新形势下农村法治建设的思考
摘要：不断加快农村法治化进程，是促进新农村建设的重要支撑和必要保障。我国的农村法治建设仍然存在农民法律意识落后，村民自治制度在实践中存在缺陷，农村法律制度不健全，农村执法混乱、司法监督救济不力，司法不公正现象仍存在等问题。目前，为了适应新农村建设的需要，我国农村法治建设应全面贯彻法治原则，在培育农民现代法律意识的基础上完善和发展基层民主自治制度，健全农村法律制度和整顿司法秩序。
关键词：农村法治
法律意识
村民自治
引言
农业、农村和农民问题，始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署，是我国现代化建设进程中的重大历史任务。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上强调，建设社会主义新农村，“要扩大基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”，并把加强基层民主法治建设作为当前和今后一个时期建设社会主义新农村的六项重点工作之一。
在农村人口尚占绝对多数的中国，实现依法治国的目标，难点在农村，重点在广大的农村基层干部和农民群众。改革开放以来，虽然农村依法治国进程取得一定成效，广大基层干部和农村群众的法治素质有所提高，依法治理的环境获得改善。但是，与城市和经济发展速度相比较，仍然存在较大的差距，严重影响着农村市场经济的建立和民主政治建设的进程。
不断加快农村法治化进程，是促进新农村建设的重要支撑和必要保障。因此，新农村建设中必须大力强化依法治农、依法建农、依法兴农的法律意识和法治精神，切实把农业发展、农村建设和农民利益纳入一个系统化、规范化的法律环境之中。[1]
一、农村法治的含义
中国是个典型的农业社会，在中国这样的“乡土社会”中，农民以土地为生，法律既不是社会控制的惟一方法，也不是最重要的途径，相反在传统儒家思想的影响下，习惯、礼俗、宗法族规、道德却是最主要的社会调控手段，人们对礼俗、习惯的推崇超过了对法的重视，对自发生成的这些“民间法”的接受程度，远远要高于法律。从中国农村的实际情况出发，目前中国农村正处于从传统农业社会向现代工业社会的转变过程中。在这个这样的一个“异度空间”内，传统与现代，变化与凝固，各种内外、新旧因素异常复杂，它们相互制约、相互影响，成为相对独立并在农村法治建设中占有重要地位的空间。
在依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，农村法治的建设和发展状况显得异常重要。农村法治建设既是依法治国，建设社会主义新农村的主要内容之一，又是制约其进程的关键环节。从一定意义上说，没有农村法治的建设就不可能有法治国家的实现，当然建设社会主义新农村也将成为一句空话。
农村法治是指在国家法与民间法良性互动的基础上，以实现村民自治为核心、以培育农民的民主、平等和自由理念为目标、以建立保障农民基本权利的公共机制为关键的政府推进与社会演进力量的有机统一。这一概念有以下几个特征：
第一，所谓国家法，可以被一般地理解为由特定国家机构制定、颁布、采行和自上而下予以实施的法律。[2]此外，国家法还兼指其所构成的法律制度和法律秩序。而民间法主要是指这样一种知识传统，它生于民间，出于习惯乃由乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中显现，因而具有自发性和丰富的地方色彩。[3]对于农村的法治实践，既不应理解为是国家法律制度或秩序对农村非正式制度或秩序的简单“吞并”、“改造”和“挤压”，也不应理解为是农村非正式制度秩序的完全“自治”及对国家法律制度或秩序的分庭对抗与平起平坐，而应当理解为是两者在农村社会中的相互“分工”及“配合”，也就是说国家法与民间法要建立一种良性互动机制。[4]第二，农村法治的核心是实现村民自治。农村基层民主建设是中国民主政治建设的最薄弱环节。