论西藏的自然和社会环境对政府行政治理的影响（推荐阅读）

第一篇：论西藏的自然和社会环境对政府行政治理的影响

论西藏的自然和社会环境对政府行政治理的影响

西藏是自古以来是中国不可分割的一部分，藏族人民与汉族人民世代和谐共处。西藏自治区建国以来一直享受与国内其他地区相同的权利及政治地位。了解西藏，了解西藏法律相关！

摘要：行政环境是政府公共行政的条件，在治理过程中要充分考虑行政活动和行政环境的相互关系，确保二者的和谐和动态平衡。西藏有自己较为独特的自然和社会环境，政府应根据这一实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和公道科学的治理目标，分清重点和发展次序，实现跨越式和可持续发展的目标。

一个地区或国家的自然环境和社会环境构成了政府的主要行政环境，行政环境是政府公共行政治理的条件、依据和施加影响的对象。行政环境题目一直是行政生态学的重要研究领域。行政生态学创立于20世纪中叶，1947年美国著名的公共行政学家、哈佛大学教授约翰·高斯发表了 “政府生态学”一文，首先提出了行政生态题目。随后哈佛大学行政学教授利格斯发表了 “比较公共行政模式”和“公共行政生态学”，主张将行政现象和行政行为与行政的自然和社会环境因素联系起来考察，从而确立了行政生态学的基本思想，开创了行政治理学研究的新途径。

行政环境泛指能直接和间接作用于行政系统，并为行政行为反作用所影响的条件和因素的总和。行政环境是客观存在的，是行政治理活动的空间、对象和条件，它规定着或影响着政府行政治理的内容和工作重点，制约着行政职能、公共政策和行政目标的制定和实现程度，影响着政府机构的设置和行政效率的高低。总之，行政环境对行政治理具有一定的制约和影响作用，行政活动要适应行政环境的要求和特点。但另一方面，行政行为对行政环境具有一定的反作用力，即表现为行政主体可以通过自己的主观努力积极地利用和改造行政环境，以期在二者之间建立一种相互交流、有序运行、动态平衡的新型关系，以推动人类的进步和社会的可持续 发展。

行政环境一般包括两大部分，即行政自然环境和行政社会环境。行政自然环境主要包括地理位置、自然条件和资源状况。行政社会环境主要包括政治文化环境、经济环境及人口、民族、历史等要素。另外地区的外部环境、国际环境对政府的行政治理也有深刻的影响作用。本文拟从西藏的自然环境和社会环境出发论述这些行政生态因素对政府行政治理的影响。

一、西藏行政环境分析

（一）西藏的行政自然环境。自然环境是指围绕行政活动的各种自然物质和能量的总和，包括空气、地形、天气、土壤、水系、动植物品种与分布、矿藏资源等。自然环境是政府行政治理的物质条件，它对政府职能、行政目标的确定及实施都具有至关重要的制约作用。西藏的自然环境独具特色，它地处祖国西南边陲，全区土地面积约有120万平方公里，人口 260多万，山地占三分之二以上，海拔高、日照强，空气含氧量少，气温低、昼夜温差大，河流湖泊众多，水资源丰富。

西藏独特的自然环境对政府的行政治理既有不利的一面，也有有利的一面。不利因素主要有：

1、海拔高、空气淡薄，含氧量少，不利于人类生活和工农业生产。西藏地处世界上面积最大、海拔最高的高原，素有“世界屋脊”、“地球第三极”之称，全区约有77％的土地面积在海拔4500 米（即生命线）以上，不适合人类居住和开展工农业生产活动。

2、高山林立，地形复杂，不利于交通运输和通讯业的发展。

3、气温低，降雨不均，冰雹、雪灾、地震、泥石流等自然灾难频繁，草场沙化严重，植被少，生态系统脆弱。

4、能源奇缺。西藏的常规能源如煤、石油、自然气（特别是后二者）非常缺乏，极大限制了西藏经济的发展和社会进步。

当然在自然环境方面西藏也有有利的方面：

1、土地面积大，人口少。西藏人口密度每平方公里仅为2人，虽适于工农业生产的土地面积比例较小，但总量仍非常可观，为大力发展畜牧业奠定了基础；特别是“一江两河”流域，地势平坦，土质肥沃，宜农荒地面积巨大，水源丰富，发展农业潜力很大。

2、水及水力资源丰富，西藏拥有星罗棋布的湖泊，总数约1500多个，是我国湖泊最多的地区，水域总面积2.4万平方公里，约占全国湖泊总面积的30％。西藏有多条汹涌澎湃源远流长的江河，如金沙江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等，仅外流河水系的年径流量达3.7亿立方米，再加上落差大，水力资源非常丰富，我国90％以上的水力资源蕴藏于藏东南地区。

3、动植物及矿藏资源丰富。西藏现有高等植物 4000多种以上，藏东南有我国最大的林区，木材蓄积量达20.84 亿立方米，居全国第一。药用植物也有几百种，其中虫草、贝母、三

七、红花、红景天、灵芝更是丰富。西藏的矿产资源也非常丰富，已发现的矿藏有90多种，其中有11 种的蕴藏量分别位列全国前5名。

4、自然景观宏伟、壮观、多样。西藏海拔高，落差大，独特的高原天气与景观独居天下，有雪山、冰川、河湖、草场和众多的动植物资源，再加上悠久的历史和壮丽辉煌的人文景观，特别适于发展观光、科考、探险、度假等旅游活动。

5、地缘上风。西藏外与5 国交界，内与4省区交界，发展边贸地理位置得天独厚。

（二）西藏的行政社会环境。社会环境是行政系统所处的一切社会因素的总和，它包括影响政府行政活动的政治、经济、法律、文化、历史、人口、民族等因素。所有这些因素相互作用、相互渗透、共同制约和影响着政府的行政治理活动。

1、经济环境：主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度。物质技术水平的高低及拥有量的多少直接影响着行政治理的效率和水平，而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。长期以来，西藏一直处于封闭落后的封建农奴制社会，较为原始的农牧业生产占主导地位，再加上技术落后，教育水平低造成了西藏经济建设过程中的很多不利因素：

（1）经济总量小，规模不大。1999年西藏的国内生产总值才首次突破100亿元大关，而2001年海尔团体的销售量就达 670亿元左右，广东省国内生产总值已突破10000亿元，是西藏的100多倍，相比较而言，西藏的经济总量还非常小，经济实力不强。

（2）能源奇缺，交通落后。能源和交通题目一直是制约西藏经济发展的两大瓶颈因素。能源方面，由于煤、石油、自然气的缺乏导致了电力的缺乏（除拉萨外）。西藏目前尽大多数地区和主要动力供能为小水电，仅能满足部分城镇居民生活所需，难以满足产业等现代产业发展的需要。交通方面，西藏虽有约3万公里的公路，但90％以上为土石路，玄色路面仅有约2000公里，为总里程的6％，且主要为省际交通干路，路况差，主要为三、四级路，区内玄色路面就更少了。西藏目前尚无铁路和高速公路，航空运输方面由于受地形、天气条件制约，机场偏少，布局也不公道。广大的县、乡、村交通更多艰难，难以满足经济快速发展的要求。

（3）技术落后、人才缺乏，劳动力整体素质较低。西藏农牧业在国民经济中所占比例较大，但由于耕作技术、饲养方式落后，导致农牧业产品价值低、商品率低、效益低，抵抗自然灾难能力弱；西藏第二产业在国民经济中所占比例较低，技术落后，产值低，开发新产品及开拓市场能力较差。这些题目都与教育落后和劳动力素质低有关。40年来，区、内外为西藏培养的大学生人数只有2万人左右，而且目前整个西藏的科研职员仅1400人左右，人才匮乏，技术落后，劳动力素质低，再加上治理思想、方法陈旧，已严重影响了西藏的经济发展。

当然西藏在经济环境方面也有一些有利的因素，主要有下面几个方面：

（1）经济增长速度高于全国均匀水平。从1994年起西藏每年的经济增长速度都超过了10％，明显高于全国均匀水平。

（2）已形成了几个有影响的龙头产业。如藏药、旅游业、采矿业等。1998年西藏的藏药产值达1.4亿元，已经树立了几个在全国有着名度的品牌。目前西藏每年接待的国内外游客已超过10万人次以上，实现收进过亿元。还有采矿业、饮用水远景也很乐观，这几个新兴产业已成为西藏国民经济中的强劲增长点。

（3）农牧业发展的潜力大。由于西藏地广人稀，人均土地面积大，荒地多，河谷地带地势平坦，土质肥沃，水资源丰富，光照又强，只要制定好农牧业方面的产业政策，加大基础设施建设力度，进步技术水平，农牧业发展潜力非常大。

