浅谈土地补偿费分配

第一篇：浅谈土地补偿费分配

农村集体土地是农民赖以生存的最基本保障，随着国家社会经济的不断发展，紧靠城市的农村集体土地陆续被征为国家所有，土地征用补偿费的分配使用由于国家没有明确的具体规定，各地做法不一，导致纠纷不断发生，有些已经成为农村不安定的重要因素，这些纠纷诉至法院后，法院审理亦困难重重。为此，笔者试对这类案件涉及的相关法律问题进行探讨，以为处理

此类案件提供参考。

在社会主义初级阶段，集体所有制是社会主义公有制的特殊表现，其特点就是生产资料不属于任何私人所有。集体所有制的土地归全体劳动群众集体所有，但不能量化到每个农民个人身上，这里的集体所有不同于民法理论上的按份共有或者共同共有，集体所有不是集体成员共同私有，不是个体私有的集合，每个农民不是集体土地的真正所有者，只是集体土地的占有者、使用者，农民平等的在土地上劳动，按照每个劳动者提供的劳动量进行“按劳分配”，而不是以土地所有者身份“按资分配”。我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了集体土地不能自由买卖，但规定国家为了公共利益可以征收或者征用并应当支付相应补偿费，同时规定除青苗附着物补偿和安置补助外的土地补偿费归农民集体经济组织所有，农民将其称为“卖地款”。将包含有土地价值的“卖地款”分配给个人所有，即将集体财产无偿地转化为私有财产，这似乎不符合社会发展的规律。但在现阶段，这又是保障失地农民生存发展的必由之路，所以2004年10月21日国务院以《关于深化改革严格土地管理的决定》的方式对封锁几十年的土地补偿费用途问题给予解冻，明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督”.2004年11月3日国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》也明确“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配，具体分配办法由省级人民政府制定”。2005年12月1日起，**省政府制定的《**省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》也开始实施。2005年7月29日最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称解释)中也就土地补偿费分配纠纷的受理及处理也作出了相关规定。

那么,土地补偿费分配纠纷有哪几类?是不是所有纠纷的起诉,法院都受理?

承包地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三个部分。《解释》第二十二条至第二十四条针对不同性质补偿费用分别作出了规定，具体有以下几类。

1、承包地征收补偿费用分配纠纷。依照《解释》第二十二条中“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持”以及“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”和第二十三条中“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持”的规定，此类纠纷的原告是以承包者身份起诉的，起诉的事实根据是其承包的土地被征收或征用，地上附着物和青苗补偿费是对被征地承包方财产损失的补偿，理应支付给承包方；安置补助费是对被征地承包方丧失土地承包经营权的补偿，只要该承包者放弃统一安置，该笔费用亦应支付给该承包者。根据最高法院民事案由规定，此类纠纷的案由应属承包地征收补偿费用分配纠纷，法院应当受理。

2、侵犯集体经济组织成员权益纠纷。土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，《解释》第二十四条中“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”的规定，实际上包含三层意思：一是农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部的土地补偿费分配方案；二是征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，有权请求支付相应份额；三是地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的从规定。一般而言,村集体经济组织内部分配方案中对具有本集体经济组织成员资格的人必然享有相应份额，当事人认

为自己具有本集体经济组织成员资格依分配方案应得相应份额而没得时,提起的诉讼,依最高法院案由规定案由应为侵犯集体经济组织成员权益纠纷,法院应当受理。

3、集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额发生纠纷。《解释》第一条第三款明确规定，因集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额发生纠纷提起民事诉讼的，人民法院不予

受理。

4、集体经济组织成员认为分配方案不当纠纷。此类纠纷法院应否受理有两种意见。

一种意见认为应当受理。理由是：集体经济组织分配方案若违反法律规定，人民法院有权以审判权予以纠正，以维护法律公正。另一种意见认为不应当受理。理由是：人民法院审理案件只就个案发生法律效力，集体经济组织分配方案是对本组织全体成员有约束力的，个别人对方案有意见不等于全体成员都有意见。

而实际上方案就是根据多数人意见形成的，少数人有意见是正常的。法院若对少数人或者某个人的诉讼受理后，对分配方案调整并不对案外其他人有效，其他同类人依生效判决应得利益必然会另行起诉，此种情况下法院的审判完全偏离了法院审判解纷止争的功能。同时法院审判权也是对村民组织法定民主决策权的不当干预。笔者同意第二种意见。

这类纠纷法院不受理，是不是就没有救济途径呢？依《解释》第三层意思，地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的从规定以及《**省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第五条“县级以上人民政府农业、农经等部门应当加强对农村集体经济组织内部征地补偿费分配使用的监督管理”和第二十条“农村集体经济组织及其负责人违反本办法规定分配使用征地补偿费用的，由县级以上人民政府农业、农经等有关部门责令改正”之规定，当事人若认为分配方案不当，应向县级以上人民政府农业、农经等有关部门反映，这些部门对方案的纠正是从面上纠正，对全体村民有效。

