现行流浪者救助制度的缺陷与原因分析

第一篇：现行流浪者救助制度的缺陷与原因分析

现行流浪者救助制度的缺陷、原因与改进

摘要:

2003年的“孙志刚事件”催生了新的流浪者社会救助法，将原来违反人权的强制收容遣送制度改为了新的自愿“救助”制度。但是这一措施并没有从根本上解决流浪者的社会救助问题，反而一定程度上加剧了社会上流浪乞讨的现象。为什么实现新制度后街上的流浪者没减少反而大幅增加？为什么流浪者不愿进入救助站接受救助？新救助制度真正履行了政府应有的救助功能了吗？本文将对这些现象与问题进行分析，找出现行流浪者救助制度的缺陷并提出实际的改进措施。

关键词:流浪者救助 新制度 问题 原因 措施

一、新流浪乞讨人员救助管理办法实施产生的问题

2003年6月20日国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，实现了城市流浪人口救助从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的转变。自新办法实施以来，救助管理工作稳步发展。但是，在具体实践过程当中，也暴露出非常多的新问题，与此同时，流浪乞讨现象亦呈现出新的特点:

（一）流浪乞讨者数量激增，一些地方救助站救助设施供不应求。

（二）职业乞讨现象严重，乞讨和欺诈的界线难以分清；由于乞讨能获得一定的收入，甚至出现“乞讨产业链”，人口拐卖猖獗，尤其将儿童拐卖去进行胁迫乞讨。

（三）大部分有劳动能力的流浪者不愿意进入救助站，长期停留在流入地的公众场所，形成懒惰不劳而获的乞讨文化，为城市管理带来许多问题。

由下表可见，自2003年颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》之后，救助站每年救助的人次几乎翻了一番，到2010年则几乎增长到三倍；相应的救助站的数量也是每年剧增2010年比2003年只增长了67.6%，床位数量则增加得更缓慢，仅从2003年的4.7万张增加到2010的5万张，只增长6%。

表一 2003-2010城市救助站救助情况

救助站数量（个）床位数量（万张）救助人次（万）2003 864 4.7 63.5 2004 977 4.5 82

2005 1079 4.4 119.6

2006 1189 4.6 129.6

2007 1261 4.7 154.4

2008 1334

2009 2010 1448 5 171.9

1372 4.7 168.1

4.7

157.3 未成年人数（万）未成年人占比（%）无统计

无统计

15.4 10

15.6 10

无统计 无统计-

-数据来源：根据2003-2010年民政部发表民政事业发展统计报告整理得到

由于，民政部只是每年公布救助站救助的人次，而关于社会上现存各类流浪者到底总量有多少，没有一个详细的调查和准确的统计，也很难有一个数据基础进行合理估计。

2005年8月8日，民政部举行了“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”开通仪式。流浪者救助管理信息系统的建成和使用，初步实现了救助网络覆盖全国，救助管理业务信息共享，但是基于各种原因信息不公布。这为学者研究和制定政策建议带来巨大难题，研究者无法获得充分数据进行研究，只能进行抽样调查获得十分有限的数据。正是由于这个原因，以下的对流浪者结构的分析只能依据一些学者有限的社会调查和采样分析。

二、问题的具体原因分析：

（一）救助站功能定位是对流浪者进行不超10天的短期救助，然后还是要将流浪者遣送回原流出地，并将救助责任退回给“其亲属或者所在单位”或“流出地人民政府”。

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十二条则规定：“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。”

第十三条规定：“对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。” 第十四条规定：“对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。”

由上可见，救助站的主要功能还是将流浪者遣送回原流出地，并最终将救助责任退回给“其亲属或者所在单位”或“流出地人民政府”。由于救助站救助功能不足以长期保障流浪者生活，导致一般流浪者不愿进救助站，持续流浪；或者是进入救助站超过规定期限查不出身份和来源地后，被重新送出大街。

（二）救助责任的划归地级市政或县政府，直接导致欠发达地区的社会救助资金不足。并且，在现行以GDP为考核核心的激励体制下，由于对流浪者进行社会救助属于转移支付，不算入GDP，于是政府更热衷于将钱投向更多可以拉动GDP增长的项目，而对于做好救助事业动力不足。

