关于行政诉讼法执法检查情况的报告

关于行政诉讼法执法检查情况的报告

根据2017年监督工作计划，今年6月下旬至7月下旬市人大常委会组织开展了行政诉讼法执法检查。本次执法检查的主要目的是全面了解新修正的行政诉讼法在我市的贯彻实施情况，督促政府依法行政、法院依法审判和检察院法律监督工作，推动行政诉讼法更好地贯彻落实。市人大常委会对本次执法检查高度重视，成立执法检查组，印发工作方案，由内司工委具体组织实施。市人大常委会主任黄锦朝带队赴永康市开展执法检查，市人大常委会副主任周剑敏带队赴婺城区、金东区、兰溪市、义乌市开展执法检查。执法检查组对市本级和9个县（市、区）进行了全面扎实、相互交叉的调研检查，召开座谈会10个，听取当地政府依法行政和法院行政审判工作情况汇报，旁听市中级法院行政案件庭审和查阅相关案卷，广泛征求各方面意见建议。执法检查组综合各地材料，经认真研究梳理，形成了执法检查报告。

一、行政诉讼法贯彻实施的主要工作和成效

2014年修正的行政诉讼法自2015年5月1日实施以来，对于倒逼政府依法行政、保障法院依法审判发挥了积极作用。全市各级政府、法院及相关部门围绕行政诉讼法贯彻执行做了大量工作，取得了明显成效。全市法院一审行政案件收案数2014年480件，2015年1349件，2016年1242件，2017年上半年1028件，案件数激增并仍大幅增长。全市法院判决行政机关一审败诉率2015年9.1%，2016年9.35%，2017年上半年11.6%，均低于全省平均水平。

（一）领导干部思想重视，学法用法氛围较为浓厚。

一是学法有制度、有培训、有考试。市、县政府坚持政府常务会议学法、机关部门领导学法等制度。联合省内外高校组织各级各类干部法治培训班。坚持人大任命的领导干部任前法律知识考试、行政执法人员执法资格证考试制度。如金东区邀请机关部门一把手向区政府党组宣讲涉本部门主要法律法规和政策；兰溪市开展市长、局长、乡镇长学法说法讲法活动80余次。二是全面推行政府法律顾问制度。实现市、县、乡三级政府和具有执法权的政府部门法律顾问全覆盖。三是建立特邀行政执法监督员队伍。各地行政执法部门聘请了一批“特邀执法监督员”，利用执法监督“微平台”开展社会监督。

（二）行政改革持续深化，法治政府建设加快推进。

一是法治政府建设有规划、有汇报、有考核。市、县政府出台关于深化法治政府建设的若干意见，将依法行政工作纳入年度岗位目标责任制考核。婺城、磐安等地政府每年向人大报告依法行政情况。二是积极推进科学民主决策。市、县政府邀请人大代表列席政府常务会议。政府法制部门加强对行政规范性文件的备案、审查和清理，加强对行政合同的事前把关和备案审查。兰溪市在全市率先出台政府重大行政决策程序规定。三是行政审批制度改革进一步深化。各地不再保留非行政许可审批，简化投资项目审批程序，将一般工业项目和零供地技改项目审批方式改为备案制、承诺制。深化商事登记改革，完成从多证联办到多证合一、一照一码改革。“最多跑一次”改革不断深入，推行投资项目代办服务、“互联网+审批”、“互联网+政务服务”等创新举措。如浦江开展“局长进办事中心”活动。四是完善信息公开工作。信息公开坚持以公开为常态、不公开为例外。“四张清单”全部网上公开，并向乡镇、村延伸。行政处罚实现网上处理、结果网上公开，执法全过程记录留痕。五是加快行政复议、综合执法体制改革。2015年9月，义乌挂牌成立全国首家行政复议局，行政复议实现统一受理。2016年，义乌市行政复议直接纠错率从13%上升到22%，调解和解率从27%上升到40%，信访量下降10%。在义乌试点的基础上，行政复议体制改革即将在全市全面推开。全面深化综合行政执法体制改革，进一步扩大相对集中行使的行政处罚、行政检查和行政强制职权范围，有效解决多头重复交叉执法等问题。

