十二五怎样推进农民工市民化研究论文[全文5篇]

第一篇：十二五怎样推进农民工市民化研究论文

“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度本钱，从而提升其在城镇静居的能力和意愿。农民工是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收进生活的劳动者。2009年，全国农民工总量为2．30亿人，其中离开本乡镇从业6个月以上的外出农民工1．45亿人；外出农民工占城镇人口的23．4%，为我国46．6%的城镇化率贡献了10．9个百分点。促进这一只在统计意义上为城镇人口的群体能够真正融进城市社会，是“十二五”乃至今后一段时期内进步我国城镇化质量的核心任务。

农民工市民化的核心是获得与城市原居民同等的公共服务

发展中国家城市化的历史表明，进城农民职业与社会身份的分离在其他国家同样存在，但分离方式与我国不同。以巴西为代表的拉美国家表现为进城农民居住地域为城市，且逐步享有城市教育、卫生和社会保障等公共服务，但缺乏相应的城镇就业机会和岗位；埃及开罗大量“城市乡民”的存在，表明非洲城市化也存在类似现象。我国的“农民工人”与其他发展中国家的“城市乡民”形成了从字面到内涵上的对照，表现为职业非农化而难以在城市定居。从这个意义上说，我国的农民工市民化是指农民在进进城市实现职业身份转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式转变的过程，即实现职业与社会身份的双转变。

在我国，农民工实现社会身份的转换有两种途径：一是将其户口转为城镇户口；二是无论其为何种户口而给予其与城市居民同等的劳动就业、子女义务教育、计划生养、医疗卫生、社会保障、住房补助等待遇，也就是使这些由城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。“十二五”时期促进农民工市民化应是两者同时推进，但重点在于后者。这基于以下两个原因：其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生养权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力就均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口短期内难以完全放开，放开也不得不收回，如郑州市的户籍改革。两种情况都不利于农民工进城生活。因此，在继续向建立城乡同一的户口登记制度这一户籍制度改革方向努力的同时，“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度本钱，从而提升其在城镇静居的能力和意愿。目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策、教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生服务、社会保障和住房保障。“促进农民工市民化”可以理解为通过制度创新和政策设计，纠正这些公共服务供给中的市场失灵和政府失灵，使农民工得以享有这些公共服务的过程。

“十二五”时期农民工市民化的思路

（一）因群分类地将公共服务延伸于农民工

根据农民工进进城市就业时间是非以及工作稳定性的高低，大体可以将农民工划分为进城时间不长，以及进城较长且就业稳定者两大群体。城市居民所享有的公共服务固然在规模不同的城市水平会不尽相同，但可分为公共品和准公共品两类，公共卫生和计划生养、子女义务教育、就业扶持等公共品性质更加突出；而社会保障和住房保障等具有准公共品性质。将农民工的两大群体与城市居民公共服务两大类相对应，则公共卫生和计划生养、子女义务教育和就业扶持应降低所覆盖农民工的条件要求，尽量实现对于两大群体的全覆盖。社会保障中的养老保险和医疗保险与用人单位建立劳动关系的农民工应该可以得到，且主要由企业和个人承担，政府支出压力并不大，而社会保障中的最低生活保障以及住房保障，则需要将农民工在城市就业年限较长、工作稳定性较高等作为是否覆盖的条件。

（二）利用过渡性制度安排进步公共服务覆盖水平

实施了40余年的城乡分割的户籍制度，使我国城乡之间的发展差距不仅表现于收进之间，也表现为公共服务方面，即在城乡之间在社会发展水平上形成了巨大鸿沟。在加强城市公共服务能力，努力把城市公共服务体系延伸到农民工，使其享受到城市原居民服务的同时，“十二五”时期也需要根据城市公共服务能力，夸大公共服务提供的“可承受性”，需要根据农民工收进低、活动性强等特点，进步公共服务的“可得性”，或者说是先弥补制度的缺失，然后逐渐缩小“新”“老”市民之间的差距。由此，一些过渡性制度安排就成为特定发展阶段下的“次优”选择，如针对农民工的简易住房建设等。

（三）对跨省活动农民工在就业地市民化给予关注

从“十一五”时期的情况看，外出务工农民51%为跨省活动，跨省活动主要方向是东部地区。根据2009年的数据，假设跨省活动者与全部外出务工者流向东部地区的比例相同，则约1／3外出务工者，即约有4500万流向东部地区。“十二五”时期，随着中西部地区产业化步伐可能会因此加快，吸纳本地区农民工的能力会有所增强。但东部地区二、三产业的就业弹性高于中西部地区，即使东部地区产业升级战略取得成效，由于生产性服务业仍将进一步带动生活性服务业的发展，服务业相对较高的就业弹性使得“十二五”时期跨省活动且向东部地区活动的农民工规模可能不会明显下降。

“十二五”时期促进农民工市民化的制度创新

（一）加大中心政府对于跨省活动农民工在就业地市民化的支持力度

近年来中心政府不断加大财政投进力度以支持地方政府改善农民工的待遇，如中心财政2009年下拨了进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金20亿元，专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件，东南沿海农民工流进较多的省区成为主要补助地区。“十二五”时期，可以以此为基础形成中心加大对于跨省迁移农民工集中地区稳定、长效的财政转移支付制度。手段可以是中心对地方政府加大在解决农民工公共服务方面的专项转移支付力度。重点是加强公共卫生和计划生养、子女义务教育、就业扶持以及住房保障对于劳动力流进地区的补助。原因在于前三项为公共品性质突出，目前以新生代为主体的农民工，对生殖健康和计划生养服务以及就业扶持压力增大，而且新生代农民工的年龄结构预示着将有相当规模随迁子女在“十二五”期间进进义务教育阶段，对于义务教育的需求也相应较大；保障性住房建设本钱较高，地方政府支出压力较大。社会保障领域在我国属于准公共服务领域，且从目前看大量年轻农民工在工作城市参保，实际上为充裕流进城市社保资金做出了贡献，因此社会保障领域可以不在中心补助范围。

具体方式可有几种选择：

一是按所产生经费的一定比例进行补助。根据流进地解决非本省农民工子女进进公办学校免费接受义务教育人数、享受住房保障制度的人数进行奖励性补助。中心补助数额可按服务跨省农民工所产生经费的1／4——1／3进行补助；

二是按每个服务人数或提供服务水平进行固定数额补助，如可按农民工保障性住房建设单位面积本钱进行补助；

三是区分领域，按提供公共服务的某项种别进行补助，如在农民工子女义务教育方面，专项对地方教育的公用经费进行补助。

（二）促进农村建设用地制度创新

一是探索跨省的城市建设用地与非本省外来人口增加挂钩办法。

二是探索农村宅基地资本化模式。按照国土资源部的部署，2009年底前已基本完成对宅基地使用权登记发证，在此基础上，鼓励一些地方继续采取出让、作价出资、作价进股、抵押和置换等方式，进行农村宅基地资本化的探索，并及时总结经验供其他地区鉴戒参考，以进步农民工进城定居的经济能力。

（三）加强城市治理

我国的城市治理模式可进行多方面的探索：

一是可考虑降低农民工参加选举的限制。根占有关规定，凡在城市居住一年以上、户口不在本市的农民工，取得户口所在地证实后，可在居住社区进行选民登记，依法参与选举活动。从一些城市的实践看，可以降低农民工参加务工地选举的年限时间，以调动其参与选举的积极性。对于被选举权仍可加以一定的务工或居住年限的限制。