根据新出《社会救助法》（草案）第九条规定：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用。第十一条规定：对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。

由此可见，救助责任的划归地级市政或县政府，直接导致欠发达地区的社会救助资金不足。根据杭州市救助站的数据，2004年1-7月份共救助3522人，安徽、河南、贵州是受助人员最多的三个省份。而2004年安徽、河南、贵州的人均GDP都没达到1000美元，且都在全国1270美元的平均水平以下。这说明，欠发达的地区又担负着相对发达地区更重的社会救助负担。若没有中央政府的支持，地方政府难以独自承担救助责任。

从救助站的资金来源看，资金筹集由地方政府负责、中央补充的机制，由于中央与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，使得大部分救助站出现了资金紧张的情况，也使得救助站资金被挪用、克扣等现象恶性循环。而没有物质与资金的保障，救助工作就很难达到政策的预期效果。救助“缺钱”，这几乎成了当下一个普遍的现状，一个县级救助站，每年专项救助经费只有几万元，可光救助危重病人就需十几万，一个市级的救助站一年的经费只有区区几十万，而返乡流浪乞讨人员的安置和生活救助，更缺乏可靠的资金保障。

（三）法律制度不完善，尤其是社会救助法和慈善事业法的缺失。社会救助法的缺失导致政府救助行为没有法律的强行约束，流浪者流出地地方政府没有压力对流浪者进行救助，而是让其放任自流。社会救助是政府的一项重要职能，但各地的社会救助能力却无法满足求救需求。此外，社会救助经费没有跟国民经济的发展同步增长，中央和地方投入严重不足，且社会救助缺乏制度保障和责任规范，无法有效调动社会力量参与社会救助。

慈善事业法的缺失导致对非公益性社会募捐行为缺乏监管，而乞讨行为属于流浪者为自己的需求进行的非公益性社会募捐行为的一种，没有慈善事业法的监管乞讨行为很容易发展成为职业乞讨，甚至欺诈。

三、新措施与政府的职责

（一）保障特殊弱势群体的人权。儿童不应乞讨，充分保障儿童人权，送回家庭并追究父母责任，严重者剥夺父母监护权；超过80岁高龄老人、患有重病、有攻击性行为的精神病或重传染病人不能乞讨，必须进入安置站进行安置和得到良好照顾，确保其基本人权得到保障。

（二）完善社会救助法，建立“流动低保制度”，充分保障流浪者的生存性救助权利。有劳动能力的流浪者，如果愿意接受政府发展计划的流浪人员将被纳入低保制度，建立“流动低保制度”，充分保障公民获得生存救助权利。生存救助责任应在政府，并将政府救助作为救助乞讨者的主要手段。通过立法确定政府的社会救助责任，充分保障社会救助资金。

首先，由中央划定一个低保最低线（现行低保制度没有规定这一条，这直接导致我国各地低保线水平都相当低），地方各地划定各自低保线必须通过低保审查制度确定高于该线。

然后，各地流浪者可以向原地政府申请原居住地的居民低保，所需低保资金全由流出地地方政府（市县级，即低保责任方）负责，所需相应行政等配套资金由流出地政府和流入地政府七三分（参考比例，具体制定由中央规定）；中央负有对贫困省份与市县进行补助责任，以保障充足低保资金与其他救助资金。

在自愿的前提上，有劳动能力的流浪者进入“新救助站”居住和接受发展计划，重新就业脱贫；在自愿的前提上，三无流浪者（无劳动能力、无法定抚养人、无收入来源）进入救助站安置，成为“五保户”。

（三）建立对流浪乞讨行为的管理制度与引导制度，消除欺诈性乞讨行为。有劳动能力的流浪者，如果不愿接受政府发展计划的流浪者不可接受政府低保。接受了发展计划的流浪者可以选择不居住在救助站，而可以在政府发证支持下流浪乞讨。政府分发登记证和支持证：登记证只起登记作用，任何人可以登记成为流浪乞讨者，任何乞讨者必须拥有乞讨登记证持证乞讨，但须提供相关财产信息以获得不同级别支持证，以去除欺诈。

