量刑规范化试点工作的调研报告（写写帮整理）

第一篇：量刑规范化试点工作的调研报告（写写帮整理）

量刑规范化试点工作的调研报告

作者：咸阳市秦都区人民法院 商俊峰 发布时间：2010-11-19 16:56:27

2009年5月，陕西省高级人民法院确定我院为量刑规范化新增试点单位。试点以来，我院按照最高法院提出的试点目标任务要求，对同期审理的五种罪名的160件刑事案件进行了量刑规范化试点。我们通过深入的调查研究和实践论证，不断修改完善规范化量刑的实体方法和程序操作，制定了自己的量刑实施细则，试点工作取得了扎实成效，积累了大量的基础性资料、数据和经验。

一、加强组织领导和协调，积极争取支持

2009年6月，我院成立量刑规范化试点工作小组，主管刑事副院长任组长，刑庭庭长任副组长，刑庭全体审判人员为组员，分别负责量刑规范化试点工作的领导、协调和具体试点。

试点小组首先对我院上半年审结的五类案件的量刑情况进行调研，把握我院量刑的实践和现状，形成统计分析。我们然后组织刑庭审判人员对《量刑指导意见》和《量刑程序指导意见》进行学习讨论，对照《量刑指导意见》重新量刑，寻找差距及原因。同时，结合我院的审判实际，对《量刑指导意见》和《量刑程序意见》的有关内容提出初步实施意见，明确有关要求。

我院向区委政法委专题汇报了量刑规范化试点工作方案。区委政法委非常重视，及时组织召开政法联席会。我院向联席会成员单位秦都区检察院、秦都公安分局、秦都区司法局通报了量刑规范化试点工作方案，对成员单位提出了我们的试点工作设想和建议，建立了量刑规范化试点工作协调机制。在试点期间，我院量刑规范化工作试点小组与秦都区检察院的量刑建议工作试点小组召开经常性的试点协调会，就试点期间刑事案件的量刑方法和量刑程序，特别就庭审阶段量刑情节的调查和辩论程序进行密切的沟通和协调，达到分工负责，互相配合，保证了试点工作的顺利开展。

二、试点工作的基本情况

1、确定了盗窃、抢劫、贩卖毒品、交通肇事、故意伤害五种罪名在不同法

定刑幅度内的量刑起点。

近三年来，盗窃、抢劫、贩卖毒品、交通肇事、故意伤害五种罪名的公诉案件占到我院刑事案件总数的75%以上。自2009年9月起，我院正式对五种案件开始试点，截止2010年2月，试点案件共160件232人。其中，盗窃53件90人，抢劫67件105人，贩卖毒品24件28人，交通肇事9件9人，故意伤害7件9人。通过试点，我们参照《量刑指导意见》，结合审判实际，确定了五种罪

名常见情形的量刑起点。

（一）抢劫罪。

（法定刑3年至10年）抢劫一次，价值1000元以下的，量刑起点确定为3年6个月。抢劫2次或价值6000元的，量刑起点为6年。（法定刑10年以上）具有入户抢劫等8种情形，量刑起点为11年。

（二）盗窃罪（法定刑3年以下）盗窃价值3500元，量刑起点1年。（法定刑3年至10年）盗窃价值16000元，量刑起点4年。（法定刑10年以上）盗窃价值60000元，量刑起点11年。

（三）贩卖毒品罪

（法定刑3年以下）一次贩卖海洛因2克，量刑起点1年。

（法定刑3年至7年）贩卖海洛因8克或5次贩卖7克以下海洛因，量刑起

点4年。

（法定刑7年以上）贩卖海洛因15克，量刑起点8年。

（四）交通肇事罪

（法定刑3年以下）死亡1人或重伤3人，负全责，或死亡3人，负同等责

任，量刑起点2年。

（法定刑3年至7年）死亡1人，逃逸，负全责或主责，量刑起点4年。

（法定刑7年以上）因逃逸致1人死亡，量刑起点8年。

（五）故意伤害罪

（法定刑3年以下）轻伤1人，伤残10级，量刑起点1年。（法定刑3年至10年）重伤1人，伤残8级，量刑起点4年。（法定刑10年以下上）重伤1人，伤残6级，手段特别残忍，量刑起点1

1年。

2、合理确定了19种常见量刑情节对刑罚的调整幅度

我们参照《量刑指导意见》确定的13种常见量刑情节，增加了犯罪预备、教唆犯罪、精神病人犯罪、聋哑盲人犯罪、防卫过当、避险过当、主动交纳罚金等7种量刑情节。通过试点，我们参照《量刑指导意见》，结合审判实际，确定

了19种常见量刑情节的调整幅度。

我们试点确定的量刑情节调整幅度与《量刑指导意见》设定的量刑情节幅度完全相同的有7种：从犯、累犯、立功、坦白、两简程序、前科、被害人有过错。

我们试点确定的量刑情节调整幅度比《量刑指导意见》设定的幅度相对缩小的有5种：未成年人、犯罪未遂、犯罪中止、自首、赔偿损失。我们试点确定的量刑情节调整幅度突破了《量刑指导意见》设定的幅度的有1种：（侵犯人身权利类犯罪）赔偿损失。

我们试点自行确定的量刑情节调整幅度有7种：犯罪预备、教唆犯罪、精神病人犯罪、聋哑盲人犯罪、防卫过当、避险过当、主动交纳罚金.3、完善了量刑方法和程序，将量刑纳入法庭审理程序

经我们积极协调，公诉机关配合量刑规范化试点工作，也同步开展了量刑建议试点。他们对起诉的简易程序案件制作《量刑建议书》，对起诉的普通程序案件当庭发表量刑建议，对被告人的量刑提出具体的量刑幅度。我们制定了《简易程序量刑流程》和《普通程序量刑流程》，对每一个试点案件要求按流程操作。我们为被告人设计了《量刑情节申报表》，告知其量刑请求权，并对常见的量刑情节进行了列举，收集被告人的意见和请求。在庭审中，我们设置独立的量刑事实调查和量刑辩论程序，使每一个试点案件的庭审都能体现量刑的公开。在试点的160件案件中，适用简易程序审理69件，公诉人庭前提交量刑建议，均不出庭；适用普通程序简化审54件；适用普通程序审理37件，被告人无罪辩护1件。在试点案件232名被告人，聘请律师或指定律师辩护的有65人，自行辩护（含亲属辩护）的有167人，律师辩护率为28%。评议案件时，我们就量刑情节的证据和法律适用进行认真的讨论研究，从确定量刑起点到确定基准刑，从确定基准刑到确定宣告刑，严格按照量刑步骤操作。为便于规范操作，我们设计了《刑事案件量刑表》，对试点的每一案、每一名被告人，逐案、逐人、逐罪填写量刑表，确保量刑的规范化。在判决书中，我们加强了对量刑证据的认证和量刑理由的说理，对控辩争议的每一个量刑情节都做出分析、评判，注重量刑理由的论理。

4、在试点过程中，我们收集试点的160件案件的判决书和《量刑评议表》，建立了案例数据库，做好试点案件的数据资料的存储工作，为研究论证打下基础。

三、试点工作的效果和经验

量刑规范化，是实现量刑公正，维护社会公平正义的必然要求，是规范自由裁量权，确保国家法律统一实施的重要保证，是实现审判公开，树立司法公信力和司法权威的重点举措。通过半年多的量刑规范化试点，我们刑事法官的量刑理念和方法有了明显的改进和提升，有力的促进了刑事审判工作的法律效果与社会

效果的统一。

1、量刑过程公开、透明，被告人服判息诉率明显提高。

试点前半年，我院审结五种案件151件，上诉28件，上诉率18.5%。试点以来，我们审结五种案件160件，上诉22件，上诉率13.7%。上诉率的下降，反映了量刑过程的公开、透明，一定程度消除了被告人上诉的盲目性，提高了被

告人对审判量刑的认同感。

2、量刑规范化强化了法官的责任意识，使量刑过程有章可循，量刑结果更

加均衡，刑事审判的质量得以提高。

试点前半年，我们审结的五种案件151件，上诉28件，抗诉2件。经中院二审，对刑期改判6件，改判率20%。试点以来，我们审结五种案件160件，上诉160件，抗诉2件，经中院二审，对刑期改判4件，改判率16.7%。改判率的下降，一定程度反映了量刑规范化对案件质量的促进。

3、量刑纳入庭审程序，被告人的量刑请求权、知情权、申辩权得以充分行使，体现了刑事审判在保障人权方面的功能价值。在试点案件中，被告人通过听取控方量刑建议、填写《量刑情节申报表》、提出量刑请求，积极地参与庭审量刑过程。在试点的160案232人中，向法庭申报具体量刑情节的215人，比例达92.6%。量刑结果在辩方提出建议幅度以内案件92件，辩方量刑意见采纳率为

57.5%。

4、量刑纳入庭审程序，促使公诉机关对量刑证据全面收集。一方面，公诉人改变了以往“避轻就重”的倾向，又使法官能够通过庭审查证，了解全面的案件事实，因量刑情节不清引起补充侦查的现象明显减少，二次开庭案件数量同步下降，诉讼效率得到提高。在160件试点案件中，因涉及法定量刑情节而补充侦查的案件8件，补侦率5%。而试点前半年审结的151件案件中，因涉及量刑情节而补充侦查的案件14件，补侦率9.3%。

5、量刑规范化使法官的量刑过程处于控辩双方及社会公众的监督之下。法官的量刑行为处于量刑规范的制约之下，以往宽泛的自由裁量权得到有效限制。大家都能感受到，量刑规范化已成为刑事法官在办案过程中抵御外界干扰和腐败

侵蚀的“新盾牌”。

6、法官从估堆经验式量刑转为规范化量刑。法官的量刑心证过程趋于谨慎、理性、明晰，量刑方法趋于计量化和科学化，使不同法官在相同时期，办理类似案情的案件保持了量刑平衡，司法的公信力得以提升。

7、通过开展量刑的规范化工作，社会各界对刑事审判的认同度明显提高。我们在试点过程中，始终关注党委、政府、人大代表、人民陪审员等各界对量刑规范化工作的反响。我们并未闭门造车，通过召开座谈会、收集意见、邀请庭审观摩等方式，听取意见，真切感受到社会各界对量刑规范化工作的肯定和认可。

四、试点工作存在的问题和困难

1、法院与公诉机关在量刑建议内容设定存在不同认识，量刑建议采纳率不

高。

试点期间，公诉机关向我们提交的量刑建议书虽采用相对确定的量刑意见，但其建议的量刑幅度偏小。如拘役刑幅度在1个月内，三年以下有期徒刑的幅度在6个月以内，3年至10年有期徒刑的幅度在1年以内。在加上公诉机关的量刑意见并未按《量刑指导意见》和我们制定的细则确定的量刑起点和调整幅度计算，量刑结果与量刑建议的偏差明显。在试点的160案件中，量刑在控方建议幅

度内的案件125件，采纳率78%。

2、简易程序案件，由于公诉人一般不出庭，庭前提交量刑建议，缺乏庭审对抗，量刑调查和量刑辩论在庭审中体现不完整。普通程序案件，公诉人仅发表口头量刑建议，庭审后又不能全部及时提供书面量刑建议，量刑过程不规范。

