石泉县统筹城乡农民进集镇居住思考5篇

第一篇：石泉县统筹城乡农民进集镇居住思考

石泉县统筹城乡农民进集镇居住思考

作者：尹海燕

为了做好统筹城乡发展工作，石泉县提出 “以工促农，以城带乡”的总体要求，坚持“全城规划，县域统筹，区域突破”的方针，以“三化联动”为根本动力，以“三个集中”为基本方法，推进城乡规划、城乡建设、产业发展、创业就业、公共服务、市场体系“六个一体化”。把杨柳新区作为统筹城乡发展的试点先行推进，来带动其它乡镇加快统筹城乡发展步伐，努力实现富民强县新目标。根据这一发展思路，就如何统筹城乡发展，解决农民进集镇居住问题进行了调研思考：

一、统筹城乡农民进集镇居住存在的问题：

1、城乡居民收入水平上的差距较大。2009年，城镇居民可支配收入为12666元，农民人均纯收入3338元，从绝对值看，城镇居民人均可支配收入分别比全国、全省低4505元、1463元，农民人均纯收入分别比全国、全省低1815元、100元，乡村的生活远不如城市。

2、城乡基础设施建设水平上的差距较大。石泉县城区的基础设施日趋完善，居民的生活环境较好。但农村基础设施建设明显滞后，在道路、交通、供水、排污、垃圾处理等设施建设上大大落后于城市，农村环境脏乱差现象仍不同程度的存在，与县城的生活环境有较大差距。

3、在社会事业发展水平上的差距较大，城乡教育资源配置不平衡，优质教育资源过多集中在城区，农村学校教学条件相对比较薄弱。农村医疗保健设施落后，职业医生相对较少，技术力量薄弱，农民就医主要到城区医院，乡镇卫生院冷冷清清。农村文体设施建设的力度还不够大，绝大部分镇村仍缺乏图书馆、健身器械等基本文体设施，不能满足广大群众日益增长的精神文化生活需求。

4、在社会保障上的差距较大。目前，在城市已初步建立了比较完善的社会保障体系，养老保险已基本上实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基本模式。医疗、失业、工作等保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。但在农村的社会保障上，仍然是以临时救助和农村低保为主，不仅范围小，而且保障水平比较低。

二、统筹城乡农民进集镇居住存在的原因：

1、城乡二元结构下形成的“重城轻乡”的理念，是造成城乡差距的深层次原因。由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上，自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，在谋划城乡经济社会发展上，比如在公共财政、社会保障、社会事业发展等工作上优先考虑城市，然后再考虑农村，使得财力、物力、人力及大量的生产要素涌向城市，而农村相对滞后，导致农村居民在经济收入，医疗服务、就业机会、社会保障、享受公共服务等方面与城镇居民相比还存在一定差距。

2、城乡和城镇的辐射带动能力不强，是造成城乡差距的一个重要原因。主要是城区和乡镇政府所在地面积小，基础设施还不够完备，城镇的功能尚不健全，特别是代表城市完善程度的服务业发展缓慢，城市化、城镇化水平不高，不能满足产业结构调整。对周边农村的辐射劳动能力弱。

3、农民的综合素质和产业技能低。目前石泉县农业人口15万人，占全县人口80%以上，随着城乡一体化的发展，必然面临农民向市民转变的问题。一方面，农民技能较低，在城乡一体化进程中无法实现二次就业。另一方面，城市对农村劳动力吸纳还不够强，不能满足失地农民的就业岗位需求，造成农村剩余劳动力转移难，农民工就业难，农民增收渠道不宽。

4、农村基层组织建设薄弱，领导发展的能力不强，也是造成农村经济发展缓慢的原因。主要表现在村委班子下团结、工作作风不民主、群众权利不尊重等问题及“等、靠、要”思想不同程度存在，领导农民发展经济、致富奔小康的能力不强。

三、统筹城乡农民进集镇居住相关问题的思考

农村集镇是城市之尾，农村之首，是区域政治、经济、文化中心，加快农民向集镇转移是实现城乡一体化目标的重要基础。当前，如何让农民进集镇进得来、留得住，有房住、能就业、有保障，是增强集镇人口聚集能力和发展潜力的关键环节。

1、科学确定集镇布局和人口规模。

根据《石泉县城乡建设一体化规划》“12591”城镇规划体系，我县集镇地理布局主要是15个乡镇政府所在地，另外喜河镇王家庄、两河镇兴坪因为人口聚集，初步具有集镇的规模，即1个中心城市、2个县域副中心（池河、后柳），5个重点镇（两河、熨斗、喜河、迎丰、饶峰），9个乡集镇（中池、银桥、红卫、中坝、银龙、曾溪、长阳、王家庄、兴坪）。人口规划布局为5年内池河集镇人口规模1万人，后柳集镇0.7—1万人，其余5个重点镇0.5—0.7万人，9个乡集镇0.3—0.5万人，17个集镇总人口5万人左右，占到农村总人口（除县城人口外）的50%。