参考文献：

[1]孙学娟，李静怡．论完善城市流浪乞讨人员政府救助机制[J]．中国劳动关系学院学报，2009，(05)． [2]李迎生，吕朝华．矫枉过正：城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析[J]．甘肃社会科学，2007．(05)．

[3]高月玲，杨安志。关于流浪乞讨人员救助管理工作的调研报告[J].社会福利.2008，(02).[4]李学举.建立和完善新型的社会救助制度——加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作[J].求是.2004.(07).[5]陈微.当代中国流浪乞讨救助制度研究[M].社会科学文献出版社.2007.11

第二篇：护理缺陷原因分析

护理缺陷原因分析：①工作责任心不强、安全意识淡漠、惰性严重、缺乏自我约束能力和慎独精神，不能严格遵循工作制度和操作规程办事，是导致护理缺陷发生的主观原因。②日班事务性的杂事多，护士分层次上岗未落实，是发生护理差错的客观原因。有资料显示，差错发生的主要时间还是白班。白班各种护理治疗集中，同时要对患者进行健康教育、还要接待、处理新患者等，容易造成工作上的疏忽，是造成差错的客观原因。③护理缺陷发生率与发生缺陷人员的护龄和职称密切相关。护龄和职称越低，差错发生率越高，这与护士的业务知识水平、分析、判断、解决问题的能力及临床经验有很大关系。④与管理因素有关。管理缺乏力度，责任不清，奖罚不明，质量控制措施形同虚设流于形式。护士长要花大量精力进行琐碎的行政事务管理。如：科室的经济收入和支出的管理、各类物资的管理、临时顶班、完成计划外工作等，严重影响了护士长的管理职能。

护理缺陷的防范：①强化安全意识，健全各项护理规章制度，增强法律意识教育。进行安全教育，强化安全意识，防患于未然，落实护理工作制度，经常性的学习医疗安全知识和有关法律、法规，建立健全规章制度并认真落实。如：查对制度，交接班制度，执行医嘱制度，差错事故分析讨论制度等。②提高护士业务水平，充分发挥高年资护士作用。因为高年资护士既有牢固的专业知识、熟练的操作技能和丰富的临床经验，又有高度的责任心和善于及时发现、处理问题的能力。高年资护士要为年轻护士把好关，做好传、帮、带、教，工作安排上要新老搭配，以老带新，以此防范护理缺陷出现。制定新护士培训计划，按计划对新护士进行培养，有明确的考核标准，分阶段定时考核，特别是在强化巩固“三基”培训的同时营造学习上进的氛围，鼓励护士参加各种与专业相关的学术活动，定期在病区举行专科知识培训，选送护士外出进修，提高护理人员的综合素质，形成业务水平稳定、思想素质过硬的护理队伍。③加强管理、履行管理职能。实行全面的质量控制充分发挥质控组织作用，遵循护理质量标准，防检结合、以防为主全面控制护理质量。制定明确的奖罚措施，尽力将缺陷消除在事前。建立护理缺陷分析讨论机制，每月无论有无缺陷，都要组织人员进行分析讨论，有则改之、无则加勉，以此防范缺陷。

第三篇：护理缺陷原因分析与防范管理

护理缺陷原因分析与防范管理

摘 要

目的探讨护理缺陷的原因，提出应对措施，减少医疗差错事故的发生。方法

我院从2003年以来，对所发生的护理缺陷的原因进行回逆性的调查、分析、讨论，总结出相应的应对措施并组织实施。结果 前后三年对比，2006年至2008年比2003年至2005年发生护理缺陷减少30%。结论 提高护理人员的综合素质，建立健全的规章制度，保证各项措施的惯切执行是预防和控制护理缺陷的关键所在。

关键词

护理缺陷 原因分析 防范措施

当代科学技术的发展突飞猛进，医学界也正日新月异地变化，医疗质量的提高，需要先进的科学技术，但无论科学怎样发达，也离不开人们去掌握它、实现它，因此，医务人员的思维能力、技术水平、责任感和医德修养，始终在医疗实践中占主导地位。我院是集医疗、教学、科研、保健预防于一体的三级综合医院，由于各人在技术、责任感和医德等方面的差异，在大量的护理中出现护理缺陷在所难免，因此正视失败、总结教训、找出规律，采取正确的政策和防范措施，把这种缺陷减少到最低限度，这将有利于医院管理和医

