我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究

第一篇：我国公路经营权转让中存在的问题分析及对策研究

摘要：传统的单纯依靠财政资金、交通规费和信贷资金的筹资模式

已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。在目前的条件下，公路经营权转让是吸引

社会资金参与交通建设最为方便可行的途径，也是基础设施领域中相对

成熟的方式。对我国近年来在公路经营权转让

中存在的主要问题进行了

简要分析，并就如何进一步推动我国的公路经营权转让工作提出了若干

对策建议。

关键词：公路经营权转让；问题分析；对策建议

公路经营权转让问题的提出

“八五”期间，随着国家“收费还贷”政策的出台，随着一批高等级收

费公路的出现，收费公路在一定期限内的经营权也随之形成。在这一时

期，公路的建设规模迅速扩大，资金缺口与筹资压力与日俱增。经营性

公路通过收费，虽然可能逐步收回投资，且部分项目还有望取得合理回

报，但收回投资需要较长的时间，在一定的期限内建设资金仍然沉淀在项目之中，无法快速循环再用于新的建设。这样，一方面用于公路建设

（包括用于经营性公路）的资金不断地大量沉淀，另一方面筹资的压力

又在日益加大。如何盘活不断沉淀下来的资金，缓解筹资压力，加快交

通基础设施的建设步伐，就成为一个重要的课题。交通系统根据经营性

公路有收费机制，有可能收回投资并取得合理回报，对社会资金有一定

吸引力的实际，借鉴国外公路经营权转让的成功经验，提出了经营权转

让的思路，并逐步开始了经营权转让的探索与尝试。通过近十年的实践，在全国已成功地进行了一批公路项目的经营权转让，有效地盘活了一

批公路资产，加快了公路建设的资金循环。由此，公路的经营权转让逐

步得到了有关部门的重视，相关的政策规定也开始陆续出台。

公路经营权转让的可行性

．有收费补偿机制

收费公路有收费机制，如果收费标准、收费期限制定得恰当，交通量有

一定的保障，则大多数收费公路都能收回投资，并取得合理回报。

这是收费公路能够进行经营权转让的经济基础。

．有法可依

《公路法》第六章“收费公路”中对公路经营权转让已有原则的规定；

交通部也出台了相应的法规，专门对公路经营权及其转让行为作了明确

界定，并制定了具体管理办法，这为公路经营权转让提供了法律依据。

．收益能稳定增长的项目对稳健型投资者有较大的吸引力

收费公路建成后，经过几年的运营，交通量及其增长趋势就会较为稳定，在收费标准和收费期限确定后，项目的投资回报就能被较为准确地测

定，在这种情况下转让经营权就能最大限度地降低投资风险。因此，收

费公路中一些收益能稳定增长的项目就对国内外稳健型的投资者有较大的吸引力。尤其在经历了亚洲金融风暴、美国纳斯达克暴跌、新经济中

一些神话的破灭后，人们对公路项目的价值又予以了重新认识。随着中

国经济今后进一步持续稳定的增长及中国即将加入，都会为公路项

目效益的稳定增长提供更为坚实的基础，也将为经营权的转让创造良好的外部环境。

．有成功案例可供借鉴参考

国外早就有公路经营权转让的成功案例，国内各省市近年也进行了不少

成功的尝试。既有较大规模的国道高速公路，也有许多省道项目；既有

经营权的整体出让，也有部分经营权的转让，这些案例都为今后的操作提供了可供

借鉴的经验。

公路经营权转让工作中存在的主要问题

我国公路经营权的转让工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的案例。交通部规划研究院曾对利用公路经营权转让方式引进外资的情况

作过调查，调查结果显示全国较早地完成公路经营权向外商转让的项目

已超过个，其中较典型的如山东济南青岛高速公路、陕西西安临潼高

速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期间也对

公路经营权的转让工作进行了积极的探索，至“九五”期末，已有条

省道或特大桥进行了经营权的转让，在筹措到建设资金，盘活公路存量

资产的同时，也拓宽了筹资渠道，加快了资金周转，促进了交通建设事

业的发展。但就总体而言，我国公路经营权的转让工作仍处于探索和起

步阶段，还存在着较多的问题，这主要有如下表现。

．政府有关部门认识不一对推进经营权转让较为谨慎

国家“收费还贷”政策的出台，有效地调动了多方筹资建路的积极性，大大加快了我国公路建设的步伐。但各地在执行国家收费还贷的政策时，也出现了一些偏差，致使部分地区收费公路项目过多过滥，甚至出现

了“关卡林立”和“行路难”的情况，严重损害了这些地区的社会形象

与投资环境。对此，国家多次明令清理整顿。各地政府积极贯彻国家的有关精神，合并了

一些过密的站点，撤消了一些已还清贷款的项目。鉴

于此，政府有关部门也希望今后的收费公路一旦还清了贷款都能迅速撤

消。但是收费公路的经营权如果转让，在经营期内就不能撤消。在这种

情况下，推进经营权的转让，是否会造成收费站点过多，不易控制？政

府有关部门对此心存疑虑，对推进公路项目的经营权转让就十分谨慎，在无形中已影响了这项工作的开展。

．多头审批程序不规范标准不统一

符合条件的公路项目，其转让审批程序通常包括多个环节。一般为先由

市以上交通主管部门牵头，根据转让意向报省级政府及国资局评估立项，立项批准后，进行资产评估，资产评估的结果再报国资局认可批准，然后作为转让谈判的底线或作价依据。当转让

方案经协商谈判商定后，再报省级政府审批。由于公路项目投资规模普

遍较大，多属于限上项目，且可能涉及外资。因此，审批时，除交通部

门外还涉及计委、外经贸、经贸委、工商等多家部门，环节较多、时间

较长，这些都在一定程序上影响了这项工作的开展。如果是国道项目或

含有中央投资的项目还需报交通部审批，时间更长。加之在立项审批的过程中，在审批的多个环节中，尚存在着程序不规范、标准不一致的现

象。如《公路法》规定国道收费权转让应报交通部审批，国道以外的收

费权转让报省、自治区、直辖市政府审批，而交通部年号令中规

定凡含有中央车购附加费或中央财政性资金的公路也需报交通部审批。

这些不一致的现象也同样影响着经营权转让工作的开展。

．相关政策缺乏连续性和稳定性

在经营权转让的过程中，部分地方政府出于尽快收回投资，筹集资金的需要，曾作出了一些承诺或出台了若干优惠政策。但由于宏观政策变化

等因素，这些承诺或政策随后难以兑现或完全兑现。如浙江省部分地市

在“九五”中期进行公路经营权转让时，由于正值利率高峰，加之急需

资金，故地方政府曾向受让方承诺了较高的固定回报。但随着国家“不

容许固定回报政策”的出台，原先的承诺到兑现时就遇到了困难。尤其

是其中若干项目本身效益较为一般，运营过程中也难以支付过高的固定

回报。不得已上述项目的地方政府提出了将固定回报变更为按股分红的建议。但前后两者差距过大，受让方无法接受，进而要求退出，客观上

已影响了项目的正常运营。

．部分地区公路项目的投资环境有待改善

在部分地区，政府对待公路项目的经营权转让存在着短期行为。在融资

形势较紧，急需引资时，尚较注意投资环境的改善与维护，一旦融资环

境相对宽松，对资金的需求不十分紧迫时，就不太重视投资环境的改善

与维护，原先承诺的优惠政策开始打折，一些损害业主利益的事件也会

不时发生。如市县政府系统的车辆办免费证，公交车不收费，附近村民

办月票，对当地车辆逃费不敢采取有力措施等。这些现象都不同程度地

损害了当地公路建设的投资环境。

．交通发展规划缺乏前瞻性竞争性项目的推出过于随意且缺少与

经营权受让方的沟通经营性公路的投资回报在相当程度上受到经营期内竞争性项目的影响。

政府在制定交通发展规划时，应科学地预测未来较长时期内社会经济发

展的需要，合理地安排竞争性项目；政府在吸引社会资金进入时，应将

规划中今后的竞争性项目及其影响考虑在内，并做好与社会投资者的沟

通工作。在我国的公路经营权转让中，由于部分地区的交通发展规划滞

后于当地社会经济发展的步伐，以致于规划经常调整，竞争性项目不时

“意外”出现，加之在这一过程中缺乏与社会投资者的沟通，使得社会

资金进入后有受骗的感觉，既影响了政府的信誉，也为经营权转让后项

目良好的合作运营留下了隐患。

．交通系统的体制改革滞后经营权转让后项目业主与原收费养

护单位的关系有待理顺

在公路原有的事业体制下，收费与养护都不同程度地存在着“机构臃肿、效率低下、人员富余、费用过高”等通病，这与社会资金“降低成本、提高效率”的要求相冲突。在我国目前已完成的公路经营权转让项目

中，收费与养护基本上仍沿袭着过去的事业体制，大多数项目业主无权

参与收费站的管理，无权选择养护单位。这既有交通系统体制改革滞后，收费、养护体内循环，自我封闭，迟迟未走向市场的影响，又与经营

权转让时没有明确双方的权利、义务，没有理顺委托代理关系等有关，需要引起足够的重视。

．经营权转让后项目业主与行业管理的矛盾需要妥善解决

近年来公路行业管理的要求逐步提高，具体体现在对道路维修、交通标

识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，相应的费用支出

也有较大幅度地增加。而以社会资金为主的项目业主则希望尽量降低开

支，提高经济效益。由于在上述项目的经营权转让时尚未预见到新近较

高的行业管理标准，在确定转让价时未剔除有关费用。因此，该项新增的费用由谁承担就成了矛盾的焦点，如不妥善处理，也将影响项目的正

常运营。

．部分项目成本过高投资效益不佳

建设成本是影响投资回报的一个重要因素。在我国公路的投资建设体制

中，由于尚未真正实施项目法人制和资本金制，筹资、建设与营运相互

脱节，投资

主体不参与项目决策，无法在项目前期对成本进行有效控制；建设单位

不负责资金的筹措且缺乏成本控制的利益机制。因此，在项目前期，高

估造价，高报概算，在建设过程中虚报造价、随意搭车、乱摊成本等现

象不时可见，人为地加大了部分项目的建设成本，影响了项目的投资回

报，最终也降低了这些项目对社会资金的吸引力。

．部分项目风险无法锁定使社会资金望而却步

社会资金受让公路项目的经营权，并未指望获取暴利，而是着眼于稳定的收益。因此，社会资金在某种程序上要求锁定公路项目的投资风险也

在情理之中。这突出地体现在社会资金在无法判断风险时转而要求获取

固定回报。故当国家明令禁止固定回报的做法后，如何在一定程度上锁

定风险，就成为吸引社会资金的一个重要因素。公路项目的投资风险最

主要在于未来交通量预测的准确性上。由于交通量的预测是一项专门的技术，涉及的因素多，工作难度大，因此，社会资金很难靠自身的力量

或者委托中间力量去对公路项目未来的交通量作出较为准确的预测。他

们一般只能依靠项目可行性报告中的预测交通量去对项目投资回报与风

险作出判断。但是，我国的项目可行性报告有许多是“可批性报告”，是为了通过项目审批而编制的，其中的交通量预测也带有相当的指向性

。依据这样的交通量预测而进行的项目资产评估，确定的项目投资回报、项目经营期、项目转让价等也都不可避免会和今后的实际产生较大的误差，给项目投资留下较大的风险。这一预测误差产生的风险若不能控