3、无律师辩护的被告人由于文化程度和法律知识的欠缺，庭审量刑情节列举不完整，控辩有失衡现象，影响了法官最终量刑的准确性和全面性。试点的160件案件，被告人共232名，有律师辩护的有65名，律师辩护率近为28%。有个别案件，办案法官在庭审后发现公诉机关和被告人都未提及的量刑情节，虽然都进行了及时认定，但将量刑公正的都寄托在希望法官个人的明察秋毫上，显然

是不现实的。

4、有9件试点案件，量刑调整结果低于实际羁押期，占总数5.62%。这9件案件均为轻罪案件，5件盗窃，4件贩毒。由于判前羁押时间过长，为避免出现刑期短于羁押期的现象，不得不采用“关多长，判多长”的方法，不能体现量

刑的规范化。

5、被害人出庭的案件共32件，出庭率仅为20%，被害人对量刑的参与不够。

6、缓刑的适用能否纳入量刑规范化范围，控、辩、审三方认识尚不够统一。在试点的160案232人中，判决适用缓刑的33案45人，缓刑适用率19.4%。其中，控方建议适用缓刑14案19人，辩方提出适用缓刑72案93人。在庭审中，控方对于辩方单方提出的缓刑意见大多简单否定，法院判处的缓刑很容易引起控方的不同意见。试点案件中，公诉机关提出抗诉的1件案件与缓刑适用有关。

7、在贩卖毒品案件中，对于多次贩卖海洛因7克以下，依照最高法院司法解释的规定“多次贩卖，可认定为情节严重”，一旦认定为情节严重，就要在3年以上7年以下处刑。而我们受理的贩卖毒品案件，大部分都是2次以上贩卖2克以下海洛因。如2次贩卖1克海洛因，基准刑为一年以内，而3次贩卖0.5克，基准刑在3年以上。两者相比，明显失衡。如何评价贩毒次数在量刑体系中的比重，应进一步研究。

8、在抢劫案件中，查明被告人致被害人受伤（有可能构成轻微伤或轻伤）后，伤情程度是确定被告人基准刑的因素之一，而公安机关却未作伤情鉴定。法院就此建议补充侦查，而公安机关因经费等问题不愿鉴定，导致此类问题难以解

决。

9、由于法官个体业务水平的差异，刑事法官对规范化量刑的方法技巧掌握不平衡，特别对从量刑起点到基准刑之间涉及刑罚量增加的要素与幅度，不同法官有不同认识。有的法官不能全面准确的提炼基本犯罪事实中刑罚量要素，刑罚

量的调整幅度存在随意性。

10、在试点案件中，有4件5人的量刑运用了法官的自由裁量权，比例为2.2%。此4案均系共同犯罪，同案犯已先行判处刑罚。为保持前判与后判的平衡，参照同案已决犯的量刑，必须适用法官自由裁量权进行调整。

11、在试点的案件中，涉及未成年人犯罪24件37人。我们根据量刑规范化规则量刑后，公诉机关普遍认为量刑过轻，并对其中1件案件的判决提出抗诉。

五 对《人民法院量刑指导意见（试行）》的修改建议

1、建议增加7种量刑情节，即：犯罪预备、教唆犯罪、精神病人犯罪、聋哑盲人犯罪、防卫过当、避险过当、主动交纳罚金，规定相应的量刑调整幅度。

2、对于量刑情节退赃退赔的调整幅度应加以区分。对于非暴力型的侵财犯罪（如盗窃、诈骗、侵占等），全部退赃退赔，从轻幅度为20%到30%。对于暴力型的侵财犯罪（如抢劫、抢夺、敲诈等），全部退赃退赔，从轻幅度为10%以

下。

3、对于数个被告人共同退赃退赔的，应按其每人实退比例折算从轻幅度。

4、建议将行迹可疑式自首的基准刑的调整幅度修改为10%到30%。原为5%

到10%。

六 对《人民法院量刑程序指导意见（试行）》的修改建议

1、简易程序案件，被告人对控方提出量刑情节持有异议，法院应通知公诉

人到庭参加诉讼。

2、对于自行辩护的被告人，在庭审对量刑事实调查前，法官应先向被告人

进行量刑权利的告知、释明。

3、判决书中应重点表述量刑情节的认定和量刑法律适用，不宜表述控辩双

方的具体量刑意见。

通过一年来的试点，我们积累了一定实证经验，更加深刻体会到量刑规范化的重大意义，坚定了对刑事司法改革的信心。在以后的工作中，我们将立足刑事审判岗位，勤于实践总结，不断研究探索，为决策层献计献策，为量刑规范化的全面实施贡献自己的力量。

第二篇：刑事量刑规范化试点工作调研报告

刑事量刑规范化试点工作调研报告

作者：奎屯市人民法院 课题组 发布时间：2011-04-19 17:34:50

2006年8月我院出台了《刑事审判量刑指导规则》，2009年7月我院被自治区高院指定为全疆量刑规范化试点法院，经过半年多的试点，量刑规范化工作已取得明显成效。本报告拟全面总结回顾四年来的成功经验，分析存在的问题，找出解决问题的办法，提出合理化建议，有助于进一步完善我院量刑规范化工作，并能为下一步向全国法院推广试行，提供一些较为成熟的经验与较全面的数据资料。

一、量刑规范化工作动因及基本情况简介

多年来，我院在刑事案件评查中，总是本市发案较多的盗窃、故意伤害、抢劫和交通肇事等案件，量刑不平衡现象比较突出，案件性质相同、情节相近、危害后果差异不大的案件，量刑幅度往往不一致，有个别案件甚至差别很大。这些案件不仅表现为不同时期的案件或不同的审判员承办，即便同一时期甚至同一审判员审理同样的案件量刑幅度也有差别。

为摸清情况，2005年底院党组决定对2003—2005年的刑事案件量刑情况进行调研,彻查量刑上的不均衡差距到底有多大？产生的原因是什么？调研组抽查了发案最多的盗窃罪、故意伤害罪二个罪名的案卷。经统计，我院三年共受理刑事案件472件，其中盗窃案197件，故意伤害案59件。比对数额、情节相同或近似的盗窃案37件，量刑相差１年以上的7件，相差6个月至1年的11件，相差6个月以下的14件，基本吻合的5件。比对伤情、伤残相同，情节相近似的故意伤害案15件，量刑相差2年以上的３件，1至2年的4件，1年以下的4件，基本吻合的4件。针对上述现象调研组通过阅卷分析认为，造成差距的原因并不是实体法适用出现错误或量刑畸重畸轻问题，而是审判人员对量刑幅度掌握不一，是对法律赋予的自由裁量权幅度内的“度”的掌握相对不固定。

2006年初，院党组讨论认为：尽管目前法律在此方面没有更详尽的规定，但是在刑法规定的幅度内进一步细化量刑尺度，制定一个指导规则规范自由裁量权,符合当前改革的大方向，应当是可行的。内地法院已有类似做法。起草工作组几易其稿，并不断向新疆大学、石河子大学等疆内高校专家教授咨询、请教，反复论证。经过半年多的努力，经审委会讨论通过, 于2006年8月出台了《新疆奎屯市人民法院刑事审判量刑指导规则》，结合奎屯地区刑事犯罪的特点，对刑事案件的审理和被告人的量刑方面进行了相对系统的规定。共计二章九十五条，总则分为八节三十七条，分别规定了量刑、一般原则、量刑要素及适用、缓刑适用、附加刑、数罪并罚、量刑平衡机制等7个方面的问题；分则为二十三节五十八条，规定了二十三个常见罪名的各情节基准刑，每节规定一个罪名。《指导规则》试行半年多后，于2007年3月进行了第一次修订，2007年5月征求自治区高院、伊犁州分院、奎屯市周边法院及检察院、公安局相关人员及部分专家学者、律师、法律工作者代表意见后实施。2008年7月，针对刑法修正案对部分罪名有所修改等实际情况，又进行了第二次修订，本次修订属于较小范围修改，只涉及其中五条八项内容。2009年7月，我院被指定为全疆量刑规范化试点法院后，根据最高法院《关于在全国法院量刑规范化试点工作的通知》（法［2009］151号文件）精神，结合最高法院《人民法院量刑指导意见（试行）》、《人民法院量刑程序指导意见（试行）》，总结近几年量刑规范化工作经验，对我院《量刑指导规则》从结构到内容上，又进行了一次全面的修改。新修订的《指导规则》多了缓刑、数罪并罚及附加刑等量刑方面的内容,罪名确定为21个，比原《指导规则》少了2个。原因是:引诱、容留、介绍卖淫罪因公安部、最高检修改了立案标准；掩饰、隐瞒犯罪所得罪因刑法修正案增加了量刑情节，这两个罪名尚无相应司法解释，难以操作，因此将其去掉。新修订的《奎屯市人民法院量刑指导规则》共分五部分一百二十九条。2009年7月参照最高院《人民法院刑事审判程序指导意见》，我院又制订了《奎屯市人民法院刑事审判量刑程序指导规则》，共十三条。同时制作了《奎屯市人民法院量刑表》配套使用，对试点罪名进行审判程序改革。

2007年7月，我院刑庭少年法庭制定《奎屯市人民法院未成年人刑事案件办案规则》共五章七十五条，目的为调整量刑规范化中的未成年犯罪部分。

二、量刑规范化工作开展情况

量刑规范化试点的目标是运用实证的方法达到准确确定量刑起点、基准刑，合理确定量刑情节的调节幅度，完善量刑程序。围绕这三个目标，我院的量刑规范化工作有序进行，以下用数据来分析开展情况。

（一）量刑起点基准刑确定情况分析

2006年8月－2010年2月，我院共受理刑事案件492件，其中涉及我院指导规则23个罪名共466件，占所收案件的94.47%。因最高法院指导意见涉及的试点罪名主要是盗窃、故意伤害、抢劫、贩毒、交通肇事，故重点分析上述五类犯罪的基准刑确定情况。

1、盗窃罪收案213件。我院《指导规则》规定盗窃价值2000元，量刑起点为有期徒刑六个月，每增加1600元,增加六个月;盗窃价值10000元,量刑起点三年,每增加5700元,增加一年;盗窃价值50000元,量刑起点十年,每增加40000元,增加一年。在所审理的盗窃案件中,盗窃罪数额在1000元¬ 2000元之间的有44件，基准刑是拘役、管制、单处罚金,除5起案件是管制、单处罚金外，其余案件基准刑集中在五个月至七个月拘役；盗窃数额在2000元－4000元之间的52件，基准刑集中在六个月至一年；盗窃数额在4000元-6000元之间的48件,基准刑集中在一年至二年；盗窃数额在6000元－8000元之间的13件，基准刑集中在二年至二年零八个月；盗窃数额在8000元－1万元之间的7件，基准刑集中在二年至三年；盗窃数额在1万元－2万元之间的11件，基准刑集中在三年至四年零十个月；盗窃数额在2万元－3万元之间的6件，基准刑集中在五年至六年；盗窃数额在3万元－4万元之间的6件，基准刑集中在六年至八年；盗窃数额在4万元－5万元之间的8件，基准刑集中在八年至九年；盗窃数额在5万元－10万元的6件，基准刑集中在十年至十一年；盗窃数额10万元以上的12件，基准刑集中在十一年至十四年。

