对城中村改造引发的分家析产纠纷的法律分析

第一篇：对城中村改造引发的分家析产纠纷的法律分析

对城中村改造引发的分家析产纠纷原因、补偿利益归属分析和办案实务难点 随着我国城市化发展进程的不断加快，对星罗棋布在城市规划区内的“城中村”实施拆迁改造，近些年已成为各大城市建设中的普遍现象，然而，由此引发的分家析产法律纠纷也越来越多，这类纠纷涉及拆迁补偿款项动辄数百万元，社会影响不容忽视。但对于此类纠纷如何处理，理论界和司法实践尚未形成统一认识，亟待依法进行规范。

一、纠纷产生的原因

虽然此类分家析产纠纷是城中村改造所引发的，但究其原因，不外乎人为因素和制度因素两方面。

（一）拆迁补偿安置过程不规范，是形成纠纷隐患、引发诉讼的人为因素 城中村改造多有不规范之处。首先，为了“按时”、“按命令”完成城中村改造任务，城中村拆迁补偿安置协议签署过程没有充分尊重家庭成员对家庭共有财产的处分权，该协议通常由宅基地登记的户主签字，其他成员无法参与协商，更无权在协议文本签字。其次，城中村拆迁补偿安置的协议内容不规范，没有明确家庭成员的共有权利。为了避免家庭内部争议对城中村改造的不利影响甚至阻碍，相关政府主管部门和拆迁人采取回避被拆迁家庭内部矛盾的做法，协议内容不明确被拆迁人具体包括哪些家庭成员，结果导致家庭内部纠纷在房屋拆迁前搁置、形成隐患，在被宅基地户主“独占”获得拆迁补偿财产后，其他家庭成员未能实际取得相关权益，而协议内容又未作出明确约定，诉诸法律要求分家析产。而且，协议履行过程也为分家析产纠纷埋下了隐患因素。补偿款项通常只支付至户主一人名下，结果户主“独占”甚至挥霍补偿款，引起其他家庭成员对财产分割诉求和争议。

（二）法律规范滞后，是产生纠纷的制度性因素

不论哪种性质法律行为或纠纷，有法可依是避免和实现规范处理的前提条件。虽然国务院几年前即欲出台农村集体土地上房屋的拆迁补偿规定，但受于各方压力等因素，至今仍难产未予颁布。而城中村改造的重要内容之一即为农村集体土地上房屋的征收补偿。对于城中村改造、分家析产纠纷，我国没有专门系统的法律规定或司法解释，也未规定和实施对农村房屋统一登记确权，农村房屋无房屋登记证书。对于城中村改造、分家析产纠纷的法律依据，仅可从《民法通则》、《物权法》、《继承法》、《婚姻法》、房地产管理规定等法律法规政策中找到零散规定，即使找到，也不能简单套用。

二、对拆迁补偿财产的权利主体分析意见

在处理城中村改造引发的分家析产纠纷时，确定补偿利益归属即其权利主体，是非常重要的一步工作，也是重点、难点工作。

笔者认为，（一）根据《土地管理法》及其实施条例，征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿。土地补偿款归农村集体所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该规定对于确定补偿财产归属的权利主体具有重要参考意义。根据《物权法》的规定，征用个人财产应当对被征用财产的所有人进行补偿，参考《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，房屋拆迁的被拆迁人为被拆迁房屋的所有人。虽然农村宅基地归集体所有，但农户享有宅基地使用权，房屋虽多未登记产权，但实际上归属农民私人所有。即使城中村改造拆迁补偿安置模式是按照宅基地面积计算补偿利益金额，但不应以宅基地是无偿取得的福利性，抹杀其涵盖着对被拆迁房屋价值的补偿性质。因此，宅基地使用权和房屋所有权 归属判断补偿利益归属，应是基本原则。

（二）对于此类纠纷，要区分被征收拆迁的宅基地、房屋所有权性质，是个人所有、夫妻共有还是家庭共有。如被拆迁财产系个人所有，则补偿原则归属个人；如被拆迁财产系夫妻共同所有，则补偿也应归属夫妻所有；如被拆迁财产系家庭共同所有，则补偿应归属家庭共有。

（三）实践中，在对补偿款（房屋）进行分家析产分配、分割时，笔者认为，还需结合拆迁补偿安置方式、拆迁补偿财产的构成、价值计算、征收拆迁财产源起等，给予综合考虑。

补偿财产构成，通常为货币补偿款、置换房屋面积补偿、过渡费、搬迁补助、搬迁奖励、社会保障金等。从补偿财产的价值计算看，多为根据宅基地面积或房屋面积，或者二者结合计算得出补偿财产价值。也有极少情况是按人头计算补偿财产价值的，即被拆迁户有多少人，每人多少钱或多少面积的安置房面积。按人头补偿的补偿方式，在确定拆迁补偿款（房屋）的归属时比较简单。如是按宅基地面积补偿（比如太原市杨家堡村）或者按房屋面积补偿（比如太原市南寒村），则比较复杂。笔者认为，应根据现有法律关于土地补偿、共有的规定及其精神要求，准确理解和执行“家庭关系存续期间、共同取得的财产”。

1、对被拆迁财产享有共有权的具有家庭共同生活关系的家庭成员，原则上都应作为拆迁补偿安置对象和补偿安置财产的权利主体，享有拆迁安置分配的补偿款（房屋）。

2、某个或某几个家庭成取得的宅基地或房屋后，其他家庭成员因婚姻、出生等原因在被拆迁财产（宅基地、房屋）已形成后“加入”家庭关系，被拆迁财产宅基地面积也未因人增加而增加，新家庭成员也未共同投资新建、翻改建房屋的。新家庭成员，即使与原家庭成员共同居住生活多年，因其是对宅基地是使用状态而非贡献形成的法定权益，区别共有权、使用权、使用状态，则这种情况下的新家庭成员不应具有补偿款（房屋）的分配权。

3、要注意过渡费、搬迁补助、搬迁奖励、社会保障金的分配，如是以人头计算形成的，则作为补偿项目计算依据的人员，均应享有相应项目金额财产的分配权。如是按拆迁房屋面积或宅基地面积计算的，则对被拆迁房屋或宅基地使用权不享有共有权的家庭成员，原则上就不能享有分配权。