（4）恰逢西部大开发的历史机遇。世纪之交党中心做出了西部大开发的战略决策，国家经济建设的重点西移。西藏作为西部一个省份，可以说迎来了前所未有的发展机遇。

2、政治文化环境：政治环境主要是指作用于行政系统的政治制度、政党制度和立法监视制度。经过 20多年的改革，我国的政治体制正逐步趋于完善，集中表现为党政关系、政企关系进一步理顺；民主选举制度正在制订和落实；政治程序化、民主化、公然化程度正在逐步进步；法律制度日趋完备；改革开放政策深进人心，国家政局稳定，人民安居乐业。西藏的政治环境与全国在很多方面是相同的，但也有自己的特点。有利的方面主要表现为：

（1）西藏的政局稳定，人民安居乐业，各民族人民和睦相处，团结互助，“两个离不开”的思想已深进人心。

（2）民族区域自治政策日益显示出巨大作用和效果。西藏自治区能根占有关法律和实际情况灵活制定政策，如经济政策、教育政策、人口政策，享受了诸多方面的优惠政策。一大批民族干部走上了领导岗位，人民当家作主，民主选举、参政议政的热情日益高涨。

（3）随着中心第三、四次西藏工作座谈会的召开，形成了全国支持西藏的大好局面，国家机关和兄弟省、市，无私援助了一批大型工程项目、资金、技术和人才，极大推动了西藏的经济建设，鼓舞了区内各族人民的士气。

当然在政治环境方面，西藏也存在一定的题目和不利的一面，主要有：

（1）西藏是我国反分裂、反**团体的前沿阵地，政治和社会稳定的任务非常艰巨。**一伙与西方一小撮敌对分子相勾结，借着“保护人权”、“宗教自由”的幌子，在国际上大造反华舆论，支持区内的分裂分子搞破坏活动，造谣生事，妄图将西藏分裂出往。所以，反分裂斗争、稳定局势的工作异常艰巨，形势不容乐观，而且将长期存在。

（2）民族、宗教题目有激化的可能性。由于自然 和经济方面的原因，西藏的经济和社会发展一直比较落后，农牧民生活水平较低，再加上改革和发展过程中的有可能出现的困难和矛盾，还有**团体的分裂活动，民族题目、宗教题目有激化的可能性。

（3）治理体制、政策和方法方面也存在一些缺陷。如政府职能的分解和转化不力，机构设置重叠、人浮于事；治理目标宏大而不切实际；公务员公仆意识和法律意识淡漠，还有各种各样的腐败题目等，都将对政府行政治理活动产生一定的影响。

二、西藏行政环境对政府行政治理的制约和影响

研究行政环境，目的是使行政职员形成系统化的治理价值观，逐渐建立起新型的治理模式，把握行政环境发展的规律，促进行政活动主动积极地往适应行政环境，改造行政环境，变不利的行政环境为有利的行政环境，使行政环境为政府行政治理和社会发展提供服务，有效地实现行政职能和行政目标，为此就必须使行政治理活动与行政环境保持相对的平衡，即：（1）行政治理要符合行政环境的基本性质，尤其要符合社会环境特别是社会制度的性质。（2）行政治理必须适应行政环境的现状和发展水平，特别是社会生产力和经济发展的现实状况和发展水平。（3）行政治理还应适应行政环境的发展 方向，建立二者之间的动态平衡。

同样，西藏现阶段的行政自然环境和行政社会环境是制约和影响政府行政治理的主要因素，政府应根据这一现实的客观状况有针对性制定经济和社会发展的目标、政策和治理措施，从而有效地往适应和改善行政环境，建立二者之间的动态平衡，变不利因素为有利因素，从而更好地实现行政职能和行政目标，推动经济和社会的全面可持续发展，具体来讲，应留意以下几点：

1、社会稳定是条件。保持社会稳定是政府的首要职能，是西藏最大的政治，是经济发展的条件条件。由于历史、宗教及地域方面的原因，再加上经济发展的不平衡性及城乡、部分、行业之间的差距，使各种矛盾都有激化的可能性。因此，各级政府应采取得力措施抓好社会稳定工作。（1）深进开展揭批**活动，让广大干部、群众认清其政治野心和欺骗性。（2）做好寺庙工作，加强僧侣职员的甑别和身份认定工作，加强法制宣传和寺规、行规教育，加强政府的治理和服务职能。（3）做好青年一代的教育工作，使其具有正确的价值观和宗教观，增强“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的观念。（4）切实解决好农牧民增收题目。农牧区人口占西藏总人口的80％以上，广大农牧民的增收题目不仅是扩大内需刺激经济增长的需要，也是西藏实现社会公平和稳定的需要。（5）加强社会保障和社会救济工作，妥善解决流浪、残障、下岗失业职员及其他弱势群体的生活题目。（6）依法惩办腐败，推动民主化进程，巩固稳定的大好局面。

2、能源、交通是基础。能源和交通题目一直是困扰西藏经济快速发展的主要因素之一，因此政府应大力发展能源、交通业，从根本上解决这一瓶颈题目。从长远看，西藏要积极争取中心进行雅鲁藏布江大拐弯处的水利综合开发工程，其装机容量可达 5000多万千瓦，将是世界上最大的水电站，这将是我国继三峡水利关键工程之后又一个世界瞩目的“世纪工程”，将从根本上彻底解决西藏的能源短缺题目。从中期看，要加大区域内常规能源的勘查和研究工作。从地质构造上讲，西藏也具有蕴藏常规能源的地质成因。从当前来看，各地要大力发展小水电和太阳能、风能、地热能、沼气能的转化和利用工作。交通方面，目前青藏铁路已开工建设，2007年将全面建成通车，这将有助于改善西藏的交通面貌。但政府应继续加至公路建设投资力度，尽快实现区内骨干公路等级化，考虑将车流量大的路段修成一级公路、高速公路，地县之间实现路面玄色化，乡村间实现土石化。航空运输方面要尽快论证新建机场的布局、选址工作，可考虑在新建林芝机场之后，在阿里新建机场，日喀则和平机场可民用化，尽快形成航空支线运输的新格式。从而实现公路、铁路、空中立体运输模式，长途、中途、短途网络化运输格式；运输企业国有、私有、外资多种经济形式，为西藏的大开发奠定坚实的基础。

3、农牧业是重点。由于西藏独特的自然环境和历史文化方面的原因，农牧业一直是西藏的主要产业，农牧区人口多，农牧业产值在国民经济中所占比例大。因此政府应充分熟悉到西藏农牧业的基础性地位，要实事求是，扬长避短，长远规划，综合开发，争取农牧业在十年内有一个大发展。（1）加大对农牧业基础设施建设力度，兴修水利，发展浇灌农业和畜牧业，改善草场，扩大围栏定点饲养点，增强抗御自然灾难的能力。（2）调整种植业结构。要扩大经济作物的种植面积，发展商品粮、商品油基地和水果产业基地。要充分利用西藏的日照时间长，昼夜温差大的特点，大力发展水果产业，引进内地、国外的优良品种，采取新的栽植技术，尽快实现产业化。（3）发展“绿色农业”。由于西藏温差大、温度低、病虫害少，化肥、农药基本不用，再加上工矿企业少，空气质量好，水体洁净卫生，发展无污染的绿色农业远景非常好。近期可优先发展大棚蔬菜，进而开发绿色食品、饮品，以尽快实现产业化、规模化。（4）改良畜品种。西藏目前固然牛、羊存栏量大，但产值不大，商品率低，效益低。对此应采取切实有效的办法引进、改良畜品种，如新型的奶牛、肉羊以及 皮毛经济价值高的畜品种。（5）根据实际发展特种养殖，如水产养殖、驼鸟、狐、貂养殖等，以增加农牧民收进。

4、上风产业是先导。西藏的旅游业、藏药是新兴的两大上风产业，再加上其投资周期短，见效快和效益好的特点，政府应加大对这两个行业的扶持力度，使其尽快成为西藏的经济支柱之一。就旅游业来讲：（1）加强总体规划。要做好旅游资源的调查、开发利用及保护工作，能够根据目标市场的特点有针对性开发新的旅游产品和旅游线路，如科考、探险旅游、草原生态游、民族风情游、避暑度假游等等。（2）加大宣传力度。国外有学者测算1美元的旅游宣传投进会带来40美元的旅游收进。西藏要根据我国旅游客源市场的特点，加大宣传力度，有重点、有次序的开发西藏的客源市场，经研究依次为东南沿海和京沪两地，日本、韩国、港台及东南亚地区，西欧、北美地区。（3）改进旅游设施建设，进步旅游服务质量。（4）重视旅游商品的开发和经营工作。

