关于充分发挥区镇人大职能作用促进全区经济社会高质量发展的调研与思考

守正**

勇担使命

奋力谱写地方人大工作新篇章

－－关于充分发挥区镇人大职能作用，促进全区经济社会

高质量发展的调研与思考

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是支撑我国治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。***指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深根植于人民之中,强调要使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。为深入贯彻落实***关于坚持和完善中国特色社会主义重要思想，全面了解和掌握我区区镇两级人大工作、建设和职能发挥情况，9月下旬至10月上旬，区人大常委会成立调研组，采取发放调研问卷、实地走访、现场查看、座谈交流等方式，先后深入高台、新集、红庙、牟家坝等镇办人大进行专题调研，形成本调研报告。

一、区镇两级人大基本情况

区第十七届人大常委会于2017年1月选举产生，常委会下设办公室、人事代表、财政经济、教科文卫、法制、城镇建设与环境资源保护工作委员会“一室五委”。全区共有20个镇人大主席团，2个街道办人大工作委员会。有各级人大代表1415名，其中：省人大代表6名，市人大代表50名，区人大代表221名，镇人大代表1138名，建立区代表活动小组22个，镇代表活动小组83个。

近年来，在区委的坚强领导下，区镇两级人大坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实***关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，聚焦全区改革发展大局，认真履行法定职责，较好发挥了人大在促进区域经济社会高质量发展中的职能作用。

（一）区人大常委会依法履职情况

一是坚持党的领导，确保人大工作正确方向。常委会始终高举***新时代中国特色社会主义伟大旗帜，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心党中央保持高度一致。深入开展学习贯彻***关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想学习和知识竞赛等活动，准确把握栗战书委员长“十个坚持”重要要求，切实将学习成果转化为推进人大工作的强大精神动力和工作成效。找准人大职能定位，在区委领导下统筹安排监督、决定、人事任免等各方面工作，使人大工作始终与党委思想同心、目标同向、行动同步。认真落实民主集中制原则，充分发扬民主，严格依法按程序办事，始终坚持集体行使职权，确保党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效执行。

二是围绕发展大局，认真履行法定职权。常委会深入贯彻以人民为中心的发展理念，主动站位“三市”建设和“三地强区”发展大局，选热点、抓重点、攻难点，为全区经济社会高质量发展贡献人大力量。把握重点，依法行使决定权。认真贯彻市委《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，及时修订通过《区人大常委会讨论决定重大事项规定》，明确决定事项范围，规范相关工作程序。紧扣南郑撤县设区、监察体制改革、生态文明建设等全区经济社会发展重大事项、全面深化改革重点工作，依法作出决议决定33项，通过法定程序确保中央和省市区委重大决策部署落到实处。聚焦全局，有效行使监督权。坚持“正确监督、有效监督”，聚焦打好“三大攻坚战”“四场保卫战”等重点任务，综合运用视察、执法检查等多种监督手段，有针对性地开展监督。近三年累计听取和审议脱贫攻坚、国民经济计划、政府债务限额、司法体制改革、监察工作运行、年度环境状况和环境目标任务完成情况等专项工作报告80余项，先后对《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《陕西省河道管理条例》《安全生产法》《职业教育法》《义务教育法》《道路交通安全法》《药品管理法》等10部法律法规开展执法检查，并于去年首次组织代表对行业部门脱贫攻坚工作进行专题询问，助推全区年度脱贫攻坚任务顺利完成。改进监督方式，常态化开展审议意见落实情况督办和满意度测评，聚力解决突出问题，进一步增强监督工作效能。严格把关，依法行使人事任免权。坚持党管干部原则与人大依法任免有机统一，严把任前、任中、任后各关口，确保党委人事意图通过法定程序得到圆满实现。坚持任免与监督有机结合，强化对常委会任命人员的履职监督，从2010年起，坚持听取和评议有关国家机关负责人履职情况报告，累计开展履职监督37人次，实现人大选举、任命和监督干部一体化。