（三）制度措施不断完善，行政应诉行为较为规范。

一是行政负责人出庭应诉情况总体较好。近年来，各地行政机关负责人出庭应诉率均在80%以上，多数县市达到了100%，扭转了过去“告官不见官”现象。二是实施行政败诉案件责任追究制度。金东区对两起应诉不力的案件进行了问责，东阳市、义乌市出台行政败诉案件通报问责办法。三是基层法治工作机构建设得到加强。武义、磐安在全县乡镇、街道设立法制办公室，配备乡镇法制员，加强基层法治机构队伍建设。

（四）行政审判改革创新，审判质量效率逐步提高。

一是立案登记制改革落实到位。市、县法院敞开大门，实现有诉必登、有案必理，符合立案形式条件的当场立案，当场立案率达99%。缺少材料的一次性书面告知补正，对不符合实质立案条件的及时裁定不予立案或驳回起诉，行政诉讼立案难问题得到基本解决。二是大量行政案件得到依法妥善审理。2015年新行政诉讼法实施后，行政诉讼案件数量大幅增长，新增案件主要涉及政府重点工程土地房屋征迁、要求行政机关履职、行政协议纠纷等案件。行政机关败诉案件主要集中涉及不动产权益的城市管理、国土资源领域，2015年占全部败诉案件的68.7%，2016年占81.9%。市、县两级法院既严格依法公正审判，又主动服务中心工作，积极运用确认违法保留效力的裁判方式，支持政府重点工作推进，实现案件的法律效果与社会效果、政治效果有机统一。近两年来全市法院一审结案2015年1085件，2016年1241件，平均审结率在70%以上。三是坚持合法性审查原则，加大对行政权的司法监督。法院坚持合法性审查标准，摒弃“判行政机关胜诉就是支持，判行政机关败诉就是添乱”的错误认识，依法独立公正行使审判权，依法保护行政相对人合法权益，切实监督行政机关依法行政。全市检察机关近三年来依申请提出行政抗诉案件41件，行政执法法律监督职能逐步得到强化。

（五）府院互动良性有序，行政争议得到妥善化解。

一是府院联席会议制度得到较好坚持。市、县每年召开府院联席会议，东阳市每季度召开一次，建立府院良性互动平台机制。二是主动服务大局，加强行政调解。为政府重点工作特别是二七区块拆迁、多湖中央商务区拆迁等工作提供法律服务和司法保障。在国土领域非诉执行案件中实施“裁执分离”工作模式，有效破解土地违法案件执行难问题。近年来全市法院一审协调撤诉率维持在20%以上的高水平。三是主动延伸行政审判职能，加强案件指导。市、县法院每年发布行政审判白皮书，每季度发布行政审判工作动态，及时通报行政审判工作。针对行政执法中存在的突出问题向行政机关提出司法建议，针对个案审理中发现的普遍性问题，及时向有关部门提供预警性信息。

二、行政诉讼法贯彻实施面临的主要问题

全市依法行政工作各地之间、部门之间、基层之间还不平衡，行政审判工作还存在一些矛盾和困难。主要表现在：

（一）行政程序意识不强，有的行政行为存在程序瑕疵。

一是有的领导干部运用法治思维、法治方式推动工作的意识不强，“人治”传统根深蒂固，习惯以领导意志代替集体决策，以活动式、运动式执法代替常态化监管；有的行政决策缺少有计划地调查研究，公众参与率不高，有些重点工程前期条件尚不具备就仓促动工。二是重实体轻程序、重结果轻过程等现象一定程度存在。有的重点工程时间进度要求高，行政效率与依法行政之间存在矛盾。有的行政行为正当程序缺失，急于将“生米煮成熟饭”。如在强制拆迁中未按行政强制法的要求履行催告、公告等程序；征地拆迁补偿协议履行不到位；行政处罚未告知当事人陈述、申辩、救济权利，相关文书送达不规范等问题。由于没有履行好法定程序，造成后续复议、诉讼及信访等问题，往往欲速则不达，非但没有提高效率，反而增加了行政成本。三是一些临时协调办事机构主体不适格。如拆迁办、项目指挥部等临时机构未经法律或相关部门授权，产生的诉讼行为只能由市、县一级政府作为被告。