5、技术、资金是保障。技术落后，科技职员缺乏，资金短缺也一直是影响西藏经济发展的重要因素。政府应加大急需人才的引进和培养力度，如农、畜牧业专家、生物工程与制药专家，旅游规划师及高级经济治理职员。要采取灵活多样的政策，创造优良的工作和生活环境，吸引人才、留住人才。资金方面要多渠道张罗：（1）积极争取中心财政拨款和各项专项建设资金。（2）争取国际金融机构和外国政府贷款及援助项目。（3）采取 BOT融资模式BOT（Build—Operale—Transfer）是20世纪80年代以来在国际上出现的一种新的项目融资模式，其含义是“建设——运营——移交”，即政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸收民间资本投资建设，而项目的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交给当地政府。国家有关部委也倡导各地在电力、公路建设中利用BOT来融资，西藏也应积极采取这一新型融资方式来解决资金题目。（4）采用发行债券、股票 奖券、转让股权等方式来张罗资金。

6、科学治理是手段。行政环境的制约作用还表现为在一定程度上它规定着行政治理的内容和方向，影响着治理体制和治理过程。因此，作为政府来讲，应当科学地确定行政职能和行政目标，改革不适应行政环境的治理体制和治理方法，实现行政治理与行政环境之间的动态平衡。结合西藏的具体情况，应留意下列题目：（1）建立科学的行政目标体系。科学公道的目标能保证政府职能的实现，能起激励、导向和约束作用。而不科学的目标即是没有目标，只能是制造混乱。西藏有着特定的自然和社会环境，因此，目标一定要科学公道，符合实际，切忌制定一些过于宏大缺乏现实基础的不可能实现、也没有意义的目标。同时，也应留意目标的分解和落实工作。（2）转变政府职能和工作作风，强化公仆意识和服务意识。（3）精简机构和职员，强化工作激励机制，进步行政效率。（4）加强政治学习和理论培训工作，进步公务员素质和治理水平。

7、环境保护是责任。政府的行政治理一方面要受自然和社会环境的制约，另一方面也会对自然和社会环境产生一定的反作用力。政府在履行职能发展经济时，必然要利用当地的自然资源，对资源的有效利用和保护是关系到经济和社会的可持续发展，关系到人们的生存质量和子孙后代的题目。西藏是我国大部分水系的水源地或流经地，由于海拔高，生态环境十分脆弱，很轻易被破坏而恢复又难，因此保护好现有的水源、森林、高山植被、稀有动物，保护好自然环境即是保护了我们赖以生存的基础和可持续发展的条件。总之，保护好环境和资源是政府义不容辞的责任和历史使命，是政府重要的职能之一。

综上所述，研究行政环境一方面说明影响政府行政治理外在因素是非常重要的；另一方面又要发挥政府行政治理的能动性，把握好行政环境变化的特征和趋势，在治理活动中要充分考虑行政活动和行政环境的相互关系，确保行政治理与行政环境间的和谐和动态平衡。西藏要充分熟悉自己行政自然环境和社会环境的上风和劣势，根据自己的实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和公道科学的目标体系，调整产业结构，分清重点和发展 次序，推动西藏社会生产力的发展和经济的跨越式发展，实现可持续全面发展的目标。

第二篇：论西藏的自然和社会环境对政府行政管理的影响

论西藏的自然和社会环境对政府行政管理的影响

摘要：行政环境是政府公共行政的前提，在管理过程中要充分考虑行政活动和行政环境的相互关系，确保二者的和谐和动态平衡。西藏有自己较为独特的自然和社会环境，政府应根据这一实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和合理科学的管理目标，分清重点和发展次序，实现跨越式和可持续发展的目标。

一个地区或国家的自然环境和社会环境构成了政府的主要行政环境，行政环境是政府公共行政管理的前提、依据和施加影响的对象。行政环境问题一直是行政生态学的重要研究领域。行政生态学创立于20世纪中叶，1947年美国著名的公共行政学家、哈佛大学教授约翰·高斯发表了 “政府生态学”一文，首先提出了行政生态问题。随后哈佛大学行政学教授利格斯发表了 “比较公共行政模式”和“公共行政生态学”，主张将行政现象和行政行为与行政的自然和社会环境因素联系起来考察，从而确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的新途径。

行政环境泛指能直接和间接作用于行政系统，并为行政行为反作用所影响的条件和因素的总和。行政环境是客观存在的，是行政管理活动的空间、对象和条件，它规定着或影响着政府行政管理的内容和工作重点，制约着行政职能、公共政策和行政目标的制定和实现程度，影响着政府机构的设置和行政效率的高低。总之，行政环境对行政管理具有一定的制约和影响作用，行政活动要适应行政环境的要求和特点。但另一方面，行政行为对行政环境具有一定的反作用力，即表现为行政主体可以通过自己的主观努力积极地利用和改造行政环境，以期在二者之间建立一种相互交流、有序运行、动态平衡的新型关系，以推动人类的进步和社会的可持续 发展。

行政环境一般包括两大部分，即行政自然环境和行政社会环境。行政自然环境主要包括地理位置、自然条件和资源状况。行政社会环境主要包括政治文化环境、经济环境及人口、民族、历史等要素。另外地区的外部环境、国际环境对政府的行政管理也有深刻的影响作用。本文拟从西藏的自然环境和社会环境出发论述这些行政生态因素对政府行政管理的影响。

一、西藏行政环境分析

（一）西藏的行政自然环境。自然环境是指围绕行政活动的各种自然物质和能量的总和，包括空气、地形、气候、土壤、水系、动植物品种与分布、矿藏资源等。自然环境是政府行政管理的物质前提，它对政府职能、行政目标的确定及实施都具有至关重要的制约作用。西藏的自然环境独具特色，它地处祖国西南边陲，全区土地面积约有120万平方公里，人口 260多万，山地占三分之二以上，海拔高、日照强，空气含氧量少，气温低、昼夜温差大，河流湖泊众多，水资源丰富。

西藏独特的自然环境对政府的行政管理既有不利的一面，也有有利的一面。不利因素主要有：

1、海拔高、空气稀薄，含氧量少，不利于人类生活和工农业生产。西藏地处世界上面积最大、海拔最高的高原，素有“世界屋脊”、“地球第三极”之称，全区约有77％的土地面积在海拔4500 米（即生命线）以上，不适合人类居住和开展工农业生产活动。

2、高山林立，地形复杂，不利于交通运输和通讯业的发展。

3、气温低，降雨不均，冰雹、雪灾、地震、泥石流等自然灾害频繁，草场沙化严重，植被少，生态系统脆弱。

4、能源奇缺。西藏的常规能源如煤、石油、天然气（特别是后二者）非常缺乏，极大限制了西藏经济的发展和社会进步。

当然在自然环境方面西藏也有有利的方面：

1、土地面积大，人口少。西藏人口密度每平方公里仅为2人，虽适于工农业生产的土地面积比例较小，但总量仍非常可观，为大力发展畜牧业奠定了基础；特别是“一江两河”流域，地势平坦，土质肥沃，宜农荒地面积巨大，水源丰富，发展农业潜力很大。

2、水及水力资源丰富，西藏拥有星罗棋布的湖泊，总数约1500多个，是我国湖泊最多的地区，水域总面积2.4万平方公里，约占全国湖泊总面积的30％。西藏有多条汹涌澎湃源远流长的江河，如金沙江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等，仅外流河水系的年径流量达3.7亿立方米，再加上落差大，水力资源非常丰富，我国90％以上的水力资源蕴藏于藏东南地区。

3、动植物及矿藏资源丰富。西藏现有高等植物 4000多种以上，藏东南有我国最大的林区，木材蓄积量达20.84 亿立方米，居全国第一。药用植物也有几百种，其中虫草、贝母、三

七、红花、红景天、灵芝更是丰富。西藏的矿产资源也非常丰富，已发现的矿藏有90多种，其中有11 种的储藏量分别位列全国前5名。

4、自然景观雄伟、壮观、多样。西藏海拔高，落差大，独特的高原气候与景观独居天下，有雪山、冰川、河湖、草场和众多的动植物资源，再加上悠久的历史和壮丽辉煌的人文景观，特别适于发展观光、科考、探险、度假等旅游活动。

5、地缘优势。西藏外与5 国接壤，内与4省区交界，发展边贸地理位置得天独厚。

（二）西藏的行政社会环境。社会环境是行政系统所处的一切社会因素的总和，它包括影响政府行政活动的政治、经济、法律、文化、历史、人口、民族等因素。所有这些因素相互作用、相互渗透、共同制约和影响着政府的行政管理活动。