二是构建以社区为依托的农民工服务和治理平台，进步公共服务的针对性和覆盖率。

三是促进农民工的自助治理。包括答应农民工成立公然的自助性组织，如维权组织、信息中介组织或法律服务组织等，政府加强对其的监管和引导，使其成为政府加强治安、消防、计生、环保治理的有效渠道。

四是参照工资集体协商机制，对于事关农民工在城市生活的重大题目，建立政府与农民工的对话、沟通与协商机制。

第二篇：大力推进农民工市民化

大力推进农民工市民化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。

文/国务院发展研究中心副主任 韩俊

2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，农民工产生和发展壮大改变了我国经济社会基本格局，构成了城镇化加速发展的动力。

大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农民工市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业。

这个过程不会一蹴而就。而且，今后20年我国仍将处于城镇化快速发展阶段。根据国际经验并结合我国的国情，预计2015年我国城镇化率在54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，从2011至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿左右。

农民工融入城市六难

从第五次全国人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入城镇常住人口。按照这一口径计算，目前，不到4个城镇常住人口中就有1个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。外出农民工中，在直辖市就业的占8.8%，省会城市就业的占19.4%，地级市就业的占34.8%，在地级以上城市就业的合计占到63%。农民工在流入地居住趋于长期化，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%(根据国务院发展研究中心课题组2010年调查数据)。“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。

大量农民工在城镇享受公共服务水平低，在城镇落户门槛高，难以融入城市，这也成为我国城镇化发展过程中存在的突出问题。主要表现在：

一是为农民工子女提供的教育服务不足。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，大量从小生在城市并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。但是，由于高考实行户籍所在地报名制度，考生要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。

二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，职业安全防护差，罹患职业病的人数不断增加，职业病防治形势严峻。近年来农民工职业病发病人数高达总发病人数的80%以上，农民工群体性职业病事件不断出现。

三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率难以实质性提高，主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分农民工由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。

四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。

五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，农民工住房保障水平较低，公积金缴存率也很低。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在陋屋(地下室、棚户区、工棚等)，严重影响了其生活质量。

六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有触及到嵌入其中的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。(本文来源：人民网)

新生代农民工已“非农化”

我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，“亦工亦农”正在成为历史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的占37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。

亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个出路狭窄的群体；是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱、逐步被边缘化的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。必须顺应亿万农民工的意愿，让绝大多数在城市稳定就业的农民工稳定下来，推进农民工群体融入社会，促进社会融合。

促进农民工融入城市的意义在于：

第一，产业结构升级需要一支稳定的熟练产业工人队伍。“招工难”和“就业难”常态化并可能长期化的趋势，要求改革现行人口管理政策，稳定流动人口。

第二，城市对流动人口长期“经济性接纳，社会性排斥”，不利于优化农村资源配置，将人口红利留在城市，阻碍农业规模化，加剧农村老龄化，难以消除城乡差距。解决“三农”问题和推进城乡一体化发展，需要将流动人口稳定下来。

第三，流动人口不稳定下来，不但难以消除城乡差距，还会带来城市内部的分化和对立，形成“双二元”体制。促进流动人口融入城市，是促进社会稳定和谐的需要。

扎实推进农民工市民化

积极推进农民工市民化，应该做好以下几项工作：

首先，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平。推进农民工市民化，必须以扩大就业为前提。根据劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点。

一是继续把扩大农民非农就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业。二是加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。完善培训补贴管理办法，实现培训资金的统筹使用。加大财政补贴力度，降低农民工参加职业技能鉴定的费用。三是建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

其次，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，必须以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，确保农民工及其子女平等接受教育、卫生等基本公共服务。

制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策。对生活困难农民工家庭幼儿入园给予补助。坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决农民工随迁子女义务教育问题。坚持以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。大力推进“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。将农民工子弟学校纳入民办教育管理。禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为，切实保证农民工子女平等接受教育，平等享受国家各项免费和补助政策，促进农民工子女融入学校和城市。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。

保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿。逐步扩大基本药物制度实施范围，鼓励医疗机构采用适宜技术和基本药物，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系。根据实有人口或服务人口配置当地公共卫生服务机构、人员和经费，着力提高基层医疗卫生机构和公共卫生机构的服务能力。

三是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。

四是建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。提高养老保险对农民工的覆盖面。

农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。

为农民工建立临时性、应急性的社会救济，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。探索打通城保和农保的有效管理措施，建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。

五是推进农民工参加城市社区选举，行使民主权利。健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，鼓励农民工参与社区自治。逐步增加农民工在流入省市党代会、人代会代表和政协委员中的名额，推动农民工参政议政。六是完善农民市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益。长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

七是以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力。抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地，主要在县域内用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

八是进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度。综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。

不把获得城市户口与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的正确方向所在。一是要全面实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证实行免费办理。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。二是分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。进一步放宽中等城市户口迁移政策。完善落实大城市现行户口迁移政策，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不再与户口性质挂钩。□

第三篇：农民工市民化

农民工市民化的未来前景与政策建议

摘要：农民工是中国工业化过程中出现的一个特殊群体，随着中国工业化进程的深入和发展，农民工对中国社会、经济和文化的发展起着越来越重要的作用，如何尽快改善农民工的生存现状，使农民工成为真正的产业工人，尽快融入城市，为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献，农民工向市民的转化是历史发展的必然趋势，同时也是解决三农问题的有效途径。

关键字：农民工市民化；农民工；生存现状；解决路径

农民工是指户籍在农村但主要在城镇从事非农产业的劳动人口，是我国体制转型时期由于城乡二元户籍制度形成的特殊群体，其基本特征是职业与社会身份的城乡分离。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：建立促进城乡经济社会发展一体化制度，尽快在城乡公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。各地贯彻落实中央的文件精神高涨，探索城乡公共服务一体化措施得力，但是由于历史原因等各种因素的制约，我国农民工市民化的转化依然步履维艰。因此，大力推进改革创新，加强农民工市民化，促进城乡经济社会发展一体化发展就显得尤为重要。

1、农民工市民化的概念界定及其现实意义

1.1农民工市民化的概念界定

目前已有相关法律和政策文件较为明确地规定和阐释了农民工一词，如2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定，农民工是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者，是我国经济社会转型时期出现的特殊概念。可见，农民工是工作、生活在城市，但没有城市户口和身份的特殊人群，既不是传统意义上的农村人，也不是真正意义上的城市人。随着经济的发展，社会的进步，国家公共政策的创新与实施，农民工必将融入城市社会，真正成为城市的工人阶级，与城市居民享有同样的待遇。市民化是一个社会学术语，部分学者认为，农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动，使传统农民在身份地位、价值观、社会权利及生活方式等方面向市民转化，实现城市文明的社会转变过程；也有学者认为，市民化是指作为一种职业的农民和作为一种社会身份的农民在向市民转变进程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程口。农民工市民化

