当前中国税制结构的主要缺陷和优化建议

第一篇：当前中国税制结构的主要缺陷和优化建议

当前中国税制结构的主要缺陷和优化建议姓名： 安海燕

学号：201005000770

摘要：本文立足于中国当前的税制结构，分析了我国现行税制存在的税负不够合理，税制结构失衡，税收立法严重滞后，税制制约经济和税制空白等几个主要问题，并从税制长远发展的战略角度，提出进一步优化和改革我国税制的建议：合理调整税负，优化税制结构，进一步完善主要税种等。

关键词：税制结构经济税收负担公平效率我国现行税制框架和基本内容是在1994年统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则基础上建立起来的，还有一些是基于20世纪80年代，甚至是50年代设计的，随着国内、国际经济形的发展变化,特别是我国加入WTO后,现行税中有些方面显然已经不能适应国际和社会状况，为保障我国经济的持续、高效增长,避免与税制与经济相博弈，更好发挥税收促进经济发展和结构调整的作用,急对现行税制进行改进和完善。

经济决定税收，经济结构决定税源结构，经济增长决定税收增长。税收又对经济结构有反作用，税收制度建设对经济发展具有重要的影响作用，当税收制度建设顺应经济结构的变化与发展的需要时，税收制度就能够促进经济结构的巩固与发展，对经济发展起到积极的促进作用；当税收制度不符合经济结构的变化与发展的需要时，就会阻碍经济结构的巩固与发展，会直接影响经济的增长。针对当前中国经济问题中的产业结构总体格局不合理城乡、地区之间经济发展差距、行业集中度普遍过低、消费结构的矛盾等问题，我国现行税收制度与经济结构调整不相适应的方面主要有：

（一）税负水平不合理。

2010年，据美国《福布斯》杂志推出的榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”居全球第二，这也是继2009年中国内地首次排名第二位后，再次位列该名次。虽然中国许多专家都指出中国内地的“税负痛苦指数”居全球第二有些夸大，但有研究显示，从1994-2009年，中国宏观税负水平从16%提高至30%，该数据尽管未能得到官方的证实，但税收收入连年超过GDP增长，使得政府收入占GDP的比重大幅增加。以2010年为例，全国完成税收73202亿元，而全国的财政收入是83080亿元。上述收入并不包括高达2.9

万亿的土地收入以及至少还有不低于5万亿的各级政府预算外收入和非税收入。如果将政府的各项收入相加无疑超过了15万亿。而2010年国内生产总值（GDP）是397983亿元。这意味着，中国的宏观税负超过了30%，远远高出此前国税总局公布的20%左右的名义水平。世界银行曾对不同国家收入水平的类型提出过一个划分标准：人均GDP低于785美元的国家为低收入国家，宏观税负的平均值一般为13.07%；人均GDP786—3125美元的国家为中下等收入国家，宏观税负平均值一般为18.59%；人均GDP3126—9655美元的国家为中上等收入国家，宏观税负平均值一般为21.59%；人均GDP大于9656美元的国家为高收入国家，宏观税负平均值一般为28.90%。按照这个标准衡量，我国目前仍属于中低收入国家，而宏观税负水平，已经超过了中上等收入国家21.59%的水平。目前我国共有19个税种，除个人所得税、消费税、增值税、营业税、印花税、契税、烟草税、关税、车船税等等，贯穿生活的方方面面。2010年我国个人所得税收入只占税收整体的6.6%，而流转税的比重占税收收入的七成以上。这意味着，纳税人需要缴纳的很多税，是看不到的流转税，并没有反映在个人收入的税单上。我们无形之中都背负着沉重的税收负担。

（二）税制结构不合理。

经过1994年的税制改革，我国初步建立起适应社会主义市场经济发展需要的税收体制。8年来，经济形势的发展对税制建设提出了许多新的要求，现行税制结构本身也还存在一些缺陷和不足，与当前经济结构调整不相适应，具体表现是：

一是流转税、所得税的比例不合理。由于受经济发展水平和税收管理水平的制约，我国税制结构中流转税占绝对主导地位的状况近年来没有明显的变化。2000年，增值税、消费税、营业税和关税四项税收之和为8852.78亿元，占全国税收收入总额的70.2％；企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税三项之和为2431.17亿元，仅占全国税收收入总额的19.3％，流转税所占比重过大，所得税所占比重过小。这种商品劳务税过高配置的税制结构，从政策效应看，政府过度依赖对商品劳务课税，虽然有利于税收筹集资金职能的实现，但同时极大地限制了所得税调节功能的广度和深度，使税制结构在体现税收公平分配功能方面的发挥空间十分有限。

二是其他税种配置不够科学、合理。例如，有些税种重复设置，如企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税，房产税与城市房地产税，车船使用税与车船使用牌照税未能合并；有些性质相近、征收有交叉的税种未能调整，如增值税与部分营业税的部分税目，城镇土地使用税与资源税，筵席税与营业税等；有些根据经济发展需要开征的税种未能开征，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税等；对某些特定目的税也没有作出必要的调整，如城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税等。上述种种问题的存在，使得各税种之间的科学合理地协调配合、充分发挥税制整体功能作用受到一定的影响。特别是有些税种的缺位，如社会保障税等，会直接影响经济结构调整的进程。

（三）主要税种普遍存在与经济结构调整不相适应的问题。

1.增值税。我国实行生产型增值税不利于产业结构调整与优化。第一，由于企业购入固定资产所含增值税不能抵扣，销售货物时就存在重复征税，实际税负高于法定税率问题。第二，不允许扣除固定资产所含增值税，不利于企业扩大固定资产投资和技术更新，对经济结构调整和产业优化升级产生了明显的负面影响。第三，生产型增值税造成行业税负不均，不利于公平竞争。由于国民经济各行各业的资本有机构成不同，资本有机构成高的企业外购固定资产多，所支付的税款多，不能抵扣，税负上升，限制了资本在各个行业之间的流动，降低了经济结构调整的活力。另外，实行生产型增值税不符合国际惯例，世界上大多数国家普遍实行的是消费型增值税，从表面上看，我国增值税的税率是17％和13％两档税率，并不太高。但是，由于生产型增值税不能完全抵扣，即使对出口商品实行零税率（按17％予以退税），产品中仍隐含着税金，削弱了我国商品在国际市场上的竞争力。

2.消费税。现行消费税的主要问题是税目的设置与社会消费结构发展变化及国家的产业政策协调性差，不利于经济结构的调整。一是征收范围过窄，有些需要限制的奢侈品、高档消费品和不利于环境保护的消费品，没有纳入消费税的征收范围或没有从高税率征税；二是现行税法中规定对一些非消费品和普通消费品征税，如酒精、汽车轮胎和护肤护发品等，影响这些行业的发展。

3.营业税。营业税在促进第三产业发展方面存在的问题，一是鼓励第三产业发展的政策不够有力。对一些公益性较强、社会急需发展的经营项目，如金融保险业、旅游业等，给予的优惠扶持政策还不够有力。环保产业作为社会新兴产业需要重点扶持，没有及时制定优惠扶持政策。二是对高消费调节不够有力，如对高档洗浴、高级美容美发、高级医疗服务、宠物服务等高消费特殊行业、项目，没有用高税率计征营业税。