三是优化服务保障，支持代表依法履职。高度重视代表履职能力提升，三年来先后组织专题学习、外出培训4期（次），培训人员279人（次）。持续拓展代表参与全区工作的广度和深度，坚持邀请区人大代表参加视察、执法检查，列席区人大常委会、区政府常务会议，推荐45名代表担任行业行风监督员。深入开展“助力脱贫、争当四员”专项行动，动员全体人大代表认真履行代表职责，主动承担社会责任，助推全区脱贫攻坚工作有序进行。建立常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众的“双联系”机制。制定《评选区人大代表履职先进个人、优秀代表建议和代表建议办理工作先进单位的办法》，并首次在区十七届人大三次会议上，对20名人大代表履职先进个人、15件优秀代表建议和10个代表建议办理工作先进单位进行表彰奖励。加强代表建议督办工作，采取各委室分工督办、常委会领导领衔督办、人代委与政府办联合督办的方式，督促各职能部门加快代表建议办理进度，代表建议办结率和满意率逐年提高。

四是持续加强自身建设。深化主题作风建设，扎实开展“讲政治、敢担当、改作风”专题教育和“**”主题教育，干部队伍作风持续转变。坚持把能力建设贯穿日常，邀请专家教授进机关开展专题辅导，组织常委会组成人员、机关干部、镇办人大主席、人大工委主任参加全国人大和省市人大举办的各类培训，进一步提升干部队伍政治素质和履职能力。加强制度建设，先后制定修订《讨论决定重大事项制度》《临案听审办法》《宪法宣誓制度实施办法》等20余项工作制度和15项管理制度。加强干部培养交流，推荐2名优秀年轻干部到镇办任职。

（二）镇办人大工作和建设情况

近年来，各镇办人大坚持把党的领导作为做好人大工作的首要政治原则，以深入贯彻新修改的《地方组织法》《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》为主线，认真履行法定职责，积极开展代表活动，不断加强自身建设，镇人大工作的规范化水平有了进一步提高。一是组织机构健全。各镇人大主席团成员一般为7至9名，各镇办人大都设立了办公室，配备了2名以上人大专干和必要的办公设备，并统一了印章和挂牌。二是履职保障完备。镇办党委都能将人大工作列入重要议事日程，经常听取人大工作情况汇报，及时研究解决人大工作中遇到的困难和问题；把人大工作和代表活动经费列入同级财政预算，大多数实现实报实销，为人大依法履职提供了保障。三是制度建设得到加强。各镇人大普遍建立了《镇人大主席工作职责》《镇人大主席团议事规则》《驻镇站所负责人评议办法》《人大代表视察调研制度》《代表批评、建议和意见办理办法》等多项工作制度，规范化、制度化水平进一步提升。四是代表工作进一步加强。各镇人大建立代表之家22个，代表工作站62个，为代表学习、开展活动提供了阵地保障。牟家坝、法镇、小南海镇还建立了代表联席工作制度，每年至少组织开展1次代表连片集中视察活动，进一步丰富了代表活动形式。大河坎镇等人大还组织代表外出学习考察，开拓视野，拓宽知识面，代表履职能力得到有力提升。五是履职水平明显提高。通过开展“条例贯彻年”活动，各镇更加重视人代会和主席团会议的召开，会议审议决定的内容越来越丰富，除常规听取政府专项工作报告外，有的镇还专门听取了脱贫攻坚、代表建议办理、民政事业发展等重点工作报告，提交会议讨论决定的重大事项越来越多，如环卫收费标准、行政区划调整等，大大提高了镇人大依法履职水平，推进了基层依法行政和民主法治建设。六是监督工作更加务实。镇办人大每年都会围绕脱贫攻坚、项目建设、环境保护、基础设施建设等年度重点工作和民生热点，至少开展一次专项视察调研，围绕法律法规在本行政区域内的贯彻实施情况开展执法检查，形成专项视察调研报告和执法检查报告，转交本级人民政府进行整改落实。各镇人大主席团每年都有计划地分批安排2-3个站所、科室开展工作评议，促进镇办站所、科室改进作风，优化服务质量。