那么，村集体经济组织土地补偿费分配方案当与不当的标准是什么？国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。”其他相关规定也只是对前述规定的重述。除此，再无其他法律的明确具体规定。笔者认为上述规定包含两层意思：一是土地补偿费主要用于被征地农户，二是土地补偿费在农村集体经济组织内部分配。也就是说土地补偿费的分配对象一是被征地农户，二是有具本集体经济组织成员资格的人。村集体经济组织土地补偿费分配方案只要不违反此两条就应当认为是合适的。至于其中谁多谁少，允许村集体经济组织结合本组织实际依民主议定原则灵活确定。

那么又应如何理解“被征地农户”和“有具本集体经济组织成员资格的人”以及两者之间的关系呢？

《**省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第三条规定“本办法所称被征地农户是指依法取得农村土地承包经营权的农户。”这里的依法取得农村土地承包经营权的农户,是指已经具有本集体经济组织成员资格且在本集体经济组织内部实际承包到土地的承包者，而不是被征承包地的所有承包者。一般而言，土地的承包者应具备本集体经济组织成员资格，即具有本集体经济组织农业户口。但是，农村人口的户口变化实际上一直是成动态变化，随着社会的发展，这种变化将更加加剧，结合农村土地承包期三十年不变的政策，农村必然会造成一部分人因考取大中专院校、婚嫁、参加工作、自然死亡等户口迁移或注销而实际还承包土地，因出生、婚嫁新增加的另一部分农村人口没有承包地。也就是说在农村，实际取得土地承包经营权的人不一定具有本集体经济组织成员资格，具有本集体经济组织成员资格享有土地承包经营权的人不一定实际承包土地，这种状况将在我国农村长期存在。面对现实，机械的以实际承包土地者或者具有本集体经济组织农村户口者为土地补偿费分配对象，无法平衡相关利益是显易而见的。

笔者认为，不管农村人口户口的怎样变化，以被征土地为基本生存保障以及应当以被征土地为基本生存保障的人员应作为被征土地补偿费的受益者，以此作为被征土地补偿费分配的原则能够平衡相关利益，也能被社会广泛接受，至于各自受益多少，允许农村集体经济组织依照民主议定程序，结合本集体经济组织土地承包和具有本集体经济组织成员资格人员实际状况，自由确定。如果村集体经济组织的土地补偿费的分配方案违背上述原则且村民有意见的，县级以上农业主管部门应当责令改正。

综上,本人的结论:

1、原告是以土地承包者身份起诉,以其承包土地被征收或征用为由,主张的是承包者依法应享受的权利,是承包地征收补偿费用分配纠纷案,法院应当受理,并应予以支持,当时主张的权利没有法律依据的,应当判其败诉；

2、当事人认为自己具有本集体经济组织成员资格，依本集体经济组织分配方案应得相应份额而没得时,提起的诉讼,为侵犯集体经济组织成员权益纠纷案,法院应当受理；

3、集体经济组织成员认为分配方案不当或者就用于分配的土地补偿费数额发生纠纷依法应当向县级以上人民政府农业、农经部门反映，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理；

4、以被征土地为基本生存保障以及应当以被征土地为基本生存保障的人员作为被征土地补偿费的主要分配对象为基本原则，违背该原则且村民有意见的，由农业、农经主管部门处理。

第二篇：土地补偿费分配的法律依据

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土地补偿费分配的法律依据

土地补偿费分配的法律依据 1999年1月1日施行的《土地管理法实施条例》，在第26条中明确规定了土地补偿费归农村集体经济组织所有。从字面意义上理解土地补偿费是禁止在集体经济组织内部成员间进行分配。但在实施征地的实践过程中，被征地农民和农村集体经济组织对土地补偿费的使用、分配存在不同理解。有的地方禁止对土地补偿费进行分配，由集体经济组织掌管、使用，有的地方却将土地补偿费分配到了集体经济组织成员，因此也引发了众多纠纷。长期以来，土地补偿费能不能分配、如何使用的问题的争论一直伴随和影响着征地过程中土地补偿费分配纠纷案件的处理，直至《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》【国发(2004)28号文】(以下简称《28号文》)和《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)的出台，才在法律上完善了这方面的不足，土地补偿费分配的制度才逐渐明朗和日趋完善。

一、《28号文》的出台为土地补偿费的分配提供原则性的法律依据

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《28号文》第十五项【加强对征地实施过程监管】中规定：征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。

可见，在《28号文》这一行政法规中明确了土地补偿费是可以分配的，而且还强调了省级政府在制订土地补偿费在农村集体经济组织内部分配办法要遵循土地补偿费主要用于被征地农户的原则。目前，众多省份制定出了地方的土地补偿费分配办法，为土地补偿费的分配提供具体的、有操作性的法律依据。

二、《解释》的出台为土地补偿费的分配提供了司法依据

2005年7月29日，最高院在关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释正式出台，并于2005年9月1日生效。《解释》第二十四条明确规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国