4、分家析产涉及到赠与、继承的，对赠与、继承部分的财产相应补偿利益，应当同时遵守合同法、继承法等相关规定。

（四）实践当中，对于补偿利益归属的权利主体，常会发生以下几种错误认识和判断，应当避免。

1、“户主说了算”。即：城中村被拆迁人以户为单位，户主说了算、老人说了算，愿意给谁就给谁。

2、“唯宅基地登记论”。即：不动产以登记为准，因此，应以宅基地登记的家庭成员为准，未作登记的人员不能作为拆迁安置补偿财产的权利主体。

3、“外嫁者不得论”。即：不论户口或宅基地登记或房产情况，外嫁的姑娘的没有份。

4、“分家析产时大人的事”。即：家庭财产所有权分家析产是成年人的事，未成年子女没有份；

5、“唯户口论”。即：农村户口就代表了身份问题，宅基地证书虽有登记姓名但户口不在村里的人员尤其是农户已转成非农户的人员，分家析产时，就不能分割拆迁补偿款等财产。

6、“实际使用者得补偿论”，即：不论户口、宅基地登记，只要是房屋或宅基地的实际使用权人，即均可要求补偿款（房屋）。

三、城中村改造引发的分家析产纠纷诉讼实务中的“五难”

（一）取证难。城中村改造比较敏感，城中村改造办公室、国土、房管部门一般不予出具证明文件，而且，往往最基本的证据包括拆迁补偿安置方案、拆迁补偿安置协议，委托人难以提供，导致无法判断拆迁补偿情况，也导致立案难。尚未立案，也不可能申请法院调查取证。而依法申请信息公开，也存在诸多限制。

（二）立案难。法院对于涉及城中改造的纠纷，曾经实行一刀切的不予立案。不过，这种现象近几年有所改善。根据民诉法的规定，在立案时，需提供对方身份、住址等情况。因此类分家析产纠纷涉及人员多，而相关人员搬离被拆迁住所后四处租房居住，无固定住所，甚至联系方式也发生变更，根本无法联络。一般，公安机关以涉及隐私不予开具对方户籍证明，委托人也无法提供对方准确身份情况；因无法提供对方的居住情况、联系方式，导致立案难。

（三）调解难、判决亦难。由于争议人员比较多，众口难调，且涉及金额标的动辄数百万元，金额较大，加之有的村民法律意识比较淡薄，虽然纠纷双方互为家庭成员，但面对巨额财产，亲情显得苍白脆弱，往往是双方都不愿做实质性让步，较难达成调解或和解。调解不成按理应尽快判决，然而，由于城中村改造的混论（“一村一策”实际上也是一种混乱体现）和法律规范的缺失，怎么判、判多少，同一法院甚至同一法庭的法官认识也不一致，往往导致案件久拖不决。

（四）保全难。实践中，城中村发放补偿款集中于某一或某几个银行网点，所发放的补偿款也是支票，村民多将补偿款存入村集体某具体银行账户，作为入股资金以每年分取融资利息。对于这些事实和线索，即使是原告能够向法院予以提供，而法院也常以家庭纠纷或原告无法提供足额担保不宜保全，原告只能眼巴巴看着对方将补偿款转移、隐匿，而无能为力。

（五）依法难。目前，我国对城中村改造、农村集体土地征收补偿没有统一法律规定，全国各地为推进城中村改造，如西安、郑州、深圳、北京、南京、太原、浙江宁海县制定了各自的相关规定，但非常混乱，如何认识和适用这些规定，在律师办案和法院审案时，存在较大争议。

综上观点，笔者认为，要妥善解决城中村改造引发的分家析产纠纷，面对立法完善周期长、难度大的大局背景下，较为可行的是由最高人民法院出台相应司法解释，对城中村改造引发分家析产纠纷的司法裁判制定指导性意见。同时，司法解释也能起到规范、指引城中村改造的作用。同时，在立法、司法解释出台前，司法机关更应当尽可能体现司法为民的宗旨，对本文提到的诉讼实务中的“难点”更应主动作为，不宜简单司法和草率不作为（不立案、不取证、不保全等），主动化解取证难、立案难、保全难等问题。作为律师，在办理此类案件中，对可能碰到的问题，要提前预判，方能帮助当事人合理确定诉求，并最终帮助当事人合理有效的维护在城中村改造分家析产案件中的应有权益。

第二篇：城中村改造拆迁补偿”引发的分家析产纠纷

城中村改造拆迁补偿引发的

“分家析产纠纷”

承办律师：朱启松

所在律师事务所：云南华恒律师事务所 案情介绍：

余某家父辈居住于昆明市西山区某社区居委会第8村民小组182号，1991年，余母父亲老余和母亲江夫人在批准的宅基地182号上建盖了一楼一底（两层）房屋。老余和江夫人共生育子女三人，余某及余某两姐姐（下称：大姐、二姐），余某与郑某1995年8月28日登记结婚，婚后生育一子小余。

1998年，老余、江夫人、余某、大姐、二姐共同签订了一份《房产协议书》约定：182号一楼一底（两层）房屋属于老余和江夫人所有。之后，余某一直居住在该房房屋。大姐、二姐分别出嫁，大姐出嫁在本村，二姐出嫁在外村，大姐在本村夫家已批得宅基地，二姐自家已购买商品房。

2000年，江夫人去世后，老余、余某、郑某、小余四人共同居住该房屋。

2007年3月，老余办理了该房屋的《宅基地使用权证》，土地性质为集体土地。

2007年8月，因该房屋被鉴定为危房，余某向相关部门申请重建。重建后房屋为5.5层597.85平方。

2010年3月，182号所处区域进行城中村改造，获得拆迁补偿156.22万元和回迁房屋一套（按拆迁补偿规定折价值56万元）。

达成拆迁协议后，余某办理了相关拆迁手续，按协议领取了30%，即48.8万元拆迁款并腾出房屋。

随后，因城中村改造，老余、余某、郑某达成《家庭财产分割及养老问题协议》一份，余某夫妇向老余支付50万元，老余的生活费不要余某夫妇负担，老余百年之后由余某夫妇负责处理身后事。2010年8月，老余以余某、郑某、小余这被告，向昆明市西山区人民法院提起诉讼【（2010）西法民初字第3102号】：