是指在我国城市化进程的建设过程中，凭借农民工己经进入城市从事非农生产的优势，使其在身份、地位、心理、行为方式以及价值观念等多方面向城市市民转化的经济和社会过程。

1.2我国农民工市民化的现实意义

一是农民工市民化是全面建设小康社会的必然要求。我国是农业大国，农村人口占全国人口的大多数。全面建设小康社会，关键在农村。没有农村的小康就没有全国的小康。但是农村人多地少，农业又是弱势产业，农民增收的任务重，困难多。据2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》，多年来，农民进城务工经商是增加农民收入的重要途径。2004年全国农民人均纯收入2936元，比1997年提高了846元；其中工资性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工资性收入占农民人均纯收入的比重由25%提高到了34%。尽管如此，要想富裕农民还是要靠减少农民，使农民真正从土地上转移出去。通过大幅度减少农民数量，提高农业劳动力人均土地资源占有量和农业劳动生产率，推进农业现代化，从而增加农民的收入，让大多数农民尽快富裕起来。

1.2.1有利于促进城乡统一劳动力市场的形成。

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》标志着我国城镇、农村2种社会身份的户籍制度的形成，二元户籍制度把我国的劳动力彻底地分离开来：城市市民和农民工。这2个群体问存在着劳动力供给、需求的不一致，也存在着就业和工资待遇的巨大差异，其中农民工始终处于就业弱势地位，这违背了我国劳动力市场健康发展的理念。伴随城市化悄然而生的农民工市民化有利于实现农民工与城市市民的平等就业，改变农民工的弱势地位，使农民工在某些行业可以激发潜能，可以感受到社会对他们的尊重，有利于我国劳动力市场的发育。当然，农民工市民化也必然会对现行的城市用工制度产生强大的冲击，但这有利于提高我国劳动力资源有效配置和促进城乡统一劳动力市场的形成。

1.2.2有利于加快社会主义新农村建设。

农业现代化是我国社会主义新农村建设的重要组成部分，加快社会主义新农村建设，必须大力推广农业现代化。中共十六大报告指出：“农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。我国农村人口占绝大多数，农村人多地少，存在着大量的农村剩余劳动力，这是导致农村经济落后的主要原因。农民工市民化一方面加快了农村剩余劳动力的转移，进城务工的农民通过从事非农产业，增加了家庭收入，逐步带领农村走出贫困；另一方面，部分农民不再依靠土地，进入城市定居，并在城镇中获得稳定的收入，其将土地有偿转让给其他农户，实现专业化、规模化的农业生产和农业的规模效益，促进农业的发展，这必将有利于社会主义新农村建设。

1.2.3有利于构建社会主义和谐社会。

农民工市民化是一个系统工程，涉及户籍制度、教育制度、就业制度和社会保障制度等方面的改革和完善，从而改变农民工弱势地位的现状。平等地对待农民工与城市居民，这与构建社会主义和谐社会的方向是一致的，有利于社会主义市场经济的健康发展。农民工市民化的价值目标要求实现平等和资源的优化配置，使全体人民各得其所和各种利益关系得到有效协调，这有利于调动农民工的积极性，有利于社会的良性运行和健康发展，这是社会主义和谐社会的本质要求，体现了广大人民的共同愿望。因此，农民工市民化“有利于形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求”。

2、我国农民工的现状

生活状况差。目前，农民工的生活质量普遍较低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育这三项必需的消费支出外，农民工在衣服、家庭设备用品等方面的支出很少，生活质量较差。

就业安置困难。生活无保障大部分农民工通常进入城市寻找工作，但是由于城市的就业岗位有限，加之农民工自身原因和金融危机等影响，大部分农民工正处于待业或半待业状态。(1)就业保护缺乏农民工作为一个新的就业弱势群体，很多正当权益在就业中得不到保障，常常处于不利位置，遭受不公平的对待，工资拖欠现象严重，国家虽然制定了《劳动法》和《最低工资规定》等基本法规，但是在部分地区或部门没有很好的执行。(2)失业保险保障缺位在我国，目前很多地方的农民工并没有被纳入失业保险体系中，此外，最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，但是目前有些地方的农民工亦未被纳入其中，即使有，也远远不能从根本上解决问题。

遇职业歧视。大多在次属劳动力市场就业受二元经济社会结构制度等因素的限制以及农民工自身素质等因素的影响，农民工大多进入次属劳动力市场就业，从事那些技术含量低和本地人不愿干的“脏、重、累、险”的职业。他们经常遭受雇主的态度、语言、劳动时间、报酬、社会保障等方面的歧视，在公共场所，农民工也经常遭受城市市民的歧视。

精神文化生活单调。在文化娱乐方面，由于农民工的劳动强度较大，劳动时间较长，休息时间较少，加之受经济能力、社会地位等方面的限制，用于文化支出、娱乐支出的费用极少，很少去享受城市丰富多彩的文化娱乐生活。

难以享受市民待遇。目前，由于身份的不同，农民在医疗保险、社会保障、子女教育、就业、居住等方面都不能与城市市民相比，不能平等享受城市的各种优惠政策和市民的待遇；在城市文化、物质文明、精神生活等方面也难以享受社会发展的优秀成果。

3、我国农民工市民化面临的困难

3.1农民工自身原因。

(1)农民工市民化的能力十分薄弱。人力资本水平和工资收入是反映农民工市民化能力的两大标准，但目前农民工在这两方面的水平都较低，难以适应城市生存竞争加剧和生活成本较高的要求。一是农民工整体文化知识和就业技能不高，进城后就业竞争力差。二是大部分农民工工资收入水平较低，城市生活压力大，工资仅能维持基本生活支出，难以负担城市的高房价、高物价。

(2)难以适应城市的生活方式和生活习惯。在我国，由于长期形成的二元社会结构的影响，城乡两个系统分别形成了具有各自特点且对照鲜明、截然不同的生活方式。我们可以发现农民工市民化过程中，农民工对城市新的社会环境还不能够适应，生活方式和生活习惯上与城市市民之间还存在着很大的差距。

(3)农民工行为的多重性。农民工行为是在外界自然、经济、社会等环境变化的刺激下所采取的反映活动。由于农民工本身的特点，他们既是生产者，又是消费者，既从事农业生产，又从事非农业生产，既是自给自足的生产，又是商品性的生产、交换、分配、消费等各种经济职能集于一身，因而其行为不是单一的，而是多元的，并具有兼业性和目标的双重性、思想意识的传统性、行为多重性、不科学性和复杂性等特点，阻碍了市民化的进程。

3.2现行社会制度的影响

(1)户籍制度构筑了城乡分割的二元社会结构，使农民工市民化失去了最基本的前提。我国传统的户籍制度使公民失去了迁徙自由，因此，户籍制度从根本上使平等的公民身份不复存在。而且，户籍制度根据户口这一特点分配各种社会资源和利益，把农民工排斥在城市公共服务体系之外，使之无法享受市民待遇，对农民工的合法利益造成了极大的损害，从而严重的阻碍了农民工市民化的进程。

(2)传统的就业制度缺乏开放性和平等性，使农民工丧失了市民化的经济基础。城乡分割的劳动力制度使得进城农民工只能通过次属的劳动力市场寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动力强度大、福利低、无保障、无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位，他们因此难以进入城市正规体制之内，实现与城市主流社会的融合。传统的就业制度使整个劳动力市场处于诸侯割据的非开放的不公平状态，这种情况必然严重影响农民工的经济收入，使农民工根本不具备市民化的经济基础。