4.关税。我国正式成为WTO成员之后，2002年关税总水平已降低到12％，但与承诺的关税税率总水平降低到10％左右还有一定距离。另外，由于存在一些减免优惠政策措施，导致关税名义税率高，实际征收率较低的问题，没有彻底解决。

5.企业所得税。我国现行的企业所得税制度由企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税两个税种组成。

企业所得税方面存在的主要问题，一是两套税制重复设置。内一套税制，外一套税制同时存在。二是应纳税所得额的确定标准不同。两套税制对计税工资、折旧、坏账准备金的提取、业务招待费扣除和捐赠支出等有不同的规定。如计税工资，内资企业税前扣除额一般每人每月不超过800元，个别经济发达地区不超过960元，而外资企业则允许全部在税前扣除。三是在税率上有差异。主要是执行了向外资企业倾斜的普惠型的优惠税率，执行的结果导致了外资企业的税负低于内资企业。虽然内资企业与外资企业所得税的最高税率都是33％，但外资企业所得税税率中包含的3％地方所得税大部分地区都是免征的。四是优惠的差异。生产型外商投资企业从开始获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。对设在经济技术开发区的生产型外商投资企业，减按15％的税率征收企业所得税。除此之外，还有许多优惠。从而使外

商投资企业所得税实际负担率只有12％左右，大大低于内资企业的24％的实际负担水平。

6.个人所得税。我国现行个人所得税存在的主要问题，第一，实行分项征收制的模式，不能全面反映纳税人收入总额，也不能综合衡量纳税人的负担能力，不利于税收公平。第二，税率结构方面。对不同类别的所得，按不同税率分别征税，如工资、薪金所得和劳务报酬所得同是勤务所得，却实行不同的税率征税（工资、薪金所得实行9级超额累进税率，税率为5％至45％；劳务报酬所得适用20％比例税率），有悖于税收的公平原则。同时，工资、薪金所得的超额累进税率存在级距过多（9级）、大部分边际税率不适用的问题，使个人所得税空背了高税率之名。第三，现行个人所得税没有考虑扣除纳税人赡养人口、医疗费用、养老、住房、教育等负担因素，对工资、薪金所得扣除项目少，标准较低，不利于调节贫富差距。第四，对个人投资入股的股息、红利等征收个人所得税，对私营企业业主税后收益的个人分配征收个人所得税，存在企业所得税和个人所得税重复课税的问题。

深化税制改革，促进经济结构调整的主要目标和方向应该是：以支持产业技术升级作为深化税制改革的重点，为各类企业创造公平竞争的环境，促进产业结构优化和升级，保障国民经济健康发展。深化税制改革与调整税收政策的主要建议是：

（一）调整税负。

1.合理确定我国的宏观税负总水平，在近期内使我国的宏观税负水平逐步提高到20％以上。采取的具体措施主要有：一是通过税费改革，加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构，将所有财政性收入纳入财政预算管理；加大财政收入中税收所占的比重，降低其他收入的比重；财政上的各种基金、收费尽量并入税收；在中央政府与地方政府税收收入分配方式上，宜多采用共享税方式，以有利于调动中央和地方两方面的积极性；坚决制止任何截留税收的现象。二是规范政府收费，使政府收费规模控制在占GDP比重的5％以下。三是适时开征新税种，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税等。四是积极开发新的税源，发现新的税收增长点。

2.调整微观税负，解决某些税种法定税率偏高，而实际负担率偏低的问题。这一问题突出反映在我国的大多数内资企业。如企业所得税方面，目前我国企业所得税法定税率为33％，而从全社会的实际税负看，约15％；从各种所有制结构的实际税负看，国有企业约20％左右；外商投资企业约10％左右（连同“二免三减半”后的10年平均税负）；民营企业约15％左右。缩小法定税率与实际负担率的差距应是调整税负的方向。在当前我国财政形势相对宽松的情况下，可以考虑适当降低主要税种的法定税率，通过税种结构的优化和加强税收征管，使我国与其他国家，特别是发展中国家、周边国家的微观税负水平相协调；通过合理调整税收政策，减少不适当的或者过时的税收优惠。

3.要解决税收负担的不均衡问题。我国企业由于所有制、规模、所在地区、行业的不同，在税收负担上存在较大的差别。一般来说，国有企业、集体企业、“三资”企业、私营企业、个体户的负担呈逐渐递减的不公平状况。要改变这种局面，主要从三方面着手：一是清理整顿税收优惠政策，实行国民待遇，使各类不同性质的企业在基本相同的税负水平上面向市场进行公平竞争。二是根据国家产业政策，调整不同领域的税收负担，把国家重点扶持的企业，特别是国有企业的负担降下来，以利于企业生产、经营和经济发展。三是加强征收管理，堵塞漏洞，缩小各类企业间实际征收率的差距。

（二）优化税制结构。

1.提高直接税在整个税制结构中的比重，逐步确立“双主体”的税制结构。近几年来，流转税中的增值税、消费税在税收大幅度增长中发挥了重要作用，显示出强大的聚财功效，但流转税比重过大会影响到国家调控经济的力度。从理论上讲，直接税在发挥政府调控经济的功能会更明显。当今市场经济比较发达和成熟的国家一般在实践中主要通过直接税来调节经济。随着我国市场经济的发展和完善，逐步提高直接税占整个税收的比重应是优化税制结构的重点。特别是我国在完善市场经济体系和调整经济结构过程中还缺少影响政府宏观调控的税种，如社会保障税、遗产和赠与税等税种，应积极推进这些税种的适时开征。同时，要考虑合并内外企业所得税，清理过时或已到期的税收优惠，调整个人所得税政策，扩大征税覆盖面，加大征管力度，减少税收流失，以提高直接税的比重，优化税制结构，从而促进国家宏观调控体系的完善。

2.科学、合理地设置税种。停征和取消有碍经济结构调整及与市场经济发展不适应的税种，如固定资产投资方向调节税、土地增值税、屠宰税等；合并重复设置的税种，如合并内外企业所得税、合并车船使用税与车船使用牌照税；合并、调整性质相近、征收存在交叉的税种，如将营业税中的交通运输、建筑安装等税目并入增值税，将城镇土地使用税并入资源税，将筵席税并入营业税；根据市场经济发展需要开征的新税种，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税、环境保护税等。经过上述税种结构的优化调整，从而使我国税制结构既简化又规范，有利于我国税制整体功能的发挥，也符合世界税制改革的发展趋势。

（三）完善主要税种。

1.完善增值税制度。面对各国普遍实行消费型增值税的现状和我国加入WTO后企业竞争面临的压力，应尽快完成增值税由生产型增值税向消费型增值税的转型，以解决对资本性投资的固定资产重复征税和出口产品含税的问题，推动经济结构的战略性调整和企业技术进步。逐步扩大增值税的征税范围，先将建筑安装、交通运输纳入征税范围，解决增值税链条中断的问题和营业税在征管上的交又与矛盾。同时取消增值税各环节上的减免税，减少征管的漏洞。

2.完善消费税制度。消费税是一个具有一定调节作用的税种，它除了可以取得一定的财政收入外，还能体现国家的产业政策和消费政策。消费税征收对象应该是非大众日常消费品，这个概念本身具有动态特性。适时调整消费税征税项目要与消费水平和消费结构保持动态协调，通过调节消费结构来引导产业结构。当前消费税改革的重点要解决部 分税目、税率的过时和缺位问题。

