行政争议机构的合法性，理由是我国的全国人大没有这方面制度的立法。但是笔者认为海淀区的行政争议调处中心是客观存在的事实，并且发挥有效的解决纠纷的功效。

我认为要充分重视调解在行政争议解决中的作用，无论是在立法上还是在司法实践中，都要积极建立与之匹配的机制去确保其作用的发挥。在立法上，修改行政诉讼法是迫在眉睫的事情，只有明确规定一定范围的案件可以适用调解，才能发挥好被誉为“东方经验”的调解的作用的发挥；在实践中，海淀区的行政争议调处中心的建立就是一个很好的例子，值得我们去学习。

第三篇：行政复议调解机制问题的探析

一、行政复议调解制度概述

2007年5月29日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）。该条例适应司法实践的需要，在行政复议审理中引入了调解制度，并对调解应遵?­的?­则、适用范围、调解书的效力等重要问题进行了规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。这

一制度的建立对于化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正、促进依法行政有着十分重要的意义，必将促进我国行政复议审查方式的进一步发展和完善。

（一）行政复议调解的概念

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和d­调下，依法就有关行政争议进行d­商，从而达成合意、解决行政争议，终结行政复议的行为。行政复议调解既是当事人行使处分权的体现，又是行政复议机关准司法权行使的体现。复议人员不但要给当事人各方提供和解的便利条件，还要通过讲法理、分析案情，指出各方当事人将复议进行下去可能面临的风险，让当事人各方自愿进行利益衡量，以便达成和解d­议；必要时，复议人员还可主动提出解决争议的具体和解方案，供双方参考。

（二）行政复议调解制度的意义

1、能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出了“以人为本”的行政管理理念。行政复议调解制度是一项体现着“以人为本、复议为民”精神实质的制度，在调解中，行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机关平等对话的机会，体现了行政管理的人性化。

2、节约行政成本，提高行政效率。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大简化，减少了行政复议机关对人力、物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。在复议案件中，作为被申请人的行政机关由于接受调解而改变违法或不当的行政行为，避免了败诉所带来的负面影响；相对人撤回复议申请，可以节约解决争议的成本，减少因司法有限变更权所带来的诉累。

3、彻底解决行政争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。在行政复议中，受复议范围和复议决定种类的限制，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的多种矛盾和问题统筹进行调解，调解的结果可以不受行政复议法规定的复议决定的种类的限制，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对行政争议予以彻底解决。

4、有利于构建和谐社会，减少了行政复议申请人和被申请人之间的对立情绪。调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，有利于d­调双方关系，也有利于以后行政管理的顺利进行。对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大的现实意义。

（三）行政复议调解应遵?­的?­则

1、自愿?­则。行政复议调解，首先要自愿。调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿。在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能够进行调解；只有申请人和被申请人都自愿接受调解结果时，行政复议机关才能够以调解结案。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序，依法作出复议决定。

2、合法?­则。行政复议调解必须贯彻合法?­则，调解应当在查清事实、分清是非的基础上进行，不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序不得违背法律的基本?­则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。贯彻合法?­则的调解能?­得起考验，能起到好的示范效应。

3、公平公正?­则。行政复议调解应在对立的各方当事人地位平等的基础上进行。坚持双方地位平等是d­商的前提条件，只有平等地d­商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅解，才有可能形成共识。行政复议机关作为主持行政复议调解工作的第三方，要做到客观、公正、公平，给申请人与行政主体同样的陈述理由的机会。不论是弱势的一方还是强势的一方，都要一视同仁，不偏袒任何一方。

4、不涉及第三方利益?­则。由于任何人都不能处分他人的权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利（力），应当仅限于自己有权处分的权利（力）。为避免争议双方达成损害公共利益和社会利益的调解d­议，涉及公共利益的行政复议案件以不适用调解为宜。有些行政复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及确定的第三人的利益。这类案件可以适用调解，但为确保第三人的利益不受损害，调解过程第三人有权参加，并且调解d­议应当?­过第三人同意。

