关于民主评议国土资源局工作的调研报告

关于民主评议国土资源局工作的调研报告

根据民主评议市国土资源局工作的总体部署，市政协评议工作组调研组通过走访、座谈及外出考察等形式，对市国土资源局三年来履职情况进行深入调研。现将相关情况报告如下：

一、主要工作成绩

三年来，市国土资源局在市委、市政府和上级国土部门的正确领导下，贯彻落实中央和省、扬州市国土资源管理工作要求，扎实做好规划管控、耕地保护、执法监察、不动产登记等各项重点工作，得到了社会各界的肯定和人民群众的好评，先后获得了多项省级以上荣誉称号。

（一）想方设法保供应，在服务地方经济发展上持续给力。

着眼于保障项目建设用地需求，土地利用规划计划执行和服务水平不断提高。围绕“两园”、“两带”和各园区、各镇项目建设，合理制定土地供应计划、及时保障各类土地供应，先后优化调整土地利用总体规划5次，新增建设规划指标近1万亩，有效保障项目及时落地建设。围绕省道353建设、棚改等项目，做好农用地征用的资金筹集和指标调剂工作，为民生项目建设提供了有力保障；围绕城市建设开展土地收储，收购老校区、旧厂区，为城市建设盘活了资源。大力推进土地节约集约利用，实施工业“退城进园”、产城融合、产业空间置换以及“城中村”改造等有效举措，减少了建设用地对资源的消耗。通过腾笼换鸟、收回置换、鼓励流转、退二进三等方式，盘活各类存量土地3975亩，完成处置批而未供土地3753亩、供而未用土地3565亩、低效闲置土地1754亩，有效控制产能落后项目等中低端产业用地；重点保障基本产业、新兴产业用地，对重大基础设施、重要民生工程、特色小镇等建设项目优先安排用地。三年来，全市节地水平和产出效益显著提升，建设用地亩均GDP从2014年13.34万元增加到2016年17.44万元；亩均公共财政预算收入从2014年1.09万元增加到2016年1.4万元，增长了28.4%，获得“江苏省国土资源节约集约模范市”称号。

（二）严守国策保红线，在落实耕地保护任务上尽职尽责。

坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度，建立健全了一整套耕地保护、监督检查、动态监测和考核制度。层层分解耕地保有量和基本农田保护任务，划定了54万亩永久基本农田，进一步固化耕地和基本农田保护区，有力保障粮食生产安全；实施了高标准农田建设，编制高标准农田项目21个，完成高标准农田建设14.93万亩，有效提升耕地和基本农田质量；积极开展城乡土地开发整理和系统整治工程，分层推进城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程等土地整治项目，完成各类土地整治项目189个，新增耕地6662亩；有序推进土地复垦工作，重点完成枣林湾、月塘、青山等区域1669亩工矿废弃地复垦复绿工作。

（三）依法行政保资源，在国土资源执法监管上动真碰硬。

强化依法行政制度建设，按照机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求，建立健全重大决策合法性审查制度、重大决策责任追究制度及责任倒查制度等，切实把权力关进制度的笼子里。构建了国土资源系统上下“联合监管”、部门之间“联动监管”、工作环节“全程监管”的执法监管新格局，建立了市镇两级执法动态巡查网络，有效利用覆盖全市的172个“千里眼”实时监控探头，对全市国土资源利用情况实时监控，确保违法案件发现早、解决快。及时公开曝光，并通过挂牌督办和直接查办等形式，提高违法用地案件查处的威慑力。三年来，严控新增违法用地，依法查处违法用地62宗，依法拆除各类违法项目240.6亩，2016年获得“江苏省土地执法模范市”称号。严厉打击月塘、铜山等区域非法开采行为，查处违法取土11宗、非法采矿13宗，有效遏制违法开采势头。扎实推进“263”专项行动，分类实施砖瓦企业的整改、淘汰，推动行业转型升级；有序推进砂石加工点清理工作，关停、拆除了一批砂石加工点，有力助推了生态文明建设。