疗质量的提高，有利于保护患者和医务人员的合法权利。现将我院2003年1月至2008年12月发生护理缺陷的原因进行调查分析，并找出防范措施，以供同行借鉴。1 资料

我院2003年1月至2008年12月共发生护理缺陷93例，根据差错事故条例标准评定，均为一般差错。1.1 资料分类

1.1.1 错误处理医嘱缺陷共45例，占护理缺陷48.4%，包括漏停医嘱，抄错医嘱，电脑录入错误至多用药、少用药、迟用药、早用药或漏执行治疗、药物剂量错误。1.1.2 未执行查对制度的缺陷共21例，占护理缺陷的22.6%，包括给错药、试错药、试错敏、挂错瓶、配错药、贴错瓶、接错瓶、打错针、送错药、抽错血或送错病人拍片，写错输液卡。

1.1.3 岗位职责未落实的缺陷过共20例，占护理缺陷的21.5%，包括遗漏发药、抽血、打针、交班，漏收标本、验单、漏送标本、验单，丢失标本、验单等，带教职责不落实致学生配错药、接错瓶，观察不到位致烫伤、摔伤病人及短时间内输液过量等。

1.1.4 专业技术素质低下的缺陷7例，占护理缺陷的7.5%，包括标本采集错误，误插尿管到阴道，胎盘滞留，肌注部位偏离，给药方法错误，配伍禁忌错误，执行错误医嘱等。

1.2 临床资料

2003年至2008年发生的护理缺陷共93例，其分类、例数及所占比例（表1）

表1 2003年至2008年发生的护理缺陷（例）

护理缺陷的分类 例数 比例（%）

医嘱处理错误

48.4 查对制度不落实

22.6 岗位职责不落实

21.5 专业技术低下

7.5

方法

发生护理缺陷一周内,组织病区护理人员、护理部等二级部门共同参与的护理缺陷原因分析,制订应对措施, ,组织学习,落实实施,检查监督,效果评价, 制定操作流程规范实施。3 结果

2003年1月至2008年12月发生护理缺陷分类及例数比较（表2）

表2 2003年至2008年护理缺陷分类例数比较（例）

护理缺陷分类 2003年 2004年 2005年2006年2007年2008年

医嘱处理错误 7 0 13 6 8 13 查对制度不落实 8 8 9 2 2 2 岗位职责不落实 4 8 1 4 2 1 专业技术低下 4 0 0 1 2 1

前后三年对比，2006年至2008年比2003年至2005年发生护理缺陷减少30%。4 讨论

4.1 护理缺陷原因分析 4.1.1 管理因素

4.1.1.1 不切实际的管理，片面追求经济效益及高效劳动，加上护理人员短缺，病床周转快，夜班多，护理工作量大，至护士工作超负荷地疲劳运作，易造成护士精神紧张，身心疲惫，精力不集中，思想压力大，情绪低落，时常发生失眠、遗忘、烦躁甚至想改行等消极因素的负面影响，都将影响人的认知和防范失误的能力。

4.1.1.2 环节的脱节 每一次护理缺陷，都存在着环节的脱节。当一个母系统中每个子系统存在缺陷，而这些缺陷均前后相连在同一环节上，最终则发生护理缺陷，护士长重视终末质量而忽视环节的监控是导致护理缺陷的原因之一。4.1.1.3 因人员短缺，护士长常替班工作，导致管理难以到位，对工作制度、操作作流程的严格执行缺乏有力的监督机制，久而久之，形成习惯成自然的趋势，意识不到安全隐

患的存在，导致护理质量及安全管理的盲区。

4.1.1.4 工作流程缺陷 某些新的工作流程制定，没有经历时间的实践检验，存在一定的弊端，操作过程中往往容易造成护理缺陷。

4.1.1.5 工作职责的安排、排班调整不合理，都会造成工作不到位，病情观察不仔细、巡视不及时、核对不认真、减少操作流程等应付心理。

4.1.1.6 护士长管理不力、指导不准、监督不严、惩罚不公所带来的工作次序的紊乱、组织涣散、纪律松懈、矛盾突出或对出现安全隐患不检查、不指导、不处理、不整顿而造成安全隐患的存在。4.1.2 护士因素