原告诉称：182号是老余和江夫人在批来的宅基地上建盖的，已经协议约定房屋为老余和江夫人所有，原告一直在182号居住。2008年，原告与被告余某、郑某共同出资加盖了两层砖混结构房屋，共同居住使用。2010年3月，房屋被告拆迁，被告余某向拆迁办谎称182号为其所有，办理了拆迁手续，领走前期款项48.8万元。请求判令：

一、依法分割回迁房一套（56万元）和拆迁补偿款156.22万元；二本案诉讼费由被告承担。

法院受理后，依法追加大姐、二姐为共同被告。

本所接受被告余某、郑某、小余的委托，指派曾维昶律师、朱启松律师作为被告余某、郑某、小余的诉讼代理人。

接案后，我们对案件进行了专门研讨，进行了全面的法律分析，认为本案涉及以下法律关系：

1、农村宅基地管理（哪些人对本案182号享有权利）；

2、拆迁安置补偿（多少款项可以作为共同财产分割）；

3、遗产继承（江夫人已经去世）；

4、家庭析产（家庭成员如何分割拆迁款项）；

5、确认协议无效（原告与被告达成的养老协议效力）。

经过调查取证、专门研讨、法律分析后，我们提出如下诉讼分析和解决方案：

一、事实问题：

1、房子于2008年经街道办事处批准由余某翻建；

2、街道办批准翻建时以该房宅基地为祖遗为由；

3、拆迁时，老余、余某、郑某、小余四人共同居住使用182号；

4、老余于2007年以家庭名义申请宅基地使用权证，家庭成员包括余某、小余，未列郑某；

5、江夫人（余某母亲）于2000年去世；

6、拆迁补偿以房地一体进行补偿：回迁房一套140平米、补偿款1562270.95元，包括超出规划面积部分全部补偿；

7、房屋无产权证；

8、追加被告大姐、二姐均已出嫁，且大姐在本村已有宅基地，二姐已购买商品房。

二、法律问题：

1、宅基地的法律性质；

2、宅基地为祖遗，是否存在继承纠纷，以及追加两原告是否享有权益问题；

3、老余以家庭名义将宅基地使用权证申请于个人名下，其权利人是否只为老余个人；

4、关于家庭成员如何界定问题；

5、余某翻建本户房屋，其翻建后宅基地使用权及产权问题。

6、房屋翻建后，其权益如何界定，是否全部为新修建还是超出原有部分为新修建，即：原告作为家庭成员享有共同房屋为原一楼一底还是全部。

三、法律问题研究：

1、宅基地属于集体土地，根据《土地管理法》、《昆明市农村宅基地管理办法》规定，其本村居民享有宅基地使用权，一户一批，即，村民一户可依据其家庭成员，共同申请一块宅基地，宅基地由家庭成员共同享有使用权。根据法理，若家庭成员去世，则其使用权消灭，其家庭原有宅基地的使用权由现有家庭成员继续居住使用。

具此，第1个法律问题，即宅基地的使用人为本村居民，只享有使用权，没有所有权；

第2个法律问题，继承是对被继承人个人享有所有权的财产发生的法律关系，宅基地使用权权人对宅基地不享有所有权，不存在继承的问题。

2、根据《昆明市农村宅基地管理办法》规定，其家庭成员申请宅基地使用权，可由其中一位家庭成员申请，同时记明其家庭成员情况。

具此，第3个法律问题，老余作为家庭成员，可以家庭名义将宅基地使用权申请于个人名下，其申请宅基地使用权是合法的，其现实在该宅基地居住、使用的家庭成员共同享有、使用。但宅基地使用权证记载的家庭成员遗漏郑某，需要解决遗漏登记的家庭成员问题。

这里存在程序问题：A、老余申请时虽注明了家庭成员，但其家庭成员的签字并非家庭成员本人签字；B、老余申请时遗漏一位家庭成员，即郑某；C、家庭成员并不知道老余申请了该宅基地使用权证。

由此，关于老余申请宅基地使用权的问题可以提起行政诉讼予以撤消或增加郑某为家庭成员。也可以直接认可，同时证明遗漏家庭成员郑某，在法院审理过程中加以确认。

3、家庭成员的界定，其作为家庭成员，应当是本户的全体成员。在宅基地使用权问题上，根据《昆明市农村宅基地管理办法》“第十一条 宅基地面积以户为单位，每户人口以农村户籍实有人数计算”的规定，申请宅基地使用权的家庭成员为本户户籍记载实有人数，同时，根据《昆明市农村宅基地管理办法》“第十三条 有下列情况之一的，不得列为家庭人口申请宅基地：

（一）另有住房的家庭成员；

（二）已婚嫁的子女户口未迁出，但配偶方宅基地面积已达到标准”的规定，尽管已婚嫁，但户口未迁出，其配偶有住房或宅基地的，则不再享有本户宅基地使用权。

4、翻建后的宅基地使用及产权问题，根据目前法院审判实践及宅基地相关法律法规规定，宅基地使用权为本户共享，其翻建无论谁出的钱，均为本户共同使用，即，余某个人出钱翻建了本户宅基地上的房屋，其产权仍由家庭成员共享。但可以根据其对房屋修建的贡献大小，分割时予以考虑，即予以事实正义考量。

四、根据事实和法律分析，提出如下解决方案：

1、只继承分割宅基地的观点不具备法律规定的继承条件，因此，不主张继承分割；

2、先提起行政诉讼，撤销或变更土地使用权证，以完善登记家庭成员；

3、直接认可该土地使用权证，同时证明、确认郑某对宅基地的权益后，先行扣除余某修建房屋的款项后，由现有家庭成员进行分割析产。

经再次研讨后，我们认为，第3方案更具可行性。

理由：

1、若先提行政诉讼，法院可能判决撤销或不撤销，但其结果不能改变老余是本户成员的事实，老余也享有该宅基地使用权。同时，若判决撤销，即存在需要重新认定宅基地使用权人（户成员）问题，根据1998年村委会的说明及分家协议，有两间两耳砖混房屋的宅基地使用权为大姐享有，即本案的争议析产将会涉及大姐的权益，对我方委托人不利；

2、若适用第三方案，则该宅基地由老余申请，其记载的家庭成员遗漏郑某，但根据其户口本及居住事实，郑某为本户成员，可以证实。由此产生的法律后果为182号宅基地使用权为老余、余某、郑某及小余四人共同享有，其他人不具有该宅基地使用权，即，拆迁补偿由现在本户四人共同享有。从法律关系上也不发生继承的关系，对事情的解决及我方委托人的权益均为有利。