（四）全力以赴保民生，在维护人民群众利益上尽心尽力。

深化“放管服”行政审批制度改革，在扬州地区率先成立不动产登记局，积极开展中小企业“两证”补办、农民住房不动产权登记工作，有效解决了中小企业融资难问题，为我市率先试点农村两权抵押贷款添了“一把火”；加快推进“一张图”工程建设，实现了不动产登记二次提速，全面推进实体经济企业不动产登记5个工作日办结。2016年机构成立以来，共发放各类证书3.3万余本，办理抵押登记1.1万余件，帮助企业、个人融资219.33亿元。规范土地征收行为，建立健全被征地农民立体化权益维护体系，积极做好征地补偿工作，按照“即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高”原则，三年来共为7701位失地农民办理生活保障，发放补偿费用1.31亿元，维护了被征地农民切身利益。积极推进省政府93号令配套文件制定工作，会同相关部门，制定了《仪征市征地补偿和被征地农民社会保障办法》。全面做好涉土信访、行政复议、行政应诉工作，切实维护群众涉土合法权益。

（五）强基固本保作风，在政风行风建设上常抓不懈。

高度重视队伍综合素质提升，定期组织各种形式的学习培训活动，认真学习各级国土资源工作要求、涉土法律法规等业务知识，增强了干部队伍履职能力。完善管理制度，出台机关、基层所目标考核办法，引导干部职工深入基层、就地服务，面对面地为群众排忧解难，受到了基层的广泛好评。全面落实各级关于作风建设各项规定，建立了党风廉政定期检查通报制度，在各科室、基层所配备作风联络员、纪检监察员，实现了纪检监察监督系统全覆盖，有力推动了作风建设和党风廉政建设。三年来，多次被评为“扬州市文明单位”、“江苏省国土资源系统预防职务犯罪工作先进单位”。

二、存在的主要问题

（一）面对全市土地供应的巨大压力，土地使用效率亟待进一步提升

无地可用与土地闲置矛盾凸显。《土地利用总体规划》确定全市建设用地总规模为32.5732万亩，到2016年末实际建设用地已达33.4297万亩，已突破规划的“天花板”。我市土地开发强度已达24.66%，离省里规定的25%“高压线”相去无几，一旦突破，我市将面临“无地可用”的窘境。然而与此形成鲜明对比的是，我市仍有大批土地在“沉睡”。对部分征而未供、供而未用、用而不足以及“僵尸企业”土地，整改不够到位，措施不够得力。至今年，全市还有6526.8亩批而未供、7460.83亩供而未用和3819.24亩低效闲置土地（其中闲置土地1250亩）。我们在调研中发现，仅开发区一家，就有530亩闲置土地，每一块闲置土地的盘活，都要耗费大量精力和资金。此外，还有76宗3631亩的政府融资地块有待回收，这部分土地被政府用于融资抵押，在赎回之前既不能用，又要面临上级追责和法律风险。粗放型供地带来的后果是我市土地效益低下。化工园、开发区、汽车园、滨江新城的规划面积17.52万亩，实际建成面积仅6.78万亩；全市建设用地亩均GDP17.44万元，亩均公共财政预算收入1.4万元，远远落后于扬州市（1.75万元）和全省（2.36万元）平均水平，如果没有大众整车项目拉动，数字还会更低。

（二）面对经济社会创新发展、转型升级的客观要求，国土资源管理工作思路有待进一步拓宽

在设施用地需求方面。随着现代农业和土地规模化经营不断发展，以及我市推进全域旅游、打造“大旅游”格局的新要求，现行的农业、旅游业设施用地政策已经无法适应当前的形势。农业企业的规模化生产需要一定面积的设施用房，上级文件规定可配套1.5%—5%的设施用地，但即便是已批的农业设施用地，也只能修建临时性房屋用于摆放设备，永久性建筑是严格禁止的。但是许多农业企业反映，像烘干设备、粮食仓储等还是需要永久性建筑来安置。企业的需求与相关法规互不兼容，如何合法建设，成为企业的一大难题。旅游景区要想在品牌创建上有所突破，首先相关的配套设施（如厕所、停车场、游步道等）要符合标准，其次为吸引游客景区内还需设置“亮点”产品，但这些设施用地大部分都不符合政策，一些企业的用地行为面临着发展与“越界”的困惑，这些瓶颈问题亟待国土部门帮助破解。在“263”砖瓦窑治理方面。随着全市小砖窑的关停，短时间内砖瓦产品供不应求，价格大幅上涨。目前许多老百姓要修建房屋只得去安徽天长等地购买砖瓦，既要跑很远拖砖，又要承担价格上涨的压力。在用地审批手续方面。企业拿地要经历项目立项、征地、供地、不动产登记等一系列手续，正常办理就需要半年时间，其间涉及相关领导签字的手续，一旦领导出差，企业就要“板等”，拖延了审批时效，审批程序仍需进一步简化。