而村民自治的实行，充分体现了群众当家作主的巨大成就，初步确立了村级民主建设的原则和框架。村民自我管理、自我教育、自我服务，增加了基层工作的透明度，有力地调动了群众的积极性，提高了农民的民主法治意识，为农村进一步改革发展创造了有利的条件。在农村，实行村民自治的主要目标是通过人民群众自己的民主行为，即参与基层政权的活动，参加基层经济组织的决策、管理与监督，进行基层社会生活的自我管理、自我服务，以提高村民的民主意识和主人翁责任感，从而逐渐形成人民管理国家的必要的政治行为基础和社会心理环境，加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程，从而使农村社会生活走向民主化、法治化的轨道。同时，村民自治的真正实现就成为了农村法治建设的核心内容。
第三，农村法治建设的过程应该是政府推进与社会演进两种方式的有机统一。中国已经走上了一条与社会演进型法治相区别的政府推进型的法治道路。事实上，法治实践通常也被理解为:国家法律制度或秩序的不断向外扩张，特别是向广大农村地区及农村非正式制度或秩序的不断向内收缩的过程。[5]但是在农村，当国家法律与中国民间社会传统的伦理、习惯和民众法治心理有较大差异时，法律实施的效果肯定是不尽如人意的。社会自己演进而来的“民间法”有着很深厚的民众认同基础，因而也具有了强大的实施力量。法律的力量根植于人们的社会经验之中，正是由于人们凭经验感觉到法律对自己来说是有益的，所以才能够用真心去支持和拥护法律。[6]
“民间法”是产生于中国本土社会的一种社会规范，它在社会所产生，同时又制约着社会成员的行为，由于产生在社会成员的社会实践中，它易于为其调整对象所接受，在调整人与人之间的关系上发挥着重要的作用。但是，事实证明，当前的乡村法治是不成功的，乡村社会不认可超越他们需求的现代法律制度，农村法治建设走一条社会演进与政府推动相结合的道路才是现实的选择。[7]
二、农村法治现状的解读
在邓小平同志建设有中国建设有中国特色的社会主义理论指导下，我国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。中国农村社会的法治化进程已真正启动，但与农村社会主义市场经济的法治要求的差距还很大，距新农村的要求还有一定的差距。农村法治建设还存在诸多的不足。
农民法律意识落后
以主体理性自律精神为内核的法律崇拜和法律信仰，是中国法治进程的内驱力，如果没有内生性的法律信仰，中国现代法治将寸步难行。[8]现代社会法律意识的形成是法治建设的不可缺少的要素。这一理论早已被中外法学家们认同。这么多年来中国农民的法律意识虽已有所提高，如民告官现象的出现等。农民的维权意识在讲法治的今天应该说是大大增强了。但就整体来看，农民的法律意识仍远远落后于现代法治建设进程的要求，阻碍着农村法治建设。但总的来说是缺乏应有的对于法律的信仰。主要表现在以下几点：
1、情义本位的思想观念严重阻碍农村法治建设
中国人历来憧憬“和谐”，讲求“仁爱”，因而举整个社会关系而一概家庭化之，务使其情益亲，其义益重。[9]
这些思想作为一种社会道德思想还是能在社会中占有一席之地的，但如果过度地滥用，势必造成情法混乱、徇情枉法。过分追求情义的情感在新农村法治建设中存在着极大的消极作用。
而这种思想在现如今的中国农村仍然大量的存在，而且在农村还异常的“吃得开”。
2、法律即义务的思想制约着农村法治建设
法律即义务的思想在我国农村中还普遍存在。在这种思想的指导下，农民对国家的法律，看到的只是其强制性的一面，而对其权利保护的一面却知之甚少，义务意识在广大农民的心中占据了大量的空间，传统思想的“灌输和继承”使得农民的权利意识愈加淡薄，对法律从内心里愈加排斥，更加难以接受。那些为了整个社会的长远利益或未来利益的法律，在农村很难在短时期内获得人们的认同。
3、权力本位思想阻碍农村法治建设的进程
旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。[10]中国的农民从封建社会以来就处于社会的最低层，更多地接受统治，习惯于服从，做“良民”。权力就是法律，在农民心中大于法律的封建专制思想，深深扎根于农民的意识之中。导致农民不知道、不习惯、也不敢用法律来维护自己的利益。大多数的人都认为法律是当官人的事，是政府的事，而他们自己只能为当权者服务；法律只不过是当权者用来统治他们的工具。农民们盼望清官，但却对法律敬而远之。最终将导致法律的瘫痪，法治进程的停滞。
4、家法族规神圣观念阻碍农村法治建设
中国农村向来以家庭和宗族为本，往往都以血缘、亲情为基石，制定家法、族规，对涉及家庭和宗族成员生活的所有事情，用家法、族规予以规范。这些家法、族规均以“情”和“亲”为纽带，易于为人们所接受，成为农民社会生活的普遍规则。直到今天，中国农民发生纠纷大都愿以家法族规私了解决，而不愿诉诸法律。严重的宗族意识，是他们常常以家法、族规代替国法，讲人情，不讲法律。宗法观念的存在，排挤了法律对“乡土社会”的安定秩序发挥作用，使法律无法在农村中得到顺利贯彻实施，农村法治文明迟迟无法实现也就不值得感到奇怪了。
以上几点导致的最终结果就是人们对农村的立法感到疏远和陌生，法律权威感在农村的丧失和人们对法律价值的怀疑。可以说这对于农村的法治建设可以说是一个致命的打击和愚弄。
（二）村民自治制度在实践中存在缺陷
农村法治组织是农村法治的重要载体，在农村法治中起着重要的作用。法治是以政治民主作为基础的，法治建设需要社会绝大多数成员的共同参与。我国农村政治民主的标志是《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障。农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，已成为我国解决农村基层直接民主的一项基本政策，成为一项农村基层民主的重要制度，是农村政治民主的具体体现。随着《村民委员会组织法》的颁布，我国农村政治民主程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功，积累了相当的经验。但从新农村法治要求的标准来看，这种好的制度安排在实践中尚有较大的缺陷，已成为新农村法治进一步推进的障碍。主要表现在：
1、村民委员会的议事、决策民主程度不高，村委会公开办事制度有待于进一步完善。在农村，农民对村委会的议事决策参与很少，甚至大部分的村委会决议农民都不知道。在村务不透明不公开的情况下，村民自治导致了村干部说的算，村民自治流于形式，无法真正体现政治民主的本意。
2、村民委员会的法律地位不明确，村委会与村党支部、乡镇府的关系有待于进一步理顺。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力:乡(镇)政府的行政管理权和村民自治权,它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。[11]在这样一个体制下，他们的性质等在法律上都有明确的规定，他们应该能互助有利，各得“其所”。但在实际工作中,二者又经常发生矛盾,主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。[12]目前，“附属行政化”的倾向在广大农村已具有一定的普遍性。村民委员会与村党支部的关系，与乡镇基层政府等政权组织的关系不顺，导致以“党代民”、“以政代民”的问题十分严重。农村乡镇政府、党组织往往会无视村民自治的制度安排，进行“权力干涉”，使村民自治的民主制度无法真正实现。
3、村民民主自治的积极性、主动性不高。民主是有成本的，民主更要为社会主体带来利益。由于目比较薄弱，村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性和主动性不高。我国村民的民主意识走向两个极端，既有村民自治带来的好处不明显的原因，也有经济原因导致农民参与基层民主的途径和能力有限等多种原因。