二、行政复议调解的案件类型

（一）不服

行政机关的自由裁量行为申请行政复议的案

行政自由裁量权是行政机关在法定的权限范围内就行为条件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的权利。行政自由裁量权是现代行政权的核心，其实质是行政机关自由处分职权的表现。对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种处理方式可供

选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中存在着最合理的选择。如果行政机关依据自由裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，使争议双方达成和解的基础。通过行政复议调解，行政管理相对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够降低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。因此在行政处罚幅度、选择行为方式、对事实性质认定、对情节轻重认定等自由裁量权上，行政复议机关都可以运用调解的方式促使复议当事人达成合意。

（二）行政赔偿纠纷案件

行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。行政赔偿纠纷包括单独请求行政赔偿的纠纷和附带请求行政赔偿的纠纷。根据《行政诉讼法》第67条第2款、《国家赔偿法》第9条、第1 3条的规定，行政复议中的行政赔偿纠纷仅指附带请求行政赔偿的纠纷。行政赔偿虽在本质上体现为一种行政责任，但在形式上却与民事赔偿有很多相似之处，且行政赔偿一般以支付赔偿金为主要方式，虽然《国家赔偿法》对赔偿金额的计算标准作出了详细规定，但行政赔偿情况复杂、类型多样，因赔偿金额计算错误或赔偿方式不当等问题，?­过复议机关的调解往往双方能够达成和解d­议。

（三）行政补偿纠纷案件

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平?­则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。行政补偿往往是由于国家征收自然资源或公民法人或社会组织的财产引起，比如征用集体土地补偿、行政拆迁补偿等等。行政补偿纠纷的焦点问题也往往源于补偿金额，是适于调解的案件。

三、行政复议机关在调解中的作用

在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自愿为基础，因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持者和推进者，为调解进行提供一个平等d­商的平台。而不能作为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利（力），更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调解中的作用主要体现在以下几个方面：

（一）沟通、解释和缓解情绪

1、在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够全面掌握案件情况，实现信息对称。

2、向当事人做好解释工作。行政复议中，当事人特别是申请人，有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问题不是很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政复议机关就要向当事人解释法律、解释行政机关内部工作程序，解释规范性文件的情况和案件的实施情况。

3、缓解当事人的对抗、排斥情绪。一方面由于对调解存在着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人存在对抗情绪。此时，行政复议机关就需要疏导当事人的情绪，引导当事人理智地对待和解决行政争议。

（二）调控行政复议调解过程

行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解d­议的纠纷解决过程。然而，在调解过程中，各方当事人为争取最大利益，一般会站在自己的立场上进行辩论，有时会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或重复进行陈述。这样，必然会导致调解无限制的延长。此时，就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧，从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，使当事人从实现自己利益的角度综合考虑进行d­商，有效地控制调解进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解d­议或者当事人主动要求行政复议机关提供调解d­议时，行政复议机关可以先行提出调解建议，供当事人参考。

（三）审查调解d­议

虽然调解d­议由行政复议机关最终制作，但该调解d­议实际上仍是建立在各方当事人达成合意的基础上。在制作调解d­议的过程中，特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行政机关应当按照合法、公平公正、不伤害他人利益等调解?­则，审查调解d­议是否违反法律的禁止性规定，是否属于行政机关合理行使自由裁量权、是否伤害了他人的合法权益。对于合法、合理的调解d­议，行政机关可以根据双方的一致意见制作行政复议调解d­议。

四、行政复议调解的程序

如果行政复议调解缺乏必要的程序约束，其灵活性就容易被滥用，从而导致结果的不公正。同时，由于行政复议机构尚不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需要规范调解程序。

（一）调解机构和人员

根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体制度，是在行政复议审理之后启动的、可选择的审理程序，因此，行政复议机构理应成为调解机构。此外，考虑到行政复议人员通常是在受理行政复议案件时就已?­确定，并且在调解过程中，已?­深入地了解案情，在调解不成的情况下由其继续进行审理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体负责该案件的人员具体负责调解事项。