二、存在的主要问题

近年来，全区人大工作在区委的坚强领导下，取得了长足进步，在推动区域经济社会发展和民主法治建设方面发挥了重要作用。但是，对标宪法、监督法等法律法规的新要求、对标人大代表、人民群众的新期盼，仍存在一些不容忽视的问题。主要是：

（一）法定职权的行使不够充分。一是讨论决定重大事项相关工作机制还不够完善。2017年以来，中央和省委、市委相继出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，常委会认真贯彻中省市要求，于今年制定通过了《区人大常委会讨论决定重大事项规定》。但是，按照《实施意见》的要求，目前我区人大、政府讨论决定重大事项的协调沟通、监督检查等工作机制尚未建立。二是监督刚性不足。监督法实施以来，区镇两级人大开展监督工作的主要方式是听取和审议“一府一委两院”专项工作报告，视察调研、执法检查和专题询问等，但是监督法赋予人大的一些刚性监督手段如质询、特定问题调查等职权运用较少甚至尚未启用。部分镇办人大监督职能弱化，监督工作针对性不强，方式方法单一，重形式轻效果，综合运用听取和审议专项工作报告等监督方式力度不大；有的镇办人大甚至不敢监督、不会监督，依法监督失之于宽、失之于松。三是监督工作的实效性还需进一步提升。表现在视察调研还不够深入，往往停留在“走一走、看一看、议一议”，发现问题多，深入纠正解决的少。在听取和审议专项工作报告时，由于会议时间限制，有重听取、轻审议现象。

（二）法定会议召开不够规范。镇人民代表大会和主席团会议是镇人大履行职权的重要形式，也是重要的法定会议。《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》规定：“乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，时间不少于1天，有选举事项时，会期适当增加；乡镇人民代表大会闭会期间主席团每季度举行一次主席团会议。”据统计，截止9月底，全区20个镇人大中，仅有法镇和黎坪镇召开了2次人代会，17个镇召开了1次人代会，有1个镇至今未召开。甚至个别镇近两年每年只召开了1次人代会，甚至不按法定程序和环节进行。多数镇人大的主席团会议也未按季度召开。多数镇人代会召开时间只有半天，会议议程多，时间短，导致为了完成法定程序而开会，存在走过场现象。

（三）人大代表作用发挥还不够充分。一是部分代表履职意识淡薄。部分代表的代表意识不强，对人大的性质地位和自身的责任认识不清,满足于获得“人大代表”的政治身份，只有光荣感，缺少责任感。有的代表受文化素质限制，不能清楚地表达人民群众的意愿,有的甚至对相关材料的理解还不够到位。有的代表议政能力不足，甘当“哑巴代表”“举手代表”。有的代表除出席人代会外，对人大组织的视察、调研、座谈等活动被动应付，小组活动能不参加尽量不参加，很少联系或不联系选民和群众。二是代表工作方法单一。代表活动内容、形式单调。有的代表活动小组没有按照要求定期开展活动，除了镇人代会或区人大统一要求开展的代表活动外，基本没有组织其他活动。如代表评议基层站所活动，今年截止目前仅有新集、黎坪等6个镇人大组织开展。三是代表履职监督机制还不健全。代表履职行权没有具体标准、量化指标和比较健全的表彰激励机制，长期以来，致使一些代表产生干好干差一个样的错觉，从而使基层代表工作失去应有的生机和活力。