（二）乡镇部门等基层一线是依法行政的薄弱环节。

依法行政的重点在基层、难点在基层。有的基层工作人员依法行政的观念和能力有待进一步增强，凭经验办事较多，工作比较粗糙，不履行法定职责、不依法依程序履职等现象时有发生。如未经法院裁定准予执行或与行政相对人签订征收补偿协议，即对被征收房屋实施腾空、搬迁、拆除；对建筑物进行强制拆除或腾空时，未履行房屋内财物清点、制作物品清单、移交保管、公证等手续；有的部门对信息公开申请不作答复，未在规定期限内答复或答复与申请不对应；对当事人申请听证的要求不予理睬；对企业采取停水停电等超出行政强制法规定的措施等。

（三）行政应诉能力有待进一步提高。

一是有的行政机关在行政应诉中消极敷衍，证据意识不强，证据保管不当，未全面举证或举证不及时，未在法定期限内进行答辩和举证。特别是涉国企、村委会的案件，有的不答辩、不提供证据、不出庭，判决也不执行。二是有的部门执法比较机械片面，不重视采纳对行政相对人有利的证据，导致对违法事实认定不全面，说理不充分，定性有偏差，在庭审中质证不力。三是一把手出庭率比较低，行政负责人出庭效果有待进一步提升。有的行政负责人由于不了解案件情况，出庭不出声、出声怕出错现象较为普遍。四是有的行政机关不尊重司法权威，不自觉履行生效裁判确定的义务，甚至变相对抗法院判决、裁定。五是府院互动在法制办层面较多，行政执法部门特别是乡镇一级与法院直接沟通的比较少。

（四）法治工作队伍有待加强。

一是行政审判质量和效率有待进一步提高，有的行政案件审理期限较长；行政案件数量维持在高位运行，案多人少矛盾突出，法官助理、书记员等司法辅助人员缺口较大。二是政府法制机构任务重、人员少，与全面深化法治政府建设的要求不相适应。三是行政机关内部纠错机制不够完善。存在“新官不理旧账”现象，对历史遗留问题主动纠错不够。如在登记确权类案件中，登记机关在发现错误后只是被动等待法院判决而非主动纠错。四是乡镇、部门法律专业人才偏少，懂业务又懂法律的复合型人才更是缺乏，法制部门内部把关制约不够有力，对基层监督指导不够到位。五是检察机关对行政诉讼、行政执法的法律监督力度仍然较为薄弱。

（五）行政诉讼中的滥诉、缠诉行为缺乏有效规制。

一是征地拆迁案件中外地律师特别是北京律师介入较多，相对较本地律师难沟通协调。有的外地律师为了获得高额代理费，与当事人签订风险代理协议，没有实事求是地分析案情，有的甚至散布诋毁政府言论，煽动对抗政府情绪，使当事人对补偿结果产生不切实际的期望，阻碍拆迁安置进程，甚至影响社会稳定。二是职业打假人诉请市场监管部门和质监部门履行查处职责，对本市企业进行敲诈式索赔以牟取利益。执法的法律效果与社会效果存在矛盾。三是一些当事人特别是信访老户利用政府信息公开制度不完善、不明确的漏洞，以同一事由反复提起信息公开行政诉讼，消耗大量行政和司法资源，意图向政府施加压力以实现自己的案外目的。

三、进一步贯彻实施行政诉讼法的建议

行政诉讼法作为一部保障“民告官”的法律，一方面是对行政行为的监督，另一方面是对公民权利的救济，保障法院依法公正审理行政争议，需要政府、法院、行政相对人三方面共同努力，推动法律进一步落实。

（一）进一步增强贯彻实施行政诉讼法的思想自觉。

一是加强行政诉讼法的学习宣传教育。在全面深化法治金华建设的背景下，领导干部作为“关键少数”要转变传统观念，提高思想认识，自觉适应依法治市的新形势新要求，树立中国特色社会主义法治理念，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持政治效果、社会效果和法律效果有机统一。行政机关要适应“民告官”的常态，不怕当被告、经得起告，确保各类行政行为都能够经受法律的检验。二是重视抓好行政诉讼法的贯彻实施。贯彻实施好行政诉讼法是构建更低行政成本和更高政府信用的重要过程，是化解行政争议、防范矛盾风险、维护群众权益的有效途径。行政机关要消除火气、怨气、霸气，将行政诉讼作为一面镜子，发现依法行政工作中存在的问题。三是维护好群众利益，从源头上减少行政争议。行政机关要通过进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实维护好、发展好人民群众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预防和消解行政争议。