1、经济环境：主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度。物质技术水平的高低及拥有量的多少直接影响着行政管理的效率和水平，而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。长期以来，西藏一直处于封闭落后的封建农奴制社会，较为原始的农牧业生产占主导地位，再加上技术落后，教育水平低造成了西藏经济建设过程中的许多不利因素：

（1）经济总量小，规模不大。1999年西藏的国内生产总值才首次突破100亿元大关，而2001年海尔集团的销售量就达 670亿元左右，广东省国内生产总值已突破10000亿元，是西藏的100多倍，相比较而言，西藏的经济总量还非常小，经济实力不强。（2）能源奇缺，交通落后。能源和交通问题一直是制约西藏经济发展的两大瓶颈因素。能源方面，由于煤、石油、天然气的缺乏导致了电力的缺乏（除拉萨外）。西藏目前绝大多数地区和主要动力供能为小水电，仅能满足部分城镇居民生活所需，难以满足工业等现代产业发展的需要。交通方面，西藏虽有约3万公里的公路，但90％以上为土石路，黑色路面仅有约2000公里，为总里程的6％，且主要为省际交通干路，路况差，主要为三、四级路，区内黑色路面就更少了。西藏目前尚无铁路和高速公路，航空运输方面由于受地形、气候条件制约，机场偏少，布局也不合理。广大的县、乡、村交通更多艰难，难以满足经济快速发展的要求。

（3）技术落后、人才缺乏，劳动力整体素质较低。西藏农牧业在国民经济中所占比例较大，但由于耕作技术、饲养方式落后，导致农牧业产品价值低、商品率低、效益低，抵抗自然灾害能力弱；西藏第二产业在国民经济中所占比例较低，技术落后，产值低，开发新产品及开拓市场能力较差。这些问题都与教育落后和劳动力素质低有关。40年来，区、内外为西藏培养的大学生人数只有2万人左右，而且目前整个西藏的科研人员仅1400人左右，人才匮乏，技术落后，劳动力素质低，再加上管理思想、方法陈旧，已严重影响了西藏的经济发展。

当然西藏在经济环境方面也有一些有利的因素，主要有下面几个方面：

（1）经济增长速度高于全国平均水平。从1994年起西藏每年的经济增长速度都超过了10％，明显高于全国平均水平。

（2）已形成了几个有影响的龙头产业。如藏药、旅游业、采矿业等。1998年西藏的藏药产值达1.4亿元，已经树立了几个在全国有知名度的品牌。目前西藏每年接待的国内外游客已超过10万人次以上，实现收入过亿元。还有采矿业、饮用水前景也很乐观，这几个新兴产业已成为西藏国民经济中的强劲增长点。

（3）农牧业发展的潜力大。由于西藏地广人稀，人均土地面积大，荒地多，河谷地带地势平坦，土质肥沃，水资源丰富，光照又强，只要制定好农牧业方面的产业政策，加大基础设施建设力度，提高技术水平，农牧业发展潜力非常大。

（4）恰逢西部大开发的历史机遇。世纪之交党中央做出了西部大开发的战略决策，国家经济建设的重点西移。西藏作为西部一个省份，可以说迎来了前所未有的发展机遇。

2、政治文化环境：政治环境主要是指作用于行政系统的政治制度、政党制度和立法监督制度。经过 20多年的改革，我国的政治体制正逐步趋于完善，集中表现为党政关系、政企关系进一步理顺；民主选举制度正在制订和落实；政治程序化、民主化、公开化程度正在逐步提高；法律制度日趋完备；改革开放政策深入人心，国家政局稳定，人民安居乐业。西藏的政治环境与全国在许多方面是相同的，但也有自己的特点。有利的方面主要表现为：

（1）西藏的政局稳定，人民安居乐业，各民族人民和睦相处，团结互助，“两个离不开”的思想已深入人心。

（2）民族区域自治政策日益显示出巨大作用和效果。西藏自治区能根据有关法律和实际情况灵活制定政策，如经济政策、教育政策、人口政策，享受了诸多方面的优惠政策。一大批民族干部走上了领导岗位，人民当家作主，民主选举、参政议政的热情日益高涨。

（3）随着中央第三、四次西藏工作座谈会的召开，形成了全国支持西藏的大好局面，国家机关和兄弟省、市，无私援助了一批大型工程项目、资金、技术和人才，极大推动了西藏的经济建设，鼓舞了区内各族人民的士气。

当然在政治环境方面，西藏也存在一定的问题和不利的一面，主要有：

（1）西藏是我国反分裂、反**集团的前沿阵地，政治和社会稳定的任务非常艰巨。**一伙与西方一小撮敌对分子相勾结，借着“保护人权”、“宗教自由”的幌子，在国际上大造反华舆论，支持区内的分裂分子搞破坏活动，造谣生事，妄图将西藏分裂出去。所以，反分裂斗争、稳定局势的工作异常艰巨，形势不容乐观，而且将长期存在。

（2）民族、宗教问题有激化的可能性。由于自然 和经济方面的原因，西藏的经济和社会发展一直比较落后，农牧民生活水平较低，再加上改革和发展过程中的有可能出现的困难和矛盾，还有**集团的分裂活动，民族问题、宗教问题有激化的可能性。

（3）管理体制、政策和方法方面也存在一些缺陷。如政府职能的分解和转化不力，机构设置重叠、人浮于事；管理目标宏大而不切实际；公务员公仆意识和法律意识淡漠，还有各种各样的腐败问题等，都将对政府行政管理活动产生一定的影响。

二、西藏行政环境对政府行政管理的制约和影响

研究行政环境，目的是使行政人员形成系统化的管理价值观，逐渐建立起新型的管理模式，掌握行政环境发展的规律，促进行政活动主动积极地去适应行政环境，改造行政环境，变不利的行政环境为有利的行政环境，使行政环境为政府行政管理和社会发展提供服务，有效地实现行政职能和行政目标，为此就必须使行政管理活动与行政环境保持相对的平衡，即：（1）行政管理要符合行政环境的基本性质，尤其要符合社会环境特别是社会制度的性质。（2）行政管理必须适应行政环境的现状和发展水平，特别是社会生产力和经济发展的现实状况和发展水平。（3）行政管理还应适应行政环境的发展 方向，建立二者之间的动态平衡。

同样，西藏现阶段的行政自然环境和行政社会环境是制约和影响政府行政管理的主要因素，政府应根据这一现实的客观状况有针对性制定经济和社会发展的目标、政策和管理措施，从而有效地去适应和改善行政环境，建立二者之间的动态平衡，变不利因素为有利因素，从而更好地实现行政职能和行政目标，推动经济和社会的全面可持续发展，具体来讲，应注意以下几点：

1、社会稳定是前提。保持社会稳定是政府的首要职能，是西藏最大的政治，是经济发展的前提条件。由于历史、宗教及地域方面的原因，再加上经济发展的不平衡性及城乡、部门、行业之间的差距，使各种矛盾都有激化的可能性。因此，各级政府应采取得力措施抓好社会稳定工作。（1）深入开展揭批**活动，让广大干部、群众认清其政治野心和欺骗性。（2）做好寺庙工作，加强僧侣人员的甑别和身份认定工作，加强法制宣传和寺规、行规教育，加强政府的管理和服务职能。（3）做好青年一代的教育工作，使其具有正确的价值观和宗教观，增强“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的观念。（4）切实解决好农牧民增收问题。农牧区人口占西藏总人口的80％以上，广大农牧民的增收问题不仅是扩大内需刺激经济增长的需要，也是西藏实现社会公平和稳定的需要。（5）加强社会保障和社会救济工作，妥善解决流浪、残障、下岗失业人员及其他弱势群体的生活问题。（6）依法惩治腐败，推动民主化进程，巩固稳定的大好局面。

2、能源、交通是基础。能源和交通问题一直是困扰西藏经济快速发展的主要因素之一，因此政府应大力发展能源、交通业，从根本上解决这一瓶颈问题。从长远看，西藏要积极争取中央进行雅鲁藏布江大拐弯处的水利综合开发工程，其装机容量可达 5000多万千瓦，将是世界上最大的水电站，这将是我国继三峡水利枢纽工程之后又一个世界瞩目的“世纪工程”，将从根本上彻底解决西藏的能源短缺问题。从中期看，要加大区域内常规能源的勘查和研究工作。从地质构造上讲，西藏也具有蕴藏常规能源的地质成因。从当前来看，各地要大力发展小水电和太阳能、风能、地热能、沼气能的转化和利用工作。交通方面，目前青藏铁路已开工建设，2007年将全面建成通车，这将有助于改善西藏的交通面貌。但政府应继续加大公路建设投资力度，尽快实现区内骨干公路等级化，考虑将车流量大的路段修成一级公路、高速公路，地县之间实现路面黑色化，乡村间实现土石化。航空运输方面要尽快论证新建机场的布局、选址工作，可考虑在新建林芝机场之后，在阿里新建机场，日喀则和平机场可民用化，尽快形成航空支线运输的新格局。从而实现公路、铁路、空中立体运输模式，长途、中途、短途网络化运输格局；运输企业国有、私有、外资多种经济形式，为西藏的大开发奠定坚实的基础。