制在一定的范围，必然会使社会资金瞻前顾后，影响社会资金的投资热

情。

．部分项目的收费年限评估资产等基本要素尚未确定使这些

项目缺乏经营权转让的基本条件

出让公路的经营权，出让方首先需要确定一个出让价与出让期限的底限，这需要以公路原有的经营期和评估资产为基础。但目前我国许多收费

公路尚未明确具体的收费年限，也未进行过资产评估。而且，收费公路的资产评估需要以确定收费年限（主要指采用收益现值法时）为其前提

条件之一，确定收费年限又需要以资产评估的结果为依据。收费期限的确定与资产评估两者互为前提，在两者都未确定的情况下，具体如何操

作有一定的难度，也有相当的工作量。况

且，按交通部年号令中规定转让公路项目的收费权，应坚持以投

资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资

预测回收期的％）为基准的原则。这里的问题是，许多项目的投资预

测回收期本身就不准（有些甚至有很大的误差），以不准（甚至较大误

差）的预测回收期为基准，这样确定的经营期是否科学合理？加之这里的投资回收期规范情况下）本应是指在资本金到位的前提下，用收费收

入扣除运营成本、税金后，先付息，后还贷（本金），再收回资本金后的动态投资回收期。但在具体的建设中，许多项目是全额负债，可行性

报告中采用的投资回收期在计算方法上又有很大差异。因此，在这些情

况下，以原可行性报告中的投资预测回收期为基准去确定转让的经营期

底限，必将为项目的顺利转让及转让后顺利运营留下隐患。所以，要进

行公路项目的经营权转让，必须要花大力气解决好项目经营期限的合理

确定及资产的科学评估等问题。

推动我国公路经营权转让工作的对策建议

．积极澄清政府部门中存在的一些模糊观念在科学规范的基础上

提高推进公路经营权转让的思想认识

收费机制是公路（尤其是高等级公路）商品属性的重要体现，是市场经

济中吸引社会资金，加快公路建设步伐的经济基础。收费项目过多过滥

和公路的收费机制之间并没有必然的联系，合理规范的经营权转让并不

影响违规收费项目的清理整顿。相反，收费项目立项与审批的规范运作

反而有助于推进公路经营权的转让。传统的单纯依靠财政资金、交通规

费和信贷资金的筹资模式已无法支撑新世纪大规模的交通基础设施建设，必须不断拓展筹资渠道，积极吸引社会资金的参与。而经营权转让是

目前条件下吸引社会资金参与交通建设最为方便可行的途径。政府有关

部门应该对合理规范的公路经营权转让予以积极的引导与支持，为推进

公路的经营权转让创造良好的政策环境。

．减少审批环节规范审批程序统一审批标准

针对公路经营权审批中存在的多头审批，环节过多，时间过长，程序不

够规范，标准不一致等问题，各省市应从本地的实际出发，由省市政府

牵头，由交通厅会同物价局等有关部门着手制定公路经营权转让的具体

管理办法。希望通过这一管理办法的出台与实

施，尽快解决公路经营权转让审批过程中的诸多问题，为推进公路经营

权的转让提供便捷的工作条件。

．优惠政策的出台要考虑可行性和延续性投资环境的改善需要政府的长期支持

吸引社会资金进入基础设施领域，需要政府的积极引导与大力支持。但

是政府在制定优惠政策时，要考虑政策在较长时期内实施的可行性和延

续性，避免地方性政策与国家宏观政策及法规的冲突，避免入世后与“

国民待遇”等有关国际惯例的冲突，要综合权衡政策实施后可能的收益

与代价，慎重对待长期实施某一政策的财力基础和社会影响，尽量减少

因政府换届而产生的政策变化。同时，各地政府还应对基础设施投资环

境的改善予以高度重视和长期支持，注意倾听社会投资者的呼声，维护

其合理的权益，减少不必要的行政干预，杜绝损害社会投资者的政策和

行为。

．前瞻性地做好中长期的交通发展规划合理有预见性地安

排竞争性项目

针对部分地区交通发展缺少前瞻性，中远期路网规划滞后于社会经济发

展要求的状况，各地政府及交通部门应根据国家和省市在二十一世纪中

前期社会经济发展的中长期规划及远景设想，科学地制定本地区交通发

展的中长期规划，特别是中远期的路网规划。在规划中要有预见性的安

排竞争性项目，通过项目合理的空间布局和时间排序，避免竞争性项目

过多过早地出现，避免项目的过度竞争和重复投资，减少社会资源的浪

费，保护投资者的利益。

．积极推动交通系统运营管理体制的改革尽快理顺项目业主与收

费养护单位的关系

交通系统运营管理事业体制的企业化改革是大势所趋，交通部门应积极

推进本系统运营管理的体制改革。通过改革，精简机构，提高效率，降

低费用；通过改革，打破收费管理、道路养护等业务传统的体内循环，推动这些业务对外开放，走向市场，逐步提高自身的竞争能力。同时，在这一过程中，尽快理顺经营权转让后项目业主与收费管理及养护单位的关系。公路经营权（收费权）作为一种特许经营权，和一般的经营权

一样，与管理权紧密相连。经营权转让后，管理权也随之转移，项目业

主拥有对项目收费的管理权，也拥有项目养护单位的选择权。考虑到目

前公路收费管理与养护工作的现状，在已进行了经营权转让的项目中，项目业主至少应与原交通系统的收费、养护单位形成一种委托代理关系，通过合同

与计划进行管理。

．尽快制定统一的行业管理标准妥善解决前期转让项目与行业管

理标准之间的矛盾

近期各地广泛开展的“文明样板路”创建活动，使道路行业管理的要求

逐步提高，相关费用也有较大幅度的上升。但由于文明路创建活动带有

一定的区域性，缺乏统一的标准，加之费用由业主承担，因此在实施的过程中，也出现了一些矛盾。要长期不懈地开展这项工作，有必要根据

行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使其费

用开支能进入今后项目的运营成本。同时，对于前期已进行了经营权转

让的项目，由于这项费用开支当时未包含在转让价之内，故可考虑根据

项目运营的实际收益情况，由政府予以适当的补贴。尤其是对那些转让

后实际效益远低于转让时预测效益的项目，则应由政府全额承担，以确

保经营权转让后项目的正常运营。

．积极推进交通投资体制的深化改革努力控制公路项目的建设成本

传统体制中的一些弊端造成了公路项目过高的建设成本，已成为制约公

路经营权转让的重要因素。深化交通的投资体制改革，应从新项目开始，遵循“谁投资，谁决策”的原则，落实投资者的主体地位，使投者在项目决策期就能对工程投资进行应有的控制；在项目实施过程中，要实

实在在地推行项目法人制和项目资本金制，尽快落实投资主体对项目建

设的投资管理权，形成由投资主体对项目筹资，建设与运营管理全程统一负责的投资建设体制，尽快形成切实有效的成本控制机制。同时，采

取措施调动地方政府用土地入股参与高等级公路建设的积极性，多方控

制项目的前期成本，提高项目的投资回报，为项目建成后的经营权转让

及其市场化运作奠定良好的经济基础。

．借鉴国外的成功经验采用适当的相关政策力求部分地锁定投

资风险

公路项目投资大，回收期长，不确因素多。因此，能否在一定程度上锁

定投资风险，是影响经营权转让的重要因素，显然，以固定回报或变相

固定回报的方式已不可取。但鉴于社会资金难以凭借自身或中介力量对

公路项目未来的交能量作出较准确的预测，而交通部门在可行性报告中的交通量预测又可能有相

当程度的失真，加之社会经济发展中的诸多不确定因素，也使得交能量的准确预测确有较大的难度。因此，公路项目的投资风险在某些情况下的确较难把握，需要政府采取一些变通的政策与措施，在一定程度上锁

定投资风险。如可借鉴国外的一些成功经营，适度地采取以下政策。

（）政府可以给经营权受让方一个最低的交通量标准（如可行性报告

中预测交通量的％）及其项目下的收费收入。例如马来西亚政府在南

北高速公路建设项目中，政府承诺如果十七年内实际交通量低于预测标

准，政府允许给予一些补贴；

（）收费标准的确定需要得到政府的批准。但考虑到通货膨胀的因素，政府可给予受让方一定的收费标准调整权，原则上与国家颁布的通货

膨胀率相适应；

（）在转让公路经营权时，可将高速公路沿线服务设施经营权及其它

可以和受让方合作的项目优先照顾受让方；

（）今后当新的高等级公路项目立项时，应改变长期以来一直由政府

有关部门（交通厅局）完全按政府意志负责项目可行性（可批性报告）的做法，而应由负责项目筹资、建设、运营及收回投资的投资主体，负

责项目的可行性报告编制工作，应客观、严谨、规范地进行交通量预测

及投资回收期测算等工作，既为项目决策又为项目建成后的经营权转让

提供科学的依据。

．加强现有项目的资产评估收费年限的确定等基础性工作努力

创造推进项目经营权转让良好的基础条件

针对现有收费公路中部分项目尚未进行过资产评估，尚未确定收费年限

等情况，建议交通部门组织专门的力量，结合项目通车后实际的交通量，增长趋势及今后相关的路网规划等，对这些项目的交通量预测，投资

回收期作出必要的修正。并在此基础上，进行系统的资产评估及确定合理的收费年限，为推进公路经营权转让及其市场化运作做好相应的前期

准备。

总之，解决好公路经营权转让过程中存在的问题，将有助于推动这项工

作的全面开展，有助于吸引社会资金的进入参与，将大大加快我国新世

纪交通基础设施建设的步伐。

第二篇：我国公路货物运输存在的主要问题及其对策探讨

山东职业学院毕业论文

题 目: 我国公路货物运输存在的主要问题及其对策探讨

系部：管理系

专业：物流管理 学号： 班级： 指导老师：

摘要：随着经济的不断向前发展，社会的不断进步，生活水平的提高，在经济体制的改革下我国公路货物运输形式朝向多元化方向发展。在经济发达的沿海城市已经率先迈出了第一步，由传统的物流模式向现代化的模式过渡，但是在这期间我们取得了不少的成绩，积累了宝贵的经验，但是同时我们也出现了不少的问题在缠绕着我们，也是公路运输中不可忽视的问题。不合理运输的表现如：公路货运发展水平和经济社会发展要求不协调；货运装备的结构和技术不能适应公路运输要求；企业的运行模式和发展模式与现在物流运输条件下不协调；运输管理水平和能力与市场发展要求不协调；货物运输的信息化程度及匹配到有用的信息能力与现代物流运输不协调；运输管理体制与货运现代化发展不协调，这些大大小小的问题一直在束缚着我国现在的物流发展，因此就这些存在的问题提出相应的对策，围绕我们现在当下的中国国情，结合我国的社会结构及状况，提出企业应该向柔性和刚性结合，借鉴国外先进的技术和管理经验，快速发展客货运，开展物流服务；转变经营机制，加强信息化建设；开展业务流程的整体链条；在管理中运行工程的思想，推行产销一体化的“生态营销管理”，将管理更上一层。关键词： 物流 运输 企业 管理