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赢了网s.yingle.com 人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。

《解释》第24条在土地补偿费的分配上有三层涵义：

1.明确规定了土地补偿费如何分配

首先，分配的主体是农村集体经济组织或村委会、村民小组。即集体土地所有权人。其次，被征土地所有权人在分配土地补偿费时应遵循民主议定程序。

2.明确规定了土地补偿费的分配对象

《解释》第24条明确规定可以获得土地补偿费分配的对象为征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人。

3.集体土地所有权人依法定民主议定程序决定土地补偿费分配的例外

如果当地已出台地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章并对关于土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规

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来源：（土地补偿费分配的法律依据http://s.yingle.com/cq/467080.html）征地拆迁.相关法律知识

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第三篇：一起土地补偿费分配纠纷案例分析[范文模版]

优秀三农案例评选

一起土地补偿费分配纠纷案例分析

陕西华山律师事务所屈琦

【案情简介】

刘某，男，50岁，住陕西省蒲城县党木镇L村。1990年村上发包土地时约定承包三亩盐碱地顶一亩好地，刘某遂放弃好地，承包了三亩盐碱地，并办理了土地承包证，土地承包证登记承包亩数为三亩。1998年前后，镇政府鼓励村民对所承包盐碱地进行了改良，刘某三亩地也在其中。2010年3月，当地因建设飞机场征收了刘某所承包的三亩土地，土地补偿款按每亩1万元支付给村委会。村委会以“三亩顶一亩”为由只发给刘某土地补偿款1万元，刘某则认为应当发给自己3万元。双方发生争议，共同找到本律师要求调解。

【案件焦点】

本案焦点在于刘某承包土地数量的认定。刘某认为应该以土地承包证登记为准，即承包土地三亩；村委会认为应该以“三亩顶一亩”的约定为准，并且土地经过改良已经成为好地，故认为刘某承包土地一亩。

【办案经过】

一、接手案件后，律师经过调查，查清楚以下事实：

L村盐碱地较多而好地较少，1990经村民代表会议通过，三亩盐碱地顶一亩好地予以发包的事实存在；刘某土地承包证合法有效，登记承 1

包土地三亩；当地政府于1998年前后鼓励村民对盐碱地进行改良，并给予一定奖励和补助；土地补偿款按每亩1万元已由机场建设方支付给村委会；村民大会曾开会讨论认定刘某承包地只有一亩。

二、根据以上事实，律师向当事双方进行了法律分析：

第一，土地补偿费用于集体经济组织成员分配须经一定程序。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”。由此可见，土地补偿费通过民主议事程序讨论决定，可以用于集体经济组织内部分配。

就本案而言，村委会没有依照法律规定的民主议事程序讨论如何分配已经收到的土地补偿费，而是村委会干部决定只发给刘某1万元，首先在程序上违反了法律规定。

第二，认定承包地的亩数，应以土地承包证的登记为准。

《合同法》第十条规定，法律、行政法规规定采用书面形式的，签订合同时应当采用书面形式。《农村土地承包法》第二十一条、第二十三条对签订合同的形式已做了规定，要求承包方与发包方就土地承包签订书面形式的合同。该合同并成为土地承包证记载面积的依据。

在本案中，刘某签订有承包合同，其土地承包证合法有效，记载承包土地三亩，村委会应予以认定；村民代表大会认定刘某只承包了一亩土地应属无效。

第三，改良土壤是政府的义务，改良土壤与土地承包是两个概念。我国《土地管理法》第三十五条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。根据该条，改良土壤是政府的义务，与村民是否承包土地、承包多少土地没有关系。不能因为政府对土地进行了改良而认为村民承包的土地数量也发生变化。

就该案而言，村委会认为刘某承包的盐碱地经过改良已经成为好地，所以其承包的土地数量只能按照一亩计算显然没有法律依据。更何况刘某对土地进行了改良，付出了大量劳动，理应得到合理补偿。

第四，村民大会的会议决定，必须符合法律规定。

村委会认为，认定刘某只承包了一亩地，是村民大会的会议决定，认为法律、法规及其他行政及企事业单位不得干涉。但程序合法的东西，不能表示内容就合法。按照《中华人民共和国村民委员会组织》第二十条第二款的规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。

从本案看，村民大会的会议决定直接违背了法律的规定，是以“多数人通过的合法形式”剥夺了他人的合法财产权利，显然与法不符，村民小组的决定不具有法律效力。

三、纠纷的解决

在本律师做了细致解释后，L村村委会表示将召开村民大会重新讨论。2010年3月，村民大会讨论后授权村委会解决该纠纷。在律师的主持调解下，根据公平原则，由村委会支付给刘某三亩土地补偿款2万元，问题得以顺利解决，双方均表示满意。