4.1.2.1 核对医嘱的制度流于形式，没有达到真正核实的目的。其造成93例护理缺陷中占48.4%的极大比例。4.1.2.2 在护理缺陷发生过程中，责任因素和技术因素往往交织在一起。个别护士整体素质低下，缺乏责任心，观察病情不在“认真、及时、准确”六个字上下功夫，致急症不及时、重症不重点、专护不专人等岗位职责不落实占护理缺陷的21.5 %。

4.1.2.3 操作常规，实质是把护理技术标准化、规范化、程序化，目的是对护理质量实行严格监控，防止技术操作失误，因此具有法规性质。操作中不认真执行卫生行政法规和

医院规章制度，如三查七对不认真所造成的护理缺陷占22.6%。

4.1.2.4 低年龄、低年资护士是高风险人群。她们经验不足，预见性差，缺乏专业理论及操作技术等知识，操作中发生护理缺陷占7.5 %。同时害怕夜班病情变化或家属过激情绪，造成其恐惧、担忧、抑郁的突出心理。个别护士缺乏“慎独”精神，不忠诚老实，抱有晓幸心理，在夜班、节假日没护士长监控的情况下，不能做到自检自控，也是造成夜班、节假日高风险时段的原因之一。4.1.3 患者的因素

4.1.3.1 医疗保险制度的实施，社会市场经济的逐步建立和市场经济在卫生领域的引进，人们的价值观和利益格局也发生变化，使得医疗消费等同商品交换，医患关系变成经济关系，表现在医疗纠纷中，患者以追求经济利益为最终目的。4.1.3.2 患者是医院的服务对象，患者的基本要求是安全和康复，但由于患者的年龄、性别、职业、民族、爱好、信仰、文化修养等各不相同，医院提供的服务难以满足所有患者的需要，在我国护理人员存在着严重不足的情况下，易发生患者摔伤、自伤、伤人、逃跑等护理纠纷或护理缺陷的发生。

4.2 防范措施

4.2.1 护理缺陷的发生要正确处理，以正面引导护士杜绝

缺陷，反面分析缺陷原因吸取教训，对当事人进行循序渐进的教育方式，可有效地减少当事人心理上和行动上的消极的影响，不能给其增加思想压力，导致恶性循环。

4.2.2 发生护理缺陷的一周内，组织全科人员及护理部领导，对发生护理缺陷的原因进行回逆性的调查、分析、讨论，确认发生的原因与后果之间的关系，以维护医患双方正当权益为宗旨，采取公正合理的处理方式。并拟定相应的防范措施或改善方向，组织学习、掌握、实施、修改、规范、推广运行，防止类似事件的发生。

4.2.3 护理缺陷的发生，必定存在着医疗隐患的因素，相关领导和当事人要敢于和善于正视矛盾，其目的是为了加强安全管理，警戒护理缺陷的再次发生。坚持以教育为主，处罚为辅的方针，坚持“三不放过”的原则，即问题没查清不放过；当事人没有接受教育不放过；改进措施不落实不放过。

4.2.4 良好的医德品质是防范护理缺陷的根本，无论哪种护理缺陷都可以从人的整体素质上找到根源，因此，加强素质教育，全面提升护理人员的整体素质，养成自觉遵守医院规章和法律准则及医德规范，形成对工作认真负责，对技术精益求精的良好风范。

4.2.5 实行层级教育的方式，运用讲小课、讲大课、示范、考核、抽查等方式，对不同层次的护理人员进行专科知识及

技能的培训。特别要加强对新入护士、转科护士等高风险人群的分级培训。

4.2.6 每一项规章制度都凝聚着广大医务人员长期的经验和血的教训，是工作准则。大量护理缺陷的出现是规章不全或有章不循。因此，护士长应该在其位，某其政，运用行政、经济、政治等手段加大控制管理力度，重点监控高危人群、高危环节、高危时段，不断检查、监督、考核，保证各项制度确实惯切执行。