3、农牧业是重点。由于西藏独特的自然环境和历史文化方面的原因，农牧业一直是西藏的主要产业，农牧区人口多，农牧业产值在国民经济中所占比例大。因此政府应充分认识到西藏农牧业的基础性地位，要实事求是，扬长避短，长远规划，综合开发，争取农牧业在十年内有一个大发展。（1）加大对农牧业基础设施建设力度，兴修水利，发展灌溉农业和畜牧业，改善草场，扩大围栏定点饲养点，增强抗御自然灾害的能力。（2）调整种植业结构。要扩大经济作物的种植面积，发展商品粮、商品油基地和水果产业基地。要充分利用西藏的日照时间长，昼夜温差大的特点，大力发展水果产业，引进内地、国外的优良品种，采取新的栽植技术，尽快实现产业化。（3）发展“绿色农业”。由于西藏温差大、温度低、病虫害少，化肥、农药基本不用，再加上工矿企业少，空气质量好，水体洁净卫生，发展无污染的绿色农业前景非常好。近期可优先发展大棚蔬菜，进而开发绿色食品、饮品，以尽快实现产业化、规模化。（4）改良畜品种。西藏目前虽然牛、羊存栏量大，但产值不大，商品率低，效益低。对此应采取切实有效的办法引进、改良畜品种，如新型的奶牛、肉羊以及 皮毛经济价值高的畜品种。（5）根据实际发展特种养殖，如水产养殖、驼鸟、狐、貂养殖等，以增加农牧民收入。

4、优势产业是先导。西藏的旅游业、藏药是新兴的两大优势产业，再加上其投资周期短，见效快和效益好的特点，政府应加大对这两个行业的扶持力度，使其尽快成为西藏的经济支柱之一。就旅游业来讲：（1）加强总体规划。要做好旅游资源的调查、开发利用及保护工作，能够根据目标市场的特点有针对性开发新的旅游产品和旅游线路，如科考、探险旅游、草原生态游、民族风情游、避暑度假游等等。（2）加大宣传力度。国外有学者测算1美元的旅游宣传投入会带来40美元的旅游收入。西藏要根据我国旅游客源市场的特点，加大宣传力度，有重点、有次序的开发西藏的客源市场，经研究依次为东南沿海和京沪两地，日本、韩国、港台及东南亚地区，西欧、北美地区。（3）改进旅游设施建设，提高旅游服务质量。（4）重视旅游商品的开发和经营工作。

5、技术、资金是保障。技术落后，科技人员缺乏，资金短缺也一直是影响西藏经济发展的重要因素。政府应加大急需人才的引进和培养力度，如农、畜牧业专家、生物工程与制药专家，旅游规划师及高级经济管理人员。要采取灵活多样的政策，创造优良的工作和生活环境，吸引人才、留住人才。资金方面要多渠道筹措：（1）积极争取中央财政拨款和各项专项建设资金。（2）争取国际金融机构和外国政府贷款及援助项目。（3）采取 BOT融资模式BOT（Build—Operale—Transfer）是20世纪80年代以来在国际上出现的一种新的项目融资模式，其含义是“建设——运营——移交”，即政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸收民间资本投资建设，而项目的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交给当地政府。国家有关部委也倡导各地在电力、公路建设中利用BOT来融资，西藏也应积极采取这一新型融资方式来解决资金问题。（4）采用发行债券、股票 奖券、转让股权等方式来筹措资金。

6、科学管理是手段。行政环境的制约作用还表现为在一定程度上它规定着行政管理的内容和方向，影响着管理体制和管理过程。因此，作为政府来讲，应当科学地确定行政职能和行政目标，改革不适应行政环境的管理体制和管理方法，实现行政管理与行政环境之间的动态平衡。结合西藏的具体情况，应注意下列问题：（1）建立科学的行政目标体系。科学合理的目标能保证政府职能的实现，能起激励、导向和约束作用。而不科学的目标等于没有目标，只能是制造混乱。西藏有着特定的自然和社会环境，因此，目标一定要科学合理，符合实际，切忌制定一些过于宏大缺乏现实基础的不可能实现、也没有意义的目标。同时，也应注意目标的分解和落实工作。（2）转变政府职能和工作作风，强化公仆意识和服务意识。（3）精简机构和人员，强化工作激励机制，提高行政效率。（4）加强政治学习和理论培训工作，提高公务员素质和管理水平。

7、环境保护是责任。政府的行政管理一方面要受自然和社会环境的制约，另一方面也会对自然和社会环境产生一定的反作用力。政府在履行职能发展经济时，必然要利用当地的自然资源，对资源的有效利用和保护是关系到经济和社会的可持续发展，关系到人们的生存质量和子孙后代的问题。西藏是我国大部分水系的水源地或流经地，由于海拔高，生态环境十分脆弱，很容易被破坏而恢复又难，因此保护好现有的水源、森林、高山植被、稀有动物，保护好自然环境等于保护了我们赖以生存的基础和可持续发展的条件。总之，保护好环境和资源是政府义不容辞的责任和历史使命，是政府重要的职能之一。

综上所述，研究行政环境一方面说明影响政府行政管理外在因素是非常重要的；另一方面又要发挥政府行政管理的能动性，把握好行政环境变化的特征和趋势，在管理活动中要充分考虑行政活动和行政环境的相互关系，确保行政管理与行政环境间的和谐和动态平衡。西藏要充分认识自己行政自然环境和社会环境的优势和劣势，根据自己的实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和合理科学的目标体系，调整产业结构，分清重点和发展 次序，推动西藏社会生产力的发展和经济的跨越式发展，实现可持续全面发展的目标。

第三篇：浅谈家庭环境和社会环境对学生的影响

浅谈家庭和社会环境对学生的影响

向青林

现在有部分家长，一旦把孩子送到学校，就长舒了一口气，以为万事大吉，一切都交给学校，一切都由学校负责。其实，一个人的成长学校教育固然重要，同时也深受家庭和社会环境的影响。

荀子有言：“蓬生麻中，不扶而直；白沙在涅，与之俱黑。兰槐之根是为芷，其渐之滫，君子不近，庶人不服。其质非不美也，所渐者然也。故君子居必择乡，游必就士，所以防邪辟而近中正也。”意思是这样的：蓬草长在麻地里，不用扶持也能挺立住，白沙混进了黑土里，就再不能变白了，兰槐的根叫香艾，一但浸入臭水里，君子下人都会避之不及，不是艾本身不香，而是被浸泡臭了。所以君子居住要选择好的环境，交友要选择有道德的人，才能够防微杜渐保其中庸正直。环境因素太重要了，在潜移默化中影响了人的成长。

一，先谈谈家庭环境的影响

现在的农村家庭大多数经济条件有很大提高，基本可以满足学生在学习和日常交往的需求；从文化环境上看，农村学生家长一般文化水平不太高，再加之留守家庭隔代教育对孩子的道德行为、学习态度、学习方法也不能起到很好的指导作用，致使农村孩子的行为习惯得不到很好的教育。

和谐而完整的家庭对学生的影响

家庭和谐是指家庭各个成员间能够愉快地相处，在一起健康地生活，家庭和谐既包括夫妻之间的和睦，也包括夫妻与老人、孩子愉快地生活。无疑，对小学生行为习惯影响最重要的是家庭成员的和谐程度。

家庭和谐程度可以分为和谐、一般和紧张三种。影响家庭和睦的最大因素当属父母的婚姻状况，有研究资料表明，离婚家庭中有60%以上的孩子有心理障碍和学习成绩下降现象，原因无外乎离婚时父母双方争夺或者不要孩子，离婚后不管不问拒绝给抚养费或者直接推给老人抚养，给孩子的心理造成极大的伤害，再加上部分老人因此给孩子过多的溺爱，甚至有替孩子写作业现象，严重影响了孩良好学习习惯的养成。经常吵架或分居的家庭中有约50%的小学生出现性格冷漠和学习成绩下滑的现象。而在正常家庭中，父亲承担着教养者的角色，母亲承担着抚育者的角色，二者相辅相成，缺一不可。因此，父母分居的家庭也必然会导致孩子成绩下滑。本没有心情关系孩子的卫生习惯。劳动习惯方面，家长没有培养孩子的劳动习惯的意识。给孩子分配任务时，没有考虑孩子是否力所能及，在孩子完成家务时又不能给予肯定，在孩子有倦怠情绪时，却一味地批评。有规律的作息习惯方面，小学生自我控制能力较差，家长的参与和督促非常有必要，不和谐的家庭环境中，家长无法帮助孩子养成有规律的作息习惯。