数据显示，盗窃数额在1000元―2000元之间的因《指导规则》未明确量刑起点，造成拘役、管制、单处罚金的基准刑确定没有依据，审判员凭经验“估堆”量刑，基准刑不稳定。事实上基层法院在该段数额盗窃案件的数量还是比较多的，占盗窃案总数的16％,应当引起重视，尽快完善该段量刑起点的确定。其它各段盗窃案件由于量刑起点规定的较合理，基准刑平衡。

盗窃罪基准刑的确定，既要以犯罪数额为量刑起点，同时还受到流窜作案、破坏性手段、盗窃残疾人、孤寡老人等因素的影响，审判员在选择基准刑时应综合考虑，但不能将量刑情节混用，否则可能会出现双重使用量刑情节的情况。

2、故意伤害罪收案75件。我院《指导规则》中轻伤（偏轻），量刑起点为有期徒刑六个月；一般轻伤，量刑起点为一年；轻伤（偏重），量刑起点为一年零六个月；重伤未致残，量刑起点为三年；致残或十级伤残，量刑起点为四年，每增加一个伤残等级，增加一年零六个月。达到六级伤残的，量刑起点为十一年，每增加一个伤残等级，增加一年。在所审理的伤害案件中轻伤（偏轻）14件，基准刑集中在有期徒刑六至八个月；一般轻伤33件，基准刑集中在一年至一年零六个月；轻伤(偏重)3件,基准刑集中在一年零六个月至二年；重伤6级伤残以下的21件，其中10级的11件，基准刑为4年。9级7件，基准刑为五年零六个月。8级3件，基准刑为七年；重伤6级伤残以上的3件，其中6级2件，4级1件，基准刑为十一年；致人死亡的1件，基准刑为十三年。

故意伤害罪基准刑的确定主要以伤情、伤残等级为依据，但必须考虑伤害人数、手段、持凶器伤害等其它因素。由于《指导规则》故意伤害罪量刑起点比较明确，故各种情形的伤害案件基准刑很容易计算，量刑很平稳。

3、交通肇事罪收案42件。死亡1人，负事故全部或主要责任的38件，量刑起点为一年零六个月，重伤人数每增加1人，量刑起点增加六个月；死亡2人负全部或主要责任的3件，量刑起点三年；死亡１人并逃逸的1件，基准刑为二年。

交通肇事罪基准刑的确定主要因素是死亡或者重伤人数、财产损失有无能力赔偿、肇事者所负的责任大小，酒后驾车、无照驾驶、严重超载驾驶等情形也是影响基准刑的因素。《指导规则》对交通肇事罪各情节量刑起点规定较合理，基准刑精准度较好，同种或类似情形案件量刑幅度基本无差别。

4、抢劫罪收案45件。其中犯罪情节、后果一般的抢劫罪30件，量刑起点为有期徒刑三年；犯罪情节、后果较重的抢劫罪11件，量刑起点为五年；八种加重情形的抢劫罪4件，量刑起点为十年，每增加一种情形基准刑增加二年。

《指导规则》关于抢劫罪量刑起点的确定,根据犯罪情节、后果可分为一般、较重、加重三大类。另外考虑伤情、数额、特殊人群等因素确定基准刑，规定较合理，量刑平衡。

5、贩毒罪收案5件，其中贩卖海洛因2件，2克以下的1件，2克以上的1件，基准刑均为6个月有期徒刑。贩卖Ｋ粉1件5克，基准刑为6个月，贩卖麻烟2件，均为10克以上，基准刑为3年。

毒品犯罪基准刑的确定主要依据是毒品种类及数量，在《指导规则》中，对贩卖海洛因2克以下的未规定量刑起点，故2克以下至2克以上基准刑相同，非常不合理，在司法实践中，基层法院审理的毒品案2克以下的情形还是比较多的，应补充这方面的规定。

（二）量刑情节调节幅度情况分析

最高法院《指导意见》规范了13种量刑情节。我院《指导规则》将其扩展到14种，增加“被害人谅解”情节，并对各情节进行了适当细化。分析2006年8月－2010年2月受理的466件案件,具体如下：

1、未成年人。案件共计64件，14至16周岁未成年犯罪的案件34件，确定减少基准刑的幅度为40%－50％；16至18周岁未成年犯罪的案件30件，减少基准刑的幅度为30％－40％。

2、犯罪未遂。案件共计5件，其中3件实行终了的未遂；减少基准刑的25％－30％；2件是未实行终了的未遂，减少基准刑的40％。

3、犯罪中止。案件共计4件。其中自动放弃犯罪的3件，减少基准刑的70％；主动有效防止犯罪结果发生的1件，减少基准刑的60％。

4、坦白。案件共计49件，主要是盗窃、抢劫案件，其中坦白司法机关尚未掌握的同种罪行的2件，减少基准刑的15％；坦白司法机关已掌握的罪行47件，减少基准刑的5％－10％。

5、自首。案件共计24件，我院《指导规则》将其细化为五种情形,规定了不同的从轻幅度。（1）未被司法机关发觉主动投案的6件，减少基准刑的35％；（2）已被发觉主动投案的13件,减少基准刑的30％；

（3）特别自首的2件,减少基准刑的20％；（4）并非当事人主动,由亲友规劝、陪同投案等情形的2件，减少基准刑的20％；（5）罪行未发觉但因被盘问、教育,主动交待的1件，减少基准刑的7.5％。

6、立功。案件共计4件。1件为重大立功，减少基准刑的30％；３件是一般立功，减少基准刑的10%－20％。

7、退赔、退赃。案件共计70件。主要是盗窃、抢劫案件。全部退赔的21件，其中基准刑3年以上的9件，减少基准刑的30％，3年以下的１2件，减少基准刑的20％；部分退赔的49件，减少基准刑的10％以下。

8、赔偿被害人损失。案件共计113件，主要是故意伤害、交通肇事罪两类,其中与被害人达成调解协议全额赔偿并取得谅解的73件，减少基准刑的20％－30％；全额赔偿未取得被害人谅解的10件，减少基准刑的10％－20％；部分赔偿的30件，减少基准刑的10％以下。

9、被害人有过错。案件共计17件，均发生在故意伤害案中。其中,一般过错15件，减少基准刑的10％以下；被害人有严重过错的2件，减少基准刑的25％。

10、被告人自愿认罪。案件共计281件，均是简易程序和普通程序“简化审”的案件，均减少基准刑的10％以下。

11、从犯。有从犯的案件33件，根据作用大小区分，其中较大作用从犯3件，减少基准刑的40％；一般作用的23件，减少基准刑的50％；较小作用的6件，减少基准刑的60％；一般作用且犯罪较轻的1件，减少基准刑的70％。另外，未区分主从犯的案件42件，其中作用较小的被告人，均减少基准刑的15％－25％。

12、前科劣迹。有劳教劣迹和前科的共31件，其中有劳教等劣迹的11件，增加基准刑的5％；有犯罪前科的20件，增加基准刑的10％。

13、累犯。案件共计46件，重点考虑前后罪大小、间隔时间这两个因素。前罪在5年以下且间隔3年以上的30件，增加基准刑的20％；前罪较重或是间隔时间3年以内的16件，增加基准刑的30％。累犯增加基准刑幅度最大不超过30％。

14、其它应当从重从轻的情节。主要是认罪态度、悔罪表现、主观恶性、初犯等酌定情形，酌情给予适当从重、从轻,幅度在基准刑的10％以下。

（三）量刑程序部分情况分析

我院对20件刑事案件适用了《程序指导规则》、《未成年人办案规则》，其中普通程序10件，普通程序“简化审”4件，简易程序3件，未成年人3件。

1、普通程序“简化审”案件

对4件被告人认罪，仅对指控罪名和量刑存在争议的试点案件适用普通程序“简化审”。在庭审过程中，审判长在询问辩护人对指控事实和罪名的意见后，告知控辩双方直接就罪名和量刑事实进行法庭调查，各自举证质证。在法庭辩论阶段，审判长亦对此进行引导，控辩双方均能较好的配合，庭审中量刑事实和情节的认定也因此独立出来，使庭审有较好的节奏感和层次感。同时，这种量刑程序的独立，使得控辩双方在量刑程序阶段能够专心参与到对量刑事实和情节的认定中来，使法庭对量刑的事实和情节的认识更为全面。

2、普通程序案件

在对10件被告人不认罪，适用普通程序审理的试点案件中，审判长也同样进行量刑事实的调查引导。但由于被告人或辩护人主张不构成犯罪，因此很难进行量刑问题的法庭调查，法庭辩论也是这样。在这10件案件中审判长只能提示如果法庭认为被告人有罪，则提出一些量刑事实和情节，从而引导控辩双方就量刑事实和情节展开法庭调查和辩论。因此，这类案件的审理，在引导量刑事实和情节的质证和辩论上，有先定后审的感觉。辩护人、被告人很难配合量刑程序，所以在普通程序中引入量刑活动，存在着辩护人不积极参与，容易使有些量刑事实和情节产生遗漏的问题。

3、简易程序案件

针对简易程序的3件试点案件，公诉人不出庭，使得法庭调查和辩论均由审判员掌握。为保证试点效果，我院为每一位没有委托辩护人的被告人都指定辩护律师，并要求公诉人在起诉书中表明各种量刑事实和情节，由辩护人在庭审中提出意见，从而保证量刑事实和情节的查明。

4、未成年人案件

我院未成年审判适用较为特殊的审判程序《未成年人刑事办案规则》。在试点3件未成年人犯罪案件中，其中１件为普通程序，2件为简易程序。未成年审判实行教育、感化、挽救相结合的方针，坚持教育为主、处罚为辅的原则。我院在未成年审判程序上强调以“社会调查”和“法庭教育”为主要内容的“寓教于审”。以社会调查为基础的品行证据，法庭教育工作都穿插在整个庭审过程中。另外，在主从犯的认定、自首、立功、未遂等情节认定方面，也区别于成年人犯罪。在3件试点案件的庭审过程中，坚持量刑程序是未成年审判的重中之重。法庭开展量刑事实的调查和量刑情节的辩论时，被告人和辩护人均能积极参与，以法庭调查为基础的品行证据在其中扮演重要角色，庭审教育工作在此阶段也能够发挥重要作用。试点效果证明，在未成年审判中强调量刑程序的独立性，有利于引导控辩双方，积极参与到量刑事实和量刑情节的认定中来，共同查明事实和情节；有利于通过庭审教育感化和挽救未成年犯罪人；有利于今后进一步做好社会矫正工作。

三、量刑规范化工作取得的法律效果与社会效果

1、从量刑效果来看，较好的实现了公正和均衡。新的量刑方式分为三个步骤：第一步，依据《指导规则》的量化指标确定量刑起点，再综合考虑各种犯罪情形确定基准刑。第二步，在各自独立的十几种量刑情节中比对后在基准刑基础上加减，给出拟定刑。第三步，拟定刑未超出刑法量刑幅度的，可以确定为宣告刑，否则，以拟定刑为参考确定宣告刑。这种计量方式的特点是：量刑起点、基准刑、量刑情节增减幅度都是预先设定的，自由裁量范围较小，以月为单位加减刑期，避免了传统方式的“估堆”量刑。量刑因此更加精准，同种情形的案件宣告刑相差很小。