4.2.7 每个成绩都体现一次认真、细致、系统、全面的强化整顿过程。全面质量管理是防范护理缺陷的根本手段。稳定管理队伍，保证管理者真正做到有职、有责、有权，加强管理者的培训、学习、考核、评价、监督，使护理缺陷的防范有一个根本的组织保证。5 结论

护理缺陷的发生，给管理者一个非常严肃又进紧迫的问题，就是提高护理人员的综合素质，是预防和控制护理缺陷的关键所在。同时建立健全的规章制度，保证各项措施的惯切执行，做到有章必循、违章必究，使护理工作走上制度化、常规化、标准化、规范化的轨道，才能有效地防范护理缺陷的发生。

第四篇：护理缺陷的原因分析

护理缺陷的原因分析

护理人员素质的因素：个别护理人员工作责任心不强、安全意识淡漠、惰性严重、缺乏自我约束能力和慎独精神，不能严格遵守工作制度和操作规程办事，导致护理缺陷的发生。表现为对患者护理不周，服务态度差，言语冲撞；有章不循，违反制度或技术操作常规；缺乏同情心，不重视患者的主诉；依赖陪人、护工及实习学生；发生错误不报告，不采取或不及时采取补救措施；情感受挫、疲劳、疾病时，工作的注意力分散等。

护理人员业务的因素：护理人员业务知识缺乏、经验不足，技术水平低或不熟练，操作中失误给患者造成不良后果。表现为专业理论知识缺乏，对病情观察不细致、不周到、不及时，记录不详细；新药品种多，更新快，护士对药物的用途、副作用不明；对一些新的医疗产品的认识不够，使用时考虑不周；对急救设备不会熟练使用，使抢救不得力等。

护理管理方面的因素：管理者思想麻痹、安全意识淡漠，管理缺乏力度，质量控制措施形同虚设流于形式；管理重心偏移，管理职能受到影响。表现为护士长花大量精力进行琐碎的行政事务管理；对患者中存在的不安全因素缺乏预见性，未采取措施或措施不及时；护理人员严重不足、配置不合理，超负荷工作或分工协调不当；不重视护理人员业务技术培训等。

医院物资设备的因素：护理物品、设备与药品的质量好坏直接影响到护理技术的正常发挥，影响护理效果，这些是构成护理能力的重要组成部分。表现为设备性能不好、不配套；药品数量不足等。

医院环境方面的因素：指患者住院期间的生活环境安全。表现为医院的基础设施、病区物品配备和放置存在的不安全因素；危险品管理及使用不当也是潜在的不安全因素；病区的治安问题等。

对 策

①加强职业道德修养和工作责任心：良好的职业道德修养和责任感是做好护理工作的前提，培养慎独精神和利他意识，遵循患者至上的宗旨，才能圆满完成工作。②强化安全意识、落实护理工作制度，经常性的学习医疗安全知识和有关的法律、法规，进行安全教育，严格执行各项工作制度，履行岗位职责。③加强管理、履行管理职能：护士长要勤检查、勤督促，对隐患早预防、早发现、早杜绝；工作繁忙时合力调配人员和分配工作任务；充分调动护理人员的主观能动性。④实行全面的质量控制、充分发挥质控组织的作用。⑤对重点人员和重点环节加强管理：按具体情况，分别因人施教，以提高业务能力和综合素质。⑥充分发挥高年资护士的作用：高年资护士要为年轻护士把好关，做好传、帮、带、教，工作安排上要新老搭配，以此防范差错。⑦加强与后勤部门的联系和沟通：后勤部门是为一线服务及提供保障，临床工作中出现的相关问题应及时通知，要确保工作的安全。

第五篇：我国现行“校长负责制”的缺陷与对策分析

摘要：在人们批判目前中小学校长权力过大时，校长们却觉得自己又处处受限。形成这一矛盾的原因是：校内权力分配不当，权力结构失衡；而同时学校发展仍处于外控状态所致。化解这一矛盾应改变现行校长遴选制度，理清教育主管部门与学校的关系，完善校内权力分配结构。关键词：校长负责制；缺陷；对策校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐得以确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导体制又几经变更。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中再次提出：“有条件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。