（三）农村法律制度不健全
制度是实现法治的前提，法治制度是一定国家分配权力、责任、权利、义务、自由、限制等的方案、原则和细则，是法治的构成部分，也是法治的基本依据。法治制度预设了法治发展的状况，制约着法治的每个环节和整个过程。而我国目前农村的各项法律制度还很不完善，主要表现在：
1、法律制度不健全，不完善，有的领域存在立法上的空白，一些急需的法律尚未制定出来，使广大农村基层干部和群众无法可依。2、立法层次低。不少仍停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力，且法律法规的内容政策性强，规范性、可操作性差。3、内容过于原则，规范性、可操作性差，特别是缺乏必要的法律责任，难以发挥法律规范的强制功能。4、有些法律法规没有适时修改，已不能适应新农村建设的客观需要。5、缺乏农村法律援助制度。在程序方面，村民选举和村务管理的程序方面缺乏法律、法规。因此，应尽快建立和完善农村法治制度体系，从制度上确保农村法治健康有序的发展。
（四）农村执法混乱、司法监督救济不力，司法不公正现象仍存在。
在市场经济条件下，政府行为的有效性在很大程度上取决于政府行为的法治化。由于目前乡镇政权的运行机制仍存在“党政经”高度一体化、以行政支配为主导的弊端，乡镇政府的权力具有很强的扩张性。[13]良好的法律最终必须通过执法行为来体现。农村立法固然重要，但执法工作更不能轻视。真正体现法的作用和价值，还必须通过公平有效的执法。现行农业法律法规的执行还存在不少问题，不少农村基层干部长期习惯于单纯依靠行政命令而不善于运用法律手段来管理农村，依法治农的观念淡漠，执法不严、滥用自由裁量权的现象屡见不鲜。种种“不法行为”严重挫伤了农民的积极性，损害了党群、干群关系，影响了农村的发展和稳定。
司法是老百姓获得救济的最后一道屏障，也是维护社会公正、保障法律得以实施的关键一环。当前对制售假种子、假化肥、假农药的坑农骗农案件；非法抬高农业生产资料价格，挪用农业生产资金，乱集资、乱收费和乱摊派等损害农民利益、加重农民负担的案件；毁占耕地，破坏自然资源和生态环境等方面的重大案件，有些地区的司法机关立案不及时，惩处不力，未能对违法犯罪行为起到足够的威慑作用。另外在农村还未能建立起有效的农村执法检查机制，往往监督不到位，对有徇私舞弊、枉法裁判的违法犯罪行为，未能及时的追究当事人的法律责任。有法不依和执法司法领域的腐败现象使一些农民对法律的信仰发生了动摇，长此下去，将足以危及法治的根基。
三、对优化农村法治环境，加强农村法治建设的一些想法
（一）新农村法治建设应全面贯彻法治原则
基本法律原则是对法律精神和法律价值的确认和体现，对于一个法治系统的构建和运行具有重要的指导作用和意义。在新农村法治建设过程中要恪守基本法律原则，保证农村法治建设的正确方向。根据新农村法治建设的目标定位和适用范围，按照法律原则的自身属性和要求，笔者认为新农村法治建设应当遵循以下基本原则：
1、法治统一原则。无论是善法之治或恶法之治，也不管是简法之治或繁法之治，凡欲使法律发挥制度效应，法治的统一性就是必须的。[14]维护国家的法治统一不仅是对于国家法治建设的整体性要求，也是对于农村法治的具体要求。其中的关键在于坚持不抵触原则，从中国农村的实际情况出发，在党和国家有关农村和农业发展的方针政策的指引下，大胆地进行制度创设与更新。既要及时把改革与发展中取得的新成果运用法律的形式确定下来，努力实现农村政策的制度化、法律化，又要积极借鉴和吸收其他国家在农村法制建设方面取得的成功经验，通过法律移植实现国外制度的国内化，保持中国农村法制建设的开放性。与此同时，还应采取有效措施保障有关农业和农村法律的实施与实现，真正做到法律得到人们的普遍遵守，不因主体、时间和空间的差异而有不同。