【一点体会】

农村土地补偿费分配纠纷涉及面广，直接关系着农村的稳定，处理不好会留下巨大隐患。解决此类纠纷，必须要弄清楚土地补偿费分配纠纷的性质。土地补偿费分配纠纷所体现的是村集体经济组织与组织成员（村民）之间发生的纠纷，所涉土地补偿费的分配是村集体经济组织自治决定分配土地补偿费后，对部分村集体经济组织成员（村民）的财产权侵犯的财产侵权问题，不分或者少分给土地补偿费都是民事财产侵权行为。由此可见，土地补偿费分配纠纷从民法理论上讲是民事财产侵权纠纷。

因此，土地补偿费从小处讲涉及农民的个人利益，从大处说关系到社会和谐与国家稳定，如何保护农民合法利益不受侵害就成为一个重要的问题，应当依法审慎处理。笔者认为，发生此类纠纷可以通过当地政府部门调解解决，也可由律师尽早介入予以调解；如果调解不成，当事人可向人民法院起诉。

作者简介：屈琦，男，汉族，1974年生。渭南师范学院副教授，陕西华山律师事务所律师，渭南市城市房屋拆迁委员会委员。

电话：***

邮箱：dakequqi@163.com

第四篇：出嫁女土地补偿费分配纠纷调研报告

近年来，随着一系列支农、惠农政策的出台和新区土地征收进程的加快，土地补偿费的大幅提升，我区征地补偿费分配纠纷呈大幅上升趋势，其中范围广、矛盾深、影响大的当属“出嫁女”纠纷。

一、“出嫁女”的概念

在中国，“出嫁女”通俗的说法是指农村已婚嫁出的妇女，又称“农嫁女”、“外嫁女”，具体是指与村外人结婚户口仍留在本村或户

口迁出后又回迁到本村的妇女。广义的“出嫁女”还包括嫁入本村、户口也迁入的“嫁入女”，离婚或丧偶的出嫁女，入赘女婿，以及上述人员的子女等。

本文所指的“出嫁女”是广义上的概念。具体包括：

1、嫁外村或城市居民但不迁出户口的妇女；

2、外村嫁入本村且户口也迁入的妇女；

3、嫁出去后为分红又迁回原籍的妇女；

4、嫁出后没有生活来源又迁回原籍的妇女；

5、嫁出去后没有迁出户口就离婚的妇女；

6、迁回原籍的离婚妇女；

7、再婚“嫁入女”；

8、离婚后迁回娘家的妇女；

9、与“出嫁女”相关的人员：嫁入本村的妇女所带与前夫所生的子女，“出嫁女”的计划内、计划外生育的子女，“出嫁女”的丈夫等。

二、我区“出嫁女”土地补偿费分配的基本情况

通过走访调查本区栗雨办事处、马家河镇、群丰镇，共有户口在本村的“出嫁女”802人及其子女548人共1350人，其中未予土地补偿费分配的有77人，给与部分土地补偿费分配的有34人。法院于2007年以前共处理了“出嫁女”纠纷案件11件，其中包括每分配一次土地补偿款“出嫁女”就来法院起诉一次的情况；2007年以来，“出嫁女”纠纷有10户19人到法院要求立案，法院对这类纠纷与当地政府协调一起处理，没有受理。法院受理的案件只是极少数，大量的纠纷还是潜伏在民间，许多当事人还在观望之中。

三、“出嫁女”纠纷的主要成因

1、传统观念的影响。在当前中国农村，从夫居的习俗以及男尊女卑的观念还相当普遍，所谓“嫁出去的女泼出去的水”，一些传统的婚嫁观念还牢牢占据着许多农民的头脑，这也是现实中有损“出嫁女”平等权益的村规民约得以通过的思想基础。而且大多数村民认为“法不责众”，很难将法律和政策落实到位。

2、利益驱使。一方面，村民认为“出嫁女”不迁户口，其子女也随母入户而留在本地，影响了其他村民的利益，所以大多数村民都反对“出嫁女”享受村民的同等待遇。另一方面，“出嫁女”只要男方户口地比本地偏远条件差也不愿意迁户口，而选择将户口留在本村，以分享集体经济权益；一些村组甚至还出现了想方设法“非转农”的现象。这些因素导致富裕村人口不断膨胀，人地关系日趋紧张。

3、村规民约与法律法规相抵触。主要表现在：一是个别村以《村民委员会组织法》为由，片面强调村民自治，却忽视了乡规民约与宪法及其他法律法规的关系；二是注重维护本村大多数人的个人利益，忽视了少数人的合法权益，出现合情理不合法的现象。主要原因是：有些村、组干部和村民对国家的法律法规和政策了解不够，甚至认为经大多数村民讨论通过的决议就是合法；三是由于村委会成员是村民直选产生，村组干部有的想纠正与法律法规相抵触的村规民约，但担心得罪大多数村民而影响任职或出现闹事，只好牺牲少数农村妇女的利益。