（二）进一步强化依法行政意识，兼顾行政程序与行政效率。

行政诉讼法对行政程序规范提出更高要求，程序瑕疵都要判行政机关败诉。一是以贯彻落实我省出台的《浙江省行政程序办法》为重点，加强行政机关特别是一线执法人员程序意识的培养，树立程序与实体并重、减少失误就是效率等理念，确保法定环节不缺漏，保障行政相对人的程序参与权。二是进一步完善行政决策程序，增强运用法治思维和法治方式推动工作的能力，提高依法决策水平。开展行政执法规范化建设，进一步细化行政执法程序，完善行政执法网络平台建设。落实“最多跑一次”改革要求，深化政府信息公开工作，加快政府职能转变。三是对重点工程项目要做好程序预案和风险评估，进一步发挥政府法制部门和法律顾问作用，以事后应诉为主转变为事前预防为主，主动提前介入。

（三）进一步健全考核激励机制，提高行政应诉能力。

一是增强证据意识，积极履行应诉答辩义务。在行政执法过程中要有效固定证据，做到有备无患。要进一步熟悉诉讼规则和流程，严格按法定期限、程序应诉答辩，避免因程序性失误未提供或无正当理由逾期提供证据造成败诉。二是进一步提升行政负责人出庭应诉效果。行政负责人出庭有利于树立行政机关良好的法治形象，又便于行政负责人了解本机关的执法状况，实质性化解行政争议。要进一步发挥行政机关负责人作为“关键少数”的表率作用，做到既出庭又出声。特别是要提高行政机关一把手的出庭应诉率，形成制度规定，纳入法治考核。三是发挥庭审宣传教育作用。组织行政执法部门工作人员旁听庭审，加强对重大行政败诉案件的剖析反思。加强对国企、村委会等主体出庭应诉行为的规范。

（四）进一步加强府院良性互动，有效化解行政争议。

一是加快行政复议体制改革，发挥行政复议减压阀、内部免疫系统的功能，发挥行政复议在自我纠错、化解行政争议中的作用。二是建立府院联动化解行政争议机制。整合法院、政府部门、乡镇街道力量，推动在事前事中事后调解化解行政争议。三是司法机关加强类案指导，以司法白皮书、司法建议、检察建议等形式，及时督促政府部门发现问题、自查自纠。四是切实保护行政相对人的合法权益。法院要坚持合法性审查标准，维护和支持合法行政行为，依法裁判和监督违法行政行为。坚持实质性化解行政争议，增强裁判的可执行性，减少行政争议反复“翻烧饼”现象。五是鼓励行政机关主动纠错，在管理考核上建立容错机制。加强对败诉案件的原因分析，对因同样原因败诉的案件，加大考核问责力度。

（五）进一步加强法治队伍建设，提高司法业务水平。

一是积极探索行政案件集中管辖改革，行政审判庭法官要专职化，不应承担其他类型案件审判任务。二是加强对律师队伍的监督管理，建立外地律师跨地区代理备案制，建立诚信档案，对违反律师职业道德规范的律师予以信用惩戒。三是加强对乡镇、部门法治工作指导，加大法治政府建设考核力度，配强政府法制机构力量，做到法治工作有清单、有督查、有考核、有落实，督促政府一把手担负起法治政府建设第一责任人的责任。四是支持检察机关行政公益诉讼改革，加强公益诉讼宣传，拓宽案源线索，强化检察机关对行政诉讼、行政执法的法律监督，及时发现并督促行政机关纠正问题。五是加强对滥用诉权行为的规制，减轻审判机关、行政机关诉累。一方面加强法治宣传教育，引导公民合理预期，有效运用法律维护合法权益。另一方面提高行政诉讼立案实质性审查标准，对滥诉、缠诉行为加以规制，营造更加公平合理的法治氛围。