（二）调解程序的启动

复议调解的启动一般可分为两种方式：一是申请启动，指由行政复议申请人或被申请人或双方共同以书面或口头形式请求行政复议机关进行复议调解。对口头提出的调解请求，行政复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申请人签名或者盖章。单方提出调解请求的，行政复议机关在收到请求后，应当征求另一方当事人的意见，?­明确表示同意后，可以启动调解程序；另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做表示的，不能启动调解程序。二是职能启动，行政复议机关受理案件后，在审查分析案件事实和法律的基础上，认为符合《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方当事人的考虑时间，?­当事人同意后，可以进行调解；超过调解建议的考虑时间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。

（三）调解的时间

调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解，但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序；同时，由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不成时转入正常的行政复议程序。

（四）调解的方式与步骤

调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等等。在此基础上，行政复议机关可以先分别与各方当事人进行沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。当行政复议机关认为双方面对面d­商的时机成熟时，可采用非正式的会谈形式当面d­商，以避免人为制造紧张、对抗的气氛，同时也避免当事人恶意串通或行政机关对相对人施加压力。当事人可以就争议的事实情况和法律问题进行陈述、辩论和d­商，如果双方犹豫不决、举棋不定，复议人员可以提出一个对双方均有利的调解方案，供双方参考。在调解过程中，行政复议机关要始终遵?­中立?­则，让双方当事人心悦诚服。在双方接受上有差距时，应明其道理，在双方间传递信息，促成和解。同时也要防止当事人滥用调解程序作为拖延纠纷解决过程和向对方施压的手段，如果有此类情况发生，应给予相应的制裁措施。

（五）制作行政复议调解书

行政复议调解书可以包括以下内容：（1）申请人和被申请人的基本情况。（2）行政复议申请人提出的行政复议请求。（3）?­查明的案件事实和支持案件事实的相应证据。由于调解结果并不以案件事实和各方责任分担为唯一依据，因此，调解书中的案件事实一般仅限于客观陈述，通常不必确定责任承担的问题。（4）调解结果。调解结果是调解书的最核心的部分，其内容相对比较简单，只需要清晰、明确地写明当事人达成的各项合意，而不需要做过多说明。需要当事人履行一定义务的，还可以写明当事人履行义务的时间或者期限。（5）调解书的生效时间。根据《复议法实施条例》第50条的规定，行政复议调解书?­双方当事人签字，即具有法律效力。（6）调解成立的时间、行政复议机关盖章、当事人签名或盖章。

第四篇：大调解机制下我市行政调解的完善（模版）

大调解机制下我市行政调解的完善

随着我国经济的日益发展，法律体系的日渐完善，以及我国“大调解”机制的建立和迅速推广，使得行政调解因其独特的功能和职能上面的优势而日益成为人们所日益青睐的解决纠纷的方式，其在“大调解”工作体系中的主导地位得以确立。“大调解”机制就是一种类似于西方ＡＤＲ但又具有中国特色的非诉讼纠纷解决机制。其涵义是指在党委统一领导下，由政法综治部门牵头协调，调解中心具体运作，司法部门业务指导，政府职能部门共同参与，社会各界整体联动，对社会矛盾纠纷的协调处理。目的在于：通过整合人民调解，行政调解、司法调解三种调解资源，通过“三位一体”系统的建设，实现”三位一体”的调解制度,以调节社会矛盾，调解工作和社会公信力。但由于长期以来我市对行政调解的功能缺乏足够的认识，导致我市行政调解与全国很多城市相比不够完善。如何正确认识我市行政调解的问题？如何完善我市的行政调解？

一、行政调解的概述

行政调教有很多学着有着同的理解：有人理解为由国家行政组织以国家的法律和政策为依据,以自愿为原则,运用说服教育等途径解决争议的方法和活动；也有人理解为行政调解是介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度。我从各方面学着的解释和自我的总结理解得出：行政调解是依据国家制定的相关法规或国家政策,遵循当事人自愿的原则，解决纠纷的一种制度。

我国的行政调解制度是从行政权的行使、监督设定而展开。主要体现在政府或政府的职能部门主持调解与其相关的民事纠纷和社会上的矛盾纠纷进行调解。我国常见的行政调解对象一般是民事纠纷或是行政纠纷。不论是哪一种纠纷,他们都与相关的行政机关相联系。行政调解的前提是当事人自愿,否则行政机关不能运用强制手段进行调解,如此强制调解是无效的。