2、从审判效率来看，刚开始使用量刑指导规则时，需要一个熟悉过程，对每个数字都要收集存储，每案都制作量刑评议表，增加了审判人员的工作负担。但经过四年运作，审判员心中的量刑步骤不断清晰，各情节增减幅度已熟练于心，尤其当同向、逆向情节同时适用时有了明确比例可抵消，量刑很容易操作。适用《指导规则》使复杂的量刑工作直接化、数字化，反而节省了时间。近几年来刑事案件审理无一超审限，普通程序、简易程序的结案时间均有所下降。

3、从社会效果来看，量刑工作有章可循，杜绝了人情案、关系案。我院专门为《指导规则》召开了两次座谈会，社会反映都很好，而且在一定程度上保护了办案法官，排除了案外因素的干扰。2007年我院因率先实施量刑规范化等工作，被自治区高院评为“十佳法院”，2008年被州法院评为“审判改革工作先进单位”，2009年被州法院评为“审判业务规范化建设工作先进单位”。

4、从社会各界认同感来看，实施量刑规范化以来所受理的量刑指导规则案件466件，上诉50件，上诉率10.8％;被上级法院改判11件，改判率2.3％;发回重审1件,检察院抗诉3件，2件已撤回，1件尚未有结果。同时，监狱和看守所反映服刑的罪犯由于感到量刑公平，服判率非常高，能够配合改造。从州、市二级检察院反馈的信息来看，刑事案件检察院申诉率为零。

四、存在的问题与解决办法

1、适当扩大罪名范围

最高法院《指导意见》规范了5个常用罪名，2009年又扩大了强奸等10个罪名，共计15个罪名。我们认为，引诱、容留、介绍卖淫，掩饰、隐瞒犯罪所得，贪污，受贿，生产、销售伪劣产品等五类犯罪逐年成上升趋势，最高法院正式出台《指导意见》可将此五类罪名纳入，使规范化量刑罪名达到20个，这样基层法院受理的98％以上的案件罪名都能有很明确的依据。

2、保留一定自由裁量空间

规范量刑活动不是剥夺法官的自由裁量权，将量刑过程变成纯粹的数学计算，把法官变成量刑机器，而是在限制自由裁量权的同时，充分发挥法官的主观能动性，贯彻宽严相济的刑事政策。因此，一是在设定量刑起点和量刑情节幅度时适当保留一定自由裁量空间。二是对一些案件即使适用最大幅度的从宽调节比例所作出的宣告刑，如果仍然不符合罪责刑相适应原则的，则应当通过个案量刑调节机制，提交审委会讨论决定调整宣告刑。三是为应对当地突发治安形势的变化（比如新疆的7．5事件等），授权审判委员会可根据现实情况不定期对某类罪名量刑起点和基准刑确定进行调整。鉴于上述原因，建议《指导意见》增加一部分为“量刑的调节机制”，用来解决上述存在的问题。

3、缺少财产刑、缓刑适用的规定

最高法院的指导意见未涉及缓刑如何适用，这是个不容回避的问题，如何正确理解缓刑条件中的“不致危害社会”对确定缓刑适用情节是非常必要的。在现实审判中附加刑当中的财产刑使用对主刑影响很大，尤其是罚金刑。《指导意见》应明确主动、足额交纳罚金可给予的基准刑减轻幅度并可适用缓刑。

4、量刑情节应当增加内容

建议在13种量刑情节中增加“取得被害人谅解”为一个独立的量刑情节，适当放宽减轻幅度，并规定可以适用缓刑。因为司法实践中这种情形较多，有了明确规定，审判员容易与双方当事人沟通，力求使被害人得到合理的经济赔偿。另外，盲、聋、哑人犯罪的量刑情节应列入规范。

5、自首、立功量刑情节有一定缺陷

一是自首、立功是法定情节的“可以”型，不是“必须”型，应规定什么情形下即使自首、立功也不从轻。二是自首、立功减少量刑的幅度过大。我们认为应修改为：基准刑３年以上的，减轻不超过基准刑的20％，基准刑３年以下的，减轻不超过基准刑的15％。另外，坦白属于酌定情节，从轻幅度不宜过大，原则以10％以下减少基准刑。

6、普通程序案件适用指导意见的问题

由于普通程序案件基本上都是被告人不认罪或不完全认罪的情形，因此将量刑纳入法庭调查、辩论有预先定罪之嫌疑，被告人、辩护人不配合，被告人亲属也不容易接受，且与现行的《刑事诉讼法》有一定的矛盾。因此，《指导意见》应当只适用简易程序和普通程序“简化审”等被告人认罪的案件。

7、加强公、检、法机关的相互配合

由于简易程序公诉人不出庭，我们只能要求在起诉书中详尽列出量刑情节，现实中起诉书往往没有这方面的表述，案卷中也查不到相关量刑情节，所以有些量刑情节就未能考虑。有侦查权的公安、检察机关如果侦查羁押时间过长，已接近拟判刑期，也势必造成法院量刑上的减轻幅度受到限制。因此，量刑规范化工作需要最高法院协调公安部、最高检达成共识，才能在程序上解决根本问题。

量刑规范化工作是我院践行科学发展观，满足人民群众对刑事审判工作新要求、新期待的具体措施，刑事审判改革工作刚刚起步，任重而道远。今后，我院一定会以量刑规范化改革为契机，全面贯彻落实宽严相济的刑事政策，增强量刑的公开性和透明度，实现量刑公正和均衡，以维护社会公平正义。

第三篇：量刑规范化

关于中国量刑规范化问题

班别:法学四班姓名:李俊杰 学号:201008140407

量刑是对犯罪行为的法律后果的确定。从一定意义上讲，量刑公正比定罪公正更重要。因此，利用现有的法律资源，结合量刑实践经验，总结一套相对科学的量刑规则，对指导审判实践具有重要意义。

而进行量刑规范化改革是新中国刑事法制发展进程中的一件大事，对于规范司法行为，统一法律适用标准，促进公正廉洁司法，提高法院公信力和权威具有重大意义,能为构建社会主义和谐社会、实现社会公平正义提供更加有力的司法保障。

一、我国的量刑现状

从审判实践中看，由于历史的原因，我国法官队伍的构成存在着道德水准和业务技能参差不齐的状况

首先.认识论的原因来看审判人员对犯罪行为如何定性十分重视，对量刑重视不够。并且过分强调犯罪人的态度和表现,造成同罪异罚，有罪不罚甚至有无罪处罚的非正常现象其次,立法原因中我国刑法基本上采取的是相对确定的法定刑，但是，某些犯罪的法定刑幅度的设置仍然存在偏大的问题。

第三，量刑情节的量化问题仍没得到解决

二.对策

（一）不断总结量刑实践经验，创造性的借鉴判例制度，形成一套科学量刑规则.而目前的刑事审判实践中，遇到一个案件具有多种量刑情节时，主要存在以下几种适用方法：抵消法.优势情节适用法.相加升格法.拔高或降低刑度法

（二）加强刑事判例制度的研究，改观现行量刑制度的弊端，确保最大限度的司法公正。

三、致力于量刑规范化当务之急应该做的1、基于我国法官队伍的素质现状，应谨慎行使自由裁量权

2、加强立法、司法解释

四、结论

法律是抽象的，而刑事案件是具体的、千差万别的。因此，量刑规范化必须面对的现实只能是量刑标准的规范和统一。司法实践证明：任何法律都无法做到完美无缺。立法语言的开放性与刑事审判法官需要更多的自由裁量权的特点决定了量刑活动不可能成为一种按图索骥的机械活动。

参考论文:对量刑规范化的几点思考

中国学术期刊网—量刑规范化论文

人民法院量刑指导意见

第四篇：法院量刑改革调研报告

提供一篇调研报告范文，作为参考！

按照市人大常委会2011年工作计划和主任会议安排，10月中旬，市人大常委会组织部分委员和、市人大代表，对市法院量刑规范化改革工作情况进行了调查。调查组听取了市法院工作情况的汇报，现场旁听了刑事庭审，查阅了有关案卷资料，并召开了由法院相关负责同志、职能庭室负责人和部分代表、群众参加的座谈会。现将调查情况综合如下：

一、基本情况

今年以来，市法院认真按照上级法院的统一部署要求，紧密结合工作实际，不断强化工作措施，积极推进量刑规范化改革工作，取得了明显成效。今年1-10月份，全院共受理改革范围内的15类案件288件，审结237件，分别占同期全部刑事案件收结案总数的84.7%和85.3%，其中上诉7件，一审服判率97.1%，上诉案件二审全部维持原判。法院刑事审判庭先后被市委、市政府表彰为“人民满意政法单位”，并荣立集体二等功、三等功各一次，被省高院表彰为“刑事审判工作先进单位”。

（一）强化工作措施，保障量刑规范化工作顺利实施

一是精心组织，激发动力。法院成立了由院长任组长，分管院长任副组长，全体刑事审判人员参加的量刑规范化改革工作小组，负责这项工作的组织协调、统筹安排和具体实施。同时，组织召开会议，传达上级法院量刑规范化工作会议精神，通过学习研究，开展讨论交流，充分认识量刑规范化的意义、作用和内容，进一步激发了审判人员积极参与量刑规范化工作的积极性，为量刑规范化工作的有效实施奠定了坚实的思想和理论基础。

二是加强学习，提高能力。采取举办培训班、以会代训等形式，组织刑事审判工作人员对最高法院《量刑指导意见》、《量刑程序指导意见》和省法院《量刑指导意见实施细则》进行学习，使法官尽快熟悉并掌握新的量刑方法和量刑幅度。通过组织开展庭审观摩，交流学习，全体审判人员逐渐适应了量刑规范化的庭审程序，较好地理解和掌握了量刑步骤和量刑方法。

三是加大投入，增强实力。市法院将量刑规范化改革列入法院重要工作，认真研究制定方案，明确任务，在人力、物力、财力等方面全力保障。根据改革工作的需要，抽调一名具有一定调研能力的刑法研究生充实到刑庭工作。专门为量刑规范化办案系统配备一台服务器，明确具体的系统维护人员，为刑事审判人员配齐电脑、打印机等设备，为扎实稳妥推进量刑规范化办案系统提供了良好的技术支持。

四是加强沟通，形成合力。法院加强与检察、公安、司法、行政等部门的协调沟通，对公安、检察、法院、律师在量刑规范化工作中的定位和分工进行了明确，就量刑建议的提起、对庭审中量刑事实的调查与辩论等问题与检察机关作了进一步沟通，确保了量刑规范化工作顺利推进。

（二）围绕三个并重，推动量刑规范化工作深入开展

一是定罪与量刑并重，切实保障量刑公开透明。在向被告人送达起诉书的同时，将检察机关的量刑建议书一并送达被告人，并将量刑纳入法庭审理程序。在法庭调查、法庭辩论等阶段，注重突出量刑程序，注重查明量刑方面的事实和证据，注重听取控辩双方对量刑的意见，充分保障公诉人、辩护人和其他诉讼参与人就量刑问题发表意见，保证了量刑的公开透明。今年以来，市检察院共提出量刑建议180余份，法院均在建议幅度内予以判处。