家长的重视程度对学生习惯养成的影响

家庭文化背景是影响小学生教育效果的重要因素之一，父母的文化程度、职业特征及其对子女教育方式的不同也构成了多种多样的家庭文化。

农村学生家长一般文化水平不太高，对孩子的功课无法正确辅导，不懂如何正确教育孩子，一旦孩子成绩下降或达不到要求，动辄加以训斥、打骂，直接导致学生对学习的恐惧心理和对学校的厌恶心理，出现逃学旷课的现象；更有家长认为成绩好没有用，即便将来考上了大学也不一定能找到好工作，现在的大学毕业生一个月工资还不如自己卖早点赚得多，让孩子上学目的只为认识几个字，将来会算账即可。农村家长对孩子的学习态度、学习方法不能起到很好的指导作用，致使农村孩子的学习习惯得不到很好的教育。生活中的细节往往更能体现家庭文化对小学生人际交往行为的影响。在学校的再三强调下，选择会主动跟老师打招呼的农村小学生依然只占少数；跟同学发生冲突时会主动道歉的少之更少，更有动手打人的现象，家长对此却持“护犊子”态度，不问自己孩子的问题却一味埋怨别人，这反映出来很多家长在平时没有对子女的人际交往行为进行专门教育，也没有给予过多的关注。

目前，绝大多数家庭的经济状况都能满足子女正常学习的需求，但家庭经济因素对孩子习惯养成教育的影响也是明显的。

近些年农村家庭的经济条件有所提高，部分家长加大了对孩子教育经费的投入，由于自己辅导不了孩子学习，过多地期望于课外辅导班、托管班，以为这样既保证了孩子的学习，也能给自己留出更多的工作时间，然而这样却无形中减少了孩子和父母之间沟通的机会，父母根本不了解自己孩子的学习情况，辅导老师责任心不强，孩子自觉性差等，这样反而使得孩子的成绩有所下降。

家庭的经济情况直接影响着小学生的交际范围。例如，大城市里家庭经济状况好的孩子与其他学生进行交往时，往往表现出优越与自信。通过访谈得知，这类小学生有良好的家庭教育，已经懂得了好的家庭条件使得他们很有“面子”，并且他们大都掌握两三门特长，如美术、器乐、声乐、英语等，这都需要较好的经济条件给予支持，甚至家长经常带他们出去旅游、参观，增加了小学生的阅历和见识。而一些农村家庭的经济条件无法实现这些，因此这些孩子在和经济状况好的小学生进行交往时，普遍会有无形的心理压力和自卑感。

由此看来，农村家庭环境对小学生行为习惯的养成教育确实有着严重的影响，改善农村小学生家庭环境至关重要。父母应该与孩子多沟通，活跃家庭氛围，要拥有积极的生活态度和进去的精神状态；参见家长学校，提高文化素养，主张民主参与，锻炼交往能力；改变消费方式，有计划地增加学习投入，改变交往范围，转换经济资源。

二，社会环境对学生学习的影响

社会环境所包括的范围很广，如各种社会关系、社会风气、习惯势力、文化设施、家庭条件、亲友关系等。社会环境可以通过人类的劳动加以改造，因而比及自然环境它有灵活多变的性质。随着社会的发展，社会环境的成为也越来越复杂起来，由此，它对人类活动的影响也越来越大。

在人所生活的环境中，社会环境是主要的，自然环境虽然也是客观存在的，但对儿童和青少年的发展来说，自然环境则居次要地位。社会环境给儿童和青少年一代提供生活条件，对他们施加种种影响，他们也对社会环境作出种种反应和回答，青少年学生在学习过程中成绩的表现，就是这种反应和回答的一个方面。

在社会环境中，个体总是通过相互关系而从事社会活动的。在这里，个体活动不但受着社会关系的制约，而且还受着社会环境的各方面因素的影响。

社会潮流对学生学习成绩的影响。社会潮流是反映在多数人意愿的基础上形成的群众性的社会活动。在这种社会活动中，每个人都将利用这个潮流实现个人愿望，人们将在潮流中表现自己，也将在潮流中使自己的个性得到改造。它的特点就是与潮流相关的一切活动两极分化发展，适合潮流的特质将会膨胀，违背的将受到更大的抑制。

社会变革因素对学生学习成绩的影响

在社会进程中，有各种各样的变革，有单方面的、多方面的；急剧的、渐变的；积极的、消极的。但不管哪种变革，都会给青少年学生的学习及成绩以极大的影响。

良好的学校教育，和谐的家庭，健康的社会环境是学生成长的乐园!

2015.9.

第四篇：论人大监督对政府的影响

论人大监督对政府的影响

（一）人大及其常委会对人民政府监督的必要性

我国的根本政治制度是人民代大会制度，这也是我国的政体。各级人民政府由同级人民代表大会产生，受人大监督，对人大负责。我国是社会主义国家，实行“议行合一的体制。人大是决策机关，人民政府是执行机关，人大为了使自已做出的决议得到贯彻落实，就有必要对人民政府执行其决议的状况进行监督从行政权的性质角度来看，也需要人大及其常委会对人民政府进行监督。行政权是一种管理权、执行权，具有天然的扩张性，而且它所直接接触的范围非常广涉及社会事务和社会生活的方方面面，所涉事物都是关乎公民切身利益的事项，稍有不慎就有被滥用的可能，从而造成侵害公民人身权利和财产权利的后果。所以行政权的行使必须要受到有效的监督和控制。再者，从建立社会主义法治国家的角度来看，人大及其常委会也有必要对人民政府进行监督。依法治国的核心是依法行政，建立社会主义法治国家必须将政府的各项行为纳入到法治的轨道上来。人民政府的各项行为是否符合依法行政的要求，光靠政府的自律监督和政府内部的监督是远远不够的，必须要有一个强有力的独立于政府的外部机关对其进行监督。根据我国的宪政体制，这个强有力的外部机关就是人大及其常委会。

（）人大及其常委会对人民政府监督的现状

在我国，人大及其常委会监督的对象主要是人民政府、人民法院和人民检察院，即“府两院”。①虽然宪法及其相关法律明确规定了人大及其常委会有权监督人民政府，但就目前的监督实践而言，人大及其常委会对人民政府的监督是不理想的。宪法及其相关法律规定的许多人大及其常委会监督人民政府的职权没有被很好地行使起来，从而成为静静地躺在纸上睡大觉的权力。这就造成了人大及其常委会宪法上的权力和地位与实践中的权力和地位极不相称的尴尬局面。比如，宪法规定了各级人大有权审批同级政府的预算及决算。但现实中很多地方政

府采取先斩后奏的策略，同级人大也只能无奈地听之任之。造成人大及其常委会对人民政府监督软弱无力的原因很多，其中最重要的一方面原因就是法律对人大及其常委会对人民政府监督的法律后果规定得不完善。

第五篇：论行政诚信对城市基层政府应急管理的影响

《论行政诚信对城市基层政府应急管理的影响》

城市基层政府，一般是指大中城市下辖的区政府（即市辖区）以及以城市为主要辖区的不设乡、镇的县级市政府，其最大的特点就是与群众的直接接触。城市基层政府应急管理，是城市基层政府充分发挥自身管理职能，针对本区域可能发生的危机和正在发生的危机进行事先预测、防范，事中积极应对，事后妥善解决而进行的一系列有规划有组织的管理过程。城市基层政府应急管理的过程，实际上就是一个遵从市民意愿、考虑市民利益、提高市民参与意识、培养市民参与技能的过程，是向市民呈现行政诚信好坏、程度高低的过程。

（一）行政诚信彰显责任，有利于强化城市基层政府应急管理的人本取向城市基层政府的行动能力深受价值取向的影响，价值观不同，其应对事件的理念和范式各有差异。行政诚信首先体现为责任政府，其基本理念就是坚持公民的利益高于一切。危机事件通常都具有突发性、震撼性等特征，其过程发展变化迅速，对人们生命安全、日常生活秩序，国家经济等都具有极大的威胁性。城市基层政府作为城市社会公共事务的管理者，对维护人们的生命财产安全、社会秩序稳定具有不可推卸的责任。对于政府来说，在应急管理中的价值取向，更多侧重的是保护人的安全，即坚持人的生命第一原则，而不足常态下行政管理过程以“效率”为先的价值取向。底层特性及其与民众的直接联系性更能凸显城市基层政府在应对突发事件中“人本取向”的价值。