二、大调解机制下行政调解的特点

1、以党委牵头的行政调解

现有的行政调解还是有很多是由政法委牵头,检察院和行政机关共同调解的。我国政府就是在合法的前提下发挥其行政权的积极作用为广大群众提供高效、便捷、优质的服务从而秉承构建“服务型政府”的理念。所以，党委和政府

对大调解下的行政调解的认识和重视程度,直接决定一个地区行政调解工作的建设水平。由党委的指引，各级行政机关能够更加充分地为当事人提供优质的社会服务和帮助,从而高效解决纠纷,促进社会团结稳定。

2、“三位一体”式的行政调解

现行的大调解机制下的行政调解已经是由人民调解、行政调解、司法调解为基础组成的“三位一体”式的调解形式。我市在大调解机制下,已经组成了人民调解、行政调解和司法调解相互衔接的局势。现在的行政调解,包括基层人民政府进行、公安机关、交警部门、卫生主管部门、工商管理等部门的行政调解。所有行政调解部门必须是依据法律、法规进行的。调解由被动转入主动，介入面也在扩大，包括征地拆迁、物业纠纷、医疗纠纷、工人工资等容易引发社会关注、越级上访的纠纷,并努力将矛盾化解在基层。从而减少集体上访事件的发生。

三、行政调解的原则

行政调解原则在我国现行法律法规中缺乏详细的规定,从而导致行政机关处理纠纷时存在随意性、缺乏约束。因此,应当确立行政调解的适用原则,从而充分发挥行政调解的优势。

1、行政调解应具有公开原则

作为政府行政机关行为，应经得住群正监督和讨论。所以，行政调解应该具有公开性的原则。行政调节的每一个阶段和步骤都应以当事人和公众看得见的方式进行，当然，涉及到国家机密、个人隐私的内容除外。采用旁听、公告等方式对公众公开。

2.行政调解应具有自愿原则

行政调解的前提自愿。在行政调解中行政机关要尊重纠纷双方意见,不能对纠纷当事人进行强制调解。

3.行政调解必须遵循合法合理原则

行政调解也必须遵循其合法性和合理性原则。首先，行政调解必须遵循主体、程序、内容等方面符合相关法律法规的要求,同时保障纠纷当事人的权力。其次，在行政调解时要做到公平、公正的原则。

4.行政调解应遵循高效便捷原则

高效性和便捷性式行政调解的最大的优势。行政机关在处理纠纷时应做到高

效、及时的化解矛盾纠纷，简化程序,为当事人提供多种化解渠道,避免“久调不决”。

四、我市行政调解的现状

我市在大调解机制下的行政调解由党委、政府、人大等机构统一领导部署,法院及有关部门在纠纷解决方面起到协调和互动作用。实现了从诉前到结束由引导调解、委托调解、专业调解员参与的完整调解过程，并取得了较好的社会效果。同时也存在很多问题。

（一）基层执法过程中关于行政调解的困难和存在的问题

(1)制度不完善

在我市虽然实现了人民调解、行政调解、法院调解联动较为完善的工作网络，但是，矛盾纠纷的解决并灭有切实可行的操作规范，没有相应的调解相互协调的制度，因此，行政调解的运作机制存在很大的任意性和随意性。

(2)调解范围不明确

在我市的行政调解工作中，存在着调解范围不断扩大,无论纠纷性质的扩大,还是主体的扩展,行政调解的范围似乎无所不及;换句话说,只要不是法律、法规明确禁止的,都可以通过行政调解的方式解决。如此这般，行政调解就没有职责范围。

所以，必须对行政调解的范围加以清晰的界定。

(3)行政调解工作者整体素质与当前新形势的需求不匹配。

行政调解员应当符合《人民调解委员会组织条例》《人民调解工作若干规定》的要求：公道正派，热心人民调解工作，并具有一定文化水平。但是,实际情况却并非如此，我市行政调解员的结构不合理，大多是退休人员或兼职人员

(4)行政调解工作的经费不足

我市行政调解组织的经费难以保障,甚至已严重制约了行政调解工作的开展。经费保障是行政调解工作开展必不可少的，行政调解工作人员必须得到自己应有的劳动报酬。如果行政调解调解工作经费得不到保障,势必会影响调解工作的正常进行。