2、可持续发展原则。从中国的基本国情出发，坚持可持续发展原则，走可持续发展之路，是切实解决建设新农村中存在问题的治本之策。首先，应当按照可持续发展的基本要求，全面清理有关新农村法治建设的相关制度，通过相关法律制度的创制、修改、废止等立法活动，把可持续发展的理念和精神制度化和法律化。其次，是适应可持续发展的基本要求，全面改革与完善包括执法、司法、法律监督、法律宣传以及广大农民守法在内的农村法制的实施保障体系，真正使可持续发展从理想变为现实。
3、村民自治原则。村民自治是一种新型民主制度，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试，其基本原则是自我管理、自我教育、自我服务，在实践中有具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。中共十五届三中全会专门针对农村法治建设提出了要求，指出农村法治建设必须承认和充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。这是
政治上正确对待农民和巩固工农联盟的重大问题。是农村经济和社会发展的根本保证。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，在任何事情上，都必须遵循这个原则。[15]可以说坚持村民自治原则是农村法治实现的关键。
4、国家适度干预原则。新农村法治建设是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。正是农村、农业和农民在中国社会经济发展中所处的劣势地位和处境，决定了新农村法治建设必须坚持和贯彻国家适度干预的原则。因为把这样一个广阔地域范围内的数量特别巨大的农民群体放在一种有失平等或公平环境的社会现状中，这与全面建设小康社会和法治建设的目的和宗旨是明显不相称的。当然，国家的这种干预必须是由代表国家和广大农民切身利益的政府来实现的，政府干预的行为和限度必须限定在谨慎干预和适度干预的农村法治的控制范围之内。
（二）培育农民现代法律意识
落后的法律意识与加强新农村法治建设的需要极不相称，要在农村全面实行法治，必须将现代法律意识的培养、法治精神的建立，作为农村法治工作的重要环节。
1、完善立法，为农村法治建设创造有法可依的环境
关于农村立法建设，一方面要加强地方性法规建设力度，通过经济立法或行政立法来反映农民的一些切实要求。如减轻农民负担、稳定和完善家庭承包责任制等，在此过程中，要注意在内容上加以完善，有针对性地提出立法计划，确定法规的主旨，把应当采取的主要政策措施进行提炼、规范上升到法的高度。同时，可以考虑吸收一些当地有益习惯，使之更切合当地实际和农民生活，而且利于执行。另一方面，也要克服立法超前的问题，相应地修改一些与农村实际不符的法律规定，同时，也要注意不同部门法与不同类别法之间的关系，真正建构起市场经济需要的农村法律秩序。
2、加强执法和司法，为农民转变法律意识创造条件
首先，改革现有执法司法体制。可将执法重心适当从市、县移至乡镇，变一些政府执法部门由县垂直领导为县、乡(镇)双重领导，并可试行由乡(镇)直接领导的体制；也可在乡镇人民法庭设立巡回分庭，对一些简单案件就地审理，就地判决与执行，降低诉讼成本，使更多纠纷进入法律处理程序；在农村村一级设立司法专员，利于纠纷的尽快解决和深入法律宣传。其次，加强司法、执法机关内部制度建设，努力提高基层司法、执法工作人员自身素质，进一步强化执法责任制和错案追究制，不断提高办案质量和办案效率，以及从内部扼制腐败，真正做到有法必依，执法必严。第三，完善法律监督体系，切实保护农民的合法权益。对各种乱收费、乱摊派或变相收费的现象，违法、违规在农村搞任何形式的达标、升级、验收活动，强迫农民以资代劳的活动，予以禁止，进行相应的监督。坚持村级财务公开制度，保护农民自主生产经营权，切实为农民提供行政和司法援助。司法的正确运行师法率威信确立的一个重要因素，它直观的影响着群众的法律观念、意识。
3、通过村民自治，培养农民的现代法律意识