（二）行政诚信孕育效能，有利于提升城市基层政府应急管理的执行力城市基层政府应急管理，是城市基层政府之间、城市基层政府职能部门之问、城市基层政府和社会之间多方作用的过程。危机的有效处置，争取赢得第一时间是关键因素。良好的行政诚信具有简化程序、孕育效能的功效。在事态紧急时，执行者不管是理解或是不理解上级指示，居民不管是理解还是不理解政府行为，都可以无条件且全力以赴地给予协助。在应急状态下，城市基层政府的执行力主要体现在能否在最短时间内运用最有效手段集中城市社会资源解决危机。换言之，公共危机对城市基层政府的行政效能有着更高的要求。突发公共事件具有突发性、震撼性、广泛性、破坏性等特征，需要特殊机制进行特殊应对。良好的行政诚信，有助于城市基层政府争取时问，采取恰当的方法，适宜的执行工具及时、迅速地处理突发事件，最大限度地降低事件本身的危害性和破坏力，抑制或防止次生危机的产生，节约行政成本。反之，没有良好的行政诚信保障，单靠城市基层政府的行政强制力，容易引起相关人负猜疑不满，乃至不情愿地配合，从而延迟处置突发事件时机，不仅不利于事态的控制，甚至会导致危机的破坏性加剧。

（三）行政诚信凝聚力量，有利于增强城市基层政府应急管理6勺社会资源调动在突发事件应急管理中，城市基层危机的处理靠其基层政府的单一力量是不够的，需要形成以政府为主导、非政府组织和公众等多元化主体共同参与的突发公共事件应急管理网络治理体制。而城市基层政府与社会这种互动关系的形成是以政府的诚信为纽带的。城市基层政府诫信包括两方面，一方面是城市基层政府自身的诚信，另一方面是社会对城市基层政府的信任。良好的行政诚信是城市基层政府向社会作出的能力保证，也是社会给予城市基层政府的信任。这样信任能够带来向心力和凝聚力。在应急管理中，面对各种各样的紧急情况，建立在信任基础之上的凝聚力会显示出无穷的力量。孔子在军备、粮食、诚信三者之比较中，就深刻指出诚信是为政之要。而城市基层政府的信用来自社会的信任，它的形成不是一个结果，而是在过程中形成的，是常态下政府行使城市社会管理职能时累积的社会信任行为。

因此，如果公共危机发生时，较高的城市基层政府诚信能够转化为强大的社会动员能力和组织能力，可以激励各社会主体以积极、信任的态度配合城市基层政府的治理工作。反之，缺乏信用的城市基层政府，则很难在公共危机中获得社会各主体的真诚配合，很难具备控制社会心理状态的能力。

行政系统的诚信包括内部诚信和外部诚信。内部诚信是指城市基层政府组织（包括城市基层政府之问、城市摹层政府职能部门之间）以及城市基层政府人员之间的相互信任和忠诚，这种信任和忠诚外化于机构组织的协调联动。而外部诚信是指城市基层政府作为～令独立完羟的行政组织对外呈现的诚信状况，主要是指社会各主体（如企业、社区组织、民众等）对一个城市承层政府守约重诺的意愿、能力和行为的信任，体现的是人民对城市基层政府的信任关系，这种信任关系是建立在城市基层政府对人们合理期待的实现以及对人们回应疆础上的„互动、合作，强调行政诚信建设墩信于民的目的。在突发事仁H，行政系统内部诚信商低更多地体现为城市警层政府及其公务人员应对突发事件能力的高低，而行政系统外部蛾信更多地体现为城市耩层政府整合社会资源的程度。

（一）行政系统内部诚信缺失影响城市基层政府部门间的协调联动

1．职能分工不明晰，协调沟通渠道受阻

城市罐层政府应急管理是一个系统二I二程，它涉及到很多系统和部门组织。突发事件越复杂，涉及到的系统利部门组织就越多，而这就要求各城市棼层政府机关、各部门组织之I训进行有效的协调和沟通，做到相互支持，密切配合，步调一致，共同完成任务和工作。然而，以往应对突发哥‘件的经验总结多次显示，由于城市基层行政组织问矛盾交叉，导致城市基层管理出现“看到的管不了，管得了的看不到”的尴尬局面，条块部门之l'、基层管理机构与各职能部门之间协调困难，影响城市基层政府对突笈习I件的有效处贸。究其原因，主要是因现行的城市基层行政组织问职能分工不清晰所引起。主要体现在以下几方而[1]：第一，城市基层政府职能界定范围模糊。从日商打的实际情况来看，市与区政府在职能和权限的划分上一直没有明确而具体的法律规定，多数都是由各市自确定，随意性较大，普遍存在市i区管理体制不顺的问题。市下放给区的管理权限比较小，一些设在区级的事业单位，由于没有管理权，基本没有收入来源。这就形成虽然市辖区负有对辖区内经济社会进行全面管理的责任，但是履行费任所需的权力却集中在市直部门，造成区政府有责无权，难以真正履行管理职能。

第二，城市基层政府内部设置程序失序。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第4款的规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”但是实际上，市辖区在设立机构时，上一级政府往往从市属部门等有关因素去考虑，而确需设立的机构则很难设立。另外，有些机构的设置又一成不变，出现了“不合时宣”现级。城市基层内部机构的改革设置不明确，一旦突发事件发生时，容易引起各组织部门间的责任推诿，影响应对突发事件的时效性。第三，城市基层政府内部条块分割尸E重。具体表现为城市建设规划与实现过程的条块分割、城市土地使用上的条块分割、城市公共设施管理上的条块分割。由于城区发展规划、建设和营理的脱节，直接影响了城区建设和管理的统一性，限制了城区政府在城区经济发展中的作用，也限制了其在应对突发事件时城市基层政府管理的统一性。

2．部门间利益考量，难以形成合力

城市基层政府部门利益是指城市基层政府部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益。在实际工作当中，基层政府的这种部门利益主要表现为两方而：一是对本部门有利可图的事务，利用职权争夺：二是对涉及公益性的职责和义务不是少有问津，就是睁一只眼，闭一只眼的蒙混过关，一遇责任就互相推诿以了习。201O年3月9日，深圳市“太阳伞**”引发城管部门与交臀部门的矛盾冲突就是一畎型案例。这场“太阳伞**”的实质不在于太阳伞保留与否的问题，而是由于太阳伞赞助的商业性质引发的部门利益纠葛。这些部门利益的考量，使职能部门在工作衔接过程中互设门槛，互为障碍，造成工作脱节，难以形成合力。突发事件的有效处胃，要求政府必须是一个高效的政

府。这利一高效主要体现在各政府职能部门的协调联合、共I司治理，这种联合的效用发挥建立在职能部门的相互信任，然而部门利益的权衡威胁部门问信任关系的建立。一旦突发事件发生时，这种“吃力不讨好的攀情”往往由于这种利益权撕而失却协调处置突发事件的最好时机，加重危机的处置难度。

3．公务员道德风险，影响政府治J

41面对公共危机，城市基层政府公务员的诚信主要体现在两个方面：一是行为不能违法，二是城市基层政府行为必须公丌、公矿、透明。在紧急状态下，城市罄层政府的行为不能违法，不能为了局部利益而不顾整体利益。另外，信息公）于应当成为城市J-层政府工作的行为准则，保持城市基层政府与公众之间的信息畅通，才能提高城市基层政府工作的公开性与透明性，才能尊重公众的知情权，维护他们的合法权益。然而，“自利的个人受某种因素的引诱，会违反有关诚实和可靠的一般准则，因为环境允许他们这样做而不受惩罚。”[2]面对公共危机，基于对自身“乌纱帽”的考虑，往往倾向采取“手盖子”的手段，干方百计封锁消息，推卸责任。城市基层政府是城市政权的最低层级，是与城市居民联系最密切的政府机构，对危机事件有最先处理权，并且根据危机等级上报上级政府。然而恰是这种基础关系，给了城市基层政府“隐瞒、屏蔽”真实信息的空间。行政诚信要求城市基层政府以“诚”取“信”于民，而“诚”的基本要义是“不欺人（民）”，在处理突发事件中，基层政府对灾害信息的隐瞒、不及时上报正是“不减”的体现。在通常情况下，危机发生往往会让公众产生各种猜测和怀疑，倘若公众对危机事件的情况不了解，在危机到来时，各种小道消息便会满天飞，人们对危机认识的模糊性，加上对危机的恐慌，为了家人和自己的生命安全健康担心，往往会采取过激行为或非理性的行动。城市基层政府由于其在公共管理中的特殊地位，无疑会成为人们这种过激行为或非理性行动的标的者。而城市基层政府日常管理中的诚信缺失以及在危机发生中的“不诚实行为”一一一“积怨而怒”是引发民众这种菲理性行为的导火线，不仅会制约城市基层政府对危机的处理能力，甚至可能会蔓延成新的危机。