3.调整营业税政策。营业税的调整内容主要是调整营业税的征收范围。旅游业、金融业、保险业、证券业作为第三产业要大力发展，建议对这些行业的营业税税率适当降低，以降低价格，进一步刺激消费；但对高档的娱乐业（如高尔夫球俱乐部、夜总会、美容）征收的营业税，应实行较高的税率，以调节高消费；环保产业作为新兴产业要重点扶持，对其投资和收入以及利润的征税，税率应该从轻，鼓励其尽快发展。

4.完善个人所得税税制。随着市场经济的发展，我国个人收入呈现多元化、多渠道发展变化，为更好地发挥个人所得税在调节个人收入分配，防止贫富悬殊，促进社会公平，稳定社会秩序，增加财政收入等方面的积极作用，应改革现行个人所得税税制，以综合与分类相结合的征税办法（即综合分类税制）取代单一的分类制。从目前我国对微观经济管理水平和税收征管水平看，我国还不具备像发达国家普遍采用综合税制的基本条件，而近期更适宜实行综合分类税制。这一模式的具体办法是，在进一步规范目前分类所得的基础上，先以源泉预扣办法预征分类所得税，在纳税年度终了时，由纳税人申报其全年综合的各项所得，由税务机关核定其应税毛所得额、调整所得额和应税净所得额，并据以计算出年度应纳税额，对年度内已纳的税额作结算调整，多退少补。这样做，可以将个人的多渠道收入综合纳入个人所得税的调控范围，加大对个人所得税税源监控力度，有利于衡量纳税人的负担能力，达到纳税公平。档洗浴、美容）征收的营业税，应实行较高的税率，以调节高消费；环保产业作为新兴产业要重点扶持，对其投资和收入以及利润的征税，税率应该从轻，鼓励其尽快发展。分税目、税率的过时和缺位问题。

（三）完善出口退税制度，加大对产品出口企业的税收优惠力度。

目前我国的出口退税制度尚不完善，缺乏有效扼制出口骗税的措施，出口退税实行指标化管理，使我国有相当多的出口企业的产品不能享受彻底的退税，在一定程度上削弱了我国出口产品的国际竞争力。因此，要加快“金税工程”和“金关工程”建设，利用计算机管理，强化出口退税制度，建立科学、合理、统一的退税机制，尽快取消出口退税指标，按照国际上通行的出口产品零税率的做法，将我国出口产品退税率一律提高到与征税率相同，使我国的出口产品以不含税价格进入国际市场。另外，我国现阶段出口退税仅限增值税和消费税，而依据WTO规则，可退税的间接税还包括营业税、农业特产税等，因此，我国还应进一步加大出口退税的力度，以提高我国出口产品在国际上的竞争力。

第二篇：优化和完善我国地方税制体系的国际借鉴

优化和完善我国地方税制体系的国际借鉴

摘要我国地方税已经设立并运行多年，从运行的实践来看，地方税体系对促进地方经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。在新的地方税体系设计中，吸收和借鉴其他国家的经验，对建立符合我国国情的地方税体系具有重要意义。

关键词地方税制体系国际借鉴

一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题

1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过13年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：

1.地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。

2.地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土地增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》和《城市房产税暂行条例》的合并，《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼声很高但始终没有开征的税种。

3.税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，而由于在具体划分上存在“国简地繁”的问题，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。

4.税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。

5.各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问题。但我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型时期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此情况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。

二、国外地方税体系的基本情况

在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，每个国家的具体做法又不尽相同，体现出地方税体系多样性发展的特点。尽管如此，我们仍然可以归纳出一些基本一致的特征。

1.税权划分的几种类型。税权决定地方税体系存在的基本状态，因而税权划分的方式十分重要。由于各国的历史发展、文化传统、政治体制和经济制度差别很大，各国的税权划分也各不相同，一般将各国税权划分现状分为3种类型。（1）税权分散型。多见于典型的联邦制国家，中央和地方各自分别管理各自的税收，地方政府在税收上拥有相对独立的各种税权，包括税收立法权、税法解释权、税收执法权和税收司法权。（2）税权集中型。多见于面积不大、政治经济体制相对简单的单一制国家，由中央政府集中税收管理权限，中央统一实行税收立法，决定税种的开征和停征，规定地方税的征收制度，全国各税的征收由中央统一管理。（3）税权分散与集中结合型。多见于在历史上曾集中税权、经改革后一定程度分权的国家。

2.地方税制结构的主要形式。地方税制结构是指地方税的构成状况，也是一个国家税制结构的重要组成部分。据世界银行的专家分析，世界各国除了关税一律归中央、财产税基本归地方外，其他税种的归属千差万别。一般情况下，实施所得税分享的国家比较多，地方税的税种比较多，地方税收收入比较少。

国家之间地方税结构没有完全雷同的，各国建设地方税考虑收支平衡多，考虑税收功能作用少，有很大的灵活性，甚至是随意性。下面列举几个典型国家的实例。

（1）美国的地方税制结构。美国实行联邦政体，地方有较大的税权。州政府征收的主要税种有：个人所得税、公司税、销售税、薪给税、财产税、遗产及赠与税等，一般以销售税为主。地方政府征收的税种有个人所得税、公司税、财产税、遗产及赠与税等，一般以财产税为主。

（2）日本的地方税制结构。日本都道府县税有15个税种，主要包括都道府县民税、事业税、不动产税、汽车购置税、轻油交易税、香烟税、娱乐设施使用税、特别地方消费税、水利获益税等。市町村税有17个税种，主要包括市町村民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所得税、市町村香烟税、矿产税、温泉入浴税、城市规划税、宅地开发税和国民健康保险税等。

3.地方税收收入规模比较。合理确定地方税收收入规模是实行分级财政管理的基础，也是地方政府正常履行职能的基本财力保障。无论是否实行分税制的国家，都在保证中央政府集中大部分税收收入的前提下，赋予地方税收收入达到一定的规模，并妥善处理好这一重要的分配关系。以上情况表明，多数国家的中央税收收入占大头，地方税收收入规模都比较小，在税收收入中的比重也比较低。当地方税收收入不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持。

三、优化和完善我国地方税制结构的构想

根据我国国情和实行分税制中存在的主要问题，对比国外分税制实践当中的一些经验，我们认为在今后改革优化地方税制中应考虑以下一些原则和税种的设立征管。

1.基本原则。（1）在税权划分上应以中央集权为主，适度分权地方。从我国的具体情况来看，我国是单一制的集权国家，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别，且处于向市场经济转轨的关键时期。因此客观上不仅要求中央宏观调控要有主动权，在税权上更要确保相当的集中度，以利于在全国范围内实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比。（2）在税种划分结构上应选择共享税形式，将主体税种共享化。国际上选择共享税的国家，一般是中央政府和地方政府都要承担相当的义务和责任，其公共支出都达到一定的规模。我国的中央政府和各级地方政府要承担相当的义务和责任，选择共享税方式能确保中央政府的财政，也能使地方政府的财政得到基本保障，是符合我国国情的。（3）在地方税种设置上要考虑我国的征管水平及世界税制改革倾向。一些分税制国家在税种设置上根据补偿性、收益对称性及征税对象流动性等原则设置税种，并将其划归地方税，税种设置繁多复杂。（4）征管上采取较灵活的措施以提高效率节约成本。目前世界上施行分税制的国家，很少是理论上完全彻底的分税制，特别是从征管上看，国税（中央）机构征收地方税或地方税务机构征收国税都有例可鉴，其目的就是提高效率节约成本。

