市人民检察院开展公益诉讼工作情况调研报告

市人民检察院开展公益诉讼工作情况调研报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

公益诉讼是2017年6月全国人大修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《民诉法》和《行诉法》），自2017年7月1日起施行的新的诉讼制度。这一制度，对于全面依法治国特别是推进法治政府建设、督促行政机关依法履行职责，维护国家利益和社会公共利益，具有重大意义。为掌握我市公益诉讼工作的开展情况，根据市人大常委会2018年工作要点安排，由市人大常委会副主任潘爱民任调研组组长，市人大内务司法委员会组织部分市人大常委会组成人员、市人大代表对全市公益诉讼工作开展了调研。调研组先后到湘乡市、岳塘区人民检察院听取了情况汇报，集中听取了市中级人民法院、市人民检察院、市政府法制办、市司法局、市国土局、市环保局、市农委、市水务局、市林业局、市国资委、市城市管理和行政执法局、市工商局、市食品药品监督局等部门关于我市公益诉讼工作的情况汇报。现将调研的主要情况报告如下：

一、我市公益诉讼工作开展情况

2017年7月，全市公益诉讼工作启动以来，共立案128件，发出检察建议88份，已有29件行政公益诉讼案件在诉前程序督促行政机关履职完毕，提起刑事附带民事公益诉讼案件3件，支持环保协会提起的民事公益诉讼起诉案件1件。督促治理被损毁的林地、耕地、恢复林地577亩，复垦被非法改变用途和占用的耕地62亩，督促清除医疗废物17吨危险废物27.65吨。主要体现在以下几个方面。

（一）高度重视，提前谋划。

检察机关高度重视，迅速将公益诉讼这一新的制度和要求，作为新的工作重点，进行高位研究谋划。在第一时间将工作方案、部署、建议向市委、市人大、市政府作了汇报。2017年10月，市人大常委会潘爱民副主任主持召开了我市公益诉讼工作座谈会，传达了最高人民检察院和省人大常委会关于公益诉讼工作相关会议精神。2018年上半年，市委全面深化改革领导小组通过了《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》；8月，市人民政府召开全市公益诉讼工作推进会，各政府职能部门负责人均作了表态发言。市级及湘乡市、雨湖区先后将检察公益诉讼工作纳入2018年度综治考评范围；湘乡市还将此项工作纳入了绩效考核内容。市人民检察院围绕“五个xx”建设，聚焦法律监督主责主业，推动转型发展，加快检察工作重心转移，把公益诉讼作为转型发展的重要内容，推动形成刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼“四轮驱动”的工作格局。同时，探索建立公益诉讼案件检察一体化办案机制，从全市检察机关抽调人员成立3个公益诉讼检察组，为公益诉讼工作的开展打下了良好的基础。

（二）多措并举，强力推进。

一是突出重点领域整治。积极落实全市打好“污染防治攻坚战”的决策部署，两级检察院针对扬尘污染、生活垃圾污染、医疗垃圾污染、饮用水源污染、非法采砂采矿等问题积极作为，打出生态环境司法保护组合拳，实现了“办理一案、治理一片、惠及一方”的效果。6月份以来，全市积极打击非法挖山采矿采砂采石“利剑行动”，摸排生态环境公益诉讼案件线索67条，立案48件，发出检察建议46份。两级检察机关还配合环保、水务部门开展“xx城区黑臭水体基础治理”、“xx市县级以上集中式饮用水源地环境整治工作”专项督查，确保河流水质稳定达标。二是典型案件警示。xx县人民检察院办理的许某某等污染环境案是全省首例刑事附带民事公益诉讼案件，判令当事人妥善处置废渣，积极修复环境，起到了办理一案、示范一片、教育社会的作用。湘乡市人民检察院成功督促湘乡市国土局追缴某公司欠缴的国土出让金680万元，并以此为契机，成立了追缴企业拖欠土地出让金工作领导小组，2017年共追缴国土出让金共计2.7亿元，达到了很好的警示效果。三是破解办案难题。建立公益诉讼线索统一管理制度，由市检察院统一审查基层人民检察院线索，同时呈报至省人民检察院，精选线索后再指导办理。凡是重大复杂案件，由市人民检察院挂牌督办，坚持上下联动。如湘乡市人民检察院针对城区6大农贸市场存在的无检疫标识、无证照经营、管理不严等问题，督促履职立案30件，发出检察建议30份，取得了较好成效。