2、增强集镇人口承载能力。

坚持规划先行，建设农民安置小区。优先编制集镇农民小区建设规划。各乡镇要根据集镇规划的人口承载规模，科学编制农民小区建设规划，选择合适地点尽快启动建设；保证农民居住小区建设用地需求。农民居住小区用地充分挖掘集镇建设用地潜力，尽可能盘活原“七站八所”，废弃厂房和撤并校园等闲置国有土地以划拨方式供应，也可将农居民住小区用地纳入城镇公益事业用地范畴，由乡镇政府会同村（居）委会提前预征，免收土地出让金等相关规费，按成本价分摊到户；创新农民居住小区建设模式。农民居住小区住房实行统一风格、统一标准建设。积极推广代建、统建和自建等多种建设模式，提倡农户联合建多层住宅，节约建设用地，降低建设成本。同时，可将城市廉租房项目向集镇延伸，供困难农户优先租住。优惠政策配套吸引人口聚集。农民入镇居住享受石泉县鼓励农民进城居住和就业创业机关优惠政策；农民入镇购房、建房可优先享受农民建房工程、生态移民，扶贫移民搬迁，灾后重建项目资金补助，并减免相关税费；农民在集镇建房、购房的，可申请3万元以内3年期贷款，政策给予贴息补助；农民入镇居住后不影响其它的农村集体土地承包权益，承包地和自留地可以继续耕种，也可以根据自愿原则依法转包他人经营或由集体组织依法收回，农民身份享有的有关政策待遇不变；农民入镇居住符合条件的，可优先享受城镇最低生活保障、合作医疗，失业保险、养老保险等社会保障服务；相关部门依法为农民入镇新建房屋核发土地使用证和房屋产权证，允许房屋有购买资格的农民之间流通交易，并可进行房产质押。完善基础设施，增强城镇功能。按照“布局合理，规模适度、设施完善、管理有序”的原则，加强集镇基础设施建设力度，将集镇道路、给排水，电力电信、环境卫生等基础设施纳入市政配套建设范围内，经费由县级统筹解决；整合项目资金，加强城镇文化、教育、娱乐、医疗、卫生、体育等与人们生活密切相关的公共服务设施建设，提升城镇服务功能，促进社会经济交流与信息传播，提高人们的生活质量和生活水平；引入社会资金，加快农贸市场，小商品市场建设、鼓励建设集中式综合市场，吸引人流、物流、资金流、提升城镇商气、人气。

3、妥善解决好入镇农民生活就业问题。

一是鼓励进镇农民（主要是产业大户和种田能手）通过土地流转等形式，租赁集镇周边闲置土地积极发展蚕桑、畜牧、设施农业等产业，依靠主导产业增收。

二是加强对进镇农民的职业技术培训和教育服务，提高其自身素质，增强务工就业适应能力，使农民能够摆脱土地生活，由农民向产业工人转型。

三是通过建立集镇劳务市场，及时发布用工信息，积极向本乡镇、县内外企业推荐用工，加大劳务输出组织化程度，稳定增加入镇农民家庭收入。

四是通过减免税费、信贷扶持等激励政策，鼓励进入集镇农民就近从事商贸、运输、餐饮、家政、小型加工厂等服务业，实现进镇农民多渠道就业。

五是大力改善招商引资的环境，把集镇开发与招商引资、工业园区建设等结合起来，进一步优化产业结构，扩大产业规模，开发就业岗位，促进集镇内企业上规模、上档次，增加就业岗位，优先安排进镇农民转移就业。

第二篇：关于城乡统筹发展的思考

在计划经济体制下，我国不存在土地市场，土地不是商品，也没有价格。但是随着市场经济体制改革的不断深化，这种二元土地所有制基础之上城乡有别的建设用地使用制度，已经越来越不能适应经济社会发展的要求。建立并完善城乡统一的建设用地市场，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展是现阶段社会主义市场经济体制改革的必然要求。如何构建城乡统一的建设用地交易平台，实现国有与集体建设用地“同价、同权”的目标，在提高经济绩效的同时维护社会公平，应该是现阶段我国构建城乡统一建设用地市场中值得思考的问题。

一、集体建设用地隐形入市与国家立法缺位

从20世纪80年代开始，集体建设用地隐形市场已经客观存在。随着工业化、城镇化的步伐加快，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。尤其是在我国经济发达地区以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象在数量上和规模上都有不断扩大趋势。尽管集体建设用地使用权流转的实践已经在展开，但我国现行土地管理制度对集体建设用地流转的立法仍处于空白之中。以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，形成统一、开放、竞争、有序的城乡统筹建设用地市场体系，有利于提高土地资源配置效率和农村经济的更快发展。