2.具体税种配置选择及征管分析。对我国地方税制的总体构想：以共享税为基本保障，同时以1~2个主要税种进一步充实，再以多个税种辅助调节，在税权上以中央集权为主，并在管理权上适当分享一定的权限，使地方税具有一定的灵活性和适应性。具体阐述如下：

（1）选择共享税种确定弹性分配比例。在中短期内，应确定以增值税、企业所得税、个人所得税为共享税种。这3个税种的基本特征有两点：一是税源充裕，收入规模较大，能够成为财政收入的主要支撑。二是征税范围广泛，税基较宽，覆盖面涉及国民经济的各个领域，能成为政府宏观调控的重要手段。从长期看，应将增值税转化为中央税，而将社会保障税（未开征）纳入共享税。在征收上，增值税、企业所得税应由国税局征收，而个人所得税则有地方税务局征收。

（2）优化已开征的地方税种。营业税。特点是收入规模较大且具有一定的稳定性，目前是地方税制中比重最大的税种，因营业税税源是否充盈在一定程度上和当地政府的扶持培养有直接的关系，因此是适合作为地方税主要税种的。城市维护建设税。这是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业，同时将基础设施费、绿化费等地方性规费纳入城市维护建设税，作为地方税的主要税种之一。教育费附加。这也是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业、覆盖城乡，同时将农村教育附加费、人民教育基金等纳入教育税，以加快“费改税”的步伐。房产税、城镇土地使用税、城市房地产税（外资）。这是属于财产税性质的税种，税源稳定，是最适宜的地方税种。印花税。印花税是我国最古老的税种之一，也是我国唯一的一个三自纳税税种。该税税额低覆盖面广，可适当扩大计税凭证的范围，并提升已贴花合同的法律地位。车船使用税、车船使用牌照税（外）。这也是行为目的类型的税，其改革方向应是将内外资车船税合并，其单位税额或税率应全国统一。耕地占用税。耕地占用税已开始进行较大的改革，并将逐步划归地方税务局征收。契税。目前归属财政口子征收。由于契税这个税种是对承受方征收，因此在正常的房地产市场中对调节商品房买卖有一定作用，因此这个税种暂时应继续保留，将来可和物业税进行统一的改革考虑。

（3）取消的税种。目前已经取消或暂停的税种有筵席税、固定资产投资方向调节税和屠宰税。从实践看，土地增值税的实际效果并不大，建议取消，可和将来的物业税通盘考虑。

四、其他改革问题

1.政府职能规范问题。各级政府职能的规范是保障分税制财政实施的重要内容，把中央政府和各级地方政府承担的责任义务用法律形式规范起来，在这个前提下国家的税制才能不断优化充分发挥其应有的功能。

2.转移支出问题。政府间转移支付制度不是税收制度的内容，但却是实行分税制财政体制的重要组成部分，在实行分税制财政体制改革后，我国于1995年建立了《过渡期财政转移支付办法》，在我国多年的分税制实践中，对于加强中央政府的宏观调控能力，促进欠发达地区社会经济的发展、改善财政支出结构、提高资源配置效率、实现全国公共服务水平的均等化等方面发挥了一定的积极作用。但是从实践中看，我国的政府间转移支付制度在计算方法上、转移支付制度结构上、模式上以及运行机制上等还存在一定的缺陷、不规范等问题，因此需要加快立法规范的推进。

3.社会筹资问题。社会筹资从一定角度看，是公共财政的一种补充。如果说公共财政的功能是政府弥补市场之不足，那么社会资金则是对市场和政府社会发展投入的补充。国际上把这些社会资金统称为民间捐赠，发达国家一般均建有完善的民间捐赠体系和相应的政府，在一定程度上可以弥补政府特别是地方政府公共财政之不足。经过多年的市场经济发展，我国目前已经具有了建立民间捐赠体系的经济基础，因此要积极研究，推进民间捐赠体系的建立，作为各级尤其是地方财政的一种补充。

参考文献

[1]韩丽华.探讨最优税制结构选择完善地方税体系建设.税务研究，2000（12）.[2]吴旭东主编.税收管理.中国人民大学出版社，2001年第1版.

第三篇：当前农业和农村工作现状和建议

调研文章

当前农业和农村工作现状和建议

农业是国民经济的基础，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。农村改革更给我们农村经济的发展和农民生活带来了翻天覆地的变化，但随着改革的不断深入和发展，在农业和农村经济取得巨大成就的今天，我们农业、农村工作面临一些新的矛盾和问题。一是农业生产水平不适应现代化发展的矛盾；二是农业产业化、集约化经营与家庭承包经营的矛盾。存在的主要问题有五：

一是党在农村的土地政策、农副产品价格政策、干部政策还没有得到全面贯彻落实，有的还有待于深入研究。土地续包，让“耕者有其田”，给农民吃了定心丸，但以后30年人口的变化、产业结构变化涉及到土地使用权流转，如何有利于提高农业集约化程度，如何发挥善经营、懂技术、有经营资本的土地经营者的作用，让土地产生出巨大的开发潜力，这就亟待出台土地流转的具体政策。目前，农副产品价格存在的诸多问题。总体上是价格偏低、高投入、低收入，甚至增产不增收，农、副业收入只占农村经济收入的10%～30%，影响了农民种田积极性。粮食收购普遍存在压级压价、种子价格不稳，如今年稻谷种子又增为2.5元一公斤，比往年偏高；仔猪、肥猪价格呈撬撬板状，且一直偏低；蚕茧经营公司中间环节增加了费用。使厂家、茧农两不愿，且比县外价格高，质量低。如今年春茧收购价为每公斤12元，烘干后交给厂家为48元，比外地每公斤高10余元；农民反

映农用物资质量差、价格高，虽是统销物资，仍有区域差别和质量差别。加强党对农村基层组织建设力度不够。村、社干部年龄老化，文化素质不高，且青黄不接；对基层干部的培训提高抓得不够，要适应现代农业的发展所具备的经营、科技才能相差甚远。

二是“科教兴农”战略实施力度不够，科技推广难，实际推广面少。科技推广过程中，传播到农户手中已走了样，致使有的农户未学到家而造成损失，农产品科技含量低，缺乏市场竞争力。没有充分利用好有线广播、闭路电视、报刊、图书资料等传播媒介。农业科技信息、市场信息不灵，渠道不畅，有线广播许多乡镇处于瘫痪；闭路电视网络尚未形成，报刊科普版幅不大，图书资料未起到服务作用。

三是调整产业结构，发展特色经济，推进农业产业化方面，突出特色不够。产业化程度不高，基地建设还没形成规模，经营管理粗放，效益不够好，还没完全形成自己的支柱产业、名牌产品，现有的蔬菜基地，土地面积规模大，但品种单调，特色菜不多，经营粗放，辅助设施不配套，生产和销售脱节，营销渠道不畅，没有产生最佳效益；柑桔基地也品种老化。