（二）行政系统外部诚信缺失影响城市基层政府对社会资源的整合力度

城市基层政府因其责任、地位和能力之所在，必然是危机习I件应对的首要主体，担当主要角色。在强'Uifd城市基层政府应急管理的快速反应性、责任,v-的同时，还须认清危机治理参与主体多元性的巨大优势，最大程度地吸收社会力量参与公共危机治理。因此，在应急管理中，城市基层政府'对社会资源进行有效鹅合。城市基层政府应急管理就是通过对基层社会相关人力、物力、财力和信息资源的有效憋合，有效果、高效率、高45益地实现应急管理目标。而城市罐层政府这‘整合的有效性却有赖于城市越层政府与社会各主体之lM的信任关系。危机应对是城市基层政府和民众之问信任、协调互动关系考验的契机。在城市基层中，根据公共危机的发展过7r以及处理的“就近原则”，首先是城市艇层政府，其次是媒体、社区的民rF组织、社区营利单位及社区成员，最后才是各城市之问、省际、各种危机治理主体的参与。因此，行政系统外翻；诚信缺失，直接影响到城市基层政府对社会资源的整合力度。

1、大众媒体沟通协调欠佳，失却危机报道主动权

介于城市基层政府和民众之蚓的媒体成为一股重要WJ社会力量，成为提供人基本事实的载体，它深刻地影响到城市基层政府和公众的行为方式。城市基层政府无权丌办报纸、广播、电视等媒体，只能通过协调沟通的手段来争11：媒体的关注和支持a在这种意义上，城市基层政府建构并维持与媒体良好关系对其应急管理治理能力有若非常重要的作用。然而，在实际中，城市箍层政府与媒体关系失调导致矛盾冲突的例子比比皆是。这可以从县委书记拘传写批评报道记者，以及记者被殴打事件的频繁发生可以看出来。目前，城市化、信息化的发展，加重了城市基层政府的应急管理难度，也更加突出了大众媒体在城市基层政府应急管理中的重要作用。而城市基层政府的诚信影响突发事件中媒体的倾向性以及对报道的态度。如果城市基层政府诚信度高，媒体会倾向对政府的信任和支持，媒体的这种态度也会传播给公众。反之，媒体则会倾向于质疑和否定城市基层政府，在这种情况下，媒体报道可能存在两种情况：一种是发挥其社会安抚的功能，如实反映危机情况，引导公众的危机行为，稳定公众心念，同时对城市基层政府工作提出建设性的批评意见：另一种情况是媒体对危机进行夸大其词报道，导致危机的蔓延和公众对城市基层政府的矛盾冲突。美国学者费姆·邦茨说：“一个有效的传播不仅能减轻危机，还能给组织带来比危机发生之前更为正面的声誉，而低劣的危机处理则会损伤组织的可信度、公众的信心和组织多年来建立起来的信誉。”[3]因此，发挥大众媒体在应急管理中的积极作用，掌握危机报道的主动性，需要基层政府与媒体良好的沟通。

2．对社区民间组织培育程度不足，难以弥补政府“失效性”

相对城市基层政府而言，社区民间组织在应急管理中有以下优势：第一，是矛盾爆发的“缓冲带”。社区民间组织作为城币基层政府、社会、市场与社区成员之间联结的綦本环节发挥着促进社会整合、维系的作用。目前我国社区中由城市基层政府代表、社区单位代表、居民代表组成的各类社区发展协调组织，如社区事务协调委员会等，担负着听取意见，F传下达，沟通信息等职能，在社区与社会、社区与城市基层政府直接建立了一个缓冲带，减少了社区与外界的矛盾冲突。第二，是处辑突Fx事件的“先行者”。社区民rri组织比较小，灵活性强，对突发习l件反映迅迷，一方面可以第一时问赶到现场救助，另-JJ‘i能够马J二召集志愿者和组织捐款，最大限度减少突发乖件的破坏性。而城市基层政府不仅要厘析情况真实性，还需要层层上报、层层决策，才能采取行动，因此，往往错失应对突发事件的最佳时机。蒴三，危机善后恢复的强有力，“帮手”。社区民间组织所追求的就是满足社区居民和社区单位的利益要求。它直接面对本社区居民（社区单位），能够对社区居民提供治安、医疗、救助等多方面的服务。

尽管城市社区民lbJ组织近几年来有了巨大的发展，但由于城市基层政府对社区民问组织的培育程度不够，且大部分社区民洲组织处于无组织、无管理状态，制约其功能的有效发挥。以广州的社区民lb组织管理为例，据广州市民政局的不完全统计，广州市有社区民间组织3000多个，但在民政部门登记注册的不足500个，登记率不足20%，而且在民政局登记注舢的社区民间组织主要是民办非企业单位。[4]由此可知，现实存在苻大量社区民l'Li组织，但多数缺乏组织、管理，这样显然不利于社区民问组织的健康发展。而城市社区民间组织的发展受阻，将直接影响城市基层政府对社区民问组织资源的有效整合，直接影响其对危机、特别是社会危机的预防以及处霞等。

3．与居民合作互动程度低下，易引发居民“非理性”

在危机中，居民是直接受到威胁的对象，是直接的“受灾体”，也是“自救者”。突发事件的发生往往猝不及防，居民在危机中本能的恐慌心理的消弭以及将对自身的危害降到最低，都需要借助于居民自身的危机意识以及应对危机能力的提高a而城市基层政府对居民的危机应对能力的提高具有责任，这种责任的最终体现就是两者的合作互动。合作互动是基于双方的信任关系而建立的。信任的社会价值之一在于“言可重，行可复”，城市基层政府作为增进城市社会福利的特殊组织丽存在，与居民的合作互动关系是一种特殊的信任关系，这种特殊关系主要是居民对城市基层政府的评价，而这种评价来源于城市基层政府持续、稳定的职权表现。

我们信任城市基层政府只是在城市基层政府表现良好时才予以确认，而对城市基层政府的这种评价总是根据实际情况而变化的，即这种信任是“策略性信任”（美国学者埃里克·尤斯拉纳），具有不稳定性和Ti变性。换句话说，在对城市的应急管理中，城市基层政府要实现与居民合作互动关系，主要依赖的是城市基层政府在对社会的日常管理服务中所呈现的诚信形态，包括正义的行政理念、恰当的行政行为以及预期效果的实现。然而，在实际中，城

市基层政府往往在执政中出现与民争利，政策、措施朝令夕改，有些政务公开形同虚设，执法活动缺乏溅信等间题，j'r！重影响了居民对城市基层政府的信任，损害了城市基层政府与民建立合作互4的基础。在危机面iIJ'，公众所需要的首先是一个可信任的政府，只有值得信任的政府，才能造就和lB育itH理性的公民与公民的理性。换言之，城市基层政府溅信缺失，意味着居民对城市善￡层政府是否能有效处罚突发事件，是否能保障他们的生命财产安全等产生质疑。这种质疑在面临诸如“非典”、地震灾难、恐怖袭击等事件，且)'tj刚公众不安行为的影响和各种谣言的传播时容易引起人们恐’隘的心理状念。有训查表f蝎：突发习f件中信息沟逝的方式越广泛、越及，+市民的忧虑越低，越能积极配合政府的措施：政府对突发公共事件干EI关知识传播越多，市民的忧,艘越低，越会仿效周阉人的做法，积极配合政府。[5]如果城市基层政府在突发习i件爆发的初期没有采取有效措施，没有及时如实地公布“受灾”情况，缺乏畅通的信息沟通渠道时，居民为了个人和家人的生命安全健康担心，就容易A-取过激行为和非理性的行动，如抢购、围攻等行为，不仅加剧了城市基层政府处置突发艰件的难度，甚至可能羼发新的社会危机。

【参考文献】

fl】杨海涛，城区政府的经济职能[Jl。价格月刊，2003(12)．2】[德】4叮武叫，史漫飞．制度经峁学：社会秩序与公共政策[M】．北京：商务印书馆，2000.81．

【3】廖为建，李

莉一美国现代危机传播研究及其借鉴意义【J】，广州大学学报（社会科举

【4】罗忆源．广州市社区民问组织的培育和发展I J】．兰州学刊，2009(1)．

【5】谭一笑．广州市突发公共卫生事件中信息沟通对公众的影响分析【J】．医学理论与实践，2009(3)，（本文原载国务院办公厅主管刊物《中国行政管理》）