随着《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开始施行，其他省份针对本地区特点的集体建设用地流转办法也纷纷出台。这些地方法规的实践，对探索集体建设用地流转机制，实现规范有序管理，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和建设用地使用制度改革奠定了政策基础。但是集体建设用地流转仍处在地方实践阶段，要真正建立城乡统筹的建设用地市场，国家立法的支持是必不可少的环节，破除土地制度对农村经济发展的制约瓶颈，进一步释放被束缚的生产力，同时维护社会公平，已经成为社会各界普遍关注的焦点。

二、二元分割建设用地市场引发的市场失灵问题

首先，我国土地政策的基本特征是城乡二元土地所有制以及国家土地一级市场的垄断，城市和农村土地享有不同权利。农村集体建设用地在被用作城镇建设之前，必须先通过强制征收转到政府手里，成为国有建设用地之后方可合法转让。其次，集体土地所有者缺位导致寻租现象。我国法律规定农村土地归集体所有。但实际上，农村集体土地所有权人处于缺位的状态，村委会在一定程度上充当集体组织“代理人”的角色，这样造成了村干部掌握了绝大部分的土地处置权，在参与征地补偿谈判中掌握了权力寻租的条件。近年来农村最突出的腐败问题几乎都与集体土地有关。村官的寻租活动，直接侵害了农民的切身利益，阻碍了农村经济社会的进步，成为农村社会不稳定因素，无论对维护社会公平还是提高经济效率都将造成不利影响。再其次，缺乏统一的建设用地市场导致信息不对称。由于城乡土地市场分割，集体建设用地流转始终处于“非正式流转”层面上。因此，集体建设用地流转市场始终处于自发、分散、无序状态，存在着信息不对称。集体建设用地流转的信息不对称会影响土地资源的最优配置。由此可见，构建城乡统筹的建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地同价、同权，不仅要对《土地管理法》进行修订，还要修改金融、税收、财政、司法等配套政策。为城乡统一的建设用地市场提供信息服务平台，确保集体建设用地在有形市场的指导下实现流转的渠道畅通和规范管理，是现阶段土地制度改革的必由之路。

三、构建城乡统筹建设用地市场的对策建议

目前社会各界普遍对构建城乡统一的建设用地市场热情较高，但是要形成平等高效、城乡统一的建设用地市场体系，诸如耕地保护和土地交易管理、土地税收征管等市场监管体系必不可少。建立健全相关法律法规，加强土地管理，是保障我国土地市场高效运行的前提，也是维护社会公平的基础。

切实保护耕地，防范“公地的悲剧”。耕地既具备公共物品的特征，又具备私人物品的特征，可称之为“准公共物品”。因此，耕地保护问题不可能完全通过市场来调节。在我国现行的土地制度安排下，市场作用对于耕地保护有时候起着消极的负面影响。因而必须借助政府这只“看得见的手”来纠正市场失灵。从目前情况来看，首先，应该建立耕地保护目标责任制，采取措施，将耕地保护责任目标层层落实，建设占用耕地应实行先补后占制度。根据国土资源部发布数据显示，11月1日至12月31日时段全国31个省(区、市)耕地面积由10月31日的18.2603亿亩减少为18.2574亿亩，净减少29.0万亩，比上净减少数量下降50%，表明我国耕地保护呈现向好势头，耕地减少势头得到初步遏制。另外，可以考虑对耕地保护行为采取补贴制度，设立耕地保护基金，根据耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴。补贴费用可以由地方政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

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破现行法律对集体建设用地权利的限制。土地确权工作是土地交易同时也是土地收益分配的基础。笔者认为关于我国建设用地市场的确权工作应该从以下几个方面着手：

一是明确土地权利的种类。国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地应该同样依法享有占有、使用、收益和处分的权利。土地权利种类应包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设

用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

二是赋予集体建设用地所有权和使用权与国有土地相同的权利，取消现行法律法规中关于集体建设用地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设的有关规定。国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式，通过城乡统一的建设用地市场以公开方式进行，以维护集体土地产权的完整性。

三是明确产权的工作同时要依靠土地登记确权工作，实行土地统一登记发证制度。国有或集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。四是国家应该建立统一的土地登记系统，各类土地登记结果应当依法进行汇交，土地登记资料可以依法公开查询。同时，国家建立土地调查制度，土地调查成果作为编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

完善土地税收，调节土地增值收益分配，实现社会公平。在构建城乡统一的建设用地市场过程中，集体建设用地有偿使用的增值收益分配及使用、管理是实现社会公平的关键环节。应该明确的是集体建设用地使用权出让、租赁的收益，应当归拥有集体土地所有权的农民集体所有；收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，应该由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。至于集体建设用地的增值收益，政府还应该通过税收的方式进行调节，以实现社会公平。随着统一的城乡建设用地市场形成，为了规范土地市场的交易秩序，合理调节土地增值收益，应该通过土地税收的杠杆作用，调节国家、集体与农民三者之间的利益分配，实现帕累托改进。在借鉴国有土地税收征管的基础上，建立城乡统筹的土地税收体系，将集体建设用地交易也纳入其中，实现财富公平分配。另外，对城乡统筹的建设用地市场实施统一的土地税制，也可以成为地方政府获得稳定财政收入的来源，改变地方政府的土地财政，有利于地方经济的可持续发展。