（三）深入宣传，部门联动。

一是作好宣传，积极推介。结合“三官一律”进社区、文明联点共建工作和精准扶贫工作，检察干警深入基层、宣讲公益诉讼的重要性和参与途径。同时利用微信、微博、检察门户网站以及报纸、电视、网络等媒介宣传公益诉讼，报道典型案例5次。二是政府部门和检察机关紧密配合。市人民政府明确要求将公益诉讼工作与法治政府建设同步推进，并建立公益诉讼联系会议制度，推动形成公益保护协作共同体。两级人民检察院主动与公安、环保、国土、食药监、林业等部门联系，先后成立了市、县（市）区驻食药监局检察联络室，驻环保局检察联络室和驻园区检察联络室。湘乡市人民检察院与6家政府部门分别签订了《关于加强行政检察与行政执法协作配合机制的实施意见》，建立了重点行业的行政执法信息共享、情况反馈等常态化机制，实现了检察机关与政府部门的良性互动。三是资源共享、工作协同。检察机关内部横向建立侦监、公诉、民行、控申等部门的协作机制，加强对公益的司法保护；纵向完善上下一体办案机制。重点案件由市人民检察院牵头成立办案组，统筹办案力量，加强监督指导，如成立“利剑行动”专项活动工作领导小组、“中材水泥公益诉讼案”专案组等。此外，有效整合公益诉讼有关线索、证据等诉讼资源，共享行政执法和刑事司法信息，进一步提升公益诉讼工作信息化、智能化水平，助推检察工作转型发展。

二、存在的困难和问题

（一）认知度还不高。

公益诉讼工作的开展，行政职能部门的积极配合至关重要，调研中发现，部分单位和个人对公益诉讼制度认识还不到位，对检察机关提起公益诉讼的职能、性质认识存在偏差，没有充分认识到行政机关是公益保护第一责任人，反而片面认为公益诉讼工作就是检察机关的事情，检察机关找上门就是麻烦找上门，对自己可能成为被告感到压力很大，更谈不上线索的及时移送，对公益诉讼工作产生抵触情绪，不积极配合检察机关的工作。就社会认知度来讲，尽管检察机关作了大量工作，但社会公众对公益诉讼重要性仍认识不足，对公益诉讼的制度安排不甚了解，在争取群众广泛支持，营造浓厚氛围上仍然需要下大气力。

（二）体制机制还不健全。

检察机关开展公益诉讼是一项全新工作，法律规定较为笼统，实施细则、工作流程等尚在探索和制定之中，公益诉讼工作迫切需要具体制度的规范。实践工作中，无论是与行政机关、人民法院的衔接，还是检察机关内部的操作，都还存在缺乏完善的制度和机制，工作不够规范等问题。一是检察机关关于公益诉讼全流程的操作规范没有建立，各县市区工作发展不均衡。二是检察机关与政府部门的线索移送机制和信息共享机制缺失没有完全建立。目前仅湘乡市人民检察院在与政府部门探索建立了相关信息共享和沟通机制，但也仍处于浅层次。三是公益诉讼工作调查取证涉及到一些勘验、鉴定的问题，存在困难。生态环境和资源保护类案件大多需要专业鉴定机构或专家鉴定损害后果和修复费用，检察机关既没有这方面的技术能力，也没有这方面的条件保障，与相关鉴定机构和专家的评估鉴定共享机制缺失。此外，生态环境赔偿金、生态环境损害修复费用如何追缴、如何管理使用等问题也缺乏明确的制度依据。