二是说理与判决并重，着力规范量刑自由裁量权。加强刑事裁判文书的量刑说理，要求承办法官将是否采纳公诉人、被告人和辩护人发表的量刑建议及理由在刑事裁判文书中进行全面客观的分析论理。加强判后释明，宣判之前或宣判时向控辩双方及被告人说明量刑的过程和结果，告知被告人的犯罪事实所对应的基准刑、各种量刑情节对基准刑的调节幅度等，引导被告人息诉服判。

三是实践与创新并重，不断丰富量刑规范化内容。一方面，对照省法院《量刑指导意见实施细则》，对常见的罪中、罪前、罪后量刑情节中涉及到的量刑幅度进行了进一步明确和规范。例如，《实施细则》规定：对于累犯可以增加基准刑的10-40%，确定为25%；对于已满十六周岁不满十七周岁的未成年人犯罪，可以减少基准刑的20-50%，确定为30%。这样，使《实施细则》在实践中更具有操作性，量刑也更加规范、具体、均衡。另一方面，对未列入改革范围的刑事案件，也比照《量刑指导意见》、《实施细则》的有关规定，根据被告人罪中、罪前、罪后量刑情节，在相应量刑幅度内进行量刑，从而进一步丰富了量刑规范化的形式和内容。

（三）全面落实要求，确保量刑规范化工作取得实效

一是量刑过程更加公开透明，规范量刑意识明显增强。改革前，庭审主要围绕是否构成犯罪以及构成何种罪名进行控辩，在法庭上不涉及量刑，量刑工作主要由承办法官、合议庭、审委会确定，因量刑不透明，导致有些公正的判决当事人也不服判。量刑规范化改革后，将量刑纳入庭审，作为法庭调查、法庭辩论的一个重要环节，在注重犯罪事实、证据调查的同时，也注重量刑情节的调查和辩论，使检察机关和律师也参与到量刑活动中，从而使量刑行为更加公开透明，有效减少了量刑的随意性。

二是量刑活动更加公正均衡，办案效率和质量明显提高。通过推进量刑规范化改革，减少了案情相同或相似案件的量刑差异，个案之间的量刑更加均衡，而且量刑公正被社会、公众所看到，被参与诉讼各方直接感受到，被案件当事人切身地体会到，当庭认罪率、当庭宣判率和服判息诉率明显上升。

三是对当事人的权利保护更加有力，办案的效果明显提升。将量刑调查等纳入庭审，将量刑标准公布于众，有力保障了被告人的合法权利，特别是将赔偿和退赃明确作为量刑情节后，被告人及其亲属为获得从轻处罚，积极赔偿、退赃退赔，维护了被害人合法权益，有效化解了社会矛盾，取得了较好的社会效果。

四是监督渠道更加通畅便捷，司法公信力和权威性明显提升。通过量刑规范化改革，法官的量刑思路清晰可见，自由裁量权的运用有章可循，裁量尺度的大小有据可查，社会各方对量刑的知情权、参与权和监督权得到保障，对刑事审判工作更加满意、更加理解、更加支持，进一步树立了司法权威和公信力，赢得了社会各界的普遍认可。

二、存在的问题

从前段工作看，市法院的量刑规范化工作取得明显成效，但同时也存在着一些问题和不足，主要表现在：

第一，传统量刑模式对量刑的影响仍然较大。一方面，由于传统量刑方法简单、快捷，在案多人少的情况下，个别审判人员为了加快办案进度，对传统估算的量刑方法还没有完全摒弃；另一方面，对于比较复杂的案件，还不能灵活掌握量刑规范化的方法和技巧，一定程度上还存在机械、僵化地运用量刑规范的现象。

第二，相关部门之间协调与配合仍需加强。个别案件侦查机关收集证据不够全面，尤其对酌定量刑情节以及对犯罪嫌疑人量刑有利的证据材料收集不够或者不够详细，加之被告人收集、提供证据的能力较低，在庭审过程中难以就量刑问题进行有效辩论，影响了量刑辩论程序的开展。

第三，宣传普及工作任重道远。量刑规范化改革在法院系统开展不到一年，与改革相关的侦查和检察机关、律师和当事人对量刑规范化改革的认识还不够深入，全社会对量刑规范化改革工作还不够了解，对改革工作造成一些困难，加大宣传力度势在必行。

三、意见建议

一是加强学习提高，转变思想观念。量刑规范化改革是新中国刑事法制发展过程中又一项具有里程碑意义的大事，政法部门特别是人民法院要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，努力践行社会主义法治理念，以改革创新的精神，脚踏实地的工作，求真务实的作风，扎实稳妥地推进这项工作，不断提高刑事审判人员的思想水平和业务能力，确保如期完成改革任务。

二是加强环节把握，规范量刑工作。下步工作中，市法院要以《量刑指导意见》为基础，注重环节把握，把量刑规范化改革引向深入，使量刑事实查明在法庭、量刑轻重辩论在法庭、量刑结果满意在法庭，实现阳光审判、透明司法，提高服判率，减少司法成本，维护社会和谐。

三是加强协调配合，推进改革进程。量刑规范化改革是一项系统工程，从侦查、起诉、辩护、审判，都需要通力配合，步调一致。市法院要及时汇报工作开展情况，取得上级支持。继续加强与政法其他部门的相互配合，沟通情况，解决问题，形成合力，并形成制度，坚持下来。

四是强化宣传引导，提高社会共识。市法院积极通过各种有效途径和方式，不断加大对量刑规范化改革工作宣传的力度，使其精神和要义，为社会所认知。要主动邀请人大代表、政协委员和特邀监督员参加刑事案件旁听，诚恳接受监督，虚心听取社会各界对这项工作提出的意见和建议，依靠社会的力量，共同推进这项改革工作深入实施。

第五篇：全省脱贫奔小康试点工作调研报告

富民之本，强县之源——全省脱贫奔小康试点工作调研报告

在全省29个贫困县（市）中选择7个山区县（市）开展脱贫奔小康试点，是省委、省政府全面贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式、推进湖北又好又快发展的重大战略，是加快湖北新农村建设的重大部署，是探索扶贫开发新途径的重大举措。

省委书记罗清泉在总结过去一年试点工作时指出：“试点工作时间不长，但成效明显，望进一步总结经验，加大力度，坚持不懈地抓下去。”根据罗书记指示精神，最近，省委政研室与省扶贫办组成联合调研组，深入7个试点县（市）进行了比较全面系统的调研。时值初夏，群山披翠，调研组赴武陵、进秦巴、奔幕阜、穿越大别山，一月有余，行程万里。召开了十几场座谈会，听取了县市领导、县市直有关部门和乡镇、村书记的介绍，走访了几十个乡镇和村组、几十家企业、上百家农户，山区的贫困状况让我们感到沉重，但脱贫奔小康试点带给山区新的变化也让我们感到激动，山区的发展前景和干部群众新的精神面貌更让我们感到振奋，7个试点县（市）乡乡村村你追我赶、争先恐后，恰似一幅“群山奔腾”的壮美画卷。

一、喜看山乡新变化

经过一年多的试点建设，7个试点县（市）干部群众“居弱图强、后发奋进”的思想进一步牢固，发展产业、富县富民的方向进一步明确，农业农村基础设施建设进一步加强，农民生活水平进一步提高，村容村貌进一步改观，乡风文明进一步推进。

（一）经济发展明显加快。

2009年，7个试点县（市）国内生产总值达277.7亿元，比2008年增长14.5%，增速高于全省平均水平1.3个百分点；规模以上工业企业增加值64亿元，增长18.8%；财政总收入24.6亿元，增长16.4%，其中，地方一般预算收入12.56亿元，增长34.8%，增速高于全省19个百分点。比如丹江口市，立足于南水北调中线调水源头特殊地位，将转变发展方式、建设绿色水都贯穿脱贫奔小康工作始终，大力发展清洁工业、绿色农业、生态旅游，积极发展和培育生物质能源、生物医药、绿色食品等新兴产业集群，引进农夫山泉、雨润集团等国内外知名企业，培育丰华、博奥等农副产品加工业龙头企业，全市经济总量增加、增速加快，2009年县域经济排名跃居全省第32位，2008年前进12位。

（二）特色产业不断壮大。

2009年，7个试点县（市）的特色产业基地面积达到388万亩，比上年增加35万亩，人平达1.8亩，初步形成了一村一品、一乡一业、一县一特的新格局。保康县充分发挥磷矿资源优势，着力推进矿化结合，大力发展核桃、烟叶、茶叶、食用菌四大农业产业，加速发展生态旅游，基本形成了以磷化工为主体、特色农业和生态旅游为两翼的“一主两翼”产业格局。五峰县大力发展茶叶产业、生态文化旅游业，跻身湖北省茶叶大县、湖北旅游强县、中国最具民族风情旅游大县和生态旅游大县。丹江口市重点发展特色产业和旅游业，已发展水果（主要是柑橘）、畜牧、水产、油茶等特色产业基地55万亩，特色产业产值占全市农业总产值的70%以上，农民收入的50%来自优势农业产业。大悟县大力推进以板栗、茶叶、花生、药材和养殖小区为主的“四板块一小区”建设，板栗面积达到81万亩，茶叶15.3万亩，花生30万亩，药材5.6万亩，规模养殖小区70个，被列入国家绿色食品花生标准化生产示范区。英山县大力发展茶叶、板栗、药材等特色产业和生态旅游业，特别是茶叶产业对农民增收的贡献率达到38.6%。通山县充分发挥旅游、矿产等资源优势，着重培育生态旅游、石材加工、新型能源等特色产业，尤其是旅游产业已经成为富民强县的支柱产业。鹤峰县重点打造茶叶、烟叶、蔬菜、林果、畜牧五大绿色产业集群，特色农产品板块基地达到80多万亩，农民人平达4亩以上，被农业部定为“全国农业标准化示范县”。

（三）农民收入较快增长。

2009年，7个试点县（市）农民人均纯收入达到3462元，比2008年增长10.4%；减少贫困人口6万余人，下降8.7%。不少农户反映，“脱贫奔小康打开了思路，农民就业有了出路，产品有了销路，增收有了门路，大家走上了致富路。”英山县大力实施“五个一”工程，即每个村发展1个特色产业、1个农产品加工企业、1个农民专业合作组织、人平拥有1亩高效经济林、户平拥有1亩茶，进一步夯实了农民增收致富的产业基础。该县柳湾镇河南畈村家家户户种茶、销茶，每户每年从茶叶中获利几万元，全村80%的农户依靠茶叶经营收入建起了楼房。村民夏清明形象地评价采摘茶叶带来的收益:“一早一桶油、一天一身绸、一月一头牛、一年一层楼”。鹤峰县森林覆盖率达82.9%，生物资源非常丰富，过去由于没有得到很好的开发利用，农民“守着青山没饭吃，抱着摇钱树没钱用”。去年以来，该县把推进林业产业化建设作为农民致富增收的重要手段，壮大板块基地，培强龙头企业，形成特色品牌，全县林业产值达到3.13亿元，农民人均从林业获得现金收入1100元，仅箬叶一项每年就为农民提供现金收入近亿元。