第三篇：关于城乡统筹发展的思考

以产业融合为理念 推动城乡统筹发展

——关于城乡统筹发展的思考

“统筹城乡发展”是十六届三中全会的政策创新点，是我国全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的有效途径。统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和二元经济社会结构消极影响的日益显露，国民经济和社会发展内在的要求城乡统筹，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。这是因为，作为国民经济系统的两个重要组成部分，工业与农业、城市经济与农村经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的关系。只有农村与城镇相互协调发展，才能够促进整个国民经济持续快速发展。

统筹城乡发展，要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，实现城乡共同繁荣。因此，探讨城乡产业的融合发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，改变目前城乡产业分离的现状，推进城乡产业的融合，对城乡统筹发展的探索具有重要意义。

由于我国长期实行重工轻农政策，导致产业结构发展不协调，突出表现为：一是农业基础脆弱，农村实际劳动力紧缺，生产效率和经济效益低下；二是工业整体素质不高，技术水平、产品质量和档次低，竞争力不强；三是服务业发展滞后，无法满足经济发展和人民生活需要，四是三个产业孤立发展，联系不够紧密，没有形成相互促进的良好局面。推进我国产业结构的优化升级必须实行城乡联动，统筹城乡相关产业的发展，加强产业融合。无论是加强农业还是提高工业或发展服务业，都不可能仅靠城市或农村就能单独完成。因此统筹城乡产业发展，实现产业融合是实现我国产业结构优化升级的重要途径。主要可以从以下几个方面入手：

一、推进产业融合，优化产业结构和空间布局。

统筹城乡产业发展，难点在农村，必须以城乡产业融合发展为导向，形成工业反哺农业，城市支持农村的新局面。产业融合的关键在于发展现代农业，使农业向着集约化、工业化的方向迈进。统筹城乡产业发展，需要强化三个产业的内在联系、完善三个产业间的布局，形成城乡产业相互促进、互利共赢的格局。具体措施为：

（一）以第三产业为纽带，紧密联系城乡，通过技术革新，发挥城市劳动密集型产业的竞争优势，创造新的就业空间，为剩余劳动力提供就业机会，缓解就业压力。

（二）通过产业融合，走出农民单纯提供纯原始的农产品原材料，收益微薄的困境。向农产品的加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的新系，利用城市信息发达的优势，为农产品构建销售平台，使农产品通过自身塑造品牌，进行农产品深加工，提升农产品的价值。

（三）优先发展有利于城乡产业融合的项目，使城乡产业形成利益共同体。以产业链条为主导在区域经济范围内集中配置，使城市产业资本持续投入农业，整合城乡资源，做到优势互补，有效地解决农业发展资本不足、城市劳动密集型产业劳动力缺乏等问题。

二、三产业相互带动，激活农村自身发展潜力。

（一）大力建设农村基础设施，为深化产业融合做好基础保障。农村基础建设大量消化了工业产品和劳动力，加快了资金流通，既拉动了消费，为农业、服务业的发展打下了坚实基础，又促进了产业融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，发展适合当地的特色农业。农产品的多样性以及地域性，为发展当地特色农业打开了一个市场。打造当地特色农业可以从以下几点入手：

1、提炼特色产品特征，确定宣传主题，加大宣传力度，在社会营造广泛影响，为打开市场做好充分准备。

2、注重自身品质，以优良的品质打动消费者，在社会中形成良好舆论。

3、以优质的服务，造就良好的口碑，实现可持续发展。

（三）以农副产品加工业为城乡经济结合点，推进城乡产业稳步、协调、可持续发展。

农副产品加工业在促进农业产业结构调整，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，解决农产品增产不增收的问题，增加农民收入，加快城乡产业融合，实现农业工业化、现代化等方面起着非常重要的作用，在统筹城乡产业发展中起着关键作用。

1、农副产品加工业具有较强的产业融合性。农副产品加工业连接着城乡居民的最终消费。农副产品加工产品的用途在不断增加，所应用的行业和领域不断扩展，它的发展能推动相关产业的发展。同时，农副产品加工业的发展可以有力的推动工业反哺农业，机器制造业为农副产品加工业的发展提供设备，吸引一部分农民返乡就近就业，有效避免了资源浪费。

2、农副产品加工业方式灵活，延伸空间大。各地根据市场需求，调整本地农业产业化项目、农副产品加工的等次、程度和种类，形成自己的最有优势和特色的产业体系。发展农副产品加工业，可以利用就近加工原则，大大节省成本，比如农副产品具有数量大、份量重、易腐烂等性质，在原料产地就地加工，可以减少损耗和运输费用。