（四）自身建设还需要加强。一是人大机关干部职工年龄老化问题突出。目前，机关在岗干部中，50岁以上的达27人，占比62.8%，机关干部年龄结构不够科学，致使存在工作激情不足、主动性创造性不强的问题。二是个别常委会组成人员依法履职不到位。有的常委会组成人员履职意识不强，还停留在听听会、举举手，未能充分发挥职能作用。个别常委会组成人员甚至开会经常请假。三是镇人大主席和街道办人大工委主任配备不到位,缺位现象比较突出。个别镇人大主席岗位变化频繁，如高台镇2017年以来先后有两位人大主席调出，其中一位人大主席仅当选2个月就转岗到其他岗位，直至今年7月才提名新的人大主席人选。还有部分镇人大主席职位长期空缺，如协税、青树、黄官等镇人大主席职位空缺长达1年后才安排，截止目前仍有圣水镇、濂水镇未配备人大主席，致使工作出现断档现象。四是区镇人大协调联动不够深入。区人大对镇办人大工作的指导和实地督促检查还不够深入，区镇两级人大联动开展视察、调研、执法检查等活动也比较少，致使镇办人大工作推进力度不够、效果不够明显。五是区人大机关灾后重建工作急需加强。原机关办公楼建于上世纪70年代，2008年5.12地震后，由于损毁严重，已经拆除。十余年来，常委会机关先后经历了两次搬迁，至今办公仍租住在原南化宾馆院内，工作条件受限。由于机关灾后重建问题长期未能解决，不仅日常办公受到影响，电子表决系统、信息化建设等工作也无法实施。

三、对策建议

县镇人大是最基层的国家权力机关，其代表（组成人员）由广大选民直接选举产生，向选民负责，受选民监督。这就决定了县（镇）人大工作具有极强的实践创新意义。***关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想开启了人大工作的新时代。我们要深刻检视问题，全力改进工作，全面激发活力，更加充分地发挥区镇两级人大在促进南郑经济社会高质量发展中的职能作用，让新时代人大工作不断展现新作为、作出新贡献。

（一）以党的主张为旗帜，坚定信心，勇担新时代人大工作神圣使命。今年7月18日，全国人大召开纪念地方人大设立常委会40周年座谈会。***高度重视此次会议，并作出重要指示，要求地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。总书记的重要指示对于我们发挥基层人大职能作用、全面提升新时代人大工作水平指明了方向。我们要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持用***关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想统领和指导人大工作，准确把握“十个坚持”主要内容，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，全力推进人大工作创新、制度创新、机制创新，切实把人民当家作主具体地、现实地融入到南郑政治生活和社会生活之中，把区委的主张同人民的意志凝结起来，画好为南郑谋发展、为人民谋幸福的同心圆。

（二）以宪法法律为遵循，精准发力，忠诚履行各项法定职权。一要完善讨论决定重大事项相关工作机制。讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，党的十八届三中全会关于全面深化改革若干问题的决定中明确强调“要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前要向本级人大报告”。党的十九大提出“健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。”因此，这一制度对维护党中央权威和集中统一领导、推动人民代表大会制度与时俱进、推进国家治理体系和治理能力现代化具有极其重要的意义。建议区委尽快研究出台《健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，完善重大事项协调沟通和提出等相关工作机制，进一步提高讨论决定重大事项科学化民主化法治化水平。二要善于监督、有效监督。及时跟进审议重大事项，依法作出决议决定，支持政府抢抓国家政策机遇，加快重点项目建设，加大招商引资力度，保证全区固定资产投资、经济发展指数稳步提升。稳步推进预算联网监督工作，提高财政运行绩效，防范资金债务风险。助力构建现代化经济体系，围绕发展方式转变、经济结构优化、增长动能转换等深化监督，着力促进产业升级、发展提档。强化法律监督，拓宽执法检查选题范围，提升法律监督的针对性和实效性，确保相关法律法规全面正确贯彻执行。助力脱贫攻坚，保障脱贫政策落实到位，助推扶贫产业长效发展。紧贴群众生活，找准惠民利民的切入点，在教育、医疗、养老等人民群众最关心的问题上持续发力、有所作为，着力解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事，增进民生福祉，永葆地方人大全心全意为人民的政治本色。三要动真碰硬开展监督。严格按照监督法的规定，持续加强审议意见的跟踪落实，对事关改革发展稳定大局和群众切身利益的重大问题，要大胆利用质询、特定问题调查等监督“利剑”，推动相关问题得到有效解决。