目录

一、绪论

（一）引言

（二）国内现在的物流基本情况

二、公路货物运输的现状

（一）公路运输的发展及当下现状

（二）物流体系下现代和传统区别

（三）当代社会下各大物流企业结构及管理方向

三、公路货物运输存在的主要问题

（一）公路货运发展水平和经济社会发展要求不协调

（二）货运装备的结构和技术不能适应公路运输要求

（三）运输管理水平和能力与市场发展要求不协调

（四）货物运输的信息化程度及匹配到有用的信息能力与现代物流运输不协调

（五）运输管理体制与货运现代化发展不协调

四、针对货物运输存在的问题对策

（一）大力发展新型货物运输的组织方式；加快货运车型结构；促进货物运输企业向物流服务商转型

（二）提高货运的装备水平，提高专业化水平；鼓励物流运输企业发展不同运输能力车辆结构；规范市场秩序，积极营造运力结构调整的良好环境；结合国外的先进经验及装备水平，提高网络化，组织化的是内在动力

（三）建立了一个全球性的物流链使产品的供应路线最优化，并设立全球物流网络上的集成订货一交货系统；选择好的配送中心位置

（四）建立公路货运信息服务平台；加强宏观调的角度实现公路货物运运力资源的合理配置高度重视自身信誉

（五）完善和加强货运行业及市场管理，以软环境的提升，引导和规范化使得道路货运市场持续健全发展

五、结论

公路运输是我国重要的运输方式之一，其特点是机动灵活，适应性强；可实现门到门的服务；在中短途运输中速度较快，具有原始投资少，资金周转快等特点，同时既是独立的运输体系，又是港口机场重要的集散地，随着经济的不断发展，公路运输在我国国民经济中占据了越来越重要的地位，因此我国在公路建设上还要继续加强管理，公路建设的发展和目标也要同我国的国民经济和社会发展相适应，为我国的经济繁荣做出重大的贡献。

一、绪论

（一）引言

萌芽期:20世纪80年代以前-计划经济体制;物流引入期:20世纪80年初期-90年代初期，发展成长期：20世纪90年代中期-90年代末期；全面发展期：20世纪末21世纪初。随之世界经济的快速发展和现代科学技术的不断进步，物流产业作为一个新兴的国民经济的组成部分，正在全球范围内快速发展，在国际上，物流产业被认为是国民经济发展的动脉和基础产业，其发展程度成为衡量一国现代化程度和综合国力的重要标志之一被誉为促进经济发展的“加速器”。1.物流平台是现代物流的重要组成部分。现代物流是一项系统工程，但是和一般的单项系统工程比较，现代物流是规模更大（按照经济影响力，现代物流规模大约是国民经济的1/5），覆盖面更广（覆盖全国乃至国际）、涉及领域更多（全部生活、生产领域）、涉及度更深（国民经济的微观、中观、宏观全方位）的特殊系统工程。在这个系统工程之中，物流平台是起支撑和承载物流运作那种基础作用的系统工程。有了这种支撑客承载，再有科学、技术、教育、政治的基础力量打造的坚实基础，再依靠现代物流企业的运作，这是一个国家现代物流的完整构架。可以肯定地说，这几个方面都是现代物流系统工程中不可或缺和非常重要的组成部分。2.物流平台在国民经济中的地位和作用表现为国民经济基础。在国民经济中，物流平台的直接作用是支持现代物流的运作，而现代物流的运作都是服务于国民经济各个产业，所以在这个运作的背后，支持的是国民经济其他产业的运行。这就是国民经济基础地位的表现。这有一点必须要指出的是，物流平台不仅仅是对物流的运行起到承载和支持的作用，同时，它也是支持人的流动平台的一部分，或者是物流和人的流动共用的平台。所以，对于旅游、文化、政治等活动也有重要的作用。我们可以把它看成整个国民经济的基础。

（二）国外当代物流情况

相对于发达国家而言，我国的物流现在还是处于一个初期发展阶段，其主要特征是1企业物流仍是全社会物流活动的重点，专业化物流服务需求也已初露端倪2专业化物流企业开始涌现，多样化物流服务有一定程度的发展3物流基础设施和装备发展出具规模4物流产业发展正在引起政府的高度重视。在国外的物流公司的，整体的物流状态是非常积极的，已经形成了一个专业化的体系建设，既有高效的管理层次，又有专业的技术支持。以美国为例：美国物流业发展水平很高,物流业发展环境优良,物流基础设施与自然资源条件良好,供应链和物流运作管理协同高效,第三方物流运营管理水平先进,客户关系良好,物流管理研究注重方法应用与数据分析,物流教育培训体系比较完善。美国物流模式强调“整体化的物流管理系统”,以整体利益为重,冲破按部门分管的体制,从整体进行统一规划管理。美国供应链管理模式的运用、先进信息技术平台下政府部门的大力支持、专业化物流企业的积极配合,促进了美国物流运作效率的高效化和物流成本的最优化。这些都是值得我们借鉴的地方。

二、公路货物运输现状

（一）公路运输的发展及当下现状

数据统计2009年，全国公路总里程达到了386.08万公里，截止2010年底，全国总里程突破了400万公里，达到了400.82万公里，比上年末增加了14.74万公里，“十一五”期间新增66.30万公里。高速公路更加完善，全国高速公路达到了7.41万公里，一跃居世界第二位，“十二五”期间我国公路网规模将进一步扩大，公路总里程达到了450万公里。

改革开放以来，我国公路运输业快速发展，加上我国公路网的不断扩建，全国贯通了比较完善的公路体系，随着市场经济的发展，公路运输行业竞争日益激烈，为了最大限度的占领市场，公路运输行业出现了多元化的经营模式；另外在20世纪80年代初期，公路运输行业还未成型，但经过20年的发展，当前的公路运输行业又呈现出了运输经营主体多元化的模式。辽宁省和山东省已实现了省会到地市全部由高速公路连接，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等经济发达地区的高速公路网络也正在形成。随着高速公路里程的不断延伸，规模效益逐步发挥，人们切身感受到高速公路带来的时间、空间观念的变化，在山东、辽宁、广东、江

苏等地，省会到地市当天可以往返，这在过去难以想象。我国高速公路持续快速发展，使公路基础设施总体水平实现了历史性跨越。随着京沪、京沈、京石太、沪宁合、沪杭甬等一批长距离、跨省区的高速公路相继贯通，我国主要公路运输通道交通紧张状况得到明显缓解，长期存在的运输能力紧张状况得到明显改善。公路运输结构调整取得新进展。近年来，通过政策引导和企业兼并重组，全国公路运输结构调整稳步推进。以资产为纽带，企业兼并、重组和改制步伐加快，涌现出一批诸如中远物流、中外运等大型运输企业，集约化、规模化、网络化经营水平和市场集中度明显提高。初步形成大型专业集团主导行业发展方向的市场格局；各地采取有效措施，不断优化车型结构，提升运输装备水平。运输市场秩序进一步规范。2006年全国货运车辆公路交通安全事故发生数、死亡人数、受伤人数、直接财产损失，都与往年相比下降了不少。在公路运输市场管理方面，加强了行业监管和社会监督，市场秩序得到明显好转，守法诚信经营的意识明显增强，违法违规行为明显减少，规范有序的市场环境正在逐步形成。公路运输信息化水平明显提高。在公路运输信息化建设方面，各地普遍实行了政务公开，推广应用了公路运政管理信息系统、卫星全球定位和导航系统、行车记录仪、联网售票系统等先进设备，加快普及了联网售票、电子屏幕显示、货运信息配载和汽车维修、综合性能检测等电子技术，有效提高了公路运输行业的管理能力和服务水平。从总体上主要表现在：全国公路网络和运输站场的总体数量和结构，还不能满足运输发展的需要，特别是公路运输站场的发展仍然落后于公路建设；公路运输的车辆、组织和经营结构仍欠合理；营运车辆空驶率高，能耗高，运输效率和服务水平低；城乡交通一体化的进程比较缓慢，城乡客运管理体制尚未理顺；公路运输的管理和经营水平、信息化建设仍然有待进一步提高和加强。公路运输稳定性依旧不够。虽然道路运输业的集约化程度有所提高，但市场主体依然处于多、小、散、弱状态，缺少处于主导地位的大而强的企业。同时还面临铁路提速、城际轨道建设、燃油价格上涨等不利因素。运输市场还不够规范，市场主体集中度比较低。从全国看，非法运输屡禁不止，没有从根本上得到遏止。车辆超限超载还未从源头上得到彻底治理。运输市场中地区封锁现象依然存在，不正当竞争行为仍时有发生，继续整顿和规范市场经济秩序的任务仍很艰巨。运政队伍建设和规范执法也需要进一步加强。另外，还存在公路建设基础薄弱，收费不规范，办事效率低下，系统不完善，司机职业化程度非常低，管理人才、市场人才的缺乏等诸多问题。

（二）物流体系下现代物流和传统物流区别

传统物流一般指的是产品出场后的包装，运输，装卸，仓储，而现代物流是指将信息，运输，仓储，库存，装卸搬运以及包装等物流活动综合起来的一种新型集成式管理，为了就是尽可能的降低物流总成本，为顾客提供最好的服务。现代物流的特点有反应快速化，功能集成化，服务系列化，作业规范化，物流目标系统化，手段现代化，组织网络化，物流经营市场化，信息电子化。传统物流和现代物流的区别大致以下几点：1传统物流只提供简单的位移，现代物流则提供增值服务2传统物流是被动服务，现代物流是主动服务3传统物流实行人工控制，现代物流实施信息管理4传统物流无统一服务标准，现代物流实施标准化服务5传统物流侧重点到点或者是线到线服务，现代物流构建全球服务网络6传统物流是单一的环节管理，现代物流是整体系统化。现代物流是根据最经济的费用完成物体的位移，从而获得最大的利益空间。

（三）当代社会下各大物流企业结构及管理方向

一般中小企业多采用直线-职能制组织结构，也叫生产区域制，或直线参谋式，这种结构是将企业管理结构和人员分为两类，一类是直线领导机构和人员，另一类是职能机构和人员。管理方向上 依靠信息技术的发展，以服务作为物流信息化的核心，围绕提供客户服务水平来改造物流管理模式与运作流程，建立相应的组织结构，以电子商务为手段，开创现代物流管理新模式。供应链的概念是精细原理与供应链结合，是对精细物流的进一步发展。精细管理为减少浪费、降低成本、缩短操作周期、提供强化的客户价值从而增强企业的竞争优势，提供了一种伟大的方法，在生产过程已经取得就巨大的成功。精细供应链的基本计划方法是设定企业目标，部门目标，操作目标，明确现有绩效与目标值的差别认定，制定达到预期目标的时间框架和要求。精细供应链的建立五个步骤：选择工具、确定原则，制定战略，明确价值，领先方法的适应性实施策略。它要求在精细供应链环境中创造产出文化，建立环境要素，最大限度避免非产出行为。精细供应链与6 西格玛的结合，又在创造新的概念。

三、公路货物运输存在的主要问题

（一）公路货运发展水平和经济社会发展要求不协调 由于现代物流信息的不对称，社会物品流通环节增加，导致了现代的中国货物周转量在不断地急剧增加，这样的同时也相应的增加了无效的物流作业，从而增加了成本。物流总额是指第一次进入全社会物流系统的货物总价值，远高于社会物品总价值的物流总额不是一个好现象，它表明物品流通环节多，倒运次数多，物品价值被重复计算，它更代表了社会物流效率低下。