4、法律法规及政策宣传力度不够。如法制宣传教育、基层组织对侵害妇女权益的村规民约审查监督不力，对解决“出嫁女”纠纷缺乏系统全面、操作性强、切实可行的方案及措施。

四、对“出嫁女”纠纷及其解决机制的思考

1、确定集体经济组织成员资格。

“出嫁女”如果具有集体经济组织成员资格，她就应当获得集体经济组织成员应当享有的利益。解决纠纷的关键在于确定当事人是否具有集体经济组织成员身份。但农村集体经济组织成员资格问题涉及广大农民基本民事权利，目前法律对此无明确规定，属于立法空白。根据立法法第四十三条规定，最高人民法院审判委员会第1346会议通过决议，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或相关规定。在相关立法出台前，我们试图对此问题作初步探讨。

（1）集体经济组织成员资格的取得。农村集体经济组织成员资格的取得，应当以该成员是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本判断依据。在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口的人，应当认定具有该集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员资格的取得包括原始取得和加入取得。原始取得主要是基于出生，加入取得基于婚姻、收养以及国防建设或者政策性原因通过移民迁入。

（2）农村集体经济组织成员资格的丧失。包括四种情形：死亡；已经取得其他集体经济组织成员资格；取得设区市非农业户口；取得非设区市城镇非农业户口，且纳入国家公务员

序列或者城镇企业职工社会保障体系。

（3）特殊情形的处理。外出经商、务工人员在符合成员资格丧失条件之前，应当认定为具有成员资格；因婚姻、收养等原因，已进入本集体经济组织的农户实际生产、生活，但常住户口尚保留在原集体经济组织所在地的人，应当认定具有本集体经济组织成员资格。从进入本集体经济组织的农户实际生产、生活时

起，原集体经济组织成员资格丧失；外出学习、服兵役等人员，一般要将其户口迁出原户籍所在地，这些人员往往还是以原集体经济组织农村土地为基本生活保障，并不丧失原集体经济组织的成员资格；两劳服刑人员，其虽因违法犯罪行为丧失人身自由，但其集体经济组织成员资格并不因此丧失；超生的人口，不应因其父母违反计划生育而剥夺其集体经济组织成员资格，应当认定其基于出生而取得该集体经济组织成员资格；空挂户，仅迁入户口，并不依赖该集体经济组织的土地生产、生活，因此他们不具有本集体经济组织成员资格。

2、加强对村规民约合法性的审查与监督。

《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”这是对村规民约合法性审查的现行直接法律依据。我们认为，可以从以下方面构筑对村规民约合法性审查法律体系：

（1）事前审查制。在村规民约草案的制定阶段，由村委会审核草案后，再报政府相关部门（如法制办会同农村工作局、民政局）对草案内容把关，对违反法律法规、国家政策的内容责令修改后方允许提交村民大会或村民代表大会表决。

（2）事后批准制。建议将来修改《村民委员会组织法》第二十条为在村规民约经民主议定程序通过后，报乡镇一级政府批准后生效，即改备案制为批准制。对有违反法律法规、国家政策的内容予以发回或作出处理决定。建议在《村民委员会组织法》第二十条后补充规定：“如有违反，乡、民族乡、镇的人民政府有权将村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项发回或责令改正。经乡、民族乡、镇的人民政府发回的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项立即失效。”

（3）政府责令纠正。政府发现村规民约有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的，有权责令纠正。从行政权的角度对村规民约进行监督。

（4）司法审查制。在民事诉讼中，人民法院可以对违法的村规民约不予适用并作出否定性判决。村民或集体经济组织对政府的行政处理不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。法院对政府的行政处理决定进行审查，依法保障村民自治权。

（5）人大予以保障。《村民委员会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”

（6）建议“建立监督保障机制”。充分发挥人民群众、舆论、媒体和社会各界的监督作用。

3、加大法律法规政策的宣传与普及力度。

《中华人民共和国妇女权益保障法》于1992年4月3日公布1992年10月1日起实施，《中华人民共和国农村土地承包法》也于2003年3月1日起实行。保护“出嫁女”权益的法律虽已实行多年，但大部分村民甚至个别村组干部法律意识淡薄，不能将法律制度予以真正的实施。因此有必要加大法律法规政策的宣传与普及力度，对换届后的村干部进行法律知识培训，进一步提高他们的法律意识及素质，做到有法必依、执法必严。

4、建立多元纠纷调解机制，全力化解社会矛盾。

解决“出嫁女”纠纷，建议在党委领导下，建立多元化的调解机制，畅通途径。首要一条是充分发挥农村基层人民调解组织的作用和政府强大的管理和调解功能，在源头上化解矛盾，避免冲突激化，使多数纠纷能够得到及时有效的解决，减少诉讼。在现行法律不是很健全的情况下，法院在解决“出嫁女”问题上带有相当的局限性。相比之下，从化解矛盾的角度讲，政府的手段更加灵活，加之政策弹性较大，办法也更多，更能贴近百姓生活，效果会更好些。