确认方案后，经向当事人示明，当事人认可后，我们即按此方案进行专门研究。我方辩称：房屋为老余、余某、郑某、小余四人共同享有，其权益只能由四人分割；该房屋分割时应当先行扣除被告翻建支付的费用，并适当多分部分给被告；分割的权益因为老房屋已经不，原告所享有的宅基地权益只能按拆迁补偿标准无房300平方的补偿标准计算后予以分割；追加的两被告对争议房屋不享有权利，争议房屋也不符合继承法律关系，且追加的两被告均已有自己的宅基地或房屋，对争议房屋的宅基地也不享有权利，同时，被告母亲于2000年就已去世，主张继承已过诉讼时效。

原告向法庭提交了下列证据：

1、前述分家协议一份，欲证明原有182号房屋为原告及江夫人所有；

2、土地使用证一份，欲证明房屋使用权人为原告；

3、拆迁证表一份，欲证明拆迁房屋面积为233.28平方；

4、拆迁补偿协议一份，欲证明补偿款156.22万元和回迁房一套56万元。

我方向法庭提交了下列证据：

1、身份证、户口册，欲证明余某、郑某、小余与老余同为182号户成员，共同享有182号宅基地使用权；

2、三级组织证明各一份，欲证明被告合法办理拆迁安置补偿手续的事宜；

3、土地登记申请书一份，欲证明原告申请宅基地使用权证时遗漏了郑某，该宅基地使用权于2007年取得，与被告母亲江夫人不发生继承法律关系；

4、危房鉴定书一份、证明一份，欲证明被告于2008年按规定将原有被鉴定为危房的房屋进行的翻建；

5、危房建设保证书一份，欲证明被告翻建房屋均按要求翻建；

6、建房申请两份，欲证明村级组织批准被告人余某翻建发房屋；

7、旧房拆除协议及修建房屋费用清单各一份，欲证明房屋由被告翻建并支付了44.6万元建房款；

8、补偿协议一份，欲证明补偿款为156.22万元及回迁房140平方；

9、养老协议一份，欲证明因拆迁已与原告达成财产分割与养老协议，但原告反悔；

10、拆迁补偿安置管理办法及补偿实施细则各一份，欲证明昆明市的拆迁补偿标准及依据。

庭审中，原告主张与余某共同出资翻建房屋，经法庭调查，其偶尔给余某200或300元；大姐、二姐也主张共同出资翻建房屋，经法庭调查，大姐、二姐在余某翻建房屋期间，分别借与余某16000元和38000元，房屋建完后，余某已将款项偿还。

法院审理后认定前述案情事实，并认为，被告翻建了房屋，原告贡献较小，追加的两被告借与余某的款项余某已偿还，且款项性质为借款，追加的两被告对房屋翻建无任何贡献。关于继承的主张，其原有标的（房屋）已经因成为危房而灭失，不具备继承的条件，主张继承没有依据。同时，余某对拆迁房屋做出较大贡献，拆迁所得权益，原告享有40万元较为公平，根据《土地管理法》第六十二条、《民通意见》第九十条、《民法通则》七十八条、《物权法》九十五条、《民事诉讼法》六十四条、《民事诉讼证据规则》第二条判决：

一、由余某、郑某于判决生效后十日内给付原告40万元；

二、驳回原告其它诉讼请求；

三、驳回追加两被告的全部诉讼请求；

四、诉讼费23778元由原告自行承担13778元，被告承担10000元。

解析：

本案涉及法律关系较为广泛，就其拆迁房屋的情况，可能涉及继承；对其权利主体的确认也较为复杂，涉及户籍管理、农村宅基地管理等；对证据链接性要求也较高，必须经向各有关部门调取，并进行严密组织、论证。

本案中，法院的判决以事实为依据，以法律为准绳，充分考虑各方当事人的权益，对权利主体进行了准确定性，依法对事实进行确认，并适用了公平原则进行了判决。

联系地址：滇池路312号西双版纳大厦5楼 联系电话：*** 邮编：650228

执业证号：***599863

第三篇：对“城中村”改造的思考

对“城中村”改造的思考

摘 要：城中村问题给我国城市健康发展带来了隐患,解决城中村问题成了我国各城市的当务之急。本文分析了城中村的概念、类型、改造中存在的问题及其改造对策，侧重论述了城中村的概念，分析了城中村改造中存在的问题,提出了切实可行、有效的措施保障城中村的顺利改造。

关键词：城中村；改造：概念：问题；对策

一：前言

城中村是我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海发达地区城市 中，城中村现象表现突出。1990 年代中期以前，中国城中村问题尚未显现，1990 年代中后期，随着城市化进程加速，城市周围土地被大量征用。由于城市政府要在农村土地房屋补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，为规避巨额成本，城市政府选择了绕开村落迂回发展的思路，导致了城中村的出现。

城中村，既是村落历史的遗物，又是快速城市化过程中新生的活体。有的学者称之为“都市里的村庄”。

由于城中村在土地利用、规划管理、建设、景观、社会治安、社区文化等方 面表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序，引起了城市 政府和社会各界的广泛关注。

二：概念

国内学者从不同的角度出发,对城中村内涵的认识也不尽相同。总的来看,主要有以下角度认识。

李培林(2002)从亲缘关系出发,认为城中村实际上就是一种由血缘、亲缘和宗缘等社会关系网络联结的“大家庭”。

赵过渡等(2003)从职业结构的角度,认为城中村是指城市总体规划发展区内农业用地已经很少或没有,居民职业结构与生存方式的主要指标上已完成向城市社区的转变,但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征的村落。

张金望等(2005)从居住形态和社会形态对城中村进行定义,认为城中村是急剧城市化过程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来,没有有机参与新的城市经济分工和产业布局,仍然以土地及土地附着物为主要生活来源,以初级关系为基础形成的社区。

谭媛媛等(2005)从文化角度,认为城中村是指在城市中主要以传统情感维系为纽带、以初级关系为基础形成的社区,包括城市周边原农村居住区域和进城务工人员聚居区。

也有的从管理方式出发,认为城中村是指在城市中仍然保留和实行集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区,其管理组织是村委会,常住人口是村民。