3、发展农副产品加工业，推动城镇产业集约化建设。土地承包责任制形成的千家万户分散式经营模式，已经无法适应现代农业的需求，产业的规模化、集中化管理势在必行，产业的集约化增强了自身竞争力，而且对周边农村和乡镇具有较强的辐射能力，促进农村产业结构调整和经济起飞，实现农业和城镇产业集约化建设相互协调，互利共赢。

第四篇：汉滨区统筹城乡发展集镇社区建设规划

汉滨区统筹城乡发展集镇社区建设规划

（2011-2020年）

统筹城乡一体化发展是中央提出的重大战略部署，是历史发展的必然，也是贯彻落实科学发展观、推动我区经济社会全面协调和可持续发展的重要战略举措。城乡空间布局一体化是新形势下建设社会主义新农村，推进城镇化进程，使城市和乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体协调发展的根本途径，是增创新优势，推进新发展的重大举措。依据区委、区政府关于统筹城乡发展推进城乡一体化的总体安排，制定本规划。

一、基本情况

汉滨区是安康市中心城市所在地，全区总面积3643平方公里，辖30个镇、4个办事处，全区户籍总人口100万人，其中农业人口78万人。中心城市规划面积140平方公里，辖4个办事处及关庙、张滩、吉河镇部分村，现已建成面积29平方公里。全区30个镇总面积3476.4平方公里，总人口75万人，集镇现有人口20万人,集镇建设面积34.4平方公里。

二、汉滨区统筹城乡城镇社区建设规划的基本思路和总体目标

（一）基本思路

统筹城乡发展，打破二元结构，形成以城带乡、以乡促城、城乡互促共进的发展机制，不断缩小城乡差别。按照城乡一体化的要求，增强中心城市带动承载能力，打造恒口宜居新区，加快发展基础好、潜力大、综合优势明显的中心镇，重点建设新社区，有序推进布局调整，加快人口向城镇和社区集中，不断提高城镇化水平，形成“中心城市、恒口新区、中心镇、新社区”四级城镇体系。

（二）总体目标

树立全域理念，按照“112040”（1个中心城市、1个新区、20个中心镇、40个新社区）的区域布局，以中心城市、恒口新区为龙头，以中心镇为纽带，以新社区为基础，完善城镇体系，形成城镇体系布局合理、基础设施配套完善、生活环境良好、产业布局科学的新型城乡空间布局体系。2011-2020年，全区搬迁30万人，其中进入中心城市5万人，迁入20个中心镇15万人（恒口集镇迁入5万人，20个中心镇集镇迁入10万人），迁入40个社区10万人。到2020年，建成集镇面积15平方公里、集镇集聚人口10万人的恒口新区；建成集镇面积52.4平方公里、集镇集聚人口25万人的20个中心镇；建成面积18平方公里、集聚人口10万人的40个新社区。进城及集镇社区集中居住人口达50万人。城镇、社区聚集人口占全区总人口的70%左右。

近期目标：一年开好局。2011年，全面启动20个中心镇建设，完成中心镇集镇建设规划；重点抓好五里、茨沟中心镇基础设施建设，强力推进恒口永丰社区、晏坝中心社区、茨沟老庄社区、双龙新华社区、沈坝中心社区等集镇社区建设；启动安乐、松坝、七堰、花园、朝阳、余湾、红霞、南溪、阳晨、河西等10个一类社区建设，确保完成七堰社区一期工程；以陕南大搬迁、易地扶贫搬迁、生态移民等项目为支撑，搬迁2万人进镇入社区，为深入推进统筹城乡建设开好局、起好步。

中期目标：五年大发展。到2015年，基本形成“中心城市、恒口新区、中心镇、新社区”四级城镇体系。建成中心城市44平方公里，集聚人口45万人；恒口新区建设初具规模，新区集镇集聚人口8万人以上；20个中心镇建设基本达到设计规模，集聚人口达到19万人；建成10个一类社区、10个二类社区，社区集聚人口达6万人。城镇社区集聚人口78万人，城镇化率达到60%。

远期目标：十年大跨越。到2020年，全面完成城镇社区建设任务，完成5万人进入中心城市居住，建成15平方公里、10万人的恒口新区，建成集镇集聚人口25万人的20个中心镇，建成集聚人口10万人的40个新型社区，形成统筹城乡发展的制度体系，经济实力和活力显著增强。城乡差距明显缩小，城乡居民收入增长幅度基本持平，城镇化率达到70％以上，土地规模经营率达到70％，基本建成惠及全区城乡居民的社会保障体系，城乡实现比较充分的就业，教育、医疗、社会保障、公共服务实现城乡基本均衡，城乡居民生活条件基本同质化。