（四）基础设施得到改善。

2009年，7个试点县（市）共完成小流域治理面积529.6平方公里，高产农田建设4.19万亩，低丘岗地改造17.89万亩，实施现代农业示范项目18.6万亩，低效林改造项目8.2万亩，当年解决安全饮水人口32.5万人，新修通村水泥路1606公里，农业农村生产生活条件得到进一步改善。五峰县狠抓交通、电力、通信建设，启动了陆渔一级路建设，融入宜昌1小时经济圈；启动220千伏电力通道建设项目和渔洋关110千伏变电站改造项目，通信（移动、联通）、广播电视实现了网络全覆盖。保康县全年启动实施高产农田改造、低丘岗地改造、土地开发、公路建设、危房改造、集镇建设等基础设施建设项目229个，完成投资15.9亿元。当地农民这样描述今日的新生活“修好了致富路，种上了高产田，住上了新房子，喝上了放心水，用上了便宜电，烧上了清洁气。”

（五）村容村貌大有改观。

各试点县（市）大力实施村庄整治行动，广泛开展“美化、净化、亮化、硬化”工程，加快“一建三改”和农房改造，建成了一批环境优美、生态和谐的新农村。2009年启动村庄整治519个村，改造农村危房18509户，新建沼气池3.76万口，农村面貌发生了较大变化。大悟县探索建立了“户保洁、组收集、村转运、镇处理”的卫生保洁机制，配备了卫生保洁员891人，垃圾转运员99人，垃圾清运机动车126台，新建垃圾池2300多个，新建区域垃圾填埋场20处，彻底解决了农村垃圾无人管的难题，使村容村貌大为改观。该县吕王镇刘院村，过去“房屋随意建，柴草门前堆。污水到处流，垃圾满天飞。”如今的刘院村，又是另一番景象：农民住进小洋楼，垃圾专门有人收。门前四季花盛开，后院池塘有鱼游。通山县以建设特色新村为抓手，围绕106国道、核电公路、通南公路、九宫山旅游干道等沿线村庄办示范，推进117个试点村的村庄整治和清洁家园工程，完成新建、改造村级公路1490公里，建沼气池8300口，1.5万户农民吃上了自来水，修建了115处休闲场所，建成了畈中、排楼、南林等一大批特色新村。

（六）干部群众精神振奋。

7个试点县（市）大力实施“强村富民、强基固本”的“双强工程”，深入推进以卫生村镇、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项共建”和星级文明户创建活动，不断完善乡村治理结构，农村基层组织建设、民主法制建设和精神文明建设进一步加强，党群关系、干群关系进一步融洽，乡风文明进一步提高，干部群众精神面貌发生明显变化。大悟县宣化店镇玄坛村连续5年举办了五届由农民自编、自导、自演的文化艺术节，既丰富了群众的精神文化生活，又有利于形成文明健康的乡风。通山县在各村成立了移风易俗理事会、妇女禁赌会、文明新风促进会，开展了“文明湾”、“五好家庭”、“十星农户”等群众性评比活动，引导广大农民形成崇尚科学、崇尚文明的新风尚。调研中我们尤其感到振奋的是山区干部群众团结拼搏、昂扬向上的精神面貌。五峰县委副书记向丽对我们说：“过去对山区脱贫没信心，工作也缺乏抓手，干部群众有点像霜打的茄子——没劲，脱贫奔小康试点工作启动后，上级领导调研勤，各个部门支持多，阶段工作任务重，风声水起，一下子把一池静水搅活了，干部群众充满激情，现在是干部比工作、比业绩，群众比住房、比收入，乡村比发展、比进步，形成了干事创业、你追我赶的良好氛围。”通山县大畈镇西泉村一块景观石上刻有这样一首诗：樱桃好吃树难栽，不下苦工花不开。幸福不会从天降，社会主义等不来。这是西泉村人民的心声，更是7个试点县（市）干部群众“奋发自强”精神的生动写照。

二、探索脱贫新经验

全省脱贫奔小康试点县（市）的主要作法和经验是，坚持一个基本方针——开发式扶贫；形成两个重要特色——整县推进、整体推进脱贫奔小康工作；实行三位一体——扶贫开发、新农村建设、县域经济发展三大战略紧密结合；突出四大工作重点——制定规划、发展产业、改善民生和发展社会事业；实施五条重要措施——高位推进、对口帮扶、农民主体、整合资源、机制创新。脱贫奔小康试点的实践，探索了山区贫困地区科学发展的新路径，谱写了我省扶贫开发史上的新篇章。

（一）扶贫开发与新农村建设相结合。

省委、省政府作出开展脱贫奔小康试点工作的决定，就是把扶贫开发工作放在全面建设小康社会的大局中来谋划，放在全省经济社会发展的全局中来部署，放在全省新农村建设的难点位置来突破，并且从战略方法上把它与新农村建设结合起来，达到“整体推进、全面发展”的目标和效果。

一是扶贫开发和新农村建设一同决策。

省委、省政府于2008年5月决定建立仙洪新农村建设试验区，在这个试验区工作刚刚展开的时候，省委书记罗清泉同志就在思考，除了在平原湖区搞试验外，还应在山区搞一些试验，探索不同类型的新农村建设道路。罗清泉书记和省委、省政府其他领导深入调查研究，征求各市州意见，决定在全省29个扶贫开发工作重点县（市）中选择保康、五峰、丹江口、大悟、英山、通山、鹤峰7个县作为贫因山区脱贫奔小康试点县（市）。这个试点和仙洪新农村建设试验区、鄂州城乡一体化试点、88个乡镇新农村建设试点形成我省新农村建设的多类型试验，号称“湖山城乡”四大试验，这是湖北新农村建设的经典之作，也是全国新农村建设的全新探索。

二是扶贫开发和新农村建设一同规划。

规划是最能体现也是最早体现“整体推进”这一特色的。开展脱贫奔小康试点工作的第一项重要工作就是制定规划。2009年4月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《湖北省脱贫奔小康试点县（市）工作指导意见》；随后省里出台了《湖北省脱贫奔小康试点县（市）建设总体规划》两个纲领性文件全面部署试点县。（市）经济社会、生产生活、民主文明等方面的工作。总体规划目标就是“两结合”目标，即努力把试点县（市）建设成为我省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设先进县。按照上述两个文件的要求，省里出台了县域经济发展、新农村建设、贫困县脱贫3个专项规划和8个部门支持规划，各试点县（市）与之配套地制定了一系列规划。规划目标层层分解，一直“落实”到乡、到村，有的县甚至规划到每个农户。我们在鹤峰县太平乡调查时发现，山区农户家家都有一本《脱贫奔小康农户规划卡》，时间从2008年至2013年，项目包括家庭年总收入、人均纯收入、产业发展、基础设施建设、家居环境建设、素质提升6大类、39小项，规划得非常明确、具体。

三是扶贫开发和新农村建设一同推进。

2009年初，省里成立了以省委书记罗清泉任组长的省脱贫奔小康试点县（市）工作领导小组。2009年以来，省脱贫奔小康试点工作领导小组召开了四次全省脱贫奔小康试点县（市）现场会议。各试点县（市）、乡镇相应成立一把手挂帅的领导小组，每月一次通报会，每季一次现场会，半年一次总结会，县乡村三级干部全力以赴扑在脱贫奔小康的事业上，现在“脱奔”一词已成为试点县干部群众最流行的口头语。鹤峰县委副书记张涛说：“山区抓“脱奔”，就是建设新农村，我们现在是党政级级抓“脱奔”，干部人人抓“脱奔”，方方面面抓“脱奔”，一年到头抓“脱奔””。

（二）富民与富县相结合。

就是把扶贫开发和县域经济发展结合起来抓，在过去“整村推进”的基础上，更大规模、更大气魄、更大手笔地实施新的扶贫战略——“整县推进”。

一是树立富民富县的“核心”思想。

省委、省政府对脱贫奔小康试点的指导思想有明确定位，指出，以促进农民增收、富民富县为核心。

二是确定富民富县的奋斗目标。

脱贫奔小康试点县（市）工作总体目标前面两条是“县域经济快速发展，综合实力明显增强”；“乡村经济持续发展，农民收入稳定增长”。具体目标包括“富县富民富集体”三大块：力争试点县（市）生产总值和地方一般预算收入增幅高于全省县（市、区）平均水平，力争经过五年奋斗摘掉贫困县“帽子”；力争试点县（市）农民人均收入2009年至2011年年均增长8%，2012年到2013年达到9%；到2013年，力争贫困人口减少到乡村总人口的10%左右，60%以上的村集体经济年收入达到5万元以上。鹤峰县根据实际情况确定的规划目标是“5年内县域生产总值、财政总收入、农民人均纯收入在2008年的基础上翻一番，农村贫困人口控制在10%以内，由9.6万人下降到1.8万人。”

三是探索富民富县的发展路径。

山区农民增收，一靠外出务工，二靠发展特色产业。试点县（市）大力发展劳务经济，扶持农民发展与家庭经营相适应的农产品加工业，扶持发展观光农业及特色旅游业，扎实推进扶贫开发，增加农民收入和村集体收入。“山区财政要做大，还是要靠工业化”。试点县（市）坚持“一主三化”方针，按照“布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保”的原则，以工业园区为载体，发挥资源优势，把发展特色经济、现代农产品加工业作为加快县域经济发展的重要途径。一些县限于山区交通、地理等客观条件制约，引进企业困难，市里帮助他们在大城市设立工业园区，这一做法被称为发展“飞地经济”。五峰县抢抓省、市直相关部门和兄弟县（市）帮扶机遇，在宜昌开发区建设五峰扶贫工业园，已有一家企业落户，又在枝江市工业园区内筹建对口帮扶五峰工业园。保康县在巩固本县四大工业园的基础上，又在襄樊市余家湖建立10平方公里的保康工业园，去年底有5家企业入园，计划通过五年努力，完成投资100亿元，实现产值200亿元、税收10亿元。省领导称赞他们是园区经济和飞地经济“内外发展、比翼双飞”。

（三）开发山区资源与发展农业产业化相结合。

产业是脱贫之基、富民之本、强县之源，可以说是试点工作成败的关键所在。7个试点县（市）具有明显的山水资源、矿产资源、物种资源和旅游资源优势，开发山区资源与发展农业产业化结合起来，实质是走有山区特色的农业产业化之路，这是扶贫开发也是山区新农村建设的一条主道。

一是把发展产业放在扶贫开发的首要位置。

罗清泉书记在脱贫奔小康试点县（市）领导小组第二次会议上强调，坚持把发展产业摆在试点工作的首要位置。省委常委张昌尔同志在领导小组第四次会议上要求，牢固树立产业第一、产业扶贫、产业强县的理念。全省脱贫奔小康试点工作领导小组一年多来开了四次大会，有两次会议都是以发展产业为主题。