（三）面对全市上下“一盘棋”的发展格局，涉土部门之间工作合力有待进一步加强

城镇规划与土地利用规划衔接不顺畅。符合城镇规划的不符合土地利用规划，符合土地利用规划的不符合城镇规划，这2个规划的不衔接问题长期存在，造成了全市565亩已征土地无法供地。例如新集镇几年前征了一批土地，由于不在城镇规划范围内，最终无法使用。规划的冲突也导致了未批先建等不规范用地行为出现，如新城镇郁桥村未批先建的三产用房，由于不符合城镇规划，不能获得合法身份，这些情况各镇都不同程度存在。城市坐标系统不统一。企业项目审批办理有困难，由于国土部门与规划部门采用的坐标系统不一致，两者之间存在转换误差，容易造成土地证和建设工程规划许可证数据的差异。江扬天乐湖负责人反映，他们的某一个项目在两家坐标不一致，不得不“回头看”、“两头跑”，因为两个局的数据哪怕差一厘米，都不能办理施工许可或项目验收合格证。这一问题许多企业都有反映，企业纷纷表示很麻烦。部门与基层联动性不强。在防违控违、调处群众用地矛盾等方面，乡镇干部认为国土局参与基层工作的联动性还有待加强，一些重点工作国土局也应该全程派员参加，例如关闭砂石矿这样的大动作，有的镇反映国土局仅仅是开会、发文布置工作了事，机关干部基本不上“前线”，而乡镇不仅出人出力，还要面临上级考核压力。农村土地整治未形成合力。我们在去年评议农委时就发现，农村土地整治工作的“主力部队”农委、国土、农开三家单位各有分工和侧重，但具体操作中存在衔接配合不到位的现象。例如，市农委认为，国土部门在土地整治工作上，没有有机结合农委的地力恢复工作；而在耕地改造项目上与农开局的农业综合开发项目也存在矛盾，有的村实施过农开项目的地块，就不能再申请国土局土地整理项目，这些项目的统筹、整合还需进一步加强。

（四）面对人民群众共同关切的实际需求，服务民生的政策措施有待进一步夯实

在征地补偿政策方面。由于各镇园区在以往存在不规范用地行为，造成征地补偿难以执行到位等问题，正规的征地将农民纳入失地保障，支付土地补偿费、青苗费和失地农民补助；而“以租代征”、“下征上不征”等不规范用地，只有土地补偿费，没有失地农民补助等，产生许多漏洞。各镇、园区有一些用地项目，就存在几种不同给付标准，群众表示难以理解。此外，我市迟迟没有执行《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令），现行的补偿标准只有“93号令”的一半，差距较大，群众意见很大；而“以租代征”、“下征上不征”因为并没有实施征地，农民无法纳入“93号令”保障范围，即便是立刻执行文件，也有许多问题亟待提前研究、妥善处理。在不动产登记方面。1、制度设计仍有缺陷。在进行不动产登记前，群众必须先到城区办理房屋测绘等手续，测绘公司要考虑成本，其做法是等同一个村的申请积累到一定数量才下乡测绘，这一拖往往长达一两个月，中后山区的群众反映，要找到测绘公司在哪就很不容易了，而等人来测绘更加不容易；对结婚证的要求过于僵化，一些老人没有结婚证、或已丧偶的，在办证时拿不出结婚证，无法办证，实际上户口本完全可以证明婚姻状况。2、历史遗留问题有待解决。一部分农民自建房、集中安置小区存在占地面积超标，而目前市里对各镇房屋产权登记面积上限有规定，其中，中后山区各镇上限为165平米，圩区各镇上限为132平米，农民不愿意用国土部门给出的面积上限来登记自家“超标”房屋，这些房屋的登记目前处于停滞状态。3、“一窗受理”待完善。目前，省里对一窗式办证提出了时限要求，据了解，如皋、泰兴、东台等13家省内兄弟县市已实现不动产登记“一窗受理、集成服务”，而目前，我市这项业务虽已初步启动，但部门之间的配合、相关业务的整合和优化程度，距离群众的要求还有一定差距，还需进一步优化流程、压缩时间。4、二手房交易登记“5工作日办结”难实现。省编办发文要求不动产登记5个工作日办结，这项任务在实体经济办证上已经实现，难点在于二手房登记，二手房交易涉及贷款的时间不可控，少则一个多月，更不用说至少要排队3个月的公积金贷款，并且我市大部分银行房贷要在扬州审批，其进度快慢不在我市管辖范围，所以，要实现5个工作日办结，相关环节难度较大。