（二）货运装备的结构和技术不能适应公路运输要求

公路货运发展在于提高专业化水平，随着我国公路建设的不管发展，各条货运线的开设，出现了大大小小的公路网遍布全国，但现代市场的不成熟的市场环境扰乱了运力结构调整的内在调理，长期的超载及“大车小标”的不规范的经营行为扭曲了货运市场的信号，从而扰乱了货运市场的内在调理。主要有车型结构不合理；信息化程度低；运力布局不合理；低集中度延缓技术更新；低集中度造成运力浪费。

（三）运输管理水平和能力与市场发展要求不协调

当前运输受市场环境的影响比较大，然而运输成本的因素最容易引起运输中的重视。单一的数量、规模、速度型、及资源利用的粗放型。企业物流进行的根本目标就是通过在采购、销售过程中有效地掌握物流、信息流去满足客户的需求，也就是在最合适的时间、最合适的地点提供给客户需要的产品。今天的商业环境正在发生显著的变化，市场竞争愈加激烈，客户的期望值正在日益提高。为适应这种变化，企业的物流工作必须进行革新，创建出一种适合企业发展、让客户满意的物流运输合理化系统。

（四）货物运输的信息化程度及匹配到有用的信息能力与现代物流运输不协调

1.市场环境的混乱 配套的市内小型货车配送却不健全，许多中小企业没有自己的货物运输工具，常常租用个体货运车。一些非法营运的个人，并没有取得相应的物流运输资质也“乘虚而入”，抢占市场。

2市场竞争激烈，目前进入我国外企不断增多，尽管这些外企只能通过合资企业来涉足运输方面的能力，但是外企凭借先进的经验及技术开启了大型物流活动，他们将其中的业务压价后转包出去，从而直接获取利益，对我们在获取利润的同时压榨了一部分。

3市场缺乏有效地管理监督机制，体系建设不全，导致整个市场存在大量的虚假信息。

（五）运输管理体制与货运现代化发展不协调

1货运市场经营业户的规模比较小，经营服务的功能比较单一，缺乏大型有核心竞争力的现代物流企业。

2货运市场资源过于分散，缺乏有效地机制推进道路货运业的规模化，集约化发展，其直接后果是行业内资源浪费严重，增加了行业内的整体运作难度。

3货运市场缺乏行业协调自律和引导，现有占市场绝大多数的个体货运业户经营缺乏规模效益，易于诱发市场的无序竞争，零散个体户受到的经济利益的驱动，甚至进行垄断货源的违规操作，损害了货主的财产安全，导致整个行业信用水平和协作水平下降，经营风险增加。

4货运市场的信息化进程加快，已经初步形成了运友，南环配载，香山物流等几个区域性的信息平台，但由于信息系统自身的管理水平和技术水平比较低，导致现代货运信息化技术推广比较慢。

四、针对货物运输存在的问题对策

（一）针对公路货运发展水平和经济社会发展要求不协调问题的对策

1.大力发展新型货物运输的组织方式。大力发展各种运输方式，新活的农场品，高附加值的货物等直达运输，加快发展甩挂运输，联运运输，定班定线运输，厢式运输和汽车列车运输，集装箱运输，保鲜或者冷链运输。支持零担，快运，货物代理，城市配送以及班线客运为依托的小件快运等经营业务的网络延伸，鼓励有条件的道路运输企业向多式联运经营企业转型，建立全程性，无缝隙，连续性经营组织和管理体系。

2加快货运车型结构。按照现在的要求积极推进车辆的大型化，厢式化，专业化，鼓励发展集装箱式，冷鲜式等新型作业结构化，不断改进车辆的结构化，做到管理一体化。

3促进货物运输企业向物流服务商转型。促进货物运输企业和加工，生产企业的合作与联盟，拓展物流一体化的物流和供应链集成等高附加价值的物流链。

（二）针对货运装备的结构和技术不能适应公路运输要求问题的对策

1.在现代化建设的前提下改善和提高货运的装备水平，提高专业化水平，向物流全过程服务，优化货物运输车辆结构为重点，要加快发展大型货物运输车辆及中小型车辆的双向发展。

2.鼓励物流运输企业发展中长途运输车辆，其中有重型车辆，重型厢式货物，重型专用车辆，短途配送车辆发展环保，低油耗配送，安全的中小型厢型配送车辆。

3.规范市场秩序，积极营造运力结构调整的良好环境，通过扫清运力结构的障碍，营造公平公正的市场环境，使市场价格正确反应供求关系。

4.结合国外的先进经验及装备水平，提高网络化，组织化的是内在动力。

（三）针对运输管理水平和能力与市场发展要求不协调问题的对策

重点是将销售、配送、生产和采购有机结合起来，实现公司的目标。即将客户的满意程序提高到100%，同时将库存量再减少50%。为了这一目标，将进一步扩展和强化物流网络，同时建立了一个全球性的物流链使产品的供应路线最优化，并设立全球物流网络上的集成订货一交货系统，从原材料采购到交货给最终客户的整个路径上实现物流和信息流一体化，这样客户就能以最低的价格得到高质量的服务，从而对企业更加满意。基于这种思想，物流工作合理化革新在配送选址、实物运输、现场作业和信息系统四个方面去进行物流革新。1.配送选址新措施为了提高配送中心的效率和质量，企业将其划分为产地配送中心和销地配送中心。前者用于原材料的补充，后者用于存货的调整。对每个职能部门都确定了最优工序，配送中心的数量被减少、规模得以最优化，便于向客户提供最佳的服务。

2.实物运输革新措施为了及时地交货给零售商，配送中心考虑货物数量和运输所需时间的基础上确定出合理的运输路线。同时，一个高效的调拨系统也被开发出来，这方面的革新加强了支持销售的能力。

3.现场作业革新措施为使进出工厂的货物更方便快捷地流动，公司建立了一个交货点查询管理系统，可以查询货物的进出库频率，高效地配置资源。4.信息系统新措施公司在局域网环境下建立了一个通讯网络，并开发了一个客户服务器系统，公司集成系统（SAPR）的三分之一将投入物流中使用。由于将生产配送和销售一体化，整个系统中不同的职能部门将能达到信息共享。客户如有涉及物流的问题，都可以通过实行订单跟踪系统得到回答。

（四）针对货物运输的信息化程度及匹配到有用的信息能力与现代物流运输不协调对策

1针对货物市场的信息的不对称现象，建立公路货运信息服务平台，加强公路货运市场的信息交流，以完善公路货运市场的基本功能方法来实现公路货运市场机制的完善，从完善市场机制的角度实现公路货运的合理配置。

2针对政府及管理部门获取数据难以及缺乏辅助决策的计算机软件的问题，建立信息统计系统和决策系统，通过对各种大量数据的统计和分析预测，实现帮助管理人员进行各种分析的辅助决策功能，从加强宏观调的角度实现公路货物运运力资源的合理配置。

3高度重视自身信誉。在电子商务时代，商物分流现象表现得非常明显：商家和消费者的交易活动在网上完成，而物流活动则是在网下进行。如果一个物流中心不能准时地根据商家和用户的要求完成物流活动，或者不能按照客户的要求完成任务，那么它就会在商家和消费者中丧失信誉，在下一次交易活动中他们就不会选择该物流中心，而是去选择其他物流中心，或者选择其他方式来完成自己的物流活动。为了避免这种客户流失的现象，现代物流中心必须高度重视自身的信誉。这是企业的一项重要的无形资产。

（五）针对运输管理体制与货运现代化发展不协调对策

适应市场需求的变化，已发展现代货运业和现代物流业为目标，在逐步完善硬件设施环境下的同时，并需要通过制度和机制创新，进一步完善和加强货运行业及市场管理，以软环境的提升，引导和规范化使得道路货运市场持续健全发展，为此政府部门还要加强调控职能，利用政府的职能调控市场上的供求关系和利益关系;发挥监督职能，监督货运市场的市场经营行为，交易行为，竞争行为等，充分发挥市场机制配置资源的作用，保证市场环境的正常运行；服务职能下包括信息服务、咨询服务、仲裁服务、培训服务。和受理控诉服务等。通过服务很大程度上有助于提高行业管理调控和监督市场效率。

五、结论

公路运输是我国重要的运输方式之一，其特点是机动灵活，适应性强；可实现门到门的服务；在中短途运输中速度较快，具有原始投资少，资金周转快等特点，同时既是独立的运输体系，又是港口机场重要的集散地，随着经济的不断发展，公路运输在我国国民经济中占据了越来越重要的地位，因此我国在公路建设上还要继续加强管理，公路建设的发展和目标也要同我国的国民经济和社会发展相适应，为我国的经济繁荣做出重大的贡献。把握供应链，提升核心竞争力，供应链是物流管理在深度和广度方面的扩展。制造业企业、物流企业都应重视供应链。供应链取代物流，不仅是理论的发展，更是时代的变革。同时，第三方物流企业掌握供应链技术，才能在市场上具有竞争能力。、开展广泛合作，扩大中国物流的国际影响，博鳌深圳物流大会，将成为中国目前为止规模最高、影响最大的物流大会，得到了国际物流界的广泛参与。中国物流继续扩大物流国际合作，承办更多高水平的物流大会，引入更多的物流企业和机构，建立物流对外合作网络，扩大中国物流的国际影响。

第三篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策研究（推荐）

我国农村土地流转中存在的问题及对策研究

摘要

随着我国农业经济的进一步发展，农村土地权利在合法的前提下进行规范有序地流转己经是农村土地制度发展的大方向，也是农村土地制度契合时代发展的要求。本文首先总结了国内外学者关于土地流转的研究观点，然后给出了与土地流转有关的概念和理论，在此基础上分析了我国当前在土地流转过程中出现的农村土地流转不规范，农村土地流转后改变农业用途，缺乏健全的社会保障体系，农村土地流转过程中缺乏中介服务组织，土地承包的分散性制约了土地流转等问题。然后，针对问题提出了规范国家、集体及农户在流转中的行为，确保土地流转的可持续发展，建立一个完善的社会保障体系，培育农村土地流转中介服务组织，对农村土地进行确权颁证等建议。以期推动农村土地流转更加有效合理。

关键词：农村土地；土地流转；问题；对策

1.国内外主要研究成果综述

1.1国外主要研究成果综述

在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用农村土地流转这个概念，更多使用的是农村土地交易。国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖，也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。

1.1.1对于农村土地交易影响因素的研究

国外学者对于农村土地交易影响因素的研究，主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。Feder and Feeney阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易成本，通过把生产要素配置给最有效率的农户，形成规模经营，最终提高农业生产力。Macmillan从经济学角度分析土地市场，认为土地可以自由交易，但是在交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用的动荡，因此，财政部门应市特政府干预市场，以弥补市场缺陷。科斯认为交易费用就是利用价格机制的费用，是获得准确的市场信息所付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。