综合来讲,笔者认为城中村是指:在快速的城市化进程中,随着城市建成区面积的不断扩张,广大近郊农村耕地被征用同时被纳入到城市建成区内,由于受到城市化的影响,出现谋生手段多元化、社会关系的复杂化、文化的多元化、物质设施的现代化,但仍以土地为主要经济来源、以初级关系为纽带、以农村管理方式为主、本土文化仍有顽强的生命力,从而形成的不同于传统农村和现代城市的特殊区域。

简单来说，城中村是在城市总体规划中已经划定为城市建设区域的范围内，仍然保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的农民聚居村落。

城中村, 是城市化发展过程中, 由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象。城中村长期保留农村建制, 实行农村管理体制, 已形成封闭的小社会, 难以按照城市管理体制实施管理, 其规划、建设长期处于混乱无序和低水平状态。

由于城市的迅速发展与扩张，城市政府在征地时为规避成本绕村而过，政府部门在规划、国土等方面管理不到位，城市政府没有为低收入人群和外来人口解决好住房，城中村农民失去土地以后怎么生存发展，这些原因导致了城中村问题的突显。政府要推进城市化进程，营造良好的城市发展环境，必须改造城中村。三：城中村的类型

一般研究者认为，城中村主要分为三种类型：一种是处于繁华市区，已经完 全没有农用地的村落；二是处于市区周边，还有少量农用地的村落；三是处于远 郊，还有较多农用地的村落。

四：城中村改造中存在问题的分析

（一）、土地产权不清

由于我国特有的历史形成的城市与乡村的二元经济社会结构性矛盾,城中村各种矛盾的根源在于,传统的计划经济体制下的二元土地制度在多元市场经济体

制下形成的土地经济矛盾。城乡土地的不同产权制度造成城中村的根本原因。

（二）、农民思想观念的问题

我国农民对土地的依赖已有成千上百年的历史,受旧的传统观念和生活习俗的影响,对农村改造有一种潜意识的抵触情绪,他们虽然向往城市生活,但真正关心的并不是将来农村变成城市后景观会多么优美,道路会多么整齐,环境会多么宜人,而是更多关心改造后没有了房产和土地,不但没有了自己原有的资产,而且又失去了谋生的手段,从“有产者”变成了“无产者”。村民相对来说多数文化素质低,在劳动就业市场上的竞争力弱,失去了土地就等于失业,对将来成为市民是否能享受到劳动保险、医疗保险、就业保险等一系列福利待遇存有疑虑,多重的心理压力影响了农民对农村改造的积极性。

（三）、决策者的疑虑

保护古城,建设新区,虽然是城市规划的决策,更是城市政府意志的反映,但在实施规划中政府也将面临很多的问题。要推进城市化的进程,要征收农民的土地,拆农民的房子,改变农民祖祖辈辈的生活习俗,如果没有切实可行的方法,解决不了农民切实的问题,很容易遭到农民的反对,重大决策不能实施,政府管理者的政绩很难体现出来,决策者对农村改造也会产生疑虑。

政府提供的廉价出租房太少。城市居民住房尚不宽裕,政府无力也无暇顾及外来劳工人口的住房供给;开发商也不会投资于预期收益小、风险大的廉租房,城中村恰好为如此大量的外来人口提供了低租住房的空间,同时也为市场就业能力较低的村民提供了收入的来源。

（四）、经济利益的制约

城中村的改造,影响最大的是农民的利益：

1、农村景观要变成城市景观,要拆掉农民的房子,回收农民的土地,房屋拆迁和土地补偿标准的制定是一个关键的问题,定得低了农民不接受,定得高了政府和开发商谁也负担不起。

2、农村建设占地大,农民多数是独门独院,闻听要改造,立即就会乱搭乱建,圈地造房,要满足这些投机者的要求,成本就会提高,而改造的难度也就更大了。

3、农村中很大一部分集体财产,改造后怎么处理怎么分配,这些农民比较关心的问题处理不好,也会造成农村改造的消极因素。

4、改造资金来源难。城中村改造成本较高,涉及问题复杂,社会资金进入城中村改造的积极性不高。

（五）、政策及管理的问题

我国从建国以来就存在农村户口和城市户口之分,二者在社会生产、生活中分别存在不同的管理体制,农村变为城市,农民由农业人口变为城市人口,这种转变需要在政策上采用特殊的措施才能解决。我国土地所有权归国家,要建设城市首先要把农村集体土地使用权转变为国有土地使用权,才能把土地开发和城市建设纳入到城市规划管理的范围内,这种土地性质的转变也存在困难。

如社会管理模式的变革阻力。城中村的管理是通过村委会实现的,它虽不是一级政府,但在某种意义上行使着一级“政府”的职能,管理着村里方方面面的事,与城市管理组织的居委会相比,在实际管理事务中拥有更大的自主权和更广泛的内容。城中村改造必然要从管理体制上把原村委会纳入城市管理组织序列,这种变革涉及人事安排的调整和权利的再分配,实际操作起来也不是一件容易事。五：城中村改造对策思考

（一）、规划中应注意的问题

在编制规划中首先考虑现状用地情况,尽量把现状的农村住宅建设用地规划为城市居住用地,在村庄的基础上改造建设住宅,配套基础设施,形成居住小区,改造后村民变为市民,离土不离乡,村民仍然可以居住在一起,保持原有的社会邻里结构形式,增强他们的地缘感,从而提高村民对农村改造的积极性。改造过程中,要根据各个城中村不同的特点有区别地进行改造,对于发展好的、合乎城市规划 要求的可以不进行物质层面的改造;对于严重违背城市规划的城中村要彻底改造;而一般的可以采取局部改造,拆迁部分使其达到城市发展的要求,而剩下没有拆迁的部分可以通过经济的手段让其慢慢适应城市发展。毕竟大部分城中村经过了长时间的发展,利用强制性的规划方案来改造是不科学和困难的,应做到规划方案与现状整合,做到最大限度的适应城市的发展。

（二）、规划出台后的管理

规划一出台,向社会公布首先会引起农民的注意,他们会趁机扩大建设占地,其他单位或个人也会趁价低储备土地,这必将增大将来改造的难度。规划的实施需要有一定的时间,新区不可能一下就形成,因此,政府必须及早制定措施,控制土