（三）以人民满意为标准，把好关口，进一步发挥人大代表的主体作用。一是把好代表入口关。人大代表来自于人民、根植于人民、服务于人民，是一种政治性很强的职务。在选举产生人大代表时，要高度重视代表人选的法定标准和条件，对代表候选人的政治素质、能力素质等方面严格把关，保证代表候选人当选后能满足履职要求。二是把好代表培训关。因地制宜，采取灵活多样的形式，组织人大代表开展履职学习和培训活动，让代表熟知国家方针政策、熟练掌握履行代表职务的方式方法。提高代表履职培训的参与率，保证每位代表在一届任期内至少参加两次履职学习培训，并把参加学习培训情况作为对代表考核、履职登记和述职的重要内容。三是把好代表履职保障关。围绕全区中心工作，定期组织人大代表开展调研、视察、执法检查、工作评议等活动，为代表创造更多参政议政、履行职责的条件。继续推广代表之家、代表联络站的做法，完善工作制度，健全运行机制，加强业务指导，将其打造成“代表学习的阵地、联系选民的驿站、服务群众的窗口”，不断密切人大代表与人民群众的联系。四是把好代表履职监督关。推行代表履职“百分制”考核管理办法，以代表小组为单位，对每位代表出席会议、列席会议、审议报告、参加小组活动、视察调研、提出意见建议、学习培训、联系选民、为群众办实事等内容如实登记、量化打分，并适时予以通报。推行代表述职制度，每位代表每年必须向原选区选民报告自己执行代表职务情况，接受选民监督。对不认真执行代表职务的，劝其主动辞去人大代表职务。通过加强和规范代表履职监督，引导代表认真行使宪法法律赋予的职权，激发代表的使命感和荣誉感，让人民代表大会制度扎根群众、深入人心。

（四）以促进条例实施为重点，加强指导，推进镇办人大工作迈上新台阶。省第十二届人大常委会第二十七次会议修改通过的《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》，解决了长期困扰乡镇人大工作的难题，是乡镇人大的工作指南。区人大常委会要严格按照《条例》规定，加强对镇人大工作的实地指导和监督检查，确保《条例》各项规定落实落地落细。一是法定职权必须履行。指导镇人大对标《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》，认真履行好乡镇人民代表大会十三项职权及乡镇人民代表大会主席团在闭会期间的九项工作任务。二是规定程序必须到位。指导镇人大严格依法按程序开好镇人民代表大会和主席团会议，做到程序不随意、过程不简化、环节不省略。三是工作指导必须到位。区人大每年至少组织开展一次镇办人大工作督查，特别是加强对新任人大主席的工作指导，及时发现和解决工作中存在的困难与问题。继续加强对镇人大主席、街道办人大工委主任和镇办人大办公室干部的法律法规和业务培训，并适时组织开展学习观摩和交流活动，相互学习，取长补短，促使镇办人大工作围绕“三大攻坚战”和全区中心工作更好发挥作用，不断迈上新台阶。

（五）以全面提高履职水平为目标，强基固本，持续推进自身建设。一是重视人大干部队伍建设。建立健全人大干部培养、交流使用机制，吸引更多优秀的党政机关干部到人大任职，推动更多优秀的人大干部交流到党政机关，不断激发人大干部奋发有为、积极向上的工作热情。二是配齐配强人大主席队伍。建议区委尽快配齐配强空缺的人大主席和街道办人大工委主任。合理调配人员，防止因人员变动过于频繁而影响工作。三是建立健全考核机制。建立对常委会组成人员的考核监督评价体系，严格考核考勤，完善奖罚措施，推行常委会组成人员履职情况通报和述职制度，每半年通报一次参加常委会会议和重大活动的出勤情况和审议发言情况，激发组成人员依法履职的主动性和创造性。四是加快办公场所建设。建议区委尽早启动区人大办公用房建设，切实解决无办公用房问题，以推进区人大常委会电子表决系统和区人大信息化、规范化建设。