1.1.2对于土地规模经营及其效率的研究

土地交易(或流转)有可能导致土地集中，从而带来土地规模经营。关于土地规模经营的绩效问题，国外学者持有不同的观点。Tesfaye and Adugn认为农户是否扩大农村土地经营规模与家庭可用劳动力和牲畜拥有数量成正相关，与土地质量成负相关。但是也有不少学者认为农村土地经营规模与土地产出率成反比，即土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率。Yotopoulos and Nugent认为土地集中并不一定带来农业生产规模收益递增，主要原因是农业技术通常具有规模收益不变或规模收益递减的特点，即土地集中并不一定带来农业规模收益递增，而且这是影响农户土地流转积极性的一个重要原因。

1.2国内主要研究成果综述

1.2.1对农村土地流转内涵及意义的分析研究

目前的学者多认为农地流转是在不改变我国农地所有权及农地用途的情况下，农民将自己拥有的土地使 2 用权从承包权中分离开来有偿或者无偿的转移给亲朋或者其他农户的行为。罗必良(2008)将土地看作生产要素，生产要素的市场化是土地路转的本质属性，土地流转将农业现代化规模化经营、剩余劳动力利用以及土地资源的优化配置一体性地完成。蒋满元(2010)经研究认为目前的农地流转是在遵循相关法律法规的基础上进行的，可优化配置现有分散的、细碎化的农村土地资源。

1.2.2对农村土地流转模式与特点的分析研究

周红波(2011)通过对我国农村土地产权的历史沿革、当前农村土地流转的形式和制度规范、广西农村土地流转市场建设的实践进行了系统分析，认为农村土地流转总体情况的研究表明，经济发达程度越高的地区，土地市场发育相对较好，土地流转机制也相对较完善，发生流转的农地面积比例也较高，而流转的形式则主要有租赁、转让、转包、入股、四荒拍卖、互换等形式。庞宏(2010)指出在我国特定国情约束之下，市场机制是我国农村土地流转机制的最佳选择。

1.2.3对农村土地流转的问题及原因的分析研究

覃事娅(2009)从转出方、转入方、基层政府三个方面分析了制约农地流转的主体原因，转出方认为放弃土地后缺乏生活保障、流转土地时的补偿过低以及农村劳动力转移就业困难因此不进行性土地流转；而转入方认为整理细碎化的、分散化的农地成本过高、双方信息不对称往往有损害其利益、农资成本居高不下以及缺乏信贷支持以扩大生产规模导致其交易成本过高而不愿转入土地；基层政府的越位与缺位又引发政府方面的原因。史志强(2010)等认为我国农村土地对于农民具有的双重功能：生存和社保的功能制约了农地流转；制约因素包括社会因素、经济因素、制度因素。韩若冰(2012)利用产权理论中的交易成本来研究其对农地流转的影响，从交易主体、流转组织形式、租佃合约安排、交易量及交易价格体系四方面具体分析了交易成本对农地流转的阻碍，认为交易成本过高抑制了农地市场的需求，使中介组织更为有效，使农户趋向于选择短期租约，总量成本的增加也极大地降低了交易量，降低了农地的资源配置效率。

1.2.4对农村土地流转驱动力的研究

邵书慧(2005)指出任何事物的发展都离不开外因内因的共同作用，土地流转的发展也内外因相互作用的结果。其文章指出了土地流转的内部动力与外在动力，各有五点，分别是，内部动力：每亩农业纯收入，非农就业率，政府干预，人均承包土地面积，农民受教育水平。外部动力：农业新技术应用需要农地流转，WTO促进农地的流转，农村工业化和城镇化需要农地流转，农村经济结构调整促使农地流转。黄贤金(2008)3 分析了农地流转的内在和外在驱动力，认为农地流转的内在机理包括调整产业结构、扩大经营规模、转移安置富余劳动力、转变农地功能而外在机理则有价格机制、利益诱导机制。康雄华(2011)认为国家支农惠农政策的实施是部分农民从事农业生产的积极性提升，推动了农地流转。杨德才(2012)从当前我国农村地区农户经营土地的机会成本高、农业生产本身高风险、农业生产的比较利益低三个角度分析了农地流转的驱动力，他经过研究认为采用新生产技术并拥有较高生产经营能力的农户使土地的边际产出提高，这一部分农户愿意转入土地扩大经营规模。

2.农村土地流转相关理论及概念

2.1农村土地

《中华人民共和国土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。” 农村土地是一个内涵较为宽泛的概念，按农地的用途，可将农地分为农业生产用地和农村建设用地。而本文的研究对象仅限于农业生产用地

2.2农村土地流转

所谓农村土地流转，指的是农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义是指：拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

2.3农村土地流转的实质

土地流转的本质是对土地资源进行重新配置。我国农村土地流转的实质是对承包地使用权的重新调配。据我国《宪法》修正案和《土地管理法》及其相关法律法规的规定，土地使用权可以依法出让、出租、抵押和转让。承包地的使用权是一项权利束，承包方不仅拥有在法律规定范围内对承包地进行经营、支配的权利，还拥有对农地的部分剩余索取权和依法处分权。在承包期限内农地的使用权可以转让，但承包期结束后，承包方需将承包地交还给发包方，在下一轮承包期内，各集体成员的承包地一般会发生变化。因此，农户能够流转的只是本轮承包期剩余期限内的土地使用权。

2.4农村土地流转的基本形式

当前农村土地流转的主要类型为转让、互换、抵押、出租、转包、借用、入股等方式。

3.农村土地流转存在的问题

总书记在2013年7月下旬的湖北视察讲话中要求，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要解决处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重土地流转双方意愿，守住耕地红线，保障基本农田、粮食安全，增加农民收入。但是，当前农村土地使用权流转中还存在着一些问题，这些问题的存在己经严重影响了农地使用权流转的健康发展。

3.1当前我国农村土地流转不规范

3.1.1政府垄断了农村土地流转市场

由于我国农村土地使用权流转过程中政府、集体的权力不能得到很好的约束，地方政府在利益的驱逐下对农地使用权流转进行过多干预；并且一部分村干部的思想认识不到位，官本位思想严重泛滥，缺乏民主法制意识，对农户承包经营权的保护不够重视。导致农村土地流转价格普遍偏低，一些村干部在农地流转过程中以权谋私、暗箱操作、不按法律程序办事，随意调整或者收回农户承包地。政府和集体的垄断行为严重侵害了农户的利益，加深了农户与政府、村集体之间的矛盾。

3.1.2农村土地非正式的流转过程中行为不规范

当前我国农村土地使用权流转过程中的非正式流转所占比例较大，非正式流转一般由农户自发进行。由于农户对土地流转的法律知识缺乏，相关法律法规没有得到很好普及，以及提供相关法律服务机构的缺乏，导致这些自发的土地流转随意性大，不稳定性强。农地流转中有近半数的农地流转没有约定流转期限，并且绝大部分的农地流转都未签订书面合同。即使签订了农地使用权流转合同的，也没有统一的格式，对流转时间及双方权利与义务的要求不够详尽，甚至有的合同条款违背现行法律要求。这些不规范的农地流转行为导 5 致农业生产条件差，生产成本过高，农民的利益得不到有效保障。加上近年来我国经济发展速度减缓，农产品价格走低，各种自然灾害的频发，农业效益明显下滑，农户的生产积极性被严重挫伤，长久下去则会影响农业生产的稳定。

3.2农村土地流转后改变农业用途

尽管政府出于扶持农业的目的，曾多次提高粮面油为代表的农产品价格，但土地承包经营投入很多、种田效益产出较少，城镇化的发展促使农村劳动力大量转移，造成留守老人、妇女不愿种地、不能种地，并且农产品需求缺乏弹性，在来自市场风险、大自然风险以及化肥、农药等生产资料价格上等多因素综合作用下，从事农业的获利空间十分狭小，多数农民趋向于把劳动时间和资金投向非农行业。从事农业生产经营风险大、利润少的特点，使土地流转后获得上地经营权的受让方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多农村土地流转后，一般用作了木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后改变土地用途会导致土地质量下降，这样做缺乏耕地保护和可持续发展意识。

3.3缺乏健全的社会保障体系

我国目前的社会保障体系主要限于城镇地区，城镇居民有健全的养老和医疗体系，但农村地区相对薄弱，覆盖面窄、发展层次低、发展不平衡，社保资金短缺。农村居民基本上得不到像城镇居民一样的医疗、养老和保险，目前保障水平也较低。现有的“新农合”和“新农保”，也存在报销力度小，60周岁以后领钱少的情况；“低保制度”和“五保制度”也有对象的限定。由此可以看出我国目前的社会保障制度还没有覆盖到农民，普惠性的保障体系尚未建立，广大的农民无法享受改革开放的成果。所以，土地在为农民提供资源的同时，带来一定的收入，更加承担着重要的社会保障功能，一旦外出打工的农民年老或无法再从事体力性的劳动，不得不回乡继续的耕地的时候，土地的保障功能更加体现出来，因为他们虽然没工作、但是有上地可以依赖，有土地意味着有粮食、有吃饭，就有人生的希望，还可以继续为家庭提供收入，供子女上学、结婚、购买家电等花销，这导致农民不愿意不可能放心的进行土地流转。

3.4农村土地流转过程中缺乏中介服务组织

农村土地使用权流转的中介组织是介于政府和农地使用权流转主体之间的媒介，可为农地使用权流转提供农地的供给和需求信息，还能提供政策咨询、金融借贷等帮助，不仅能够有效减少农地使用权流转中所需交易成本，还能帮助流转主体规避流转中的风险。我国农地使用权流转中介组织的缺乏主要表现在中介组织 6 的数量少，质量参差不齐。现有中介组织的作用也多流于形式，使得流转主体间信息不对称的现象得不到改善。中介服务组织的缺乏使农地供需信息不对称，导致土地流转过于分散。分散的流转形式是实现农业规模化经营的主要制约因素。只有实现农地由散户向大户的流转才能形成规模经营。但散户与大户之间，无论是在生产和经营管理方式上，还是在土地流转的供给与需求信息方面都存在很大的差异，流转过程中容易出现信息不对称的情况。散户普遍认为把土地流转给亲戚或朋友比较可靠，但这样的流转无法实现成片经营；大户需要成片的农地，但相邻农户不一定会将土地流转给该农户。我国农地使用权流转的中介组织十分缺乏，导致了供求双方信息流动受阻，造成较高的土地流转的交易成本。

3.5土地承包的分散性制约了土地流转

为了避免矛盾，实行家庭联产承包经营之初，不论鱼塘、旱田、水田，还是草滩、山林、荒坡，一律根据地势、地力优劣进行平均分配，这样就造成了土地经营范围的分散性合细碎化。上世纪末多数地区采用直接延长承包期的方法进行第二轮土地承包，分散承包出现的土地细碎问题没有得到解决，土地流转仍比较困难，加之部分基层干部少害怕麻烦，土地流转进程从而被影响。

4.健全我国农村土地流转的对策

4.1规范国家、集体及农户在流转中的行为

规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。

（1）政府要完善农地流转市场体制建设，坚持市场化原则，使市场在农地价格的制定中发挥基础作用，防止乡镇、村集体经济组织借农地集体所有的名义，强制推行农地流转。市场在农地使用权流转中发挥基础性作用是实现农地资源合理配置、保证农户获得级差地租的根本途径。