5、建立健全农村社会保障制度。

“出嫁女”纠纷所折射出来的最重要的问题是农民和土地的关系问题。如何解决农民和土地的关系问题，有两个方面可考虑：一是尝试进行农村股份制改造，在公平合理的基础上将集体土地权利根据户口、土地承包、劳动义务投入情况固化到人，避免土地权利边界不断波动带来的矛盾；二是针对失地农民，政府应与办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给与一次性补助，使农民今后的就业、养老、医疗等福利待遇有长远的制度、财产保障，摆脱现在的单一依靠征地补偿的机制。

6、建议政府针对“出嫁女”问题出台指导性意见。

在城市化过程中出现的“出嫁女”纠纷，之所以演变成范围广、人数多、时间长、矛盾深的社会问题，除纠纷的解决机制反应滞后外，与整个社会对“出嫁女”问题的误读不无关系。许多人只看到了男女不平等的一面，而忽视了失地农民对于生存权的纷争。因此建议政府指令相关部门尽快出台解决“出嫁女”问题的指导性意见，以统一和规范全区的做法。

广东省于2007年5月31日修订通过的《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》有具体规定，如“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”“符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。” “各级人民政府应当采取措施，保障符合生育规定的农村纯女户家庭成员在土地承包经营、宅基地使用、集体经济收益分配、就业等方面的权益。”该规定具有可操作性，我区制定指导性意见时可借鉴。具体可包括以下几个方面：

（1）针对“出嫁女”的不同情况，具体细化“出嫁女”能否享有权利的主体资格。

（2）镇（办）指导村、组制定村规民约；对村规民约进行清理，不合法的内容予以废除。

（3）明确镇（办）、村有权预留“出嫁女”土地补偿费分配份额。

（4）将“出嫁女”纠纷的调处纳入镇（办）、村干部绩效考核内容。

第五篇：土地补偿费分配纠纷案件的法律实证分析

土地补偿费分配纠纷案件的法律实证分析

发布时间：2007-11-08

土地是农民的衣食之源、生存之本。近年来，随着我国城市化建设的发展，对建设用地的需求大幅增加，引发诸多承包地征收补偿费用分配纠纷。其中因安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费引发的纠纷较少，而主要是土地补偿费分配纠纷。该类纠纷案件涉及到农民土地利益的保护和农村社会的稳定，政策性强，法律繁复，审理中有诸多问题亟待解决。

一、土地补偿费分配纠纷产生的原因

1、经济利益的冲突。法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，但农户又拥有集体土地的承包经营权。虽然土地征收是国家对集体土地所有权的征收，但实际上农户的土地承包经营权也随之丧失了。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和“给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权，就有权分到土地补偿费。经济权利之间的冲突是此类纠纷发生的最普遍原因。

2、人口流动及户籍变动。近年来城乡之间、乡村之间人口流动日趋频繁，导致某些村民因户籍、居住地、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活；户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短；长期在外打工或经商但户口未迁出；入赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。而法律规定，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。那么以上各种情况的村民是否具备集体经济组织成员资格，能否参与征地款的分配也存在争议，并成为纠纷发生的重要原因之一。

3、对“外嫁女”的待遇政策。本文所指的“外嫁女”，是广义上的概念，包括与本村村民结婚、户口仍在原村的妇女，嫁入本村、户口也从原村迁入本村的妇女和嫁给外村村民但户口仍在原村的妇女等。征地补偿费作为征地部门对包括“外嫁女”在内的被征地农民土地承包权益损失的一种价值补偿，“外嫁女”当然应该和其他失地者一样得到补偿。然而一些地方，尤其是城乡结合部的一些村委会、村民小组，在发放征地补偿款中，歧视、剥夺“外嫁女”及其子女的村民待遇，不发或少发土地补偿金。“嫁出去的女儿，泼出去的水”仍被绝大多数农民、农村干部，甚至部分街镇基层干部视为制定“外嫁女”政策的依据。“外嫁女”待遇问题引起的土地补偿费分配纠纷，涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素，越来越成为社会关注的热点，及司法实践中处理该类纠纷的难点。

二、我院受理此类案件的主要案例及特点

我院司法管辖的地域为武汉市洪山区，属典型的城乡结合部，拥有城中村66个，土地总面积13万余亩，占全市城中村综合改造任务的48％，其中列入全市首批改造的村有28个。鉴于城中村改造的快速发展，导致我区建设用地需求较大、征地较为频繁，引发多起诉讼。我院近两年受理此类纠纷案件主要有四起：

1、2006年初武汉市洪山区青菱乡某村五名村民状告该村村民委员会，请求法院判令村委会按其他村民相同的标准给其发放征地补偿金（见2006洪张民立初字第1号案卷）；

2、2007年6月份武汉市洪山区和平乡某村三名村民状告该村村民委员会，请求法院确认村委会制定的有关土地补偿费分配方案的文件中相关条款违法，并予以撤销，同时判令村委会补发相关的生活补助费（见2007洪和民初字第100号案卷）；