四是农业基础设施脆弱，农业生产和农村经济的发展差距较大，现状堪忧，特别是近几年出现的极端天气就暴露出一些问题：一是水利设施老化，病害工程多，抗灾能力弱；二是机器设备陈旧老化，基础设施条件差；三是水土流失严重，农田水利化程度低；四是农业管理机构、服务体系不稳定，农业行政执法工作困难多，阻力大，力度弱，有些基层农业服务组织已出现“断线、人散”的瘫痪状况；五是

农资供应渠道比较混乱，储备量少，品种不全，资源短缺，难以满足农业生产的需求。

五是涉农部门为农服务宗旨观念不强，部门利益、局部利益有碍农民利益。为农业生产服务不够，包括农业的产前、产中、产后的服务工作，特别是每年对农业的投入太少，有关资金迟迟不到位，使计划的“两高一优”农业项目落实得太少，有关涉农部门对强化农业的宏观管理和农技推广服务不够好，在抓重点、带一般，搞试验示范上，与农民共同探索农业的新路子尚有差距。这些矛盾的出现和存在，及不利于农村的稳定和发展，应引起重视。为此我有如下建议：

一、认真组织学习宣传贯彻党的十七届三中、四中全会精神，加大宣传力度，让广大干部和群众全面深刻领会“中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定”的重大意义和精神实质，从思想上、认识上为今后农村改革和发展奠定基础。

二、进一步加强党对农村工作的领导，加强农村精神文明建设和民主政治建设。建设一支有高度政治觉悟和政策水平、有文化、懂技术、能带领广大群众勤劳致富的高素质的农村基层干部队伍，切实改变在农村工作中，一般号召多，结合实际具体指导少，下基层、走马观花多，解决实际问题少等不良倾向，并对乡镇进行有重点的考核，保证党在农村的各项方针政策的全面落实，促进农村经济、社会全面进步。

三、进一步调整产业结构，发挥区域优势，发展特色经济。努力抓好单一的种养结构向适应市场需求的现代农业结构和农业内部生

产要素高效配置转变，分散独立的小生产经营向规模经营转变，原料型农业向发展深加工的农业转变，粗放型向集约，特别是向依靠科技进步转变。加快农业产业化发展步伐，促进农村经济实现第二次飞跃。充分发挥优势，调整产业结构，发展特色经济，实施产业化发展战略，是解决农产品进入市场难，小生产与大市场脱节、农业经济效益低等一系列问题的重要举措，是促进农村经济发生“质”的飞跃的必由之路，也是实现农业现代化的一个重要途径。但在发展自己的特色经济，带动产业结构的调整和农村经济的发展的同时，也应注意以下几个问题：

1、选定产业要因地制宜，宜粮则粮、宜林则林、宜山则山、宜水则水，要根据当地的地形地貌、土质、气候等特点和资源优势，扬长避短，确定自己的主导产业。水资源丰富的地区应以种养殖业为主，以种养业带动加工业和其它各业的发展；丘陵地区应充分利用山资源，念好“山”字经，做活“林”文章，以林业为主发展生态农业，既扩大绿化面积、防止水土流失，保护生态环境，又可带动草食性牲畜养殖业的发展；矿产丰富的地区，应以矿产资源开发为主，大力发展乡镇企业，带动运输业和大农业的发展；自然景现、人文景观占优势的地区应以旅游开发为主，综合开发，发展观光农业，带动第三产业的发展。决不能脱离实际，见别人上什么项目好自己也跟着上什么项目而造成损失。

2、基地建设要统一规划，科学论证，充分考虑经济效益和市场前景，不能盲目上马，要立足优势，高起点、上规模、上档次、突出特色。切忌一哄而上，重复建设，导致基地建得多而产业品种雷同的也多，缺乏市场竞争力和抗风险能力。

3、要注意发展科技含量高的名、优、特、新、稀产品，同时积极引导农民改良品种和栽培技术，提高产品的内在质量和附加值。

4、不能只抓发展、不抓服务。要加强社会化服务特别是信息服务。政府要尽快建立信息服务中心，要有专门从事研究市场动态、收集科技、市场信息的人员，及时向农民发布、传递科技、市场信息，要加快农村有线广播的恢复和有线电视、通讯电话的发展，保证信息畅通。同时，在报刊发行中要多向农民推荐传递科技。市场信息的报刊杂志。保证农民及时了解市场信息、把握市场动态，及早调整经营方向，根据市场需求，市场需要什么就生产什么，减少经济损失。

5、在抓好基地建设的同时，要切实抓好产品市场的建设和新产品的营销，努力实现贸工农、产供销一体化。要尽快规划、合理布局、建立相应的各种农产品批发市场，畅通农产品流通渠道。继续探索生产、加工、销售一体化经营模式的路子，从政策、资金、技术、信息上大力培植“龙头”企业，逐步形成以市场为龙头、龙头带基地，基地连农户的生产体系和运行机制。

6、在调整产业结构，发展特色经济、抓经济收入的同时，决不能放松粮食生产，“无粮不稳”，增粮、增收是农业产业结构调整的基本前提。要在保证粮食生产“稳中有增”的前提下，突出林、牧、副、渔、加工等各业结构的调整。

四、大力实施“科教兴农”战略，加快农业科技成果的应用与推广。科技进步是农业发展的决定因素，能带来农业生产方式的巨大转

化和农业生产力的极大提高。一是与农科院校、科研单位“联姻”，加强协作，把科技成果快速转化为现实的生产力。二是采取一系列优惠政策，吸引新技术企业和产业到农村落户。三是充分发挥各级农民文化技术学校的作用，把农校作为培养农村科技人才的基地，全面实施“绿色证书”工程，培养“土专家”。四是组织农技人员深入农村，采取“赶科技大集”，发放科技资料、现场指导等形式宣传，推广新的农业技术。同时切实落实农技人员承包示范推广科技成果责任制，促使农技人员把工作落到实处。五是进一步在政策、资金、技术上向专业大户、科技“明星”倾斜，充分发挥其示范作用。以培植一户，带动一片，发展一片，发挥影响全县的示范效应，加快科技成果的应用和推广。

五、要尊重农民群众的创造精神和生产经营自主权，政府要积极引导农民调整生产，发展经济，决不能以行政命令定项，定指标而挫伤农民的积极性。农民新村的建设是建设社会主义新农村的重大举措，政府要大力宣传，着力引导、科学规划。规划要多尊重农民意愿、习惯，宜大则大、宜小则小，要以方便农民生产和生活来发展。

六、继续加大对农业的投入，加快以水利为重点的农业基础设施建设。政府投资要突出重点，保重点工程、重点项目，不能撒“面面药”，这里投一点，那里投一点，结果收益不大。在做好各种用于农业投入费税收、管、用的基础上，进一步拓展投资渠道，坚持“谁受益谁投资”的原则，给予优惠政策，吸引社会各方面的资金投入农业，增强农业后劲。

第四篇：产业优化升级意见和建议

四、对下一步宏观经济政策的意见和建议。（产业优化升级）

推进传统产业由依靠资源消耗向创新驱动转变，推进资源型生产向消费型生产转变，重点坚持传统产业终端化、新兴产业高端化的发展方向，以工业市场群建设为牵动，加快科技创新和战略性调整，不断确立产业竞争新优势，带动抚顺工业全面转型升级。