(3)二元社会保障制度对农民工市民化的阻碍。在传统的二元经济社会结构下形成的社会保障制度，既没有建立独立的农民工社会保障体系，也没有将其纳入到城市社会保障体系之中。虽然实行农村医疗合作制度，但是由于政策、资金等因素。仍然无法满足农民社会保障的需求，迫于生计，大部分的农民工最终还

是会选择回归农村。这样从客观上影响了市民化进程。

(4)土地制度的内在缺陷制约着土地流转。长期以来，我国土地产权不清晰，使土地流转市场得不到发育，土地不能正常流转，即使一些农民工想将土地流转，但是他们不能得到合理的补偿，以至于不能不保留那么一点土地并根据农业生产季节性特点边打工边种田，而无法完全脱离土地，融人城市。这种土地制度，在体制上是对农民工市民化的制约，是与新时期社会发展趋势相违背的。

3.3我国城市化发展的瓶颈对农民工市民化的阻碍

城市化的加速发展能够带动整个经济产业的快速发展，从而为农村剩余劳动力提供大量新的就业机会，并且通过提高外来农民工的收入，改变其原来的生活方式和生活习惯，通过以城带乡，逐步的促进农民工市民化。然而，受我国国情和社会发展进步程度的制约，我国城市化严重滞后于工业化，呈现出低水平、不均衡、功能不健全的特点。这种城市化水平极大地限制了农村劳动力的转移，影响城市的容纳能力，客观上阻碍了农民工市民化的进程。

4、农民工市民化的对策和建议

4.1对现行户籍制度进行改革。

我国的二元体制是以城乡分割的户籍制度为基础和核心的，与之息息相关的就业制度、社会保障制度等加深了农民工与市民之间的距离，如果不加以改革会危及广大农民工的权益，改革现行户籍制度势在必行，户籍制度改革也是我国经济社会发展的必然趋势。推进现行户籍制度的改革，必须全面破除二元户籍管理的制度壁垒，取消农业户口、非农业户口性质，统称为居民户口，打印户口簿、常住人口登记时，“户别”不再区分农业、非农业，一律按规定打印为“家庭户”或“集体户”，切实破除城乡二元户籍壁垒，建立全国统一的户籍登记制度。必须尽快把公民的迁徙自由重新纳入宪法，并作为公民的基本权利严加保护，以实现农民工迁徙自由。改革现行户籍制度，降低准人门槛，真正实现农民工身份与职业的双重转变，使更多的农民转为市民。

4.2 拓展农民工就业渠道增强农民工就业能力。

为农民工市民化搭建平台深化与农民工相关的就业制度改革，其目标取向是建立城乡一体化的就业体制。通过建立现代劳动就业制度，各级政府改变过去在就业问题上重城镇轻农村的观念，从农村就业和城镇就业共同发展、相互促进的角度出发，逐步把全国就业工作统一起来使其成为一个有机整体；各级政府应取消对农民工就业的种种限制，取消对进城农民工征收的各种费用，如暂住证、就业证等，将农民工就业纳入国家统一的就业政策范畴，在一些特殊行业，如建筑业、制造业和服务业等，应当对农民工和城市市民一视同仁，逐步建立和完善城乡一体化的劳动力市场。实现劳动力市场的城乡一体化，使城乡劳动力可以合理流动，农民工可以和城市居民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就

业竞争，并使农民工的就业合法化，可以减少农民工的盲目流动，这是加快农民工市民化进程的必经之路。

4.3建立农民工社会保障制度，为农民工市民化创造条件

建立农民工社会保障体系，将农民工纳入社会保障范畴，是一个不断创新、循序渐进的过程。首先，要设立符合农民工实际情况的专项社会保障制度，提高农民工社会保障水平，不能采取“一刀切”的办法。符合农民工实际情况的社会保障制度应该是多元化的，包括失业保险、医疗保险、工伤保险、养老保险及最低生活保障制度，另外，还要建立专门针对农民工的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受侵害或遭遇不公平对待时的法律援助等。针对农民工的这些社会保障制度都只是过渡性的，一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的终极目标，因此最后阶段也是最重要的步骤是逐步将农民工纳入城市社会保障体系，这是我国社会保障制度建设的长远目标，也是全面建设小康社会的必然要求。

4.4改革土地制度，完善土地流转政策

(1)要大力培育完善的土地市场，通过市场机制形成合理的土地转让机制，同时积极发展为耕地流转提供中介服务的市场组织，规范耕地流转市场的运行。(2)改革失地补偿制度。加快土地流转制度改革和制度创新，对失地农民工可以采取以“土地换社保”的方式进行安置，并进入社会养老保险体系，让农民工在失去土地后领取养老金或者是按照一定比例让农民工以农村土地换取城市住房等形式融人城市。

4.5政府为农民工市民化提供动力

各级政府应按照中共十七大要求，充分认识新阶段作好进城农民工的管理服务的战略意义，树立以人为本的执政理念，注重对农民工的尊重与爱护，努力实现指导思想的根本改变。各级政府应正确认识农民工市民化问题，培育城市居民与农民工的亲和感、认同感，逐步营造出对农民工的尊重氛围，促进农民工市民化。同时需要认识到农民工向市民转变不仅是职业身份的转变和居住空问的转移，地域转移、职业转换只是农民工市民化进城的“外部特陛”，更重要的是农民工社会文化属性与角色内涵的转型和各种社会关系的重构，而这些只能靠城市政府从制度设计和政策制定上给予安排和保障。因此政府必须实现指导思想的根本改变，充分运用自身的公共权力，在社会资本再分配过程中保障农民工的权益，帮助农民工向市民转变。

4.6提高农民工自身素质，为农民工市民化夯实基础

农民工自身文化基础比较差，需要不断地学习，必要的文化知识水平是农民工市民化的基础。提高农民工的整体素质和就业能力，应深化改革农村的教育水平，一方面，农民工可以参加政府主办的各类职业学校，通过正规的学校教育提 6

高自身的文化素质；另一方面，可以建立教育培训制度，为我国城乡之间的融合提供发展的平台。中共十七大报告提出：“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村富裕劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”。建立教育培训制度，把农民工纳入教育培训体系，不断提高农民工的整体素质和就业能力，才能切实增加农民工的就业机会，帮助农民工融入城市社会，为农民工市民化打好基础。

5、十八大中关于农民工的政策方向

要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。胡锦涛总书记在党的十八大报告中，强调要推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。可以说，顺应了亿万农民工的新期待。

5.1积极稳妥地推进农民工进城落户

让农民工真正转移成市民，不仅关乎我国城镇化和现代化的未来，也是实现公平正义和维护社会稳定的需要。杨志明说，关于户籍问题，还有住宿问题，以及技能提升问题，党和政府都从制度层面努力加以解决。通过提升、创新、发展，实现大部分农民工由普工转变为技工，符合条件的农民工在城市就地落户，部分转为新市民。国务院已经在这方面作了部署，将积极稳妥地推进农民工进城落户。“解决外来工融入当地的问题，关键是实现教育、就业、医疗等权益均等化，这些都与户籍制度紧密相连。”十八大代表、农民工洪刚说：“报告提出的要求，让广大农民工特别是新生代农民工看到了希望。”