地自由买卖,防止土地资源的流失。同时对现在的每项建设都要严格审查,首先要控制道路红线,对近期建设项目严格把关,永久建筑必须符合规划要求,把新区土地开发建设纳入到城市规划管理中。

（三）、对村民进行培训,完善养老保险制度

村民大多数文化低、素质差,在建设新区改造农村的前期办一些学习班,对村民进行文化思想素质教育和劳动技能培训,增强其市场竞争的能力,尽快完成由村民向市民的转变。建立完善保险制度,让老年村民加入养老保险,解决他们生活的后顾之忧。

（四）、解决改造资金的来源

采取政府投资、村民自筹、开发商投资、银行贷款等多种渠道。政府可以重 点投资公共设施,而拆迁和重新建设方面可以在政府的指导下由村民和开发商共同开发共同收益。将改造中村民付出的利益(现金投资、住宅拆迁损失、宅基地损失和出租收益损失等)和开发商的投资按照一个科学标准量化“股份”份额,在改造后按股份多少获得收益。

（五）、安置好外来务工人员

现在我国大部分城市还难以解决本地职工的住房问题,更没有多少精力来解决外来务工人员的住房问题。因此,在现阶段,政府应该在城市规划框架下引导城中村的出租房的建设,这样不仅可以为外来务工人员提供住房,也为城中村带来收益,同时也减轻了政府对城中村改造后的社会保障压力。

（六）、引入市场机制推进城中村改造

在城中村改造中,可引进市场机制,多方筹集资金,采取滚动式发展。广州海珠区沥窖村,是广州规划发展区中规模最大的城中村,村民入股集资,采用工程分期,滚动式推进的方法改造农村,建设住宅、幼儿园、敬老院、医疗门诊、居委会、户外活动场、游泳池等,彻底改变旧村落后混乱的局面,改善了人居环境,创造了城中村改造的新模式。

六：结 论

由于城中村在环境景观、社会管理、村民就业与社会保障等方面存在严重问 题，与城市经济社会发展和现代化要求不相适应，城中村已成为制约城市发展的一个重要因素。尽管城中村改造存在很多障碍，但是我们如果不痛下决心进行全

面改造，问题长期拖下去，随着时间的推移，改造成本会越来越高，势必影响各个方面参与改造的能力和意愿。因此，城中村改造必须引起城市政府的高度关注，加快城中村改造的步伐。

参考文献：

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[7 ] 李玉军.城中村问题初探[J ].贵州大学学报:社会科学版,2005.23

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[9 ] 叶鹏，徐晓燕，汪路.合肥市“城中村”改造初探.建筑学报，2004，（11），23-26

第四篇：案例分析：装修引发的纠纷

装修引发的纠纷

【案情】1998年9月陈某决定对自己的房子重新进行装修。先是敲掉了卫生间地面、墙面的瓷砖，代之以马赛克，结果将卫生间地面、墙面的部分防水层也一同敲掉。再是对原暖气管道改线，以增加冬季洗澡的温度，造成供暖水流阻滞。最后是将分隔承重墙用冲击钻打进一个高2米、宽1米的长方形空间，准备设置一个“隐形酒柜”。三项装修的结果使楼下的业主王某的卫生间出现了渗水问题；冬季来临后，陈某楼下的五户居民暖气温度一直上不去，室温甚至达不到10度；隔壁业主吴某家中已经贴好的壁画出现鼓包、破裂现象，给楼房安全造成了隐患。经反映调解无效后，众多业主一纸诉状将陈某和物业管理公司告上了法庭。

【评析】随着我国经济发展和人民生活水平的提高，家庭居室的装饰装修，已成为人们美化居住环境的一项重要活动。然而，由于家庭居室装饰装修在我国起步较晚，发展较快，不少居民缺乏装饰装修工程知识，他们为了片面追求美观、实用，随意拆改结构主体，危及了房屋建筑的使用安全，侵犯了相邻居民的居住权益。

本案中，陈某的行为具有严重的违法性，应当承担排除妨碍、恢复原状、赔偿损失的民事责任。首先，陈某将卫生间地面、墙面的部分防水层敲掉的行为侵害了楼下王某和隔壁吴某的合法权益。根据建筑物区分所有权理论，房屋所有人对专有部分有专有使用权，对共有部分应当遵守共同管理、共同使用的原则，一方行使权力，不得侵害他人的权益。陈某家的地面、墙面是属于同王某、吴某共有部分，对其进行装饰装修不得侵害相邻方的利益。建设部《城市异产毗连房屋管理规定》（2001年8月15日修正）

第八条规定：“一方所有人如需改变共有部位的外形或结构时，除须经城市规划部门批准外，还须征得其他所有人的书面同意。”本案陈某即未经城市规划部门批准，也未征得王某和吴某的书面同意，所以此种装修行为是违法的。《城市异产毗连房屋管理规定》第十三条规定：“异产毗连房屋的一方所有人或使用人超越权利范围，侵害他方权益的，应停止侵害，并赔偿由此而造成的损失。”据此，陈某除应当立即采取措施修复防水层外，还应赔偿王某和吴某的损失。

《物权法》

第七十条业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。

第七十一条业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。

第九十一条不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。

第九十二条不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。

其次，陈某将原暖气管道改线及在分隔承重墙上做隐形酒柜是违法的。建设部《家庭居室装饰装修管理试行办法》第十一条规定：“进行家庭居室装饰装修，不得随意在承重墙上穿洞，拆除连接阳台门窗的墙体，扩大原有门窗尺寸或者另建门窗；不得随意增加楼地面静荷载，在室内砌墙或者超负荷吊顶、安装大型灯具及吊扇；不得任意刨凿顶板，不经穿管直接埋设电线或者改线；不得破坏或者拆改厨房、厕所的地面防水层，以及水、暖、电、煤气等配套设施；不得大量使用易燃装饰材料等。”