积极培育各类消费市场，引领工业经济向消费服务领域升级延伸。一是培育区域型生产消费市场，推进原料、原材料产业向精深化发展。立足石化、冶金、油母页岩等产业现有优势，重点依托电子信息技术，开发建设商品交易所、商品销售中心等大宗工业产品交易市场，确立区域性产品价格、技术、信息等市场主导权。二是培育品牌型消费产品市场，推进传统制造业向终端化发展。立足装备制造、资源深加工和特色轻纺加工等产业优势，重点依托品牌产品、品牌企业和品牌产业，开发建设具有较高知名度、影响力和辐射力的品牌市场，吸引各类资源进入抚顺加工销售，形成区域性商品生产和集散中心。三是培育消费型高新技术市场，推进新兴产业向高端化发展。立足先进智能装备、精细化工和新材料等新兴产业优势，重点依托“产、学、研”科技创新体系，开发建设专业化科技成果交易市场、知识产权交易市场，促进科技创新成果和产业化紧密结合，推动新兴产业形

成持续发展动力和竞争力。

加快落实创新驱动战略，提升传统产业核心竞争力。一是加快科技创新，推进产业升级。增强传统产业转型升级的自觉性，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，以实施规模以上企业“千企升级”为主线，鼓励企业开展产品创新、技术创新。大力完善创新服务载体，集中突破一批核心关键技术，形成一批自主创新系列产品。二是加快技术改造，增强产业发展后劲。调动各方面的积极因素，广泛开展企业技术改造活动。重点围绕创新能力建设、技术装备升级、品牌质量提升、降低资源能源消耗等领域实施大规模技术改造。三是加快“两化融合”，增强企业创新能力。大力推进信息技术与制造技术紧密结合，坚持用信息技术和先进适用技术改造传统产业，深化信息技术在各行业的集成应用，不断提升产业素质，实现产品和装备的数字化、智能化。

加快战略性调整，创建集群集约型产业发展模式。积极推进“产业集聚—产业集群—产业基地”的发展模式，立足新型工业化，打造一批主业突出、产业链协作配套完善、龙头企业支撑力大、核心竞争力强的产业集聚区，形成资源节约、特色明显、结构优化、体系完善、竞争优势显著的产业发展格局。集中力量抓好石油化工、智能装备制造、循环经济等12个产业集群建设，积极培育无纺布、钕铁硼、琥珀等一批新兴产业集群，提高产业集中度和品牌影响力。

第五篇：当前中国价格听证：基于结构和制度层面的公共政策分析

当前中国价格听证：基于结构和制度层面的公共政策分析陈潭

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

［摘要］价格听证是兴起于西方国家的一种价格制定制度。20世纪90年代以来，我国几乎所有的省会城市都举行过价格听证会。但是由于中国听证制度尚处于起步阶段，当前的价格听证还存在许多的问题和缺陷。随着经济市场化和政治民主化进程的推进，通过经营者、消费者和监管者的多方努力，中国的价格听证制度将不断地走向完善和成熟。

［关键词］ 价格听证主要缺陷路径依赖制度层面政策分析

［中图分类号］ D035［文献标识码］ A［文章编号］

At Present Price Hearing in China:Public Policy Analysis Based on the Perspective of Framework and Institution

Abstract: As a price-making system, price hearing originated in the West.Price hearing has been carried out in many provincial cities of China since 1990s.But at present the system of price hearing has a lot of problems and flaws in the first stage.With the development of the market-oriented economy and political democracy, the system of price hearing will become complete step by step in our country with the efforts of managers, consumers and supervisors.Key words: price hearing;main flaw;path independence;institution perspective;policy analysis

听证（Hearing）一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度，也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。[1]随着司法听证的广泛应用和不断发展，公共决策领域针对科学化和民主化的要求，也越来越感觉到有移植的必要，于是 科学而理性的决策听证制度应运而生了。听证作为一项公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活，据不完全统计，最近几年我国已有20余个省、市、区举行过价格听证会。但由于价格听证在中国只有几年的历史，听证制度尚处于起步阶段，还存在许许多多不尽如人意的方面。本文试图在指出当前我国价格听证的主要缺陷基础上，从民主技术或制度路径层面上提出几点完善价格听证制度的公共政策建议。

一、价格听证的历史和发展

决策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是政府决策科学化和民主化的客观要求。听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》，此法第一次明确规定听证程序为行政程序的核心。在行政程序上，公民不仅有资格请示法院审查行政机关的决策，而且也有权要求参与和监督行政决策的过程。美国《联邦行政程序法》共12章，其中有7章和听证有关，第7章则专门规定了听证制度。该法的第566、557条就明确规定像政府行政机关制定规章这样的政府决策适用听证。按照此规定，行政机关在制定规章的决策过程中，有责任给利害关系的当事人提供机会，让他们提交书面资料、书面意见和辩词，给他们提供口头辩论的机会，通过这些方式让他们参与规章的制定等政府决策过程。[2] ［基金项目］湖南省教育厅科研项目“价格听证与公共政策制定研究”（02C250）系列成果之一。

［作者简介］陈潭（1969－），男，湖南常宁人，湖南师范大学公共管理学院副教授、南京大学公共管理学院博士候选人，主要从事公共事务、公共政策与公共管理研究。

随后西班牙、意大利、德国、日本等相继制定了统一的行政程序法，其中无一例外地包含听证程序的内容。它们的基本精神无不昭示：以程序的公正保证结果的公正。此后听证制度及其精神广泛适用于政府行政的各种决策过程之中，涉及价格决策的价格听证自然也概莫能外，西方发达国家关涉公众利益的公用事业、公益事业、自然垄断经营的商品定价无不是通过价格听证形式达成的。

听证作为一个舶来品，是公众参与决策的路径依赖。我国的行政听证以价格决策为突破口举行价格听证会肇始于20世纪90年代末，1996年出台的《行政处罚法》首次大胆引入听证制度，把对行政监督的重心从事后阶段提到事前和事中阶段，这标志着我国民主政治建设迈出了重要一步。《行政处罚法》颁布实施后，根据转变政府职能和价格改革的需要，立法机关将听证制度扩大到了行政决策领域。1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。《价格法》实施后，国家计委制定了《政府价格决策听证暂行办法》，对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序作出了规范，并于2001年8月1日公布实施。2001年10月，国家计委公布了价格听证目录。2002年1月12日，我国历史上第一个全国性价格听证会——国家发展计划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会在北京举行。这次听证会所要探讨的是铁路这样的垄断企业应该如何定价，政府在指导垄断企业定价中应该起到作用，以及如何使政府的决策民主化和科学化。这次听证会是我国市场化改革中的一个重大进步，也是听证制度从幕后走向前台的重大范例。2002年12月1日《政府价格决策听证办法》正式施行，修订后的办法进一步保证了听证会代表产生的公开和民主，增强了价格决策的透明度，更好地体现了公正、公开、客观和效率的原则。至此，我国具体实施价格听证制度具备了完善的政策和法律依据。