三、统筹城乡城镇社区建设规划的基本原则

统筹城乡城镇社区建设规划是将城乡作为一个整体进行综合规划，进而对城乡发展空间、生态环境、人口聚集作出统一的布局安排。在空间地域上体现三个集中，即居民向城镇和社区集中，工业向城镇工业区集中，农田向适度规模化经营集中。

（一）区域整体发展的原则。城镇与乡村是一个在发展中存在着整体关联性的区域，要使汉滨区由一个城乡混杂发展的综合体逐步演变为城乡有机结合的整体，强调区域经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性，同时处理好发展上的时序关系。

（二）可持续发展的原则。可持续发展作为一项重要的指导思想，对于提高城乡空间布局的科学性有着直接的现实意义，并影响着城乡未来的发展。发展的持久性要求社会经济发展应充分考虑空间资源的有限性和再生能力，具体表现为控制城镇发展的速度和规模，采取集约的空间增长模式。

（三）以人为本的原则。坚持以人为本，适应人性化的需求，处处着意营造优良的人居环境。要大力优化人居环境和区域、城镇空间形态，配置完善生活服务设施，满足人民群众生活的多样化和多元化需求，注意在经济、社会、生态之间找到平衡。

四、统筹城乡城镇社区建设空间布局规划

2011-2020年，按照“112040”布局，合力建设中心城市，强力打造恒口新区，全力推进中心镇，重点建设新社区。

（一）强力打造恒口新区。

以现有集镇为中心，以两河四岸为支撑，拉大城市骨架，打造恒口陕南宜居小城市、安康中心城市的副中心、全省统筹城乡发展示范区。到2020年，恒口建成集镇面积15平方公里、聚集人口10万人的新区。

（二）全力推进中心镇建设。

坚持“规划先行，建设分步实施”的原则，扎实推进集镇建设。围绕集镇建立中心社区，完善中心社区配套功能，扩大中心镇建设规模，重点建设五里、关庙、张滩、县河、瀛湖、流水、大河、茨沟、中原、洪山、石转、大同、双溪、沈坝、大竹园、晏坝、吉河、早阳、双龙、谭坝等20个中心镇。到2020年，集镇平均聚集人口1万人以上，全区中心镇集镇聚集人口25万人左右。

（三）重点建设新社区。

按照公共服务设施集中，基础设施配套的原则，建设叶坪、紫荆、牛蹄、新坝、田坝、共进、石梯、关家、坝河等集镇中心社区和农村新社区40个，统一规划、集中建设农民住宅，引导农民向集中化、城镇化发展。到2020年，新社区聚集人口达到10万人。

建成10个一类新社区。到2020年，一类社区平均聚集人口4000人以上。具体社区规划如下：

⑴恒口镇安乐社区；⑵五里镇花园社区、⑶朝阳社区；⑷江北办阳晨新社区；⑸建民办河西社区；⑹县河镇红霞社区；⑺大竹园镇七堰社区；⑻瀛湖镇南溪社区；⑼谭坝镇松坝社区；⑽张滩镇余湾社区。建成30个二类社区。到2020年，二类社区平均聚集人口2000人以上。具体社区规划如下：

⑴关家中心社区；⑵石梯中心社区；⑶田坝中心社区；⑷坝河中心社区；⑸新坝中心社区；⑹紫荆中心社区；⑺共进中心社区；⑻牛蹄中心社区；⑼叶坪中心社区；⑽恒口镇新合社区；⑾运溪社区；⑿五里镇李湾社区；⒀富强社区；⒁大同镇香山社区；⒂茨沟镇东镇社区；⒃瀛湖镇玉岚社区；⒄洪山镇元坝社区；⒅双龙镇龙泉湾社区；⒆中原镇马坪社区；⒇双溪镇先锋社区；（21）大河镇庙梁社区、（22）流芳社区、（23）关坪社区；（24）吉河镇高水社区；（25）沈坝镇元滩社区；（26）流水镇学坊垭社区；（27）早阳镇前进社区；（28）石转镇永坪社区；（29）张滩镇田湾社区；（30）关庙镇徐岭社区。

（四）整合农村居民点，建立新村。在加快农民向城镇社区转移的同时，按照城乡一体化的目标，构建人口相对集中、集约利用土地、方便生产生活的农村居民点，建立新村。

五、保障措施

（一）强化规划编制，引领城乡空间一体化发展。按照城乡一体化的要求，编制集镇建设和新社区建设的控制性详细规划，进一步确定本区域内空间规划框架和基本格局，确定土地利用、基础设施配套、生态环境建设等城乡统筹协调发展的目标。

（二）完善管理制度，保障城乡空间一体化有序发展。改革户籍管理制度，对在集镇落户的农民，逐步建立必要的社会保障。完善社保政策，提供同等的社保、教育、卫生、文化等公共服务，确保进城镇及社区农民“失地不失利、失地不失权、失地不失业”。