二是发掘山区资源发展特色产业。

资源是优势，特色是竞争力。7个试点县（市）努力做到挖掘和利用资源、创造和放大特色。五峰县充分发掘资源优势，集中精力“两手抓”，一手抓采花毛尖的深度开发，着力做大做强采花茶叶产业；一手抓生态旅游开发，着力打造湖北生态旅游精品景区，柴埠溪峡谷景区正在全力争创国家“5A”级景区。英山县靠山吃山，做大做强茶产业。通山县资源优势大，特色产业多，县委书记曾国平把它概括为“五石四电三特两景”。五石：大理石、硅石、石灰石、钒石、白云石，每种石材都是一大产业；四电：核电、风电、小水电、抽水蓄电，5年后县税收将达到10个亿；三特：楠竹、油茶、巴茅草，以巴茅草为优质饲料的我省最大的万头现代奶牛牧场正在建设中；两景：九宫山和隐水洞，一山一水旅游生意火爆，带动“农家乐”休闲产业蓬勃发展。

三是着力发展现代农产品加工业。

发展现代农产品加工业是加快推进我省农业产业化的一项战略重点，更是山区脱贫奔小康的一个着力点。7个试点县（市）紧紧围绕农业和农村经济结构的战略性调整，科学规划、合理布局，重点发展以茶叶、板栗、药材、柑橘为主的林特产品加工，以魔芋和食用菌等为主的特色蔬菜加工，以肉类为主的畜产品加工以及水产品加工。

四是壮大龙头企业。

龙头企业号称农业产业化的“火车头”。7个试点县（市）按照标准化生产、产业化开发、规模化经营的思路，集中打造一批市场竞争力强、辐射带动力大的骨干龙头企业，重点在茶叶、水果、特色蔬菜、水产品等产业的龙头企业建设上实现突破。做得很成功的有湖北采花茶叶有限公司，已经成为全国农业产业化龙头企业，“采花”商标成为中国驰名商标。

（四）改善民生与促进乡风文明相结合。

扶贫开发，以人为本；改善民生是扶贫开发的突破口，也是深得山区群众拥护的民心工程、德政工程。把改善民生和促进乡风文明结合起来抓，基层干部称之为大山深处的一场深刻革命，这场深刻革命不仅带来了新家园和新环境，也催生了新精神和新风尚。

一是优先投资开展基础设施建设。

试点县（市）主要办了四件事：第一件事是修路，加大试点县（市）通高速公路或通山区一级公路建设力度，加快通乡通村公路建设，鼓励和支持有条件的地方修建通组路。第二件事是强化农田水利建设，以土地整理为平台，每年每县建设高标准农田2万亩。第三件事是加大村庄整治力度，把村庄规划、民房建造、“一建三改”、发展庭院经济工作一起推进。第四件事是加速解决农村安全饮水困难。这四件事办得扎扎实实，干部群众人人拥护。

二是着力发展山区公共事业。

试点县（市）大力推进农村文化建设，大力发展农村教育事业，加速发展农村医疗卫生事业，开始建立新型农村社会养老保险制度，稳步推进农民最低生活保障制度建设。保康县全县纳入低保人数达到1.6万人，占农村总人口的7.1%，6个卫生院和50个卫生室得到改造，中小学校舍、乡镇文化站、村体育健身室和农村福利院得到全面修整，社会事业得到较快发展。当地农民有个对比说法：“过去是田种不起，书读不起，病看不起”；“现在是种田不交钱还补钱，读书不要钱还给钱，看病交了钱再返钱，老了儿女出钱保险公司也出钱，穷了民政给救济钱国家还发低保钱，最主要的是我们自己好挣钱”。

三是加强乡风文明和民主法制建设。

试点县（市）普遍开展以创建卫生村镇、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项创建”活动，普遍开展争创十星级文明农户、十大遵纪守法光荣户、计划生育光荣户等创建活动，很多村里成立了腰鼓队、篮球队、舞狮玩龙队等群众文体活动组织，群众文化生活趋向活跃。很多村里成立了财经领导小组、清账理财小组、公益事业理事会、民事纠纷调委会等村民自治组织。丹江口、英山、五峰等市、县的试点乡村都建立了农民理事会，村里的大事小事都要到理事会上“理一理”，老百姓对此很高兴、很满意，他们说：“村庄理事会，有事便开会，举手是赞成，摆手是反对，没人捉你手，权利很实在。”

（五）农民主体与社会参与相结合。

政府主导、农民主体、社会参与，这是扶贫开发也是新农村建设的重要原则。把政府主导、农民主体和社会参与三者有机结合起来，搞好资源整合、资金整合，是扶贫开发的关键环节。

一是充分调动广大农民参与新农村建设的积极性。

试点县（市）采取宣传开路、典型引路、以奖代补、先贷后补等多种方式引导和鼓励农民参与到建设中来，试点县（市）通过发动农民投入的资金占到投资总量的五分之三，尤其是在村庄整治、房屋改造等项目上，农民投入占到70%。一些地方探索了“请农民参与大事决策、请农民参与规划制定、请农民参与过程监督、请农民参与资金监管、请农民参与合格验收”等“五民参与法”，农民在当家做主中热情高涨、积极性迸发，农民主体作用充分发挥。

二是动员一切社会力量参与新农村建设。

社会力量的参与，是7个试点县（市）开放式开发扶贫的亮点之一。在外打拼多年、事业红火的大悟县芳畈镇滚河村村民余兵国，主动拿出350万元，支持本村硬化道路、安装路灯、建设安全饮水设施，解决本村及周边村民2000人饮水问题，帮助全村60岁以上的男性农民、50岁以上的女性农民购买养老保险。大悟县许多在外打拼的成功人士，为了支持家乡脱贫奔小康工作，自发自愿成立老区新农村建设促进会，主动帮助村支部、村委会制定经济社会发展规划，以捐资、捐物、帮学、扶智、引进项目等形式为家乡建设尽心尽力。目前全县已成立新农村建设促进会146个，共联系在外乡亲2346人，募集资金3920万元，引进项目182个，成为脱贫奔小康和建设新农村的一支重要社会力量。

三是加强政策扶持和项目支撑。

政策和项目有着十分重大的牵引力和推动力。省里出台支持试点县（市）的优惠政策有6大条，涉及到产业发展、村庄环境整治、小流域治理、土地整理、低丘岗地改造、低效林改造、道路修建、龙头企业发展、农家乐等几十类，大小项目有上千个。重大项目包括小流域治理、高产农田整理、“双低”改造、现代农业等方面，其中通山县还有核电站建设、丹江口市还有南水北调工程这些国家级重点工程支撑。2009年7个试点县（市）建设项目272个，新建和续建的重点项目计划投资118.7亿元，当年完成投资89.9亿元。2010年7个试点县（市）所报六类重点项目计划总投资149.2亿元。用基层干部的话说，是“条条政策都是真金白银，个个项目都能振奋人心”。

四是搞好部门结对帮扶。

部门“结对帮扶”是脱贫奔小康试点县（市）工作的显著特色之一。省委、省政府先后下发了“部门定点帮扶”、“企业定点帮扶”、“部队定点帮扶”等三个文件，前后三次动员组织117个单位开展定点帮扶工作。第一批安排的49个定点帮扶单位，在2009年为7个试点县（市）投入各类帮扶资金7.1亿元。鹤峰县实现了结对帮扶全覆盖，30个省直单位、11个州直部门和93个县直单位与205个建制村全面对接，县直单位1321名机关党员干部每人帮扶1户农村贫困户。

五是整合资金集中投入。

整合资金是仙洪新农村建设试验区的“经典作法”，在脱贫奔小康试点县（市）工作中得到广泛应用并不断完善。试点县（市）整合资金的作法是，“集以中散钱办大事”为“总目的”，以“统一规划、集中使用、性质不变、渠道不乱、各负其责、各记其功”为“主要原则”，以县（市）为“操作台”，以规划为“指挥棒”，以县（市）领导挂帅、相关部门参加的联席会议为“协调部”，以政策资金、项目资金、金融资金、企业资金、民间资金五大资金为“整合体”，以发展迫切需要为“落脚点”。这一作法过去叫做“各炒一盘菜、共办一桌席”。试点县（市）的新说法，叫做“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个闸阀管水、一个龙头放水”。鹤峰县太平乡小流域综合整治工程是整合资金“非常漂亮的一件作品”。该工程涉及到5个村3万亩农田，过去这片农田虽曾作过一些零星治理，但未解决根本问题，当地流传着这样的歌谣：“太平山连山，种田只靠天，有河流不出，年年遭水淹。”鹤峰县抓住脱贫奔小康试点县（市）的机遇，大做整合文章，合并隧洞凿通、河道治理、田间治理、土地治理、生态治理和环境保护等多个项目，整合省、州两级国土、水利、财政、农业、交通等多个部门的10多项资金，总投资8000万元，现在初步呈现“田成方、路成框、渠成网、涝能排、旱能灌”的景象，整治完成后每年直接为群众增收1500万元以上。

（六）创新发展方式与创新扶贫模式相结合。

开展脱贫奔小康试点工作，本身就是我省扶贫开发工作最大的创新之举，其本质是扶贫方式的转变，即实现从单一的救济式扶贫向救济式扶贫和开发式扶贫“双轮驱动”的转变，从单一的输血式扶贫向输血式扶贫和造血式扶贫“双管齐下”的转变，从单一的专业式扶贫向专业式扶贫和开放式扶贫“大格局”的转变。试点中最大的政策就是允许先行先试，实质上就是鼓励改革创新。7个试点县（市）把创新发展方式、创新扶贫模式、创新工作方法等重大创新结合起来，把创新建设投入机制、创新农村公益性服务设施建设与管护机制、创新村庄建设与环境整治长效机制等具体创新结合起来，开创出一个生动活泼的脱贫奔小康工作局面。

一是创新山区发展方式。

根据不同实际情况，扬长避短，在整个经济发展大格局中找准自己位置，做到“五个发展”：突出自身特色，寻求错位发展；改变传统思维，追求创新发展；大胆引进培植，谋求借力发展；依靠科技进步，强化集约发展；保护生态环境，实现循环发展。

二是创新扶贫模式。

7个试点县（市）在实践中探索总结出六种扶贫模式：产业扶贫模式、打工扶贫模式、企业联村模式、项目扶贫模式、小城镇带动模式、易地搬迁模式。通山县大畈镇西泉村主要靠隐水洞开发带动农家乐餐饮业发展，去年农家乐餐馆、旅馆达到了33家，该村11组青年程思虎农家乐餐馆年收入达到100万元，纯收入40万元，成为产业扶贫的典范。大悟县三里城镇实施“公司联村开发”方式，引进各类公司32家，累计投资1亿多元，开发茶叶基地1万亩，建立了茶叶生态公园，走出了一条企业联村扶贫的新路子。