3、2007年7月武汉市洪山区洪山乡某村十一名村民状告该村村民委员会，请求法

院确认村委会制定的集体资产处置及经济组织改制实施方案中相关条款因侵犯原告合法权利而无效，同时确认原告享有的资产量化份额（见2007洪民立初字第2—12号案卷）；

4、2007年7月武汉市东湖生态旅游风景区某村十二名村民状告该村村民委员会，请求判令依法撤销村民委员会制定的土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，并由被告立即向原告补发已下发的征地补偿费（见2007洪民三初字第349—360号案卷）。

上述案件有以下三个共同点：

1、当事人众多、矛盾尖锐。诉讼往往涉及农民的根本利益，具有人数众多、矛盾激烈、难于化解的特点。而诉讼之外，更多类似情况的村民均持观望态度，甚至某些已经完成城中村改造和股份制改造的农村集体经济组织中的村民在已经或多或少地领到土地补偿款的情况下，也关注着此类诉讼的发展趋势，从而可能引发更大范围的诉讼和社会矛盾。

2、分配方案中含有歧视条款。在土地被征用后，村民委员会均制定了相应的土地补偿费分配方案，以各种书面形式公之于众，并在具体条款中分门别类，对于“外嫁女”、“入赘男”以及其他一些外来户给予歧视性待遇。

3、具体诉讼请求基本一致。村民作为原告，诉讼请求往往以各种形式集中于两点内容：一是撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款；二是村民委员会以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费（在个案中可能叫法不一：“生活费”、“补贴”“股利”等，但实质上仍为土地补偿费或土地补偿费的收益）。

三、处理原则及法律依据

在我院受理的上述诉讼中，主要涉及以下三个方面的争议焦点，笔者拟在此浅析一二，以追求该类涉农土地纠纷案件法律效果与社会效果的统一，力争司法效果最佳化。

第一个争议焦点：案件是否属于人民法院管辖范围，如果法院能够受理，那么案件应属于民事争议还是行政争议。

原告即村民认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理，且案件应属民事争议。

被告即村民委员会有两种观点，一种观点认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不应受理；另一种观点认为该类案件可以受理，但应作为行政案件处理，理由是村民委员会有协助基层政府从事行政管理工作的公务职能，其依法具有对土地补偿费用的管理职权，村民与村民委员会之间因土地补偿费发生的争议，属于人民法院受理行政诉讼而非民事诉讼的范围。

对于案件是否属于人民法院管辖范围的问题，笔者认为根据相关法律规定，村民委员会可在相应职权范围内决定用于分配的土地补偿费数额，村民对此不服，可通过相应行政手段解决。但此类纠纷中，村民并没有对用于分配的土地补偿费数额提出异议，而是认为其在该村集体组织用于分配的土地补偿费中，应享有或平等地享有分配份额。因此，只要原告的诉讼请求符合《民事诉讼法》规定的条件，又不属于其他法律法规、司法解释界定的不予受理情形，人民法院原则上应该受理。对于案件属于民事争议还是行政争议的问题，我们可以针对原告的两项诉讼请求

分别审查。第一项诉请为撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，该项诉请所依据的法律规定为《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”同时该法第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”，虽然《中华人民共和国物权法》的施行时间为2007年10月1日，上述案件受理时间均在此之前，但笔者认为该法在此类案件中具有重大的指导意义，人民法院可参照该法的相关精神审理案件。故原告的第一项诉讼请求应属民事争议。第二项诉讼请求为被告以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：„„

（四）承包地征收补偿费用分配纠纷”，可见，第二项诉讼请求亦属民事争议。综上，该类案件的主要诉请均属民事争议，可由人民法院民事审判庭依法受理。

第二个争议焦点：村民委员会制定的土地补偿费分配方案中相关条款是否侵害原告合法权益，依法应予撤销。

对此，原告往往通过两方面理由来主张土地补偿费分配方案中相关条款无效，一是认为村委会制订方案的程序不合法，作为事关村民重大利益的事项而没有经过村民会议或村民代表大会表决通过；二是从方案的内容看，某些条款将“外嫁女”、“入赘男”等置于不平等地位，给予歧视性待遇，不分或少分土地补偿费，其内容违反了法律规定。

被告往往主张方案依照法定程序制定，且其内容合法，应受法律保护。尤其从方案的内容来看，虽然将部分村民区别对待，但也是根据该村多年来形成的村规民俗，为了保护大部分本土村民的根本利益而将经济待遇予以区别对待，符合大多数人的意志，且并无与我国现行法律法规相抵触。他们对于《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定的理解与原告有较大分歧。该条款原文为“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”被告认为其制定的土地补偿费分配方案并不是该集体经济组织直接作出，而是通过成员表决方式作出的决定，属于共同行为，这种情形下出现多数意见与少数意见不同依照多数意见作出决定，不属于侵害集体成员的合法权益。故该《规定》的相关条款不应撤销。