我国农村中存在着行为的二元标准，即农村习惯标准和国家法律标准。农村习惯经常取代国家法律，有人把这种现象归结为是血缘关系基础上的“熟人社会”的特征。[16]我们不否认自由、平等、法律至上等现代法律意识易于在区域关系基础上的陌生人社会中产生，但是，我国广大农村仍旧是血缘、亲情基础上的社会。面对这种现实，我们必须寻求一条途径，使农村现代法律意识培育顺应农村变革，推动农村法治建设。村民自治就不失为当前培育农民现代法律意识的最佳途径。村民们在村民委员会领导下，参与农村政治生活，对自己的事务实行民主管理，根据国家法规，结合本区域情况制定自己的乡规民约，进行自我管理、自我教育、自我服务。乡规民约的制定，使国家法与农村习惯法有机地结合起来，既弥补了国家法律对农村的空缺和国家力量在农村的局限性，又能使农村中顺乎社会发展的习惯做法得到进一步发扬，使乡村规约的遵守有着内在的自觉自愿的精神基础。同时，乡规民约不得违背国家法律，村民们参与乡规民约的制定，不仅拉近了与国家法律的距离，产生极强的法律意识，还能被激起权利意识、主体意识，进而养成对法律的追求、渴望、崇拜等现代法律意识观念。
4、深入普法，培育农民的现代法治观
法制宣传教育是培养正确法律观的重要举措。但是我们需要转变法制教育导向，变单纯的守法教育为公民意识的培养，特别是普法教育、宣传媒介等更应把引导和强化公民对国家制度、法律制度的合理性、合法性认同，作为重中之重，进而塑造公民积极的守法精神。[17]我们应突出实践针对性，要使农民从被动接受变为主动学习法律。在内容上，要尽量与农民的实际生活结合起来，针对农民在实际生活中的法律需求进行培训，走出过去侧重于法律义务教育的误区，告知农民的法定权利与义务，进行法律至上观念的教育；在组织形式上，要讲究实效，注意发挥媒体的法制宣传教育作用，同时，司法机关要尽量到事发地点公开办案，以案讲法，要进一步做好农村法律服务工作，为农民咨询法律、运用法律提供便利。
（三）完善和发展基层民主与自治制度
目前，我国农村实行的村民自治制度，是对传统农村社会以宗族关系和伦理调整为中心的管理模式的一种变革。但由于受传统观念的束缚和农民自身素质的限制，村民自治还不健全、不规范，尤其是农村封建意识和宗族观念的消极影响还远远没有完全消除。因此，必须把依法推进村民自治作为新农村建设一项基础性工作，不断提高农村基层民主管理的层次和水平。要坚持以民为本，把保障和实现村民的民主权利落到实处，教育和引导村民增强参政议政的意识和能力；要完善各项制度，逐步实现农村基层民主的制度化、规范化。
从理论上讲，村民自治制度应是一个较好的制度安排，然而，这一制度要真正发挥其功效，实现更多的受益群体和产生规模报酬效应，还需要作进一步的制度落实与完善：[18]
1、完善基层民主选举制度。选举权和被选举权是宪法赋予每一个国民的一项基本政治权利，这对于真实表达每一个国民的政治意愿，推选自身利益的合法代表，有效参与国家的政治生活，均具有十分重要的意义。在中国农村的政治生活中，村民委员会是广大农村居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。民主选举是村民自治的重要环节，成功选出优秀的村干部，其意义不言而喻。[19]严格依照法律的规定，坚持公平、公正、公开原则，由村民按期进行直接选举，真正把群众拥护的、真心实意为群众办事的人，选进领导班子，就是广大农民最直接的、最大的政治利益所在。现行的《村民委员会组织法》，在总结该法试行以来的经验和教训的基础上，就村民委员会的选举制度做出了比较科学完整的规定。但是，这一制度的法律建构仍显原则和简陋，需要有权的地方立法机关能够严格按照宪法和法律的授权，就村民委员会的选举办法作出进一步的规定，比如要规范村民选举委员会的产生方式以及人数等；要避免乡镇政府或上一级部门对选举所进行的监督演变成非法干涉；要对选举前、选举时、选举后的各项有关选举工作进行有效的组织和监督；保障整个选举过程的公开性和透明度等等。