（2）政府要在农村土地流转过程中进行宏观调控。对当地农村经济的发展现状，对农田、工业发展区、居民住宅、以及公共服务区等进行合理布局、科学规划，并完善农地使用权流转的制度建设，对所辖区域内的土地进行总体规划。

（3）政府应坚持自愿原则，改变使用行政命令强迫农地使用权流转的行为。使农户在土地的承包期内，在不改变土地使用方向的前提下，可依法有偿地进行土地流转，拥有土地的自主经营权、流转权和收益权，任何组织和个人不得强迫和阻碍农户流转土地。

（4）政府应履行好服务职能。政府要做好政策导向工作，为农村土地使用权流转创造良好的政策环境。在服务对象上，要加强对发包方和承包方的服务，为其提供流转信息和法律咨询等服务。在提供流转信息服务方面，政府可为农户提供土地供需信息、参考价格，并为承包方提供资金、技术的支持。在提供法律服务方面，政府应加强农户的相关法律法规普及工作，规范流转主体的行为，指导农户在协商一致的基础上签订书面合同，载明土地流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务，合同由乡镇农经站鉴证;对存在手续不完备等问题的己流转土地，须重新商议，完善合同；还可为流转主体提供代拟合同的服务。

4.2确保土地流转的可持续发展

土地地不但是农民最基木的生产资料也保障和社会保障，是农民最大的利益所在是农民最基木的生活也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重上地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进上地流转。当地政府应该实行上地用途管制。土地用途管制的核心是依据上地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对上地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求，不能因土地流转而改变土地用途。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，从而达到优化上地资源配置，提高土地利用率，以确保土地资源的可持续发展。并且，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使地的价值得到较为客观的体现。

4.3建立一个完善的社会保障体系

（1）完善农村医疗和养老保险制度，改革城乡二元制度。城乡二元的户籍制度的限制，使农村户口与城市户口在教育、医疗、养老保险等方面有着不同的待遇，农民工放弃原有的土地权益在城市生活，但却无法获得城市居民相同的待遇，成为游走在城市和农村的“边缘群体”。这种农村劳动力的非实质性转移不仅会阻碍我国城镇化进程，也会阻碍农村土地使用权流转的进行。因此，要降低农户对土地的依赖，就要加快对现行户籍制度的改革，逐步取消城市户口和农村户口的区别。另外还要完善社会保障制度，加大政府对农村的医疗、养老保险的投入补贴。

（2）加大对农村劳动力的培训力度。对农村劳动力的培训不仅需要政府的支持，还需要社会力量的帮助。政府可联合社会培训机构，按农村劳动力就业的主要方向制定有针对性和实效性的劳动力转移就业与技能配套培训内容；地方政府应给予此类社会培训机构以政策优惠和倾斜，要充分调动社会培训力量的积极性，鼓励开展多层次、多门类、多渠道的技术教育培训，增强农户的就业能力来降低农户对土地的依赖。

（3）加快农村劳动力的有效转移。政府需要为农村劳动力转移提供信息服务，促进农村劳动力高效合理转移。农村劳动力转移需要经历系统而复杂的过程，政府不仅需要联合社会力量对劳动力转移前进行培训，使其具有基本劳动素养，还需提供劳动力转移的中介服务，建立企业与农村劳动力联系的桥梁;农村劳动力的培训信息、就业信息及就业后的社会医疗保障等合法权益的获得也需要相关政府部门的管理和支持。

4.4培育农村土地流转中介服务组织

加强农地流转在中介组织的建设，应该在提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。

首先，改革现有的中介组织。现有中介组织应提高从业人员素质，丰富专业人员的种类。在土地评估勘测方面、农业技术方面、网络信息收集方面以及金融、法律方面都应具备相应的人才，以其专业的素质来保证中介服务组织运作的规范化；另外，中介组织还应具备独立动作的能力，在政府、集体和农户三者之间能够保持中立的态度，以市场为导向，为农地使用权流转提供最真实可靠的信息。

其次，鼓励发展多种性质的中介组织。在我国大部分农村地区，应更多地尝试建立自发性和金融机构性质的中介组织，自发性组织相对于政府建立的中介组织而言，有更强的独立性和市场性，有利于市场机制在流转中发挥资源配置的作用；而金融机构性质的中介组织更有利于承包者在农地使用权流转和经营的过程中得到资金支持，缓解我国农户资金短缺的情况。同时还可加强虚拟的网络中介服务组织的建设，利用现代化网络信息技术，为农地使用权流转提供更便捷、高效和专业化的服当然在此过程中需要加大对网络服务组织的监管，防止网络诈骗的发生。

4.5对农村土地进行确权颁证

解决土地流转双方之间纠纷的前提在双方之间的权利义务关系较为明晰，当前土地流转双方之间仅凭口头协议的原因在于所在地区没有对土地进行确权登记，仅在当地村组内具有一定的效力，双方知根知底，知道那一块土地属于自己，但是在外来承包人员介入时，村组内部的熟人社会就被打破，按照市场规律办事，就必须要相关的权利证件要证明自己的权利，因此，要想有效的推进土地流转，必须对当前的土地承包经营权进行确权并颁证。我国的土地确权工作正在有条不紊的进行，五年之内全国的土地都会实现确权颁证。土地确权要对现有土地的“四至”进行界定，按照实际情况进行确权、颁证和登记，把每个农户的土地承包经营权落实到具体的地块，并依法与农户签订土地承包经营权合同，发放证书，对土地承包的档案资料进行备案以备查，逐步实现土地流转的规范化。从而有效解放农村劳动生产力，调动农民土地流转的积极性，保障农村的土地流转权利，增加农民的财产性收入，将农民从土地的束缚中解放出来，推动城镇化的进程。

结

论

“三农”问题一直是我国社会发展的关键，它直接关系到国家的长治久安和国民经济健康有序发展，而土地作为农民赖以存在的根本，是解决“三农”问题的核心所在。农村土地使用权利的自由流转己经是当代农业发展的趋向，然而我国现有农村土地承包经营权流转制度还很不完善，存在诸多缺陷和不足，无法满足农村土地承包经营权流转的现实需要。这样的现实状况，对于我国农业的现代化发展是不利的。对于农村土地流转过程中产生的问题，本文分析总结了国内外关于农村土地流转的研究成果，分析了当前我国农地使用权流转所面临的困境，得出了以下结论：为了保证我国农村土地流转的健康发展，应该规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。不能因土地流转而改变土地用途，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地。建立一个完善的社会保障体系。加强农地流转在中介组织的建设，提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。对农村土地进行确权颁证。

总而言之，我国农村土地流转制度的建立和完善是一项艰巨的任务，也是一个重要而且复杂的博弈。它直接影响着农业经济的发展以及农村社会的和谐稳定，尤其是影响着农民的基本权益的保障。因此要建立起符合我国实际情况的农村土地流转制度。

参考文献

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第四篇：我国城镇化进程中存在的问题及对策研究

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我国城镇化进程中存在的问题及对策研究

作者：王敏鸽

摘 要：当前中国的城镇化进程中存在很多问题，需要深入研究和解决。针对存在的问题提出对策如下：改革规划管理制度和土地管理制度，形成促进城镇化的体制和政策环境；改革投融资制度，建立多元化的投融资体制；改革户籍管理制度，提高城镇化水平；推动城乡产业化，增强城镇建设的经济基础；健全社会保障体系，实现城乡基本公共服务均等化；加强生态环境建设，走可持续的城镇化发展道路。

关键词：城镇化；制度改革；对策

中图分类号：F015 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）26-0069-02城镇化主要是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程。农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。2012年我国的城镇化率已经达到52.6%，超过50%的中国城镇化正在驶入加速的快车道，然而在我国的城镇化进程中还存在很多急需解决的问题。

一、我国城镇化进程中存在的主要问题

1.城乡分割严重，二元结构明显

改革开放后，先富带后富的政策使得我国东部和沿海地区快速发展起来，成为我国经济强劲增长的后备力量。但是在随后的逐渐发展过程中却造成我国地区发展极不平衡的后果，东西部之间、城乡之间分割严重，贫富差距大，二元结构明显。因此，城乡发展不协调、城乡之间存在着明显分割化的现象成为我国城镇化所面临的障碍和问题。同时，城乡之间的巨大差距，使得城乡居民收入水平相差很大，城市的人均消费水平远远高于农村。而在户籍制度的约束下，人口不能自由流动，农村居民不能享受城市居民同等的教育、社会保障等公共服务。在这种背景下，农民进城只是身份变了，居住地变了，不能享受同等的福利，生活条件等各方面并没有发生实质性的变化，一大批进城农民由于缺乏资金或技能，很快就沦为城市贫民。所以，现阶段我国的城镇化只是一种形式上的、外在的城镇化，是以城镇人口数量提高为目的的城镇化过程。

2.规划体制不健全，土地制度存在弊端

规划体系不健全主要体现在政府的规划缺乏前瞻性，城镇建设只谈城镇，忽视了农村的发展，不能将城乡建设结合起来，从而导致更严重的城乡分割。而且，政府的一些政策严重向城镇偏移，子女上学、社会保障、廉租房建设等一系列为农民进城做保障的政策缺失，政府城镇建设规划与农民实际需求不相符，不利于城镇的长远发展。另外，土地制度的弊端也为城镇化的推进带来了障碍，土地产权不明晰、流转制度不规范制约着农村人口向城镇的自由流动，而且农民依靠土地所带来的收入相当低，农民物质基础薄弱，很多农民处于亦农亦工的状态，辗转于城市和农村之间，不利于农村人口向城镇人口的快速转变。

3.产业发展滞后，不能带动城镇发展

城镇化建设需要经济的发展作为依托，特别是需要第二、第三产业的带动作用。而在我国大部分地区，特别是西部，产业发展相当滞后，许多地区生产力低下，虽然有丰富的农业资源，但未形成农业产业化生产，第二产业又以农副产品加工为主，而第三产业主要集中在传统的、低水平的交通、餐饮等服务行业，没有形成具有强大生产力的产业基础。产业发展的滞后直接导致对劳动力吸纳能力的下降，外来劳动力和人口难以进城立足，制约了城镇经济的发展。

4.城镇体系不健全，功能不佳

首先，城镇规模结构不合理，一些地区小城镇数量众多，缺乏大城市的支撑，而与此同时大城市又不能充分发挥带动作用，使得大城市与小城镇之间经济发展相互制约。其次，城镇经济结构不合理，城镇地区不能有效利用地区特色，建立具有特色产业链的农业经济。忽视与周边经济的联系，不能将农村社会服务和农业经济发展联系起来，第二、三产业发展不足。最后，基础设施和公共服务功能不佳，比如生活垃圾的无害处理、用水普及、人均绿地面积等等公共服务不能满足城镇居民的需求。

5.资源环境压力大

在加快城镇化步伐的同时，工业化过程中“先污染，后治理”的传统理念也带入了城镇化建设中，使得很多地区环境污染和生态破坏严重。一方面，有些地区片面地把城镇化理解为城镇建设，滥用土地建设一大批形象工程，同时城乡规划不合理，农民良田被强占并用于城镇建设，造成了土地资源的浪费。另一方面，环保意识的缺乏，人们随意排污，生活垃圾、生产废水随处可见，大气和水体污染严重，同时由于缺乏对环境的管理和监督，污染行为不能得到有效的制止。这些行为都使得城镇化的推进付出了沉重的代价。