第三，陈某在分隔承重墙上做隐形酒柜的行为同时违反了建设部《建筑装饰装修管理规定》第八条的规定，即：房屋所有人、使用人进行家庭居室装饰装修，凡涉及拆改主体结构和明显加大荷载的，必须向房屋所在地的房地产行政主管部门提出申请，并由房屋安全鉴定单位对装饰装修方案的使用安全进行审定。房屋装饰装修申请人持批准书向建设行政主管部门办理报建手续，并领取施工许可证。陈某在分隔承重墙上做隐形酒柜已涉及拆改主体结构，但其既未向有关部门提出申请，也未取得施工许可证，属非法作业。陈某的此种违法行为已危及到整个建筑物的安全，根据《城市异产毗连房屋管理规定》第十二条规定：“异产毗连房屋的一方所有人或使用人有造成房屋危险行为的，应当及时排除危险；他方有权采取必要措施，防止危险发生；造成损失的，责任方应当负责赔偿。”综合上述三个方面的分析，业主针对陈某的诉讼请求会得到人民法院的支持。

本案的另一个问题是，物业管理公司在这起纠纷中应该承担什么责任。建设部《家庭居室装饰装修管理试行办法》第四条规定：“房屋所有人、使用人进行家庭装饰装修，凡涉及拆改主体结构和明显加大荷

载的，必须按照建设部令第46号《建筑装修装修管理规定》第八条规定的程序办理；进行简易装饰装修（如仅做面层涂料、贴墙纸、铺面砖等）的，应当到房屋产权单位或物业管理单位登记备案。”这条规定的立法本意是让物业管理公司监督业主的装修行为，据此，物业管理公司可以要求拟装修的业主进行登记备案。

在一些地方规章中，还明确要求物业管理公司履行对业主装修的活动监督职能。例如，《深圳家庭居室装修管理规定》第四十七条规定：“对违反本规定的违章装修行为，物业管理单位均有权制止、责令改正，并应报请有关区主管部门予以处罚。”在此种情况下物业管理有监督和对违法装修制止的义务，物业管理公司应当履行此种义务。本案中，物业管理公司如果未及时制止陈某的违法装修行为，即违反了法定义务。法定义务和约定义务同为合同义务，物业管理公司违反了法定义务，即违反了《物业服务合同》义务，所以，受害业主可以要求物业管理公司制止陈某的违法行为或要求其承担赔偿责任。物业管理公司的不作为同时也违反了行政规章，可能受到行政处罚，但行政处罚不能代替物业管理公司因违约而承担的民事赔偿责任。

第五篇：关于郑州市城中村改造的调查与分析

《关于郑州市城中村改造的调查与分析》

一．序言

城中村是我国城市化进程中特有的现象，推动城中村改造也是我区继续推进城市化、建设现代化城区的应有之义。城中村问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城市快而出现的一种特殊现象，目前在国内大中城市中普遍存在的一个现象或者说是问题，因此我认为需要结合本学期《毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论》综合分析城中村改建的问题。二．郑州简介

相信大多数人对郑州都有或多或少的了解，其中对郑州发展也都有所了解。因此本次就以河南省省会城市郑州作为本次论文的分析城市。郑州是一个古老的城市，始于夏商时期，曾在此建都。近代中国，郑州一直在县级和市级之间徘徊。1953年，1954年，河南省省会由开封前往郑州，郑州成为河南省省会城市。郑州市地处中国地理中心，是全国重要的铁路、航空、电力、邮政电信主枢纽城市，得益于独特的地理位置，征收也是历史上重要的商埠，至今仍是中部地区重要的物资集散地，每年都会举办全国性、区域性大型商贸活动。三．城中村特征及其成因

“城中村”的形成是经济、社会、文化、管理等多种要素相互作用的结果，但根源是我国长期实行的城乡二元管理体制。村落徒弟所有权归属集体名村民委员会时期管理主体。“城中村”市政公用、市容园林等城市基础设施建设薄弱，“城中村”道路、排水、供热供气、环境卫生、园林绿化等设施基本为空白，居住环境恶劣；村庄建设无序发展，农民房屋“黑、窄、密”，居住环境“湿、危、杂”问题突出；大量低收入、素质低的流动人口涌入“城中村”使得“城中村”成为这回丑恶现象的多发地。“城中村”的这些特点，决定其生产方式、生活方式、地缘特征都已不是传统意义上的农村，成为城市的溃疡，对其改造已经成为当务之急。“城中村”问题毫无疑问已经成为当前必须要解决的重要城市发展的一个问题。毛泽东曾经说过，矛盾是普遍存在的，社会主义同样充满着矛盾，正是这些矛盾推动着社会主义社会不断地向前发展。矛盾不断出现，又不断解决，就是事物发展的辩证规律。

四．郑州市“城中村”改造过程

郑州近些年来发展速度非常快，近年来郑州城市建设取得了很大的成绩，这也是每个郑州人所津津乐道的。其中城市建设最重要且最难的部分当属城中村改建了，所以本学期就《毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系》社会调查报告还是更加贴合实际，就郑州市近郊 区的农村（或者说是城中村改造进行论述）。从2003年9月郑州市政府将城中村改造提上议程算起，郑州城中村改造已经走过了十年征途。遍布城市的228个自然村，如今已有170余个获批改造。2014年将全面启动剩余城中村改造。先来看看最近几年，郑州关于城中村改造的公告: 2003年9月，郑州市政府印发《郑州市城中村改造规定（试行）》，这意味着郑州市城中村改造正式启动。

2004年，金水区西史赵村第一个启动拆迁改造，成为郑州第一个城中村改造项目。

2006年3月25日，燕庄村改造拆迁，将郑州带入大规模城中村拆迁改造阶段。

2007年《郑州市城市总体规划（2008-2020）》经过三年多时间的精心编制，报批成果已经完成。本规划共分为两个层次：市域和中心城区。市域规划范围为郑州市行政辖区，包括金水、管城、二

七、惠济、上街六区，已经荥阳、巩义、新郑、新密、登封、中牟五市一县所辖范围，总城区面积7446.2平方公里。中心城区规划范围为市区行政辖区的中原、金水、二

七、管城、惠济五区的城区范围。发展目标：到2020年，郑州市域总人口为800万人，市域城镇人口约为538万人；2020年，市域总人口约为1000万闻，市域城镇人控约为789万人，权势生产总值1万亿元左右，人均生产总值10万元左右，城市居民人均可支配收入3.4万元；城镇居民人均住房面积35平米；人均文化设施用地面积0.8-1平米。2012年7月17日，郑州市政府同意20个城中村进行改造。致辞，郑州市建成区（除郑东新区、经济技术开发区外）内228个城中村已有119个获批改造。