2、完善基层民主决策和管理制度。保障基层群众性自治组织的民主产生是前提，实现农村事务的科学决策和民主管理是关键。从中国广大农村的实际情况出发，为了防范少数人的决策和管理的随意性可能给村民重大利益造成的损害，必须健全和发挥以村民会议为形式的多数人民主决策和管理机制的积极作用。凡是涉及村民利益的重要事项都须提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定，以充分实现村民自治。同时，依据国家的政策和法律，结合本地实际，全体村民可以讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，也是有助于加强村民的自我管理、自我教育、自我服务的重要制度内容。但是这一制度在农村确实行的不容乐观。决策主体的不广泛性和决策内容的不公正性是亟待解决的问题。
3、基层民主监督制度。作为村民自治制度的内部保障机制，民主监督是最为脆弱的部分。[20]在实践中党支部总是通过与村委会交叉任职来实现对农村的领导。因此，靠支部对村委会进行监督并不可行。有的村村民会议因各种各样的原因很难按时、保质保量的召开，村民代表会议制度行同虚设，因此靠村民会议或村民代表会议来监督，制约村委会的权力往往会落空。有的村的村民由于惧怕村干部的报复，农民“告状”或上访的风险成本增高，所以民主监督的渠道并不畅通，监督软化，致使村委会权力难以受到制约。从制度经济学的观点来看，“一个社会集团的力量大小并不取决于它的人数多少而取决于它的组织程度：而组织程度的高低与集团成员的经济状况有关。”
[21]要实现真正有效的监督制约，必须从制度上赋予维护农民利益的组织如农会，以合法地位从而增强农民的组织程度，这是解决监督软化的根本。
（四）健全农村法律制度，整顿司法秩序实现司法公正
城乡差别的加大，从法律的层面看，就在于农民与其他社会主体相比，特别是与城镇居民相比，他们的政治平等权、经济平等权和社会平等权缺乏法律保障。在建设社会主义新农村的过程中，必须正视产生这种差别的深层原因，加快有关农村立法工作的步伐，进一步完善调整和解决“三农”问题的法律、法规和制度，努力消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍，从法律和制度的层面，确保农村公共产品的供给数量和供给质量。总之，通过进一步完善相关的法律法规，使新农村建设中的资源重新配置和运作，能够建立起一系列的制度安排和基础秩序，从而切实保障和维护农民人身权利和实际利益。在次基础上应当保证所立法律制度的公平与公正，还应加强农村司法干部队伍的素质建设和坚持司法独立以保证农村司法的公正。
结语
农村法治化是农村社会发展的必然，面对发展中存在的问题，必须在发展中解决。建设社会主义新农村是一项长期的历史任务。从本世纪头20年实现全面建设小康社会的目标，到本世纪中叶我国基本实现现代化，建设社会主义新农村需要经过几十年的艰苦努力。从更长远的时间看，即使将来基本实现现代化了，“三农”问题依然是关系我国发展全局的重大问题。因此，我们一定要树立长期作战的思想，坚持不懈地做好新农村的法治建设工作。建设社会主义新农村、实现和谐法治社会要求我们探寻着走出农村法治实施的困境途径，期望更多人士能关注并参与到中国农村法治进程中来，为社会主义新农村法治建设出力。
注释：
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[16]苏力，《二十世纪中国的现代化和法治》[J]，《法学研究》，1998年，第1卷。
[18]、[20]田成有，《村民自治制度的设置、运作与实践》，[19]白钢，《中国村民自治法制建设平议》[J]，《中国社会科学》，1998年，第3期，第88-104页。
[21]张春生，《村民自治的实践与理论思考》[J]，《江淮论坛》，1998年，第5期，第45-50页。
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