我们作为裁判者，首先严格审查土地补偿费分配方案制定的程序是否合法，且认为其举证责任在被告村民委员会一方。方案的内容涉及村民切身利益，影响重大，依法应由村民会议或村民代表会议表决通过。如果是由村民代表会议表决通过，那么还要同时审查村民代表的选举程序是否公平、公正，符合法律规定。若经审查程序违法，我们认为，此时应依法撤销整个分配方案。

若制定方案的程序合法，我们则应审查双方诉争条款的内容是否合法。虽然被告的方案可能通过村民会议或村民代表讨论通过，代表多数人的利益，但在我国农村的现状下，“外嫁女”、“入赘男”因“公共民意”成为二等公民，其合法权益受到大量本土村民无谓的排斥和侵害，面对此类矛盾，不能仅因某些规定、决定的程序不违法且代表多数人意志而视为其内容亦合法。

对于“外嫁女”的权益保护，我国宪法第四十八条规定：“中华人民共和国妇女政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子同等的权利。”《中华人民共和国土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利”。此外，2001年5月8日，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村

土地承包权益的通知》中规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。可见，男女平等是我国的基本国策，任何组织和个人不得违背。

对于“入赘男”的权益保护，《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，受害人可以向人民法院起诉。因而，任何有违男女平等原则的做法，都是从根本上违背社会主义法治原则的。

村民在长期的生产生活中形成了一套自我管理、自我发展、约定俗成的规则，并在村民自治过程中，形成了具有某种意义上的法律属性的村规民约。这些村规民约在农村社会经济发展中起到了重要作用，但我们仍然认为任何村规民约均不能脱离法律的框架，当他们充斥着各种不平等条款，必然受到宪法、法律的制约。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定，村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民得人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故我们认为，村委会制定的分配方案即使程序合法，但如果部分条款的内容侵害原告合法权益，违反相关法律规定，那么该部分条款应予撤销，自始无效。

第三个争议焦点：村民符合何种条件才具备该村集体经济组织成员资格，并享有请求平等分配土地补偿费的权利。

对此，原告往往以自己具有被告的合法户籍，或是在被告集体经济组织生产生活若干年，或是与被告村民有婚姻关系等理由主张自己系被告的集体经济组织成员，并具有请求分配土地补偿费的权利。

被告通过分配方案将1983年元月1日以后入户的村民（没有直接参加该村家庭联产土地承包）以及“外嫁女”、“入赘男”等区别对待，并认为原告本人并没有在该村承包任何土地，不具备集体经济组织成员资格，且不排除在其原户籍所在地享有土地收益，故不应享有在被告处请求分配土地补偿费的权利。

笔者认为，原告必须同时符合以下四个条件，即

一、在征地补偿方案确定前即具有被告的合法户籍关系；

二、在征地补偿方案确定前即长期在被告村里生产生活；

三、参加被告集体经济组织的各种民主政治活动；

四、在原户籍单位不享有任何土地利益，才可依法认定为其具有被告的集体经济组织成员资格。而依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”故同时符合上述条件的村民有权请求分配相应土地补偿费。这样既保护了原告的合法权益，也同时避免了农村集体的利益被“空挂户”、“两头占”等情况恶意侵犯。

此外，我们认为土地补偿费的分配原则应该是平等地分配。理由是农民集体基于土地所有权而享有土地补偿费，而农民则基于集体经济组织成员身份而享有分配该补偿费的权利。我国《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、人员安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，其中人员安置补偿费是专门针对被实际征收土地的农民进行的补偿，该项补偿费应当全部并直接发放给被征地农民，但对于土地补偿费则应当归属于整个村农民集体所有。如果说所有的征地补偿费包含了对土地所有权和土地使用权的补偿，那么土地补偿费当属于所有权部分补偿，而人员安置补助费则属于使用权部分补偿。因此，凡被征地所在村的村民只要其具备该村集体

经济组织成员资格，无论是否直接承包土地，是否被征收土地的实际使用人，都应当属于土地补偿费的分配权人，应平等地享有分配份额。

在诉讼的实践操作中，还会有一些具体问题与矛盾，在此难以穷举，不再赘述。随着社会的发展、矛盾的转化，更多问题需要我们用发展的眼光来看待，用理性的思维来忖度，用睿智的头脑来判断。“三农”是国家建设之本，涉农纠纷是我们民事审判工作的重点之一，我们深感任重道远。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。二00七年十月三十日

参考文献：

杨芳：《关于涉农土地纠纷案件的调研报告》，国家法官学院 主办《法律适用》2005年第8期。

黄松有主编：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2006年3月。

江平主编：《中华人民共和国物权法精解》，第93-95页。

刘薇：《“公共民意”让外来户成为二等公民》，《村治视野》2007年第1期。

阮忠明：《土地补偿费分配案若干问题探析》，《人民法院报》2007年7月2日第6版。李伟：《农村集体组织成员资格的认定》，《人民法院报》2007年7月2日。