XX市本级财政供养人员存在的问题及对策建议调研报告

XX市本级财政供养人员存在的问题及对策建议调研报告

根据市人大常委会XX年工作安排，针对当前各单位使用财政资金自行聘用编外人员情况比较普遍的问题，XX年X月，市人大常委会副主任、党组副书记XX率领由人大财经委、市财政局、人社局等部门组成的调研组对市本级财政供养人员情况进行了调研，重点对编外人员的聘用和使用及管理情况作一个全面了解。调研组通过召开座谈会听取市委编办、市财政局、市人社局关于市本级财政供养人员编外人员总体情况的汇报，并到市教育局、市公安局、市自然资源局、市城市管理局、市机关后勤服务中心、市人民医院等单位进行实地调研。现将调研情况报告如下:

一、市本级财政供养人员基本情况

(一)市本级财政供养人员编制内情况

XX年9月底，市本级行政事业单位机构数为X个(财政一级预算单位数)，实有人员X人(编办数)。其中:党政群机关编制内实有人员X人(行政实有人员X人、政法机构买有人员X人、后動服务事业买有人员X人)、事业早位编制内实有人员X人(全额拨款事业单位实有人员X人、差额拨款事业单位实有人员X人、自收自支事业单位实有人员X人)。

(二)市本级财政供养人员编制外聘用情况

截止XX年X月底,市本级机关事业单位编外人员为X人(人社局提供的已参保人数，还有少部份未参保的编外人员暂无法统计)。市本级编外聘用人员总量呈上升趋势，近三年年均增幅为10%。编制内实有人员与编制外比为X。编制外的人员主要是公安、教育、卫生、城管用工较多。从用工岗位来看，编外用工的岗位可划分为三类:一是后勤服务岗位，主要有驾驶员、食堂服务、勤杂工、环卫清洁工、门卫、保育等;二是技术性岗位，主要有教师、护理等;三是管理辅助性岗位，主要有公安辅警等。除公安机关外，其他行政管理部门的编外人员也不少，几乎大多数部门都聘有编外人员，且在管理岗位的也不少。

二、存在的问题

(一)编制数量不足，混编混岗现象严重。

随着经济社会的不断发展和公共服务增长需求,国家层面简政放权“放管服”改革的深入推进和不断下放的事权叠加,地方的编制供求矛盾日益加大。尤其在教育、卫生等公共服务领域表现更为突出。如调研了解到，某局X个行政编，有处级干部X名，剩下X个科级以下编制,每个科室不到X人。为了满足教育、卫生、社会治安等公共服需求，包括XX在内的一些省市省不得已在编制总量外核定了一些聘用人员控制数如高等学校非实名人员控制数、中小学聘用教师控制数、公立医院聘用人员控制数等，这些做法在一定程度上默认了编外聘用的合法性。此外，由于历史原因，我市本级编制较其他市总量偏少，附着事权的不断增加，人少事多的矛盾加剧，大多部门不得不通过自行聘用编外人员来解决这一问题。事实上，编外聘用人员承担了大量的后勤服务工作，乃至行政管理工作，为我市的经济社会发展发挥了积极的作用。此外，借调抽调下属单位事业编人员或者聘用编外人员从事行政工作，又造成混岗现象严重。如某局有7个科室负责人由事业单位抽调人员作为科室负责人，没有公车补贴和话费补贴，严重同工不同酬。

(二)编外人员聘用管理制度执行不到位，监管责任主体不够清晰。

XX年，经市三届人民政府第X次常务会议讨论通过，市委编办、市人社局、市财政局联合印发了《XX市市直机关事业单位编外人员聘用管理暂行办法》《XX市市直机关事业单位编外聘用人员薪酬待遇实施方案》。根据上述规定，用人单位聘用编外人员实行总量控制和动态管理，由市机构编制委员会核定编外人员指标数量和使用范围，实行“一家承办、一家行文、一家审批”制度。经审批同意用人计划后，由市人社局统一组织面向社会公开招聘或用人单位(主管部门)自行开展面向社会公开招聘的方式进行。目前的实际情况是除少部分经编委审批外，绝大部分都是由各部门视自身业务需要和自有可支配收入自行决定聘用，有钱的多聘、没钱的少聘，编外聘用人员总量处于无序增长状态，财政供养压力日趋加大。

从人力资源管理的角度看，机关事业单位编外用工的监管责任应归属人社部门;从职能职责配置的角度看，机关事业单位编外用工的监管责任应归属机构编制部门:从财政预算管理的角度看，机关事业单位编外用工的监管责任应归属财政部门。现有政策法规文件并未明确哪个部门负责机关事业单位编外用工的监督管理，编外用工的监管存在责任主体不清晰的现象。

(三)用工管理不规范，编外用工随意性大。

由于在聘用人员管理上没有规范化，各单位管理办法都不一样，五花八门。一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，职工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，同工不同酬，随着职工维权意识的增强，劳动争议不断发生，劳动争议矛盾日趋激化。三是对编外聘用人员的准入条件尚未作明确要求，除了由市人社部门牵头组织开展的招聘行为外，基本上都是由用人单位自行制定条件实施招聘。在招录环节上，用人单位招录编外聘用人员自由度较大，绝大部分编外聘用人员招录都没有经过正式、规范、统一的招聘程序，缺少透明具体的用人标准、筛选方式和相应的监督机制，存在一些“暗箱操作”现象。招录入口把关不严造成所进编外聘用人员素质和工作能力良莠不齐，相差悬殊，少部分人不能很好地适应岗位职责和工作任务要求。