中国的价格听证制度是经济民主化和政治文明化的必然产物，它的产生有其深厚的时代背景和社会背景：第一，市场经济的挑战。在市场经济条件下，价格形成一般有两种机制：自由竞争形成的市场价格和非市场形成的政府定价与政府指导价。在竞争性行业，企业完全拥有定价权，价格完全放开，政府不加干预，它可以根据生产成本和供求关系决定并调整价格。在垄断性行业，政府则要对企业的定价权进行某种限制。因为在垄断的情况下，垄断者是市场上唯一的供给者，它可以利用这种垄断权减少产量、提高价格，实现自己的利润最大化，从而损害消费者和公共利益。因此，如何协调市场经济条件下垄断行业的部门利益与国家利益、垄断经营者与广大消费者、行政管理人与行政相对人之间的矛盾已经成为刻不容缓需要解决的问题，而以利益调整为核心的价格听证正是解决目前中国经济市场化当中所存在的政企不分、利益垄断现状的根本出路。

第二，公共决策的要求。重大公共事务的决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性。同时，随着改革开放的进一步深化，整个社会结构发生了一系列新的变化，利益群体大量涌现，行业意识、社团意识、地域意识、阶层意识等都在深刻的觉醒之中，利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。举行价格听证会，通过公开听证程序，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定价不合理、群众意见大的矛盾，也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此，价格听证是公共决策科学化和民主化的必然要求，也是公共政策维持公共性的民主路径。

第三，公共管理的需要。目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”（New Public Management）运动，以管理主义理论（Managerialism Theory）为导向，以“市场为基础的公共行政”、“企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念，旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机、不可治理性增加诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理机构，但并非唯一的机构。在政府之外，应当有一些准自治、半自治和自治的机构去参与或承担公共管理的职能，公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。价格听证会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为，是公共管理社会化的契约平台。价格听证意味着政府管理手段从直接的行政干预为主转变为以间接的宏观调控为主，政府管理价格的方式从注重定价、调价等日常价格工作转变为注重市场规范管理、维护市场价格秩序、建立价格法规体系等方面的工作上来。

二、当前中国价格听证的主要缺陷

自1998年《价格法》实施以来，我国各级价格机构围绕如何建立听证制度，从理论上和实践上进行了积极探索，价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是经济民主和政治文明的重大发展。但我们也应该看到，中国听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。由此，笔者以结构和制度的视角探讨当前价格听证过程中所存在的主要缺陷：

第一，听证透明度不高。价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排。价格听证的公开，既要求听证内容的公开，又要求听证程序的公开，包括听证会之前的代表选拔与名单的公开、听证会代表发言与论辩的公开、听证结果的公布与质询等。但是，相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象，存在着“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月电信资费调整听证会为例，有关部门煞费苦心：既要亲自遴选听证代表，又要制定严格的会议纪律；既要部署人马监控会场内外，又要告诫荣幸入选的寥寥几位记者沉默是金不要多嘴多舌；既要在调价方案中切到一块最大的蛋糕，又要使消费者感激涕零。在尘封4个月之后，有关部门才肯让中央电视台揭开听证内容神秘面纱的一角，由记者录下的26盘现场录像带却仅被允许引用了短短的十几分钟。[3]再如2002年1月的全国铁路价格听证会，参加听证的消费者代表被“秘密保护”，使得参加听证的代表不能在会前与广大其他消费者进行交流，从而不能真正代表消费者的意志。可有关方面却美其名曰：“为使代表免受打扰，以集中精力做好准备，也可防止其公正立场受到影响。”这样的解释是不能信服的。[4]因为这12名代表在听证会上的发言不是个人发言，而是代表消费者群体的发言，因而有必要广泛听取其他消费者的意见，以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际。在这次听证会上，铁路经营者提供的资料在会前也是保密的，只是在开会前才发给代表。提前把有关资料全部公开，有利于代表和各方人士了解，也便于他们提意见。此外，听证会的公开性还包括允许公民旁听，及时地把听证会的情况向社会公布；听证会的公开性也需要大众传播媒介的通力协作，注意各媒体所反映的民意，进行科学的民意调查。听证会是一种公开征求意见的形式，不应该保密。听证会的作用也正在于其公开性。[5]倘若听证透明度太低、公开性不高，听证内容信息不充分，那么听证的科学性和民意基础将受到质疑，决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。

第二，听证公正性不足。听证是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。听证会的公正性，不仅是听证会本身所具有的特征，也是听证会的组织者和参与者所要达到的共同目标。所谓听证的公正性，不仅要保证结果的公正性，更重要的是保证程序的公正性。从法律上讲，程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。以前，我们强调结果的公正性而不注重程序的公正性，这是不符合法治精神的。因此，保证听证程序的公正性是听证的必然要求。按照《价格法》的规定，举行听证是政府价格决策的程序，不是最终决策，不享有终局裁定权。但是，听证会大多数代表的意见和消费者的意见，应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现。大多数代表的意见应该作为政府价格决策部门作出最终决策的重要参考依据之一。因为现代民主政府的一个重要特征，就是公众能够参与并影响公共决策。听证的公正性也要求克服非正常的、不合法的“场外交易”。依据西方的管制俘虏理论，由于外部性的存在，广大消费者没有动机去“收买”管理者。而被管制者却常常去“收买”管制者，因

为其“收买”行为所带来的收益没有外部性。[6]在当前情况下，现代企业制度已经初步建立，但在关涉听证的行业多半仍然摆脱不了行政的羁绊，残留相当多的“政企不分”的阴影，于是在举行价格听证会场合当中脱不了“合谋”的干系，同时也预留了相当多的“寻租”（Rent Seeking）空间，致使价格听证会成为形式主义的“走过场”。以2002年6月24日重庆路桥年票制听证会为例，在4个小时的听证会上，共有21位代表发了言，仅有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两个方案，次日即6月25日晚8时，“多数服从少数”重庆路桥收费标准获得通过。其实，被市民寄予厚望的年票价格听证会前7天就已敲定。就重庆路桥公司来说，其下辖重庆“老三桥”均属政府税收拨款，既然是用纳税人的钱修的桥，为什么反过来还要纳税人“留下买路钱”呢？更加不合理的是，并非桥梁投资人的路桥公司上市了！市民利益无可奈何地被股民利益侵占了，这样的上市为政府继续收费找到了最佳理由，也为未来可能的取消收费制造了最大障碍，于是便有了“路桥公司上市的‘怪象’与听证的失语”。

[7]笔者作为旁听专家参加的2002年8月20日长沙市客运出租车价格调整听证会，也由于政府部门利益与投资者利益相连结，调价结果迟迟得不到落实直至只听不证、无疾而终。这种只听不证的决策怪象和听证失语，是有悖于听证会初衷的，是对听证公正性价值的扭曲。公正性仅仅成为口头的说辞，而不能得到真正的实现。

第三，听证平等性缺位。消费者和经营者的谈判地位是否平等，主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行的价格听证会的请求。[8]从第一方面来讲，在已有的价格听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间均被限制在五分钟之内，表面上看来消费者和生产者的谈判地位是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，谈判地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。比如铁路票价上浮具有很强的技术性，要经过精密的分析，如成本、客流量、客流分布计算等。垄断行业涉及的技术经济和成本核算问题非常复杂，纵算给普通消费者更多的认知时间也无济于事，即使是这方面的专家也不可能掌握所有的信息。从第二方面来讲，消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照《听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，即使是在听证制度已经实行五十多年的美国，也很少有消费者要求举办听证会的情况发生，这一点可以用“集体行动的逻辑”（The Logic of Collective Action）来说明。一般认为，由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此，在很多情况下，即使收益远远大于成本，群众仍不会采取任何集体行动，因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益，此所谓“搭便车”（free rider）问题，这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[9]。因此，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求。实际上，经营者在提出申请前就已经做了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来做准备的时间比经营者少得多。