三是创新工作方法。

脱贫奔小康试点工作中有很多工作方式方法的创新，我们在和试点县（市）干部群众座谈讨论中，总结出“扶贫开发五大工作法”。高位推进制——此法包括“三制”、“三式”，“三制”是一把手负责制、常委联系制、专班负责制；三式是密集式调研、双月式大会、拉练式检查。省、市（州）、县（市）、乡（镇）、村，都是书记“挂帅”。省里罗清泉书记亲任领导小组组长，一年多时间，罗书记三到丹江口、大悟，两到通山、五峰，一到保康、英山、鹤峰。省长李鸿忠经常深入试点县调查研究。省委常委苏晓云、张昌尔、李宪生、苑世军、黄先耀、李春明、潘立刚等7位领导对口联系7个试点县（市），不定期深入联系点指导工作。分管试点工作的省领导张昌尔、刘友凡、罗辉、赵斌同志多次深入试点县（市）现场办公，解决试点工作的突出问题。领导小组每两个月开一次全体（扩大）会议，每次会议都不是“坐着开”，而是“跑着开”，翻山越岭地跑，为的是看现场、看变化、看成效，包括看问题，让试点县（市）相互受启发。定点帮扶制——省委、省政府先后三次下发文件，动员组织省直、国有大中型企业和民营企业、驻鄂部队等上百家单位定点帮扶试点县，帮扶对象明确，帮扶责任具体，考核标准细致。各市（州）、县（市）也同样开展“结对帮扶”工作。“上上下下齐努力，方方面面帮脱贫”的良好氛围正在形成。省、县对接制——一方面省直管县的财政体制已趋完善，项目和资金都是省、县直接对接，（州）市备案，另一方面，各级领导下基层频繁，很多实际问题在调查现场就拍板解决。示范化带动——试点示范是传统的工作方法，被广泛应用于脱贫奔小康试点工作，省里办7个试点，市县乡层层都办有试点，结对帮扶单位家家都办有试点，重大项目实施也采用试点先行的办法，通过试点然后向整体推进。综合化服务——试点县（市）村村建立综合服务中心，把老百姓需要的各种行政和市场的服务送到村门口，让老百姓不出村就能办好过去需要到乡里、县里去办的很多事情。这种服务形式特别方便老百姓，很多山区农民这样说：“过去办事要跑几十里，现在办事只走几十米；过去进城办事摸不着门，现在办事在家打个电话就来了人。”

二、脱贫工作新启示

脱贫奔小康试点是我省新农村建设“湖山城乡”四大试验中的重要一环，它将扶贫开发与新农村建设结合起来，将扶贫开发与县域经济发展结合起来，整县推进，整体推进，不但探索了山区贫困地区新农村建设的新路子，而且探索了新阶段我省扶贫开发的新战略、新思路。这种探索对于整体推进全省29个扶贫开发重点县（市）的工作、对于开创我省扶贫开发新局面和加快全省新农村建设意义重大、启示深刻。

（一）开发式扶贫是脱贫奔小康的根本方针。

新中国成立以来，我国的扶贫工作经历了体制改革推动扶贫、有计划有组织大规模开发式扶贫、扶贫攻坚等几个阶段，一条最根本的经验就是要坚定不移地贯彻开发式扶贫的基本方针。只有坚持开发式扶贫的方针，才能从根本上解决贫困问题。贯彻开发式扶贫方针，就是要通过发展的方式来解决贫困问题，通过增强贫困地区自身造血功能的方法来解决贫困问题，通过增强贫困地区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神来解决贫困问题。我省开展的脱贫奔小康试点，整合各种资源，用足各项政策，统一规划，高位推进，整县实施，大力帮助试点地区培植强县富民的主导产业，大力帮助试点地区农民改善生产生活条件，大力帮助贫困农户发展产业、提高素质，创造就业和发展机会。这是我省贯彻开发式扶贫方针的一项创造性的工作。各个试点县（市）都将试点建设作为实现跨越式发展的重要机遇，狠抓产业发展，狠抓基础设施改善，狠抓农民增收，县域经济发展明显提速，贫困人口的生产生活条件明显改善，脱贫致富的进程大大缩短。一年多的实践证明，脱贫奔小康试点是我省在更高层次、更大范围贯彻开发式扶贫方针的有益尝试，是我省在贫困落后山区建设社会主义新农村的成功探索。继续抓好脱贫奔小康试点工作，就要坚定不移地贯彻好开发式扶贫方针，把发展山区的特色产业放在主要位置，把打破山区的交通“瓶颈”放在首要位置，把改善山区农村的生产生活条件放在突出位置，把提升贫困人口的综合素质放在重要位置，切实提高贫困地区的自我发展能力。

（二）发展特色产业是脱贫奔小康的根本出路。

没有产业发展，脱贫奔小康就失去了坚实的物质基础，就会成为无源之水、无本之木。抓住产业发展这个核心，其他问题就容易解决，农民就会拥护。在贫困山区如何发展产业、富裕农民呢？关键是挖掘特色资源优势，大力发展特色产业。7个山区县（市）试点证明，选择具有比较优势的产业发展路径，是一个地区发挥后发优势、实现跨越式发展的捷径。我省贫困地区一般具有山区、丘陵和库区等多样的独特地理形态，自然、生态、农业、人文、矿产等资源丰富，完全可以扬长避短，挖掘特色、创造特色、放大特色，创造条件发展特色产业和特色经济，实现错位发展，走出一条适合自己的特色发展之路。就各地而言，一要找准产业定位。要深入准确地认识自己的市情、县情，分析和把握自身优势，从而构筑有竞争力的产业，使之在全省、全国产业分工中有自己的位置。丹江口的水电工业和旅游业，保康的磷化工业，通山的石材加工业，五峰、英山的茶叶加工业，以及大悟的板栗、花生都已形成相当规模，有的还形成了产业集群，在全省占有重要地位，成为富民强县的支柱产业。这充分说明只要找准了产业方向，并且长期坚持下去，就能形成后发优势，把特色产业做大做强。二要坚持因地制宜。实践表明，特色产业的发展不能搞“一刀切”，应从资源禀赋、交通区位、产业基础等条件出发，适合发展什么就发展什么。就山区而言，应该依托矿产资源和农特产品发展工业，依托丰富的山林资源发展高效林业，依托山区独特小气候发展特色农业，依托山水林泉洞等自然生态以及民俗文化、红色文化等旅游资源大力发展旅游业。三要倾力打造特色品牌。品牌是特色产业发展的灵魂。“藏在深闺无人晓”，再好的产品没有被市场接受，经济优势都发挥不出来。要实施特色品牌带动战略，倾力打造具有本土民俗风情、文化传承的特色品牌，带动特色产品“走出去”，通过品牌带动特色产业发展。

（三）政府主导是脱贫奔小康的重要保障。

脱贫奔小康试点工作能在短时间内取得明显成效，关键是发挥了政府主导作用。体现在四个方面：一是体现在领导重视、高位推进上。省委、省政府把试点工作作为重点工程来抓，各级主要领导同志亲自安排部署，亲自调研。省、有关市州和试点县（市）均成立了以主要领导为组长的工作领导小组，建立了强有力的工作机制，确保了脱贫奔小康试点工作顺利推进。二是体现在规划先导上。试点县（市）紧紧抓住规划这个龙头，突出脱贫奔小康特色、突出自然资源优势和后发优势，高起点规划，做到既有总体规划，又有专项规划，还有省直部门支持方案，并把规划落实到产业、落实到项目上，通过规划整合资源，充分发挥了规划的先导作用。三是体现在政策、资金的积极引导上。省委、省政府出台了一系列优惠政策，并强调在试点县（市）脱贫之后，继续享受国家和省里扶贫开发重点县的各项优惠政策。试点县（市）通过整合各类扶贫开发和新农村建设资金，按照规划进行集中投入，引导社会各类资金跟进。四是体现在对口帮扶上。每个试点县（市）都有省直部门、大型国有企业、高等院校、科研院所、驻鄂部队等对口帮扶试点建设，基本形成了大扶贫格局。

（四）农民群众是脱贫奔小康的建设主体。

开展脱贫奔小康工作，农民群众是主体。如果没有农民群众的积极参与，脱贫奔小康任务是无法完成的。发挥农民的主体作用，关键是坚持走群众路线，做好群众的教育引导工作。要善于倾听群众呼声，了解群众要求，尊重群众意愿，发挥群众的创造精神。脱贫奔小康试点县（市）的经验作法表明，发挥群众主体作用，一靠政策激励。政策只有让农民群众切实得到实惠，才有生命力，才能得到农民群众的拥护，才能调动农民的积极性。各地在新农村建设和扶贫开发过程中，出台一些让农民得实惠、收实效的政策。比如，出台“以奖代补”等激励政策，引导农民发展主导产业，开展“美化家园”村庄整治，投入基础设施建设；出台产权制度改革政策，把荒山荒坡、农村水利设施等经营权让利拍卖给农民经营，引导农民积极参与新农村建设。二靠项目拉动。各地充分发挥项目资金“四两拨千斤”的作用，把项目建设的知情权、选择权、监督权交给群众，用项目吸引群众、凝聚群众。有了项目的拉动，群众参与建设家乡的积极性高涨。三靠党员带动。各地大力实施“双培双带”工程，充分发挥致富能人作用，组建党员致富户、群众致富户、贫困户“三户一组”帮带小组，引导群众共同建设美好家园。事实证明，只要一切为了群众、一切依靠群众，农民群众建设新农村的热情就能充分激发出来，农民群众的主体作用就会充分发挥出来。

（五）整合资源是脱贫奔小康的关键措施。

资金不足、力量分散一直是制约扶贫开发工作的“瓶颈”。脱贫奔小康试点探索的一条重要经验就是整合资源。只有整合资源特别是资金，才能集中力量办大事，才能提高资金使用效益，才能得到人民群众的拥护和支持。贫困县（市）各方面的资源很多，整合的空间很大，关键要以规划为引导来整合，发挥规划“指挥棒”作用；要以项目为载体来整合，发挥项目“吸铁石”作用。按照项目跟着规划走、资金跟着项目走，渠道不变、管理不乱、各负其责、各记其功的办法，优化配置各部门、各渠道安排的建设资金，形成项目资金的整合聚集效应。除了整合政策资源、项目资源外，还要大力整合各类社会资源。通过为试点建设搭建融资平台，实现政府扶持与农民投资投劳的有机结合，实现政策引导与市场融资、社会参与的有机结合。实践证明，只有将分散的政策资源、项目资源、社会资源整合在一起，才能改过去“十个指头用力”为现在“一个拳头用力”，产生事半功倍的效果，才能大大加快脱贫奔小康的进程。

（六）改革创新是脱贫奔小康的内生动力。

党的十一届三中全会以来，我国农村发生巨大变化，靠的是改革；在新的历史起点上建设新农村，仍然要靠改革。一年多来，各试点县（市）针对脱贫奔小康试点中面临的普遍困难和突出问题，先行先试，在扶贫开发模式、资金投入机制、土地山林流转、引导农民参与等方面积极改革，大胆创新，闯出了一条新路。在探索山区扶贫开发模式方面，大悟、英山因地制宜，探索符合山区实际的脱贫奔小康开发模式，走出了一条以县为单位、实行整村推进与片区开发相结合的路子。在资金整合方面，各地借鉴仙洪试验区“各炒一盘菜、共办一桌席”的资金整合经验，进行大胆探索，确保了资金使用效益。在创新土地山林流转机制方面，五峰、鹤峰按照依法、自愿、有偿原则，积极稳妥推进土地山林流转，为工业园区上规模、龙头企业建基地、“双带”能人兴产业搭建平台。在引导农民参与方面，丹江口探索了村组基础设施和公益设施建设以政府项目投入为主、农民投工投劳为辅，“户办工程”以农民投入为主、政府以奖代补的激励机制。可以说，脱贫奔小康试点工作能够取得成效，除了上级一定的投入外，主要靠的是山区人民自力更生、艰苦奋斗的精神，靠的是改革的思路、创新的办法。