（五）面对“精细保护、精准保障、精明调控”的责任担当，国土部门服务保障水平有待进一步提高

涉土政策法规宣传普及不够广泛深入。一方面镇村干部对国土政策、法规不够了解，不仅影响工作的有序开展，甚至会违法违规操作。全市各镇在零散坟地搬迁工作中，许多乡镇成功整理出大量可用土地，但由于对政策了解的不透彻，导致集中安放时违规把公墓安置在农用地块上，受到处罚，对此乡镇表示很困惑也很委屈。另一方面群众对农村土地性质、征用情况有知情权和监督权，也有主动掌握情况的意识，需要进一步公开公示，增强国土工作的透明度。铜山办枣林村反映，自己村里哪些地征了、哪些地是什么性质，村委会自己都搞不清楚，村干部表示这种问题“一问就被问住了”，而关乎群众切身利益的信息，如果含糊不清，很容易因误会产生矛盾。对违法行为有禁难止。近几年来，非法盗采死灰复燃，虽然国土局加大了执法力度，但由于执法权有限，以往对责任人的处罚只能用没收工具、口头教育的方式，违法成本低、利益诱惑大，即便是移交司法机关，法院执行起来也难以操作，法律震慑作用得不到充分发挥。加之基层所又普遍缺乏执法车，执法监察仅靠电瓶车或自行车，取证时效难以保障，等执法队员到之前违法分子早跑了。此外，受利益驱动，部分企业和少数群众违法占地、违法建设等现象也屡禁不止。人力资源亟待充实。受人社部门招录限制，不动产登记中心空余十多个编制未用，只得大量聘用编外人员，登记工作的错漏具有滞后性，而编外人员流动性较大，可能几年后才能发现错漏，找不到当事人去追责。基层国土所的人员也同样存在编内编外配比不合理的问题，马集国土所7个人只有2人是编内；基层国土所还存在人员调动频繁的问题，有的人往往干一两年就调走，新人对乡镇又要重新熟悉；时下正是“两园”建设重要阶段，许多工程都与国土资源管理息息相关，然而马集国土所方面只能抽出2名工作人员负责对接两园建设有关工作，人员配置明显不足。

三、几点建议

（一）更加凝聚工作合力，构建齐抓共管格局

当前的国土资源管理工作千头万绪，面临着突出矛盾和问题，可供给资源已经逼近“天花板”、“放管服”提出更高要求、基层执法监管手段有限等等，这些都需要国土部门主动争取上级的支持和相关部门的配合。一方面，要强化协调联动机制。在推进耕地保护、农村土地整治、国土资源行政审批改革、不动产登记等方面，积极整合国土、农委、农开、税务、财政、房管等部门的各类资源，集中办事力量，形成部门协同大格局，努力推动国土资源管理由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变。此外，还要将有关内容上升到制度层面，以制度来促进落实，以制度来保证实效。另一方面，要落实共同执法责任。在执法监管上解决由国土部门唱“独角戏”的问题，研究建立共同执法机制，对非法盗采、违法建设等重大违法违规行为，公检法、城建城管等方面要及时介入，切实加大国土资源违法行为打击力度、震慑力度。在违法用地、违法建设方面，可学习参考江西婺源县“三级联动”防控的做法，村级负责一级巡查，镇级负责二级巡查，由国土、规划、城建、城管等部门联合成立“三级联动办”负责三级巡查，进一步提升执法效果。

（二）更加突出节约利用，提高土地产出效益

当前，土地利用的矛盾非常明显，“摊大饼”以及单纯依靠用地指标推动发展的路子越来越窄。因此，要把转型发展推到重要位置，抓住土地粗放利用的薄弱环节，在提高效率上下工夫。着力解决土地闲置问题。建议借鉴山东莒南县的经验做法：建立“国土资源动态监管信息系统”和“土地市场诚信体系管理信息系统”，实时掌握土地批供情况，及时向社会公示土地市场诚信异常名录和黑名单，倒逼企业依法依规用地；严格执行国有建设用地批后监管制度、履约保证金制度，并设置专人专岗巡回检查土地使用情况；开展闲置低效用地盘活利用专项行动，对各园区、各镇闲置低效土地列出清单，分解整改任务，并利用遥感影像监控系统，及时将筛选到的空闲土地核查上报。加快推进“多规合一”。推动全市域范围内产业规划、城镇规划、生态规划与土地利用总体规划有机融合。要加快土地利用总体规划的衔接配套，形成功能区规划与土地用途管制相互协调、互补互促的规划控制体系，对于国土和规划部门坐标系不一致的问题，积极上争、推动部门协调，争取早日转换和启用统一的坐标系统，并逐步转换已有的规划成果、测绘成果和地理信息系统，努力实现成果互认、数据同步更新。