5.2从“义务教育”到“教育”带来新希望

胡锦涛总书记在党的十八大报告中，强调要推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。可以说，顺应了亿万农民工的新期待。“十八大报告中两个字的消失，也许很多人不会注意，但对于我们农民工群体来说却是巨大的希望。”作为出席党的十八大的26名农民工代表之一，广东中山大洋电机股份有限公司职员闫文静这样对记者说。从全文64页、近3万字的十八大报告中，闫文静十分准确地找到第39页倒数第三行：“积极推动农民工子女平等接受教育。”十七大报告中，与之相对应的表述是：“保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”。从义务教育到教育，“义务”二字的消失，意味着从就学层次上，学前教育和高中阶段乃至高等教育阶段的大门，都要向农民工子女平等敞开。

5.3就业：把上亿农民工由普通工培养为技工

就业是民生之本。加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳定性。健全人力资源市场，完善就业服务体系。[城镇新增就业增幅自4月以来有所下降，企业招聘岗位有所减少，全国登记失业人数有所增加。下一步，相关部门将采取更加有力的措施：第一，坚持就业优先战略，包括在发展战略性新兴产业的同时鼓励发展劳动密集型产业，创造新的就业机会；第二，实施积极的就业政策，包括引导更多大学毕业生到急需的中西部地区、中小企业就业创业；第三，大力扶持中小企业发展，促进以创业带动就业；第四，大规模开展职业技能培训，尤其是将上亿农民工由普通工培养为技工。

5.4迎接“全覆盖普惠时代”维护农民工权益

要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。人保部副部长杨志明在出席中国民生领域工作情况中外记者招待会时表示，维护农民工权益问题，包括很多方面，主要是80后、90后新生代农民工对维护自己的权益有新的诉求。政府将努力做到“10有”维护农民工权益。杨志明称，“10有”包括第一，进城有工作；第二，劳动有合同；第三，上岗有培训；第四，干活有报酬；第五，参保有办法；第六，住宿有改善；第七，维权有渠道；第八，生活有文化；第九，子女有教育；第十，发展有目标。

5.5满足新生代农民工融入城市的新诉求

流动人口的平均年龄只有28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。维护农民工权益问题，包括很多方面，主要是80后、90后新生代农民工对维护自己的权益有新的诉求。可以说，从过去老一代农民工挣钱回乡发展，到现在新生代农民工进城融入城市发展。从过去老一代农民工要求足额支付工资，向新生代农民工要求参加社会保险转变；从过去老一代农民工要求改善劳动条件，向新生代农民工要求分享企业和城市发展成果转变。

第四篇：农民工市民化

国研中心副主任:农民工“市民化”不能与土地挂钩

2013年01月06日 09:04:15 来源： 人民日报

提要：农业转移人口市民化过程，本质上是公共服务均等化的过程。户籍制度改革方向是逐步突破户籍与福利合一的制度

“市民权”不能与土地挂钩，尽快明确农民土地承包经营权的权能，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制

积极稳妥推进城镇化，一个核心问题是农民工市民化问题。党的十八大提出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。如何更好实现这些目标，本报记者专访了国务院发展研究中心副主任韩俊。

以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化 记者：我国大量农民工融入城镇难，具体表现在哪些方面？

韩俊：2011年我国农民工总量达到2.53亿人。目前，不到４个城镇常住人口中，就有１个是非户籍的常住人口。大量进城就业、居住半年以上的农民工就被统计为“城镇常住人口”，但他们享受的公共服务水平却比较低。主要表现在: 落户难。一些地方的户籍改革对流动人口基本没有放开，或者设置的门槛较高。住房难。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策。

看病难。由于新农合报销限制，农民工参加职工基本医疗保险比例不高，以及经济状况不佳等原因，大量农民工难以获得城市正规医院的医疗服务。子女入学难。目前约20%的农民工随迁子女无法入读全日制公办中小学校，最近很多省份陆续公布了异地中考高考方案，但人口流入省份的方案“门槛”整体还是比较高。

记者：大量农民工尽管在城镇就业和居住，但还没享受到同等的公共服务，如何改变这种状况？

韩俊：农业转移人口市民化过程，本质上就是公共服务均等化的过程。要以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化。

强化输入地政府属地管理责任，保障农民工子女的教育权利。全面实行输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低门槛，对长期在本地就读的，允许就地参加中考、高考。

根据常住人口配置公共服务资源，保障农民工平等享有安全、公益、便利的基本医疗服务，将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系。

完善和整合“碎片化”的社保体系，扩大农民工社保覆盖面。实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续，制定促进农民工参保的政策措施，逐步将符合条件的农民工纳入城市低保范围。

推动农民工纳入住房保障范围，改善其居住条件。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面。逐步剥离附着在户口上的福利，分类调整户口迁移政策

记者：谈到农民工市民化，不得不提户籍制度，它是造成农民工不能平等享受城镇公共服务的最大障碍，今后如何突破？ 韩俊：户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。户籍制度改革的方向是将附着在户口上的福利逐步剥离，逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。全面实施居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证办理者，在子女就学、社会保障、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。逐步全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，逐步赋予农民工与当地人口同等的权利。

“市民权”不能与土地挂钩，依法保障农民工土地财产权利

记者：有人说，给农民工城市户口，让他们享受均等公共服务，他们就应该放弃土地，否则两头好处都占，不公平、不合理，这种观点您怎么看？

韩俊：土地是农民最基本的生产资料和生计保障。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权不是国家无偿给农民的福利，而是法律赋予农民的财产权利。目前，绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地换取城镇户籍，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。

党的十七届三中全会提出，“现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变”，必须尽快明确农民土地承包经营权的权能，明确农民宅基地用益物权的内涵和实现形式。在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立统一、权威的农地权利登记体系。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，需要赋予农民对承包土地、宅基地更大的处置权。要在健全法制和发育土地市场的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。顾仲阳

郑风田：农民工买不起房，城镇化就是句空话

中国人民大学教授 郑风田

2013年01月04日11:08 来源：人民网-中国经济周刊

高质量城镇化的核心，是改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，解决人的城镇化，实行完全的农民工市民化。让在城镇打工者能够买得起房子，享受同等的城镇社保、医疗等待遇。

城镇化成为十八大之后最重要的发展问题之一，中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。

什么是高质量的城镇化？不乱占耕地建大马路、大广场、甚至大空城，彻底解决进城农民市民化的城镇化，才是真正高质量的城镇化。高质量城镇化的核心，是改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，解决人的城镇化，实行完全的农民工市民化。而要解决这个问题，必须破除垄断。让在城镇打工者能够买得起房子，享受同等的城镇社保、医疗等待遇。继续让三四亿甚至更多的农民工每年像候鸟一样迁徙、漂流，是很危险的，是低质的城镇化。

我国目前名义上的城镇化率为51%，其实有城镇户籍的常住居民不足35%，也就是说有2.6亿人在城镇工作，基本上属打工者，有房者的比例低于1%。这部分人如果真正地留在城市置业，假定一半需要房子，需要城市提供1.3亿套房子。如果我国要达到世界城镇化的平均发展水平（一般在70%以上），还需再增加1.3亿套房子。这两个“1.3亿套房子”才是解决农民工市民化的难点，因为社保、子女上学等问题相对住房比较容易解决。城镇化的最大难点是如果让这些新移民能够安居乐业，买得起房子。