（三）加强部门协作，形成推进优化城乡空间布局的强大合力。各相关部门要做好城镇、新社区建设的业务指导和监管，制定项目配套扶持捆绑办法，多方积极筹措资金，推进集镇及新社区基础设施建设。加强乡村用地管理，做好土地的节约利用，形成推进优化城乡空间布局的强大合力。

第五篇：统筹城乡发展的公共政策思考

统筹城乡发展的公共政策思考

摘要：改革开放以来，我国经济飞速发展，人民生活总体上达到了小康水平。进入新世纪，我国面临全面建设小康社会的重大任务。但是城乡关系发展不协调严重影响着我国经济社会的整体发展，农村基本公共政策严重不到位已成为制约农村经济发展和农民生活水平提高的重要原因。本文以城乡基本公共政策均等化为视角，分析城乡基本公共政策的现状，指出目前城乡公共政策存在的差距，并分析了出现这种差距的原因，提出了推进统筹城乡发展的公共政策的对策和建议，力求为城乡统筹发展的公共政策发展提供参考。

关键词：统筹城乡 公共政策 对策

目前，我国的城乡差距不断扩大，使得本来就处于落后地位的农业和农村仍然处于劣势，城乡的二元结构问题依然存在，这些问题如果不能得到及时的解决，就会直接影响到改革开放的成效和社会的长治久安。因此，如何处理好城乡统筹发展的关系，大力开展适合统筹城乡发展的公共政策，成为了21世纪我国首要需要解决的课题。制定合理的统筹城乡发展的公共政策，不仅有利于城乡协调发展，还有利于我国经济社会建设的整体发展，它成为我国实现全面建设小康社会和社会主义现代化的一个重要的保障。在我国社会主义现代化的进程中，如何有效的实现城乡协调发展，加强对统筹城乡发展的公共政策研究具有十分重要的意义。

一、城乡基本公共政策现状

我国长期以来的格局是城乡始终发展不均衡，这就使得城乡的发展从开始就不在同一个起跑线上，使得农村得到的基本公共政策要远远的少于城市得到的政策。

（一）城乡义务教育经费投入上的差距近年来，政府不断加大对农村资金的投入量，使得农村中小学新增的校舍质量和数量都有了明显的提高，但是，城乡中，普通中小学校舍的质量差距仍然较大。经费上的不足和办学基础差及人才短缺等都是制约着农村义务教育发展的一个突出性问题。由于财政投入在义务教育上的差距，使得农村的义务教育由乡财政或着是县财政来逐渐承担，但是，县乡级的财政普遍存在的困难就导致了农村义务教育经费远远的低于城市中的教育经费。目前，虽然农村的中小学生只占到全国中小学生的61％，但是我国农村的危房校舍占到了78％，这就表明，农村的中小学校舍安全问题远远比城市要严重。此外，城乡在教学仪器和设备等办学条件上的差距仍然在继续的扩大。在小学生人均的教学仪器设备价值上，城乡之比为2.9:1。那么在农村的教育经费仍然较低的情况之下，农村的义务教育在师资和教学设施等方面要比城市中的差。

（二）城乡医疗和公共卫生方面的差距近几年，我国政府逐步加快了城乡医疗卫生体系上的建设，尤其逐渐完善了公共卫生等突发事件的应急预案、加强了对传染病的控制、扩大新农合作医疗覆盖面等方面已经取得了一些突出的成效。但是，我们从卫生政策的有效性、质量和数量等方面来看，我国城乡之间存在着明显的差距。城乡之间的卫生资源分配严重不均衡的问题，无论是我国的东部沿海发达地区，还是我国的中西部地区，城乡之间的医疗和公共卫生都存在着较大的差距。

二、城乡公共政策不均等的形成原因

（一）城乡发展制度上的二元经济结构

我国的城乡二元化结构是造成我国城乡公共政策供给不均衡的一个重要原因。首先，城乡的二元户籍制度是引起城乡二元公共政策的核心体系。我们通过对户籍制度等方面的规定，把居民分为了非农业户口和农业户口，这种户籍制度的分割，导致了我国城镇化进程严重的滞后于我国的工业化进程。由于农村的剩余劳动力在进入城市之后一般不被纳入到城市劳动就业的管理体系，那么也就不能够享受与城市职工一样的劳动保障等福利，从而进一步阻碍了全国统一劳动力市场的形成机制，成为了城乡二元结构的支持力量。此外，城乡的二元公共政策体系，也严重制约了我国农村经济的发展，使得经济的发展水平直接的影响到了基层政府对农村基本公共政策的投入量，就加剧了城乡差距的扩大，增加了城乡二元结构的稳固性。