(四)薪酬标准参差不齐，人员待遇差异极大。

一是编外人员的待遇大大低于编内人员，作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人同工不同酬的现象普遍存在。二是不同单位编外人员之间的工资待遇差距较大，同城不同酬、同行不同酬、同工不同酬的现象仍然很普遍，有的享受五险一金待遇，有的没有;有的有年终绩效奖，有的单位没有。据调研了解到市本级单位编外人员月工资最高为X元(该事业单位编外人员平均工资)，最低为X元(扣除社保后实领数，没有年终绩效奖)。根据《XX市市直机关事业单位编外聘用人员薪酬待遇实施方案》编外聘用人员月工资标准为X元/人，已低于《XXXX省人民政府关于调整全区最低工资标准的通知》(XX政发(XX)1号)文件月最低工资标准X元的规定。在绩效奖方面差别也很大，如自然资源局聘用的人员专业性较强，其绩效奖与在职的干部相当，而公安辅警的绩效奖只有X

元，八步城区的公安辅警甚生X元都发不出。这在一定程度上影响了编外员工的积极性，导致人员流动性大，队伍整体稳定性较差。

(五)挤占公用经费严重，增加财政负担。

一是未经编制部门批准使用的编外人员，其工资、保险支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出很难得到保障。不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程度上增加了财政负担，较易出现因工资、保险等问题引起的不稳定因素。二是逐年增加的编外聘用人员经费支出，加大了财政收支矛盾，在财政十分困难的情况下，给财政“三保”支出带来巨大压力。

三、意见建议

(一)建立健全统一的管理制度。

着眼于治理体系和治理能力现代化，把加强和规范编外聘用人员管理纳入地方党委政府的议事日程，把加强和规范编外聘用人员管理放到全市工作大局中去统筹谋划，统筹编内编外两种资源，正确处理好存量与增量的关系，切实把各种不利因素化解在萌芽状态。一是修订完善《XX市市直机关事业单位编外人员聘用管理暂行办法》，使之更适应新形势新发展趋势的需要。根据“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，明确各用人单位为编外聘用人员管理的责任主体，承担对编外聘用人员的日常管理、业务培训、绩效考核等职责，切实发挥人社部门行业监督、检查、指导的作用，不断提高编外人力资源的使用效率和社会效益;二是建立以编制部门为龙头，组织、人社、财政等部门共同参与的，分工明确、各负其责、相互配合运转协调的部门联动机制。在部门职责分工上，编制部门负责统一扎口管理，并负责用人单位编外用工计划的审核;组织、人社部门负责编外人员的招用、工资福利、社会保险的指导和监督检查;财政部门负责用人单位编外人员工资总额的核拨和使用监督。三是建立健全工资待遇制度。为编外人员的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，人社、财政部门共同制定市机关事业单位编外人员薪酬管理办法，规定其工资待遇参照社会平均工资水平，同类岗位工资水平同时综合考虑职工的学历水平、技术等级、工作年限、工种、岗位等多种因素确定建立新型的用工机制，尽量做到同工同酬，公平合理。四是建立完善的薪酬等级制度和经费增长机制，对于部分特殊岗位、重要岗位应有所区别对待社保及公积金也应从切实保障员工利益的角度设身处地为员工着想，真正解决编外员工的后顾之忧，使他们真正全身心地投入到机关事业单位各项服务和管理辅助工作中去，这对编外员工职业规划的发展有着长远而积极的意义。

(二)严格控制增量。

根据中央、省的部署要求，把加强编外聘用人员管理纳入编制部门的议事日程，切实加强对编外聘用人员的领导和管控。一是推行聘用人员实行全口径申批制度。对丁教岗、上生寺前，依话县权页有毕、以责履行、职能调整等情况，核定编外聘用员额，本着“必要、精干、高效”的原则，严格控制编外用工数量。二是推行经费额度预审制度，建立经费保障机制，规范编外工资支出途径，建立健全编外人员经费保障机制，人社部门核定的编外人员工资纳入单位工资总额管理范围，作为财政编制预算的依据，并规定凡是动用公用经费或自筹经费提出编外用工需求的，都应加强对其经费来源渠道的审查和把控，避免过度挤占单位公用经费，影响单位正常运转。三是盘活存量，通过加强业务技能培训，不断提高现有编外聘用人员的能力和水平。对确实无法胜任岗位职责要求的人员，要依法终止或解除合同关系。

(三)探索建立新型的用工机制。

培育和鼓励社会劳务中介机构开展劳动用工派遣、劳务承包等服务，劳务派遣用工必须按国家人社部的要求控制在定比例内，引入竞争机制，变“用钱养人”为“用钱办事”，提高行政工作效率和事业单位社会服务水平，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编制部门要严把审批关，要认真梳理机关事业单位现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，如保安(门卫)、卫生保洁、园林绿化、食堂、会议服务、维护维修、文印等后勤服务岗位，原则上要求通过政府购买服务、后勤服务社会化等途径解决。

（四）精准分类管理，缩小待遇差异。

一是建议市编办、人社、财政等部门加强沟通，统一口径，根据部门性质、聘用岗位、职责任务等进行合理分类，制定工资待遇标准，缩小待遇差异;二是聘用人员较多的公安、教育、卫生部门，要拿出具体方案商编办、人社、财政部门形成有针对性的管理办法，使编外人员聘用管理更精准、更科学、更合理。

(五)严格单位领导职数管理,扩大一线工作人员比例。

针对编制数量不足，混岗严重现象，建议严格单位领导职数管理，扩大一线工作人员比例，努力减少混岗现象。对无法调整混岗的科室负责人，建议同工同酬发放公车补贴、话费补贴和年终绩效奖等，列入财政预算管理。