目前的城镇化征地垄断体制只能带来高房价，要想让新移民买得起房子，必须破除垄断征地制度。深圳就是一个极好的例子。当初一个小渔村，被划定为特区后，如果按现行的城镇化土地制度政策，搞征地，搞拆迁，估计建成现在的规模最少得百年。而那个小渔村却用了不到30年的时间建成了拥有1200万常住人口的大都市。主要房子是谁建的？当然是农民。农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点，但价格低，进城农民住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来，大量的农村也因此分得了城市化的红利。最主要的，相应的社会矛盾也因此减少许多。

如何破除目前的困局实行新型城镇化？其一是打破目前城镇化的征地土地垄断，其二是尽快出台房产税。

目前的城镇化征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市。除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式从农民处获得，让农民成为地主。商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体规定，可以采取列举的方式。

另外一个工具是房产税。美国的房价比北京上海低多了，为什么美国人不趁机多买房搞投资？一位美国教授告诉我，因为美国人买第一套房费税很少，但如果买第二套、第三套房等，每年则要交数量庞大的各种房产税，让你养不起。其实我国早该出台相应的政策，现在我国一部分人囤房获得暴利，另一部分人买不起房、没房可住，所以征收房产税迟早都要推行。征收房产税的目的不是让所有人都交税，而是要让囤房的人因囤不起房而把房子吐出来，让没有房的人有房可买。

一定要用市场机制让普通百姓用自己3~5年的收入能够买得起房。而目前农民工的收入估计30~50年想买房也没戏。如果买不起房，城镇化就是一句空话。

城镇化规划已基本定稿：户籍或成突破 2013年01月05日 00:56 华夏时报

新型城镇化的两条腿

户籍改革、土地改革联动

本报记者 杨仕省 北京报道

未来城镇化如何维护好农民的合法权益，正考量着决策层的智慧。

据《华夏时报》记者获悉，由发改委牵头制定的全国城镇化规划草案已基本定稿，未来城镇化将从户籍、土地、住房、财税、地方投融资等改革着手，为城镇化发展提供政策支持。

“城镇化的改革涉及到我们每个人的切身利益。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受本报记者采访时表示，明年城镇化改革的综合配套措施将会相继出台，内容涉及土地、户籍、社会、医疗卫生及教育等。

“促进城镇化的关键在于农村土地流转和户籍改革。”近日在国新办的新闻发布会上，农业部新闻发言人毕美家回应本报记者提问时表示，“我们要进一步增加对农民的转移支付，特别是要维护好农民的合法权益，使他们不断地增加收入。”

十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。“这项举措将使被征地农民的利益得到保护。”著名经济学家顾海波说，土地是农民的命根子。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，下一步以农民市民化为重点的土地、户籍等相关改革，放弃农村的土地意味着要换来城市市民的同等待遇，这事关城镇化改革的成败。

土地流转试点

新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

“随着我国城镇化的快速推进，农村征地补偿被置于首位。”北京大学著名法学专家姜明安认为，土地管理法修正案草案土地管理法的修改将为《农村集体土地征收补偿条例》的制定和农村的土地改革提供法律保障。

顾海波认为，推进城镇化的一大难题就是农村土地改革，土地改革的力度也越来越大。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕；1992年，广东省南海市下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社统一经营。

而最近的一轮土地改革始于2008年，当时中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

“土地流转”成为此轮改革的主题。本报记者了解到，在农村城镇化方面，很多地方的土地改革试点“摸着石头过河”积累了不同的经验：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房，不同的地方做法不同，但都为全国的土地改革提供了借鉴。

比如成都在新一轮农村产权改革中提出，“确权”是基础，“流转”是核心，“配套”是保障，这样的改革赢得农民的支持。但在取得经验的同时，确权、监管、收益和小产权房等棘手问题也暴露无遗。

“政府如果不把土地和就业解决好，将户籍迁离农村的农民就会觉得不踏实，还不如留下土地种庄稼更有保证。”在北京打工5年的农民工杨雄说。

这已引起决策层的重视。农业部最近就明确表示，2013年将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。

保护农民权益不受损，但“现实的难题在于农村用地跟城市用地没有做到同地、同权、同价，接下来要从法律层面上衔接平衡。”北京大学教授张千帆认为。

户籍或成突破口

2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革的关键所在。”张千帆表示。现在所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。

“户籍改革看似简单，但要落实与城市户口相挂钩的利益却很难。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对本报记者表示，户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。资料显示，全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。

如此一来，城市空间扩张过快，而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等待遇，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。

“如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。”毕美家表示，中国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括1.6亿的农民工群体。

“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。”党国英表示，2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。

本报记者获悉，一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱，户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向，正如十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”那样，因此城镇化决不是一哄而上。

大力推进城镇化是新一届政府施政理念的重要内容之一。国务院副总理李克强多次强调，中国要依靠改革实现没有水分的真正发展，而城镇化是发展最大的潜力。

“在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地—财政—户籍改革的全面突破。”中国人民大学经济学院教授陶然称，中国城镇化需要户籍土地改革联动。

中国力推农民工市民化 融入城市存六大难题

发布时间： 2012-10-08 10:58 来源： 中国新闻网

大力推进农民工市民化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。文/国务院发展研究中心副主任 韩俊

2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，农民工产生和发展壮大改变了我国经济社会基本格局，构成了城镇化加速发展的动力。

大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。吸纳农村转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农民工市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业。

这个过程不会一蹴而就。而且，今后20年我国仍将处于城镇化快速发展阶段。根据国际经验并结合我国的国情，预计2015年我国城镇化率在54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，从2011至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿左右。

农民工融入城市六难

从第五次全国人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入城镇常住人口。按照这一口径计算，目前，不到4个城镇常住人口中就有1个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。外出农民工中，在直辖市就业的占8.8%，省会城市就业的占19.4%，地级市就业的占34.8%，在地级以上城市就业的合计占到63%。农民工在流入地居住趋于长期化，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%(根据国务院发展研究中心课题组2010年调查数据)。“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。

大量农民工在城镇享受公共服务水平低，在城镇落户门槛高，难以融入城市，这也成为我国城镇化发展过程中存在的突出问题。主要表现在：

一是为农民工子女提供的教育服务不足。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。在高中教育方面，大量从小生在城市并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。但是，由于高考实行户籍所在地报名制度，考生要在户籍所在地报名并参加高考，这就使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。

二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，职业安全防护差，罹患职业病的人数不断增加，职业病防治形势严峻。近年来农民工职业病发病人数高达总发病人数的80%以上，农民工群体性职业病事件不断出现。

三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率难以实质性提高，主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。相当一部分农民工由于收入来源不稳定，水平较低，在负担自身开支和养家费用后，再缴纳社会保险费有一定困难。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。

四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。

五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，农民工住房保障水平较低，公积金缴存率也很低。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，很大一部分农民工仍居住在陋屋(地下室、棚户区、工棚等)，严重影响了其生活质量。

六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有触及到嵌入其中的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。

新生代农民工已“非农化”

我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，“亦工亦农”正在成为历史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占53.2%，希望在县城或小城镇定居的占37.9%，愿意回农村定居的仅占8.9%。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。

亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为一个出路狭窄的群体；是成为一个共享发展成果的群体，还是演变为一个缺乏关爱、逐步被边缘化的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。