（二）城乡公共政策供给方面的不同

我国对城乡公共政策的供给方面,把本来有限的公共资源之中的大部分投入到了城市中，城市的公共政策几乎都由政府来提供，使得城市居民所享受到的义务教育、医疗卫生、就业和社保等公共服务等全部纳入到了公共财政的保障范围，政府成为了城市公共政策的一个供给主体。但是，政府对农村的公共政策供给方面投入的较少，在多数的公共政策供给中，政府只是名义上的主体，农民所需的公共政策大都由农民自己来负担，实际上，农民自己承担的是本应该由政府来承担的。但是，从义务教育这个投资的角度上讲，城市的公共开销一般被纳入到政府的财政预算中,由政府部门来统一对其进行筹资，但农村的公共支出却是由县乡等财政来扶持的，实际上，农民自己成为了农村义务教育等公共投资的一个主要承担者。虽然国家已经开始实施免除学杂费、书本费和给予寄宿生活费的补贴政策，但是，这在一定程度上还减轻了农民的负担，但目前，政府在对城乡的义务教育投资比例仍然存在较大的差距。从我国社会保障的制度上来看，城镇居民正在享受政府提供给的一种相对完善、水平也较高的公共政策，但是农村居民主要还是依靠家庭来作为保障，在一定程度上缺乏一定的社会保障体系，由于有些保障项目还没有建成，有些时候，农民还要自己为所享受的社会保障买单。

三、推进统筹城乡发展的公共政策的对策思考

（一）构建城乡统一的公共政策制度

建立合理和统一的制度安排是使得城乡公共政策发展一体化和均等化的一个必要前提。但是，我们如果要从根本上消除这种二元经济结构，首要需要解决的问题就是要建立城乡统一的公共政策制度，把城乡两者作为一个完整的体系来考虑，并把公共政策的制度设计进行合理的安排，逐步建立其适合城乡统筹发展的公共政策。首先，就是要完善公共体系，尽快的实施并普及农村养老保险制度。其次，是要实现城乡在公共政策制度上的成功对接。随着我国城镇化水平的逐步上升，城乡的公共政策制度在一定程度上实现了对接。在经济较为发达的省份和地区，建立起城乡统筹的公共政策，有助于有条件的地区进行试点改革，可以率先把那些农村居民全部纳入到城镇基本公共政策的保障范围之内。最后，还要逐步的提升农村的基本政策水平，并提高那些欠发达地区的农村基本公共政策水平，把农村的基本公共政策体系逐渐纳入到城镇的公共政策体系之中，并逐步缩小城乡公共政策方面的差距。

（二）建立健全农村金融政策体系

加强政府在财政方面的支农建设是促进农村发展的必要手段，但财政资金毕竟还非常的有限，如何改变农业的农村资金缺乏的局面就必须要充分的挖掘金融方面的资源，构建并完善我国的农村金融政策体系。首先，就是要进一步的发挥农村信用社这个主力军的作用。确保公共政策改革之后的农村信用社成为农村政策改革的基本方向，并能够逐步推动农业信用的担保体系建设，进一步的深化农村的管理机制改革问题，转变农村的经营理念，改善政策上的条件和基础设施，提升员工的职业素质和金融知识。其次，就要加强商业银行的支农政策和责任，将银行从县域内吸收的存款给予明确的规定，并将其主要用于对当地发放贷款；支持银行来逐步的扩大涉农业务的范围；鼓励城市商业银行在农村设立一些分支机构。再次，就是要强化政策性金融机构在农村方面的支持能力。政策性的银行要不断加大对农村基础设施方面的建设，对农业科技等方面的推广和农村的生态环境建设等领域给予大力的支持，并逐步的增强农业方面的发展潜力；不断加大对长期信贷方面的支持政策，满足农村对长期贷款方面的需求。最后，是要放宽农商行在金融机构方面的准入限制，允许民间的资本和国外资本参与到农村的金融市场之中，并加大对农村金融的供给。

（三）建立新型的公共政策体系

按照现代化国家的理念和宏观经济政策的需要，我们要逐步建立起公正、公开和透明化的公共财政 制度。统筹城乡发展，逐步推进城乡的一体化，就需要充分的发挥市场对资源方面起到的基础性作用，在目前，解决的根本就是要靠政府的大力支持，逐步通过发挥政府方面的主导作用来实现统筹城乡发展的公共政策。首先，我们要建立起以城乡一体化为公共财政的目标，深化对财政体制方面的改革。逐步的加快中央与地方的财政分配体制改革的步伐。统筹城乡的发展，其首要任务是在地方。所以，中央应该加大对地方政府的支持力度和转移支付的权限。省级的政府也要进一步的加大对市及县级财政的转移支付力度。其次，就是要不断调整支出方面的结构问题，切实加大基础设施方面的建设和社会公共事业方面的投入，如何有效的发展教育、卫生、文化和体育等公共事业，加强对社会保障的投入力度，从而才能更进一步的改善人民的生产和生活条件，促使城乡居民共享社会发展的果实。

参考文献

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