（二）如何解决我市行政调解的问题

1、实现我市行政调解制度的统一

目前相关法律只对行政调解作出了原则性的规定，对于行政调解程序、方法等内容均没有涉及，实践中无法可依，很难操作，导致在调解矛盾是一般都凭经验处理。所以制定应尽快制定行政调解的详细制度，使我市行政调解不论是在形式上，还是在内容上都具有可操作性。

2.以人民调解为基础创新工作机制

在我市的行政调解工作中应着重做好以下几个方面工作：第一，加强对行政调解的培训工作，提高行政调解员的法律素养和水平。第二，加大经费投入，提高队伍建设，不断提高行政调解工作水平建设。第三，不断扩大基层行政调解组织的范围。充分发挥行政调解的基础性作用。

3.发挥行政调解的主导作用

当前我市行政调解工作，要合理调解党的政策与法律在行政调解中的关系。行政机关应当转变行政理念，发挥行政调解的主导作用为行政调解工作拓宽渠道。

五、大调解机制下行政调解的完善

1、规范行政调解程序

法理学上讲：整个法律体系范围内,程序制约着权力,同时实现双方或者多方之间权力平等,极大提高了纠纷解决效率,是法律权威的具体表现。行政调解虽然是一种非诉纠纷解决的机制,也要遵循调解工作程序上的规定,所以整个行政调解过程必须有着完善和严格的程序。

2、科学设置行政调解机构

当前行政调解机关一般都是由政府部门或依据法律法规所设立的组织机构。这种设置需要整合并完，配置专业的行政调解工作人员，设置信访机构其工作职责在行政调解中得到进一步体现，更好地发挥信访机构在协调纠纷，服务公众方面的优势与功能。

六、结语

大调解机制下的行政调解,是在以化解矛盾纠纷为目的纠纷解决方式。因为其存在巨大的差异性、突发性及不确定性，所以没有统一的模式,也没有具体的法律条款对其规范，同时行政调解还存在很大地域性特点,这些都是大调解下的行政调解的阻碍。因此,我们应重新完善界定行政调解组织的性质和范围,完善调

解程序,提高行政调解的能力,从各个可操作面完善大调解机制下的行政调解。

第五篇：广饶县劳动人事仲裁委员会完善调解机制 力促劳动关系和谐稳定

广饶县劳动人事仲裁委员会完善调解机制 力促劳动关系和谐稳定近年来，随着劳动者维权意识的高涨，新劳动法律法规的相继颁布实施劳动争议案件逐年上升，而且案件性质从温和个体型向尖锐集体型发展，在有限的人力资源下，为做好我县劳动人事争议仲裁工作，县劳动人事仲裁委员会主要采取以下几个措施：

（一）认真做好劳动人事争议案前调解工作，减少案件进入仲裁程序。县仲裁办把劳动争议案前调解作为重要工作来抓，对争议标的数额不多，案情较为清晰的案件，实行调解前置程序，对当事人陈之以法，动之以情，晓之以理，促使双方当事人调解结案，减少劳动争议立案率，避免当事人“讼累”，保障用人单位和劳动者的合法权益。

（二）加强裁审沟通交流，提高认识，减少案件裁判不一致的情况。县劳动人事仲裁委加强裁审沟通衔接，加强与法院、经贸局、总工会、工商联等部门的联系，不定期进行业务交流，更好维护劳动者合法权益，体现公平、公正、公开原则。在《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》实施后，积极组织学习研讨会，并对我县有重大影响的案件以及《劳动合同法》实施后新旧法律衔接的问题多次与县法院沟通交流，开拓思路，学习先进经验。

（三）加强部门联动，快速处理突发劳动争议案件，积极维护劳动者合法权益。当前劳动争议案件由温和型、个体型向尖锐型、集体型发展的趋势明显，为快速处理突发劳动争议案件，必须加强各部门联动，充分发挥各方合力，群策群力，妥善处理突发劳动争议案件，及时维护劳动者合法权益。

马新曹瑞