一、校长负责制的缺陷人们对校长负责制的批判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制存在的一些缺陷。

（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”校长负责制在当初之所以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实推动了中国学校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长的一人“专权”留下了隐患。

（二）法律建制不全，内控无力遗憾的是，在完成党支部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没有具体的操作指导。如，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理中，除了教师外，家长、社区等因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》中指出：“校长要全面主持学校工作”。1993年《中国教育改革和发展纲要》第17条规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”1995年《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”1996年，原国家教委在《小学管理规程》第8条中规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政工作。”都没有对校长的权力及责任范围做出明确的说明，对于校务委员会的审议职责，党支部的监督职能，教代会的民主管理等都没有具体的权力和程序性说明。这就使“校长负责制”成为最抢眼的字眼，而其他组织机构都流于口号和形式。如许多学校并没有建立校务委员会，而校长兼任党支部书记的现象也较普遍。据孙锦明对山西校长负责制的实施现状的调查，在其调查的学校中，有34.5％的校长兼任书记，即使没有兼任，许多党支部书记也坦言“有监督责任而无监督程序”虚多实少。而许多学校的教代会、工会却成为了“福利机构”，与其应有的职能相去甚远。

（三）管理机制僵化，外控形式化就在大家一致批判校长“专权”的同时，许多校长却自认很冤枉，认为自己的权力“太小”，上面的婆婆太多。这些校长的抱怨不是没有道理，而形成这一悖论的一个主要原因就是，虽然在校内，校长可以一言九鼎，但是学校的发展在很大程度上却要受制于教育行政部门的领导，因而在很多事情上，校长又不得不唯上级教育主管部门马首是瞻，出现唯上不唯下的现象。首先，校长的任职是由上级教育主管部门授权的，但在授权过程中上下级的管理权限却没有很好的理清。在《<中华人民共和国教育法&释义》中对校长的权力做了说明：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”。但对具体包括哪些内容却没有明确界定，如人事管理是包括学校所有人员的招聘、解聘吗？还是只是其中一些人员？或者只有招聘权而无解聘权？都没有明确界定，这也就为上级主管部门随意变更授权范围和权限提供了条件，使许多校长认为自己的权力往往有名无实。既然校长的任职是由上级教育行政部门授权的，那么上级教育行政部门对这种授权自然拥有监督的权力和责任。但目前这种监督却形式多于内容，比较僵化。如在山西，每年由教育局有关职能部门对各校长从“德、能、勤、绩”等方面，运用自我述职、座谈法、民意测验、财务审计等方式进行考核。这些方法固然能起到一定的监督作用，但大多是形式重于内容，使许多校长抱怨自己整天被包围在各种评审，表格，检查中，而不能致力于学校的教学发展。而且这些考核大多是针对校长个人，而非学校的整体发展，因而使一些校长只为逢迎上级领导，却并不关心学校的实质发展。

（四）民主思想和民主机制的长期缺乏在我国由于长期的封建专制体制，素有“父母官”之说，对于广大民众来说，民主思想比较缺乏。谢金青认为中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验、也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。而据陈大超、刘兴春对普通中小学教师参与学校决策的调查研究表明教师参与学校决策的机会很少，程度很低，而在问道“您认为影响教师实际参与程度不高的因素有哪些时”，32.5％的人回答“校长的民主管理意识不够，有专制作风”，有20％的人回答“教师的参与意识弱”，有17.5％的人认为“校长负责制局限了这种参与”，10％的人认为“没有建立奖惩制度。”需要建立奖惩制度由外力来强制推动参与学校决策的教师实际上也是缺乏参与意识的表现。而认为校长专制无法参与实际上反映的是参与途径缺乏的问题。因而总的来说可以归结为两个因素，即教师缺乏民主参与意思，参与意识淡薄（约占30％);体制不健全，缺乏参与民主机制（约占50％)。因此，可以说，对于广大教师而言本来民主参与意识不足，而在现行校长负责制下由于民主机制的缺乏，其参与机会、程度更是大打折扣。教师作为学校的重要组成群体尚且没有“发言权”，那么，学生家长、学校社区对学校的管理参与就更少了，甚至可以说基本没有参与。