二、推进我国城镇化健康发展的对策研究

1.改革规划管理制度和土地管理制度，形成促进城镇化的体制和政策环境一方面，改革规划管理制度，合理进行城乡建设规划、产业发展规划，实现城乡发展的全覆盖和城乡一体化建设，使城市和农村得到同步发展和均衡发展，缩小城乡差距。同时加大对城镇公共服务和社会福利的建设，特别是保障房、社会保障等覆盖要广，使农村人口能够获得同等的机会。另一方面，改革土地管理制度，明晰土地产权，规范土地的使用和流转，使农村土地真正为农民谋福利，同时合理规划土地用地，减少对农地的行政侵占，完善土地征收制度，保障农民的合法权益。另外，探索多种形式的土地流转方式，缓解城镇化过程中的用地供需矛盾。通过改革规划管理制度和土地管理制度，为城镇化的推进创造有序的体制和政策环境。

2.改革投融资制度，建立多元化的投融资体制

城镇化过程需要城镇经济的发展作为基础，而在现阶段，一些地区城镇产业化发展滞后很大一部分原因是融资渠道的缺乏，资金紧张将会导致城镇基础设施建设的滞后，并制约城镇经济的发展。因此，建立多元化的投融资体制对于促进城镇经济发展发挥着重要的作用。具体来说，除了政府的财政投入外，应充分调

动起国家、社会、集体、个人、金融机构和企业的作用，建立多元化的投融资渠道。在这之中，政府的资金主要用于基础设施建设，创造良好的投资环境，从而吸引更多的企业或者个人投资到城镇的建设中来。只有广泛地利用多种投资渠道，才能使地区经济发展更活跃，更有吸引力。

3.改革户籍管理制度，提高城镇化水平

我国现有的户籍管理制度是在计划经济体制下限制人口流动，对城市人口严格管理所建立起来的，而传统的户籍制度已经不能适应现阶段经济社会发展的需要，所以，当前必须加快户籍制度的改革，提高城镇化的水平。从目前来看，先放开小城镇的户籍管理，对已在城镇取得固定住所、有稳定收入来源但仍是农村居民身份的人员，居住满一定年限后优先办理；对具有投资移民性质的人员，在户籍管理上相应实行优惠政策。然后再逐渐放开小城市、中小城市、大城市的户籍管理，通过自下而上的改革，逐步建立起适应城镇化建设所需要的户籍管理制度。当然，需要重视的是户籍改革不单是改变户口，更重要的是户口背后社会福利性质的公共服务，只有实现了社会福利的均等化，户籍制度才实现了实质性的改革。

4.推动城乡产业化，增强城镇建设的经济基础

产业化是推动城乡经济发展的有效形式，我国一些地区农业经济发展落后，没能充分利用当地的资源优势建立起特色的产业链，导致城镇化进程缓慢。所以，建立起地区特色的产业，为地区经济发展带来强劲的动力是城镇化进程中的关键。具体来说，一方面，改变传统的农业生产方式，积极发展科技农业、特色农业，提高农产品的附加值，通过深化农业发展，提高农业的科技含量，实现农业经济的全面发展。另一方面，开拓农业生产的新市场，以农业经济为核心，辐射出其他具有市场价值的产业，将农业经济与乡镇企业发展相衔接，选择地区主导产业，组建地区企业集团，强化产业带动功能，给城镇经济发展带来持续的动力。

5.健全社会保障体系，实现城乡基本公共服务均等化

社会保障体系的完善是推进城镇化的重要内容。我国现阶段的城镇化率虽然已超过50%，但目前的城镇化过于追求城镇人口数量，是低水平的城镇化。据调查，城镇化背后还有许多亟待解决的问题，最重要的就是农村人口不能同等享受城镇的公共服务和福利体系。所以，现阶段，政府应采取措施完善社会保障体系，建立面向所有农村人口的失业保险、医疗保险和养老保险，扩大社会保障的覆盖面。同时，给予失去土地且暂时无法自力更生的农村人口最低生活保障，避免他们沦为城市贫民。另外，积极组织农民工就业，为他们提供技能培训，正所谓“授之以鱼不如授之以渔”，使农民工能真正地在城市立足。总之，政府应重视城镇化过程中的社会保障问题，使城乡都能享受到均等的社会福利，使农民能够真正“市民化”。

6.加强生态环境建设，走可持续的城镇化发展道路

党的十八大会议提出建设五位一体的中国特色社会主义，即将政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设集于一体。可以看出我国对建设可

持续发展的生态文明的重视。所以，在城镇化过程中，生态环境的建设也必不可少。当前，一些地区在推进城镇化时完全不顾环境的承受力，大肆地污染与破坏，是一种不可持续的城镇化发展模式。因此，新型城镇化需要以绿色生态环境为前提，走可持续发展的道路，使经济和环境协调发展。积极宣扬可持续发展的理念，让绿色生态的理念根植到城镇化建设中，杜绝“先污染后治理”的行为，走生态城镇化建设之路。

三、结语

城镇化推动了社会的进步，促进了地区经济的发展，是一个国家或地区生产力发展、社会进步、产业结构调整的必然趋势。我国当前经济的发展面临着挑战和风险，城镇化进程也存在很多问题和阻碍，现阶段，我国的城镇化是一种低水平的、形式化的城镇化，需要采取一系列措施提高城镇化水平，从土地管理制度、户籍制度、社会保障制度、投融资体制到生态环境建设，都需要优化和改革，使城乡实现均衡协调的发展，使农村人口能真正地融入城市，使区域经济得到又好又快地发展。

参考文献：

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第五篇：我国城管执法存在问题及对策研究

我国城管执法存在问题及对策研究

内容摘要：城市作为人类生产和生活的重要承载空间形式之一，在现代社会中占有重要的地位，为保障城市的良性发展，城管执法应运而生，但在实际的执法过程中，城管执法却出现了很多的问题，如执法不规范、暴力执法等现象，分析背后的原因，主要是执法程序的不规范，执法人员缺乏专业的培训，城管执法的法律保障机制不到位，也缺乏有效的监督机制，被管理人员素质底下等，解决了上述问题，城管执法工作将得到大大的改善，更有利于城市建设规范有序进行。

关键词：城管执法

问题

原因

对策

前言：城市作为人类生产和生活的重要承载空间形式之一，在现代社会中所占的地位十分重要，它往往在一个地区的社会、政治、经济和文化中居于主导地位，代表和展示着人类文明的最新发展高度。而在全球化的进程当中，各国之间的竞争也逐步演变为以城市为核心的区域之间的竞争。要使城市在地区之间、国家之间的竞争中处于不败之地，必须对之实行有效的管理。城市管理可以说是城市工作的永恒主题，城管执法作为城市管理的支撑力量，面对面为老百姓提供服务，处在风口浪尖之上，众目睽睽之下，是政府关切、群众关心、媒体关注的焦点所在。多年来，我国的城管执法为推进城市化进程，推动国民经济发展取得了巨大成就，也积累了丰富的经验，得到了广大人民的认可，但城管执法方面也存在诸多不容忽视的问题。

一、城管执法基本问题概述

（一）基本问题界定

1、什么是行政执法？

这是个常用的模糊概念。我们有必要明确其含义。广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是指建立在近代国家权利力的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。

行政执法具有以下特征：执法主体的法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。

行政执法的功能有：实施法律的功能、实现政府管理的职能、保障公民权利的功能。

行政执法要坚持的基本原则有：合法性原则、合理性原则、正当程序原则、效率原则、诚实守信原则、责任原则。

2、什么是城管执法？

城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

3、城管执法的范围有哪些？

城管执法的工作范围大体来说就是管理城市的市容市貌、违章建筑、环境保护等，市容市貌中规定，任何市民及单位不得乱拉乱挂、乱贴乱画，即使是个人财产也必须遵守城市管理规定。

（二）城管执法产生的时代背景

随着改革开放步伐的加快，城市化的进程也逐步加快，城市区域加大，人口迅速增多，社会关系日益复杂，城市的特性以及市场的不完备性都决定了城市需要管理。为了保障整个城市的正常运行和有效管理，城管执法应运而生。

（三）城管执法的发展历程

中国的城市管理步入正轨是在20世纪80年代以后。《行政处罚法》出台后，以相对集中行政处罚权的实施为标志，城市管理行政执法开始进入人们的视线。从1997年国务院批准城市管理综合执法试点算起，我认为中国的城管执法经历了三个发展阶段：

1．试点的启动阶段。自1997年初开始截止2000年9月，以国务院法制局对北京市宣武区的批复为标志进入了试点的启动阶段。

在这一阶段，北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等16个省、自治区、直辖市按照《国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》（国发〔1996〕13号文件）要求，向国务院报送了进行综合执法试点的请示。其中共有16个设区的市 获得批准开展试点工作，但南宁市由于阻力很大并没有真正开展试点工作；廊坊、深圳只是进入筹备阶段，其他地方进入试点的工作阶段。这一阶段国务院法制局（1998年后为法制办）在批复函中使用的是“城市管理综合执法”这一概念，所以，在机构名称上使用了综合执法大队、综合执法局等多种称呼。由名称决定，一些执法装备，如执法车辆和服装等在配备时就带有“综合执法”字样，以至于到现在仍继续使用“综合执法”的标志。这也是现实中对“综合执法”与“相对集中行政处罚权”两个概念混用的原因之一。从职权上看，获得批准的城市主要行使前述的“7＋X”项职权。这一阶段的最大成绩就是在行政执法领域点燃了改革的星火，为这一制度的发展奠定了基础，为第二阶段的工作提供了经验。

2．试点的规范化阶段。自2000年9月至2002年8月，以《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号文件）为标志进入试点的规范化阶段。

在这一阶段，国务院法制办在批复函中使用“相对集中行政处罚权”的概念，先后批准了62个设区的市 开展试点工作。至此，相对集中行政处罚权的试点工作扩展到除云南、甘肃、青海、西藏以外的大部分省市。获得批准开展相对集中行政处罚权的城市开始使用“城市管理行政执法局”的名称。在职权上继续沿用“7+X”职权，但有的城市已经根据本地实际适当拓展了职权。在队伍建设上，基本上做到了参照公务员的标准进行录用与管理。在管理体制上，探索出了“两级政府三级管理”的体制，即市区两级政府双重领导，市局（支队）－区局（大队）－街道中队三级管理。同时，在规章制度建设上也取得了很大成绩，所有的行政执法局在成立前后都制定了详细的规章制度以保证工作的顺利进行。这一阶段的规范化发展为相对集中行政处罚权工作的深入开展确立了框架。