必须顺应亿万农民工的意愿，让绝大多数在城市稳定就业的农民工稳定下来，推进农民工群体融入社会，促进社会融合。

促进农民工融入城市的意义在于：

第一，产业结构升级需要一支稳定的熟练产业工人队伍。“招工难”和“就业难”常态化并可能长期化的趋势，要求改革现行人口管理政策，稳定流动人口。

第二，城市对流动人口长期“经济性接纳，社会性排斥”，不利于优化农村资源配置，将人口红利留在城市，阻碍农业规模化，加剧农村老龄化，难以消除城乡差距。解决“三农”问题和推进城乡一体化发展，需要将流动人口稳定下来。

第三，流动人口不稳定下来，不但难以消除城乡差距，还会带来城市内部的分化和对立，形成“双二元”体制。促进流动人口融入城市，是促进社会稳定和谐的需要。

扎实推进农民工市民化

积极推进农民工市民化，应该做好以下几项工作：

首先，促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定提高农民工工资水平。推进农民工市民化，必须以扩大就业为前提。根据劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点。

一是继续把扩大农民非农就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业。二是加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业。完善培训补贴管理办法，实现培训资金的统筹使用。加大财政补贴力度，降低农民工参加职业技能鉴定的费用。三是建立劳动力工资合理增长机制，促进和谐劳资关系。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平的改善。消除城乡劳动者就业的身份差异，实现城乡劳动者同工同酬。发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，建立规范合理的工资集体协商机制，确保农民工收入与企业效益联动。

其次，逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，必须以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，确保农民工及其子女平等接受教育、卫生等基本公共服务。

制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策。对生活困难农民工家庭幼儿入园给予补助。坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决农民工随迁子女义务教育问题。坚持以流入地为主，以公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。大力推进“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费。将农民工子弟学校纳入民办教育管理。禁止一切针对农民工子女的教育歧视行为，切实保证农民工子女平等接受教育，平等享受国家各项免费和补助政策，促进农民工子女融入学校和城市。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。

保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。推广在农民工聚居地指定新型农村合作医疗定点医疗机构的经验，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿。逐步扩大基本药物制度实施范围，鼓励医疗机构采用适宜技术和基本药物，避免过度检查和治疗，减轻农民工的医药费用负担。落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系。根据实有人口或服务人口配置当地公共卫生服务机构、人员和经费，着力提高基层医疗卫生机构和公共卫生机构的服务能力。

三是建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是缩小城镇居住贫富差距、提高农民工生活质量的必然要求。要积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。

四是建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。提高养老保险对农民工的覆盖面。

农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。为农民工建立临时性、应急性的社会救济，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。探索打通城保和农保的有效管理措施，建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。

五是推进农民工参加城市社区选举，行使民主权利。健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，鼓励农民工参与社区自治。逐步增加农民工在流入省市党代会、人代会代表和政协委员中的名额，推动农民工参政议政。

六是完善农民市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益。长久不变的土地承包经营权和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。

七是以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力。抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地，主要在县域内用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

八是进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度。综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；另一种方式是，逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。

不把获得城市户口与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的正确方向所在。一是要全面实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，实行省级行政区域内“一证通”。居住证实行免费办理。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住房租购等方面享有与当地人口同等的权利。二是分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。进一步放宽中等城市户口迁移政策。完善落实大城市现行户口迁移政策，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不再与户口性质挂钩。□

农民工市民化要过几个坎？

张占斌 黄 锟

2013年01月04日09:20 来源：经济日报 2011年，我国城镇化率首次迈过50%的大关。但与此同时，也有专家指出，我国按户籍计算的城镇化率远未达到这个数字。究其原因，这与农民工市民化过程中还面临不少瓶颈问题有关。如何通过制度创新，使其顺利跨过这些坎？应该引起高度关注。

中央经济工作会议提出，城镇化是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。促进城镇化健康发展的一项重要任务是有序推进农民工市民化。近年来，中央政府和地方政府对农民工市民化的制度创新高度重视，也做了许多有益的探索，但农民工市民化过程中还面临不少实际问题，制度创新的实际效果并不明显。如何改变这种状况，应该引起高度关注。

分析起来，农民工市民化亟须迈过两道坎。一方面，农民工市民化过程中户籍制度改革与其获取的就业、社会保障等社会福利不匹配。一些地方的农民工虽然取得了城镇户口，但并没有取得与城镇居民相同的权利和待遇，所以其身份也与市民有着很大的区别。另一方面，农民工市民化过程中社会保障尚不健全。农民工的社会保障不仅项目少、水平低，而且社会保险关系难以转移、门槛过高、地区差异显著，其结果必然造成参保意愿低、实际参保率低、退保率高。这样，农民工在城镇就业，却既不能参加城镇社会保障，也逐渐失去土地的社会保障，而农民工社会保障制度又很不完善，这一系列问题成为农民工市民化过程中一个亟须化解的矛盾和挑战。

出现这些问题的原因，既与制度创新进程的快慢有关，也与农民工市民化过程中的地区差异有关，同时也与有些地方的阶段性重点定位不明确有关。破解这些难题和矛盾，还需要从制度源头上找到解决办法。其基本思路应该是：全面、科学、客观地认识城乡二元制度内部诸制度的制度关联和相互依赖关系，统筹兼顾，整体设计，从制度创新的源头上消除冲突的可能性；同时，加强新制度实施中的跟踪和调研，及早发现矛盾和冲突，并及时进行调整，最终实现协调发展。当前，应考虑针对造成农民工市民化过程中矛盾冲突的原因分别选择相应的对策。具体包括：

第一，统筹农民工市民化进程中的目标选择。一是充分发挥政府在改革中的作用，确保制度公正。政府要发挥作为全局利益的代表者、协调者的作用，从全局出发，统筹兼顾各方利益。二是发展农会、工会等组织，提高组织化程度，改变农民和农民工的弱势地位。

第二，协调农民工市民化进程中的快慢冲突。中国的改革是一种渐进式改革。新的改革方案的提出和方案的评估、选择，可能会因认知方面的原因而需要很长的时间。再者，各个过程的转换和衔接单纯靠民间力量和地方政府与组织，可能也需要更长的时间。因此，为了缩短时间间隔，需要政府加强顶层设计，尽快推动各个过程的转换和衔接。

第三，处理好农民工市民化进程中的阶段定位。首先，要根据社会经济发展状况、农民工市民化所面临的主要制度障碍等，明确不同阶段的改革重点。其次，要处理好重点制度的改革与其他制度的关系。此外，要加强阶段性重点制度改革的更替和切换。当社会经济状况发生变化、劳动力转移特别是农民工市民化的任务或阶段发生转换时，制度创新的重点也要随之更替和切换。

第四，减弱农民工市民化进程中的地区差异。一是加强对地区利益差异的协调。这包括通过制度的整体性设计，尽量从制度上协调地区的利益诉求，最终达到地区的基本平衡。二是加强中央政府的统一规划、指导和监督。此外，还要加快欠发达地区经济发展，缩小地区发展不平衡。

（作者单位：国家行政学院经济学教研部）

第五篇：农民工市民化

《农民工市民化》

摘要：

20世纪80年代以来，随着中国工业化进程的深入和发展，农业劳动力向工商业转移，农村人口向城镇流动的规模不断增大。相比于改革开放之初不足20%的常住人口城镇化率，目前我国常住人口城镇化率已接近55%。户籍在农村但主要在城镇从事非农产业的劳动人口被称为农民工，受户籍制度和土地制度的影响，农民工迁居方面并不自由，所以很多常住在城市的农民工没有城市户籍。目前我国户籍人口城镇化率不足40%。也就是城镇现有的7.5亿常住人口中，有2.5亿左右的人虽常住在城市，但却难以享受到普通市民应有权利，农民工成了半市民。为了进一步实现城镇化，为了国民经济和市民社会的健康发展，也为了改善农民工的生活，推动农民工的市民化是关键。