（三）更加创新工作思路，用活用好涉土政策

积极拓展发展用地空间。结合“十三五”规划和城区总体规划，坚持内部挖潜，积极推进土地开发整理项目，为占用耕地的建设用地项目提供报批保障，努力破解建设用地紧张难题。积极盘活存量建设用地，对全市破产、停产企业土地闲置情况调查摸底，积极组织开展复垦工作，将盘活出的建设用地规模统筹至城镇、园区内使用。突出做好项目用地保障。围绕建设“两园”、打造“两带”、构建全域旅游新格局，主动深入园区、乡镇企业，掌握重大项目用地进展情况，协调帮助解决瓶颈问题。针对农业、旅游业企业反映的配套设施用地问题，建议国土部门会同行业主管部门、各园区、各镇，研究出台项目配套用地可行性方案，并以文件的形式加以规范。堵疏结合推进砖瓦窑治理。对不符合国家产业政策、高耗能、高污染的砖瓦窑坚决予以淘汰；同时也要根据我市砖瓦产品市场供需实际情况，合理引导相关企业加快技术改造步伐，提高产品档次，生产国家推广的环保节能新型墙材。

（四）更加主动服务民生，多措并举为民谋福利

规范和完善相关政策。进一步落实好《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令），及早出台与我市实际情况相匹配的实施细则，切实将被征地农民权益保障到位。同时，针对“以租代征”、“下征上不征”等不规范用地行为，及时出台配套政策，切实进行整改，解决历史欠账，并充分考虑城乡经济发展差异、物价上涨等因素，建立科学合理的补偿标准。着力提升不动产登记工作效能。加强部门协调配合，加快审批部门之间信息共享进程，提高审批环节的信息化程度，逐步完善并联审批、一窗式受理等程序，进一步提升审批效能；通过在部分乡镇设立临时受理点等形式，为基层群众提供便捷的房屋测绘服务。进一步落实省政府“3550”改革的部署安排，对“不动产登记5工作日办结”涉及的单位特别是银行，要加大统筹协调力度，克服办事流程中的瓶颈。进一步改善政务服务中心的服务环境，探索实行便民灵活的工作制度，开展不间断服务、预约服务、网上服务等，为企业、群众提供更加便捷高效的服务，满足办事需求。同时加快推进政务服务中心异地搬迁工作，努力完善软硬件设施，优化群众办事环境。针对不动产登记中存在的无结婚证问题，建议国土部门会同民政、公安，研究出台相关措施，对事实婚姻的中老年人等特殊群体开辟“绿色通道”，明确户口簿的同等有效性。

（五）更加注重自身建设，提高工作保障水平

加大政策宣传力度。高度重视和灵活运用手机、网络、微博、微信等新兴传播渠道的功能和作用，不断创新宣传形式和手段，通过“一月一镇”巡回宣传活动、微信公众号以及宣传手册等多种形式，及时更新发布国土工作动态、国土政策法规，曝光违法违规典型案例，有效扩大国土资源宣传工作的覆盖面和影响力。定期开展面对面宣传，结合“大走访”、“三下乡”等活动，局机关安排专业工作人员，开展经常性的下乡推广活动，深入基层宣传政策法规，重点宣传不动产登记、耕地保护、农村“两违”整治、打击非法开采、土地征收等政策，提高社会对国土工作的关注度和知晓率，形成正确舆论导向，提高宣传工作实效。充实队伍力量。根据国土工作实际需求，向人社部门积极争取支持和配合，适当增加用人计划，进一步优化不动产登记和基层国土所编内编外人员配比，努力构建优秀而稳定的人才队伍；配齐基层国土执法用车，保障国土执法的机动性和时效性；在“两园”建设的关键阶段，人员配置要加大向“两园”建设的倾斜力度，根据工作需要适时增加人员编制，保障必需的工作经费和设备。