3．全面推广阶段。自2002年8月至今，以《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号文件）文件为标志进入全面推广的阶段。17号文件授权省、自治区、直辖市人民政府根据需要组织相对集中行政处罚权工作，这就使该制度进入了全面推广阶段，也标志着相对集中行政处罚权工作作为一项新的制度开始进入了正常运转阶段。中国大陆31个省的省会城市都开展了该项工作，山东、浙江等省已经在辖区内所有城市开展工作。据不完全统计，截止2006年6月末，全国共有308个城市开展了这一工作。在这一阶段，各地根据文件精神结合本地的实际情况，把相对集中行政处罚权制度与推进行政体制改革工作结合起来进行。在职权、运行机制、执法领域等方面与第二阶段基本一致的前提下，实现了更加规范化的运转。目前，已经取得了很大的成绩，如实现了城市管理行政执法的经常化，保持了良好的城市环境；初步解决了多头执法、重复执法的问题，提高了行政执法效率；精简了行政执法机构与人员，降低了行政执法成本；在一定范围内实现了审批权与监督处罚权的分离，为改革现行行政管理模式积累了经验。但是，作为一个新生事物，它也面临着很多困难与挑战。因此，需要各级政府提高认识，加强对相对集中行政处罚权制度的组织领导；在行政立法上总结相对集中行政处罚权工作的经验，在条件成熟时开展专门的城市管理立法工作；在实践中继续探索城市管理行政执法的最佳途径。

二、国外城管执法现状

相对于我们国家来说，国外的城管执法有不同的做法。在其他国家，城管执法的任务主要由警察来完成。

（一）法国“城管”人性执法 法国是个浪漫的国度，城管执法也比较人性化。以巴黎为例，巴黎的游商小贩和北京的也没太多两样，有推着小车卖烤玉米烤土豆烤栗子和各色水果的食品贩子，有在一块大布上放着些旅游纪念品警察来了提起布的四角就可以快速转移的纪念品商贩，有周围总是围着托儿在那儿不停地交钱参与猜纸牌骗术诱惑游客加入的骗子团伙，还有靠艺术细胞在街头给人画像的三流艺术家。基本上也是有放风的，“城管”一来骚乱声一起大家就一窝蜂散开。警察驾着警车在执法时既不会狂按警笛，也不会大声吆喝，当骑着高头大马的“城管”走上桥时，眼疾手快的商贩全跑开了。当遇到有违法的现象时，“城管”态度非常好，就例行的检查，没看见罚款没看见没收物品没看见肢体冲突。“城管”在检查了证明材料（可能是身份证明）后让民众签了个字，警告一下就走向下一个巡逻点了。

法国城管执法表现出对民众的一种尊重，也是对权力的正确理解。

（二）美国“城管”法治化

美国不需要城管，正如中国城管设立之前也没有城管，美国的法律在执行的时候非常严格，因此在城管方面也表现出法治化的特点。以纽约为例，纽约街头也有很多小贩经营各类商品，他们大多都是有营业执照规范经营的商人。警察在街上执勤发现有违规现象，当场进行管理、处罚，如果规定了不能在某地摆摊，而某人却在那里摆摊，或者无营业执照摆摊，却不服从管理的，会移送法院处理，因此摆摊的代价非常大，小贩们不敢随意违法。

（三）比利时的“城管”规范与宽松并行

有“欧洲之都”之誉的比利时首都布鲁塞尔，也有城管，且看重规范，以维护市区的整洁和交通；但规范的执行，却比较宽松。

在布鲁塞尔，申请执照比较简单，只要向联邦政府出示身份证，以及当地政府相关证明文件即可，批准过程不会超过一个星期；小商贩们缴纳的税收、管理费很低，比固定商店少得多；在市区街道的“流动商贩”，可以在规定的街道范围内流动；对无照商贩的处罚相当宽容，许多时候只是警告。

布鲁塞尔城管执法的宽松，在于特有的城市管理理念，这就是注重增加城市的“人气”，体现城市的“包容”：兼顾市容整洁和市民生活，开放部分公共场地，允许有序设摊，坚持以教育为主。

在这样的宽松管理下，矛盾不致过分尖锐，冲突可减少到最低程度，城市管理的目标依然可以实现，和谐由此而生毫不足怪。

难怪，在布鲁塞尔，密集而紧凑的街道网、华丽的市中心广场，街道上间或点缀着的花摊、水果摊或是小吃摊，不仅没影响城市的整洁，反而增添了许多“人气”。

三、我国城管执法出现的问题及其产生的原因

（一）城管执法出现的问题

1、城管执法程序不规范，处罚自由裁量权过大

首先，城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在实际的城管执法过程中，尤其是关系到公民权利和义务的具体行政行为时，很多时候并没有严格遵循法定的程序。在行政处罚过程中，程序违法、徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如随意没收商品，罚款不开罚单，不说明具体情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重影响了城管队伍的社会形象，同时也严重侵犯了被管理者的权益（主要是商贩的权益）。

其次城管执法处罚自由裁量权过大，执法不严。如广州某城管所查处了两起无照摆摊案件，一个罚了1000元，另一个只罚了200元。同案不同罚，造成这种现象的主要原因是执法人员行使行政执法自由裁量权时不够规范。同时也给他们形成了良好的腐败的环境。

2、城管执法人员的人身安全不能保障

街头乱摆乱卖的商贩大多是下岗职工、进城农民、残疾人，他们处于社会的底层，属于弱势群体，没有能力租铺面进行正当经营，法律意识淡薄，在自己的“利益”收到侵害时，往往会采取一些极端的手段来对抗执法。

如2011年11月12日，湖北宜昌市城管局伍家岗大队执法人员在城区万达路治理占道经营，突然遭到弹弓袭击，6名队员全部被射出的石块、钢珠打中，一队员头被打破入院缝了2针，现场执法车辆挡风玻璃被打穿，随即粉碎。2013年3月16日，湖北英山城管执法局城东执法大队大队长段金寅在执法过程中，遭违建者熊某某背后偷袭，头部被锄头重击。在送医院后，段金寅医治无效死亡。

3、城管执法人员暴力执法

相当一部分城管执法人员素质较低，缺少法制意识，执法方式粗暴简单，从而引发大量的野蛮暴力执法现象：

如2011年06月17日，江西南昌青云谱区城管人员在省城洪都南大道417号一家烟酒店执法时，与怀孕8个多月的女店主发生争执，致其手指出血严重，同时出现头晕、胸闷等症状。

2011年11月15日,在贵阳市云岩区三桥农贸综合批发市场门口，两名城管执法人员没收了一位张姓女子的卖煎洋芋的餐车。在张姓女子央求城管归还餐车并拉餐车的过程中，一名城管对她拳打脚踢，打她耳光，打得她全身疼痛，另外两名城管则在一旁观看。城管打她时，由于无力还手，只能紧紧抓住对方的衣服。可打她的城管将上衣一脱，打着赤膊继续打她，直到将她打倒在地，在围观者的指责下，他把衣服扔在城管车的副驾驶室内就跑了。

（二）城管执法出现问题的原因

城管执法出现各种问题，形成了一个怪圈，主要是因为以下原因：

1、执法程序的不规范，缺乏专业的培训机构

由于从事一线工作的城管人员大多是一些无编制人员即协管人员，他们大多没有较高的学历，文化素质偏低，法律意识淡薄，执法观念不强，也没有专门接受过岗位培训，因此在执法过程中比较机械、死板，不会灵活处理问题，只能处理一些简单的事情，一旦问题比较复杂，难以解决，他们就无从下手。为了达到解决问题的目的，于是他们就胡乱执法，与群众之间的矛盾就由此产生，城管的形象也由此损坏。

2、城管执法的法律保障机制不到位，缺乏有效的监督机制 目前中国还没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效的解决城管执法中存在的问题。城管在执法过程中，由于法律法规的不完善，缺少严格的执法程序，使得城管执法程序任意性很大，城管执法是人制而非法制。这样就会导致人们的一些合法权益受到威胁。如在执法过程中，城管人员为了达到执法目的，强行限制他人人身自由、乱开罚单、强行没收东西、殴打他人、任意妄为。而在另一方面，城管在执法过程中的违法行为，又缺乏有效的监督机制。这些都导致城管执法人员在执法过程中暴力违法执法的现象屡有发生、屡禁不止。

四、改善我国城管执法问题的对策与思考

（一）规范城管执法程序，确保城管规范执法

邓小平同志曾经说过：“制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性，制度的健全才能为社会做出贡献，才能使人们的生活得到保障，才是立国之本。”目前，立法工作滞后、法律法规不健全已成为阻碍城管严格执法的瓶颈。当务之急，就是要建立和完善法律法规，改善城管执法现状。

（二）健全城管执法保障机制，确保城管安心执法

城管在执法过程中由于双方有着尖锐的矛盾冲突，往往容易发生意外，城管执法人员的人身安全有时就得不到保障。健全城管执法保障机制，能够使城管执法无后顾之忧。

（三）建立完善城管执法用人制度、专业机构提升执法人员整体素质

对城管执法人员进行直接管理的政府部门在选择执法人员时要严格把关，还要对城管执法人员进行专业的上岗培训，提高执法人员的整体素质，孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”只有执法人员的素质提高了，才能更好地处理各种实际执法过程中的复杂问题，对群众来说才有信服力。

（四）建立健全城管执法监督机制

各行政机关及上级部门应明确自身职责，加强监督力度，认真、及时、有效监督城管执法，城管执法得到有效的监督，才能让其警醒，没有可乘之机，任意执法。

（五）加强群众宣传增强公民守法意识

群众不懂法，不守法是执法艰难的一个重大因素，利用各种社区活动，法律讲座，提高群众的法律意识和整体素质，才是解决城管问题的根本办法。

（六）树立“以人为本、和谐执法”的人性化执法理念

城管执法说到底还是为群众服务的，这是城管执法不能忘却的初衷。所以在执法过程中要坚持“以人为本、和谐执法”的执法理念。政府部门也可以借鉴外国的经验，给小摊小贩以适度宽松的氛围，如申请执照的程序尽可能简单快捷，降低小商贩们缴纳的税收、管理费，在市区街道划定区域，允许流动商贩在规定的范围内流动；对无照商贩的处罚适当宽容，如此小商贩的对抗情绪和违法现象自然会减少，执法也就顺利了。

五、小结

胡锦涛同志在党的十七大报告中曾指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”城管执法是社会管理格局的重要组成部分，也是加快城市化进程的必然产物。城管执法水平的高低，既是城市综合实力的表现、文明程度的标志，也是城市民众素质高低的外在反映。

城管执法具有复杂性、多样性、现实性和地域性，牵涉到公民权利义务，同时又与社会生活和社会管理紧密联系。它是一个长期积累的问题，对它的改革，不是一朝一夕能改变的。它的变革，需要从根本上入手，国家和地方相互配合，各机关相互联系，大众的广泛参与，才能使城管执法健康稳定的发展。只要我们正确对待，及时处理，解决好问题，城管执法将会为我们城市的发展、我们国家的运行、人民的利益发挥巨大的作用。

我们大家都是城市管理的受益者，都应成为城市管理的理解者、关注着、支持者和参与者，希望大家在城管执法过程中，少一点指责，多一点理解；少一点厌恶，多一点尊敬；少一点批评，多一点参与；少一点阻碍，多一点配合。只有这样，我们才能够把城市建设好、管理好！

参考文献：

1、张波、刘江涛：《现代城市管理学基础教程》国家行政学院出版社，2010，（1）.2、梁贤娴《论城管执法现状及法律规制》2013-01-29

http://wenku.baidu.com/view/b6950d1b6c175f0e7cd13727.html

3、张烩，《城管暴力执法成因分析》，期刊 2009（04）.4、张煜、孙国良，《我国城管执法存在的问题及对策研究》期刊-核心期刊 2008（12）.