三、完善价格听证制度的路径依赖

公共选择理论假定人是理性的自利者，经营者希望提价，消费者希望降价，经营者与消费者的对立是天然的，因为他们都出于各自的理性行为。听证，事实上就是相关利益主体的迭演博弈过程。利益相关人追求与其谈判能力相称的最优利益配置格局，从而实现利益整合与博弈均衡，由此，经济学上的博弈均衡演化为政治学上的民主制度。只有民主制度的规约才能保证公共决策的科学化、公共政策的合理化、公共管理的规范化。然而，民主制度必须建立在民主技术的基础之上；没有相应的民主技术，也就无法达成相应的民主制度。因此，要完善价格听证制度，克服价格听证现实生活中存在的民主缺陷，避免不听不证的“决策怪

象”或只听不证的“听证失语”，乃至为人诟病的“民主表演”或“政治作秀”，作为听证相关利害人的经营者、消费者、监管者等博弈主体必须做到：

第一、经营者要“自知”。“消费者永远都是上帝”的理念早已深入人心。如果经营者无自知之明、置消费者利益于顾，那么受害的是经营者自己，早年美利坚的“扒粪运动”使得铁路大王范德比尔特的垄断利益遭受公众痛斥和拒绝就是明证。因此，经营者的“出售”是建立在消费者的“购买”基础之上的。作为监管对象的经营者大多经营的是与群众切身利益密切相关的公用事业或自然垄断行业，如电信、民航、铁路、公路、城市水电气等。因此，垄断行业经营者首先要具有群众意识，面对消费者、面对全社会的公众。在引入听证制度以前，垄断行业商品或服务价格的确定，一般是通过与政府一对一谈判解决的，它面对是政府。同时，垄断行业因其经济技术优势，形成与社会公众、消费者、政府管理部门之间严重的信息不对称，造成价格决策很难做到科学合理。听证制度就是建立政府决策部门、经营者与利益相关人共同参与、相互制约的新型价格决策机制，因而经营者有义务把听证内容让消费者代表了解和熟悉，有必要把本行业听证资料散发给消费者代表；其次，垄断行业经营者要具有市场意识，避免垄断经营者在制定营销策略时“闭门造车”，与实际情况脱节。在不能存在竞争的情况下，过长时间的过高价格势必会造成消费者的分流，反而减少经营利润。因此，垄断行业要深化自身内部改革，引进竞争机制，也可以随着市场情况和供求关系对商品或服务价格作出适当的调整，不能够“自视过高”，无视其它行业和消费者的存在。例如，安享垄断暴利的“铁老大”由于改革滞后、效率低下，面对航空、公路等交通领域的竞争，也感受到了一种不容忽视的压力。铁路是垄断者，但无论垄断程度多高，它首先是一个企业。这种企业应该在政府指导之下根据生产成本和供求关系决定并调整价格；最后，垄断行业经营者要具有诚信观念。面对消费者代表要坦诚相见，能够实事求是地陈述自己的观点和意见，不能夸大或隐瞒行业经营状况，以避免更大、更多的信息不对称和“话语霸权”。同时，也能坦诚地接受专家或消费者或中介机构的调查和质询，以保证价格听证的客观公正性、可信度和质量。

第二，消费者要“自觉”。价格听证是实践“三个代表”重要思想的载体和切入点，是政治文明发展的民主诉求。代表最广大人民群众的根本利益，必须了解民情、反映民意、集中民智。价格听证制度保障了人民群众参与公共事务的决策过程，真正行使当家作主的权利。因此，作为消费者代表首先要具有权利意识。价格听证制度从宪法的角度来说，是保障公民知情权的一种制度，是一种公权利对私权利的制约。凡作出可能要影响他人权利的决定时，决策方有义务听取他人的意见，而且价格听证的内容都直接关系到消费者的切身利益，价格听证赋予了消费者维护自身利益的权利，能反映广大消费者广泛真实的“社会希望价”。消费者代表是代表消费者说话的，因而有义务有必要广泛听取其他消费者的意见，以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际；其次，消费者代表要不断提高自身文化素质和意见表达能力。由于参加听证的代表来自不同地域、不同阶层、不同行业，有不同的学历层次和文化程度，因而话语的“含金量”也就有高有低了，意见表达水平也就参差不齐，论辩能力和分析能力也就呈现差异。很明显，在有限的时间内把所需咨询和质疑的意见表达清楚且有理有据并非每个代表都能做得到，这就要求消费者代表要具备一定的知识素质和较强的语言表达能力。同时，消费者代表针对听证相关内容要开展调查研究，了解和熟悉相关行业的成本情况和经营实际，从而改变信息不对称和地位不平等的状况。以铁路运价听证会为例，由于会前10天才将材料送达代表手中，不仅准备时间不够、资料太多太长，而且资料的专业性也较强，连看懂都不容易。没有调查研究，就没有相关行业的理性认识；消费者代表如果充当南郭先生或者言之皮毛的话，参加价格听证也就没有必要；最后，消费者代表要洁身自好。有些地方的价格听证会，消费者代表基本上是一些老面孔，有的是“上面”点的，有的是本行业内部职工，主管部门美其名曰：“热心公益事业”，实质上有的代表被收买，所以屡次出现“代表意见过于一致”的现象也就不足为怪了。因此，听证代表的产生机制、消费者代表的道德自主性都是值得强调的事情。

第三，监管者要“自律”。依法行政、政务公开是适应经济全球化和加入WTO的需要，也是政治文明发展的要求和产物。《价格法》明确了价格听证制度必须以法律的形式保证政府价格主管部门的定调价受人民群众监督，而《听证办法》则把这种法律的原则规定细化、固定下来，上升为一种法定的程序，并通过规章的形式来推进依法行政。按法律办事、按政策办事，应该成为一切政府及其部门的指导思想。因此，作为监管者的政府及其主管部门首先要有独立性。政府官员自身要求廉洁，要做出公正的决策，不能偏袒任何利益集团。一旦监管者缺乏独立性和必要的监管手段，或者监管者被监管对象收买，或者政府的政策职能与监管职能混淆，出现如同我国股市上屡屡上演的“政策市”现象，导致监管失效，最终受损的仍然是广大消费者。政府在指导定价时，就必须要有独立性，要同时考虑经营者和消费者双方的利益，引导双方实现某种妥协。而且，政府还应该比经营者和消费者看得更高，能从整个社会的长期利益来考虑价格问题；其次，要提高政府决策的透明度。实行政务公开、增强决策透明度是会社会、广大人民群众对政府行政过程中实施监督的公开和透明，它能够提高社会公众的认同度和参与度，也能够使公共政策执行成本大大降低，同时还能有效防止因权力使用不当而出现决策的失误。政府应该把听证方案提前交给代表的同时，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众。在征集消费者代表时，也要做到透明，绝不允许出现各种各样冠以“价格听证”名称的“暗箱”或“灰箱”操作；最后，要保证听证程序的公正。价格决策部门一定要注意做好前期准备工作，努力提高价格队伍干部素质和组织听证工作的能力。听证会组织要严谨，防止工作随意性。要完善代表产生机制，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，形成价格决策多方制约的格局，从而有利于减少政府价格政策制定的盲目性和片面性。

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