关键字：农民工、城镇化

一．农民工市民化的现实意义

随着“十二五”规划顺利收官、画上圆满的句号，2016年将成为全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，农民工市民化是全面建成小康社会的的必然要求。我国是农业大国，农村人口占全国人口的大多数，全面建成小康社会，关键还是要解决三农问题。农村人多地少，农业又是弱势产业，农民增收任务重，困难多。要想富裕农民还是要靠减少农民，通过减少农民数量，提高农业劳动力人均土地资源占有量和农业劳动生产率，推动农业现代化，从而增加农民的收入，让大多数富裕起来。

1，农民工市民化是从根本上解决三农问题的需要 农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。

2，农民工市民化是推进城镇化健康发展的需要

近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量提高的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

3，这是扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要

目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。

4，这是加快产业结构优化升级的需要。

农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。

5，这是促进社会和谐发展的需要。

我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。

二，农民工的生存现状

生活状况差。目前，农民工的生活普遍较低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育这三项必需的消费支出外，农民工在衣服、家庭设备用品等方面的支出很少，生活质量较差。

就业安置困难。生活无保障的大部分农民工通常进入城市寻找工作，但是由于城市的就业岗位有限，加之农民工自身原因和金融危机等影响，大部分农民处于待业或半待业状态。就业缺乏保护使农民工成为一个就业弱势群体，很对正当权益在就业中得不到保障，常常处于不利位置，遭到不公平的对待，工资拖欠现象严重，国家制定的《劳动法》和《最低工资规定》等基本法规并没有得到很好的落实。且我国的失业保险保障制度缺失，很多地方的农民工并没有被纳入失业保险体系中。

遇职业歧视。受二元经济社会结构制度等因素的限制以及农民工自身素质等因素的影响，农民工大多进入次属劳动力市场从事技术含量低和本地人不愿干的“脏，乱，累，险”的职业。他们经常遭受雇主的态度、语言、劳动时间、报酬、社会保障等方面的歧视。

精神文化生活单调。难以享受市民待遇。目前，由于户籍身份不同，农民在医疗保险，社会保障、子女教育、就业、居住等方面都不能与城市市民相比，不能平等享受城市的各种优惠政策和市民的待遇；在城市文化、物质文明、精神生活等方面也难以享受社会发展的优秀成果。

三 农民工市民化的对策

落户、就业、住房、社会保障、和子女上学，被称为农民工进城难的五大关卡。促进农民工市民化也因从此五处入手。

1、户籍制度改革

2014年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于进一步推进户籍制度改革 的意见》，城乡二元户籍制度将退出历史舞台，在改革意见中，提出了取消农业户口与非农业户口性质的区分，统一登记为居民户口。这一户籍制度可谓是农民工市民化进城的一个重要的里程碑，因为它很大程度上保证了广大农民的职业选择和迁居的自由，可以大大消除新旧二元社会结构下长期存在的不公正。不平等。但这一改革也还存在不少问题，因为人口规模的庞大，户口迁入的难度依然很大。

2、住房制度改革

中共中央政治局2015年12月14日的会议指出，要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，稳定房地产市场。这意味着新的住房改革思路已明确。化解房地产库存，必须长期、短期手段并用，综合运用各项措施。从长期看，促进房地产持续发展，主要是推进以人为本的城镇化，促进农民工在城镇定居落户。这要求户籍制度改革与深化住房制度改革同时推进，形成合力。据住建部有关负责人介绍，商品房市场和棚改安置房打通；商品房与公租房打通；商品房和租赁市场打通。打通这三条渠道，有助于化解住房市场矛盾。在供给侧改革范畴，面向青年群体租赁需求的长租公寓，也是去库存、稳市场的新领域。一些开发商已瞄上出租公寓这一万亿元级市场。

3、拓宽农民工结业渠道增强农民工就业能力。为农民工市民化搭建平台，深化与农民工相关的就业制度改革。通过建立城乡一体化的就业体制，建立现代劳动就业制度，各级政府应改变过去在就业问题上重城镇轻农村的观念，从农村就业和城镇就业共同发展，相互促进的角度出发，逐步把全国就业工作统一起来使其成为一个有机的整体；各级政府应取消对农民工的种种限制，取消对进城农民工征收各种费用，如暂住证，就业证等，将农民和城市市民一视同仁，逐步建立和完善城乡一体化的劳动力市场。实现劳动力市场和城乡一体化，使城乡劳动力可以合理流动，农民工可以和城市居民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争，并使农民就业合法化，可以减少农民的盲目流动，这是加快农民工市民化的必经之路。

4、建立农民工社会保障制度

建立农民工社会保障体系，将农民工纳入社会保障范畴，是一个不断创新、循序渐进的过程。首先，要设立符合农民工实际情况的专项社会保障制度，提高农民工社会保障水平，不能采取“一刀切”的办法。符合农民工实际情况的社会保障制度是多元的，包括失业保险、医疗保险、工伤保险、养老保险及最低生活保障制度，另外，还要建立专门正对农民工的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸是的紧急救援、特殊情形下的贫困救助、合法权益受侵害或遭遇不公平对待时的法律援助等。针对农民工这些保障制度只是过渡性的，一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的终极目标，因此最后阶段也是最重要的步骤是逐步将农民工纳入城市社会保障体系，这是我国社会保障制度建设的长远目标，也是全面建设小康社会的必然要求。

5、合理利用社会资源，拓宽农民工子女受教育的途径

拓宽农民工子女受教育的途径，给农民工子女选择的余地有利于农民工子女教育的发展，为此要充分利用社会资源，挖掘办学潜力。第一，充分利用公办学校资源。公办学校可以利用闲置的教育资源，解决流动儿童入学难的问题。当生源数减少时，可将其实验设备、运动场地、图书、等硬件设施支援给农民工子弟学校。城郊结合部的一些分散的村校被撤消、合并后的教育资源(例如校舍、师资)将可以将其改造为民办公助学校，专门招收农民工子女，并制订政策鼓励和支持公办学校的富余教师流动到民办的专门招收农民工子女的学校任教。另外，在公办学校还可以成立专门招收农民工子女的班级。第二，大力发展农村义务教育，吸引本地就学。解决农民工子女的教育问题，根本在于实现儿童教育权的平等。我国的义务教育发展地区之间存在较大差距，农民工之所以把子女带到城市，就是为了子女能够接受城市的较高质量的教育。这就要求国家应把教育投资重点转向农村和边远地区，大力发展农村义务教育，增加教育机会，缩小质量差距，吸引一部分儿童在本地就学。第三，鼓励社会办学。发挥社会力量，鼓励支持社会团体、个人举办服务于广大农民工子女的民办学校。在土地、办学条件等方面提供优惠政策。对这些学校的发展进行合理规划，营造此类学校生存和发展的氛围。而且，要采取民办公助或公办民助等形式，壮大办学实力，提高办学质量。

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