（三）队伍建设仍较薄弱。

公益诉讼工作是新生事物，开展时间短，专业性强、涉及行政执法的各个环节，对诉讼办案人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。调研中，公益诉讼工作市人民检察院开展较快较好，但指导基层院，特别是指导政府部门协调配合，还有待加强。基层人民检察院开展相对较好的是xx县人民检察院和湘乡市人民检察院，整个工作还基本停留在“检察建议”阶段。此外，人员力量仍较单薄。市人民检察院和基层人民检察院都由民行部门负责公益诉讼工作，人员仅1-3人，不能适应公益诉讼工作的需要。

三、几点建议

检察机关提起公益诉讼工作，事关国家和社会公共利益的保护，事关中国特色社会主义司法制度的健全和完善，意义重大而深远。在今后的工作中，检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终围绕“公益”这个核心，进一步增强政治意识和责任意识，不断加大公益诉讼工作力度，构建良好的工作体制机制，在全社会营造良好的工作氛围，努力把公益诉讼工作推向新的高度。

（一）进一步增强政治意识和责任意识。

检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重要制度安排，对于维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政和法治政府建设具有重大意义。检察机关提起公益诉讼，是代表国家履行法律监督职能，体现的是国家意志。全市两级检察机关要强化组织领导，敢于担当、积极作为，真正把此项工作作为一把手工程来抓，及时研究工作措施，认真分析工作难点，努力推进工作开展。检察干警要进一步树立大局意识、担当意识、责任意识，形成横向一盘棋、纵向一体化开展公益诉讼的工作格局。

（二）积极构建公益诉讼工作的长效机制。

检察机关作为国家的法律监督机关，应当切实履行法律监督职能，通过诉前检察建议、支持起诉、提起公益诉讼等法定方式，依法维护国家利益和社会公共利益。一是强化对基层检察机关的领导职责。既要在办案的程序上、质量上、文书的制作上给予指导，又要对于基层检察机关在工作推进中遇到的地方阻力上主动给予协调，为基层检察机关提供坚强后盾，增强基层攻坚克难的信心和勇气。二是检察机关内部要加强公益诉讼案件发现机制和内部线索移送、案件交办、转办机制建设，形成以民行部门为主导、相关部门协作配合的工作格局。三是要建立和完善与相关部门的外部协作机制，对于行政机关可以重点完善协作配合机制，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，努力建立健全信息共享、案情通报、案件移送和办案协作等制度。同时要加强与市内各级人大代表、各协会组织的沟通联系。

（三）努力营造公益诉讼的良好社会氛围。

检察机关应当采取发布典型案例、以案释法等方式大力宣传公益诉讼工作，对于社会影响较大、人民群众广泛关注的案件，及时发布案件信息，公开案件办理情况，积极回应社会关切。主动与司法行政部门及有关媒体沟通协调，把公益诉讼制度纳入普法宣传教育范围，加强对公益诉讼工作的宣传报道，提高公益诉讼制度的社会知晓度，增强公民、法人和其他社会组织维护国家利益和社会公共利益的意识，对阻碍、干扰检察机关开展公益诉讼工作的单位和个人予以曝光或追究，为开展公益诉讼工作营造良好舆论氛围和社会环境。

（四）不断加强公益诉讼工作保障。

一方面要以司法体制综合配套改革为契机，配齐配强公益诉讼办案队伍，特别是基层办案力量。要注重通过专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式有针对性地开展系统培训，提升办理公益诉讼案件的能力和水平；增加招录理论水平高、业务精通、经验丰富的专业人才，充实公益诉讼一线办案力量，保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。另一方面要加强公益诉讼工作保障保障，加快推进公益诉讼信息化智能化建设，充分利用现代化信息手段，加强与公安、环保、食品药品安全、国土等行政执法部门案件信息移送工作，充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法信息共享平台等载体，拓宽线索来源渠道。