2015年，金水区，二七区，管城区、惠济区三环内的全部城中村启动了拆迁改造。就金水区来说，2015年1月至今，先后启动大铺，姜寨，司家庄、马李庄、勺袁、杨君刘等18个城中村改造项目，郑州市三环内的城中村启动了拆迁改造，但拆迁改造的重点和难点在郑州的北边，因郑州市区域向北延伸发展，导致金水区的城中村改造也相应向北延伸。在郑州市建成区，陈寨、绿林、刘庄等三环外的城中村，离中心城区近，交通便利、放假较低，因此，外来人口多、商业用房较为发达，这也成为金水区拆迁改造的老大难。五．郑州市城中村改造旧模式研究

这一模式的主要内容有：

（一）.政府指导城中村改造，城中村改造采取“一村一案”方式，根据现实情况和群众意愿，以城中村集体经济组织自行改造模式为主，也可以采取与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造的模式。

（二）.城中村实行改制，撤村建居，城中村村民户口农转非，享受城镇居民的社会保险、社会保障和就业待遇，原集体经济组织改制为股份制企业，设立集体法人股和个人股，集体法人股原则上不低于40%，集体股收益除用于扩大再生产外，主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业。

(三).城中村原集体土地转为国有，宅基地以国有划拨方式给原住户使用，原集体经济组织兴办企业用地确权给使用者，转为国有土地的首次转让或改变土地用途，应补缴土地出让金和有关税费；投资商独立改造城中村，经营性用地须通过招拍挂方式取得（除少数城中村改造项目采取招拍挂方式外，大部分在实践中还是采取了协议出让方式），土地出让金由市财政局收取并全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障（郑政[2004]35号文件）。

(四).城中村的改造方式为彻底重建，可采取企业自筹、村民集资、抵押贷款等多种方式筹资，改造中主要建设原居民安置用房（享受经济适用房优惠待遇）和商业用房、出租房（须补缴土地出让金）。(五).城中村改造由政府协助拆迁人拆迁，拆迁补偿安置方案须由村民大会或转制后的股东大会通过，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿，每处合法宅基地原则上按一个基准建筑面积（228平方米的新建住宅面积）予以安置，超出部分按建安价给予货币补偿，不足部分由被拆迁人按新建住宅建安价补齐差价。(六).2000年8月9日后原村民未经规划、建设等部门批准建设的住宅，按照违法建设处理，拆迁时不予安置补偿；非本村村民占用集体土地建设房屋，或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的补缴土地使用权出让金及有关税费可办理国有土地使用权证和房屋所有权证，不符合改造规划的应予拆迁，由拆迁人按被拆迁房屋的重置建安价给予补偿。

六．郑州市城中村改造新模式研究

经过五年探索，郑州市城中村改造取得了一定经验，并借鉴外地成功经验，郑州市人民政府于2007年6月出台了《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政文〔2007〕103号），随后又出台或公布了《关于城中村改造有关政策实施中具体细则的会议纪要》（市长办公会纪要（2007）61号）、《关于城中村改造经验总结和措施完善等问题的会议纪要》（市长办公会会议纪要〔2007〕100号）、《关于城中村改造中廉租住房和周转房建设有关问题的通知》（郑政文[2007]208号）、《关于禁止城中村擅自拆迁和擅自开工建设有关问题的通知》（郑政文[2007]209号）、《关于印发〈郑州市城中村改造工作流程（试行）〉的通知》（郑政文〔2008〕120号）等文件，形成了相对成熟的新的城中村改造模式，即郑州市城中村改造新模式。

七．郑州总体发展：

郑州未来12年的发展方向，以东西南三向为主。中心城区城市用地增长边界为：东至京珠高速公路，细致环城高速公路，北至黄河湿地保护区，南至南水北调中线工程。发展方向主要以东、西、南三个方向为主，北部控制开发建设，保护黄河湿地，提升生态品质。伴随着郑州市城乡化进程的加快，城中村在资源利用、人文景观、城市规划、环境卫生、村民社会保障等方面与城市的巨大差异逐步体现出来，从城中村问题已经成为影响郑州市城市协调发展的主要问你。一句郑州城中村大规模改造过程遇到的资金、人口拆迁安置以及城中村的二次拆迁等诸多难题，今儿提出了对郑州市城中村改造的合理化建议。

以上数据充分说明了郑州市政府对城中村改造的力度之大，以及对城中村改造的决心。

八．对郑州市城中村改造的合理化建议

从各个省市“城中村”改造的时间中得知，“城中村”改造最难协调的就是相关利益主体之间的关系，即政府、村民和开发商三方利益关系之间的制约和调和。其中政府的担忧是拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本国语高昂难以启动，而给予优惠政策吸引开发商介入开发，欧不可能造成房屋过量供给，冲击也已经趋近饱和的房地产市场；开发商的担忧是此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定因素很多，高昂的交易成政府对楼本会吞没和消散房地产开发的正常收益，楼层高度的管制会使开发变得无利可图；村民的担忧是他们既得的房地产租金收益在开发中而且会损失市中心区域房地产升值前景得不到保护，他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们既得利益寸金必争。因此，“城中村”改造中，必须选择合理的制度安排，兼顾各方利益主体的要求，成功实施改造工作。

（一）郑州市城中村改造中存在的问题及制约因素

（1）在“城中村的改造当中，政府的作用不可忽视。所谓的政府行政手段就是制定有关“城中村”改造的法律规定和政策，该方面的欠缺造成的改造问题在上面已经谈到，目前郑州市政府的相关部门对于“城中村”改造还没形成合力，缺乏重医的改造规划和改造方案，部门之间的分工不明确相互的协调也缺乏组织性。很多保证“城中村”改造能够有效进行的政策改革还没有进行，这给“城中村”的改造增加了一定的难度。“城中村”土地未能及时收归国有以及宅基地制度的存在是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因；（2）村民与政府管理部门缺乏相应的交流，改造相关方案大多数村 民并不知情，或者对拆迁过渡期内的补偿条款不满意，造成部分村民拒绝签订拆迁协议；（3）拆迁改造部门缺乏执法队伍建设，暴力执法，强拆现象屡见不鲜；

（4）土地产权不明确。

（二）郑州市“城中村改造”应遵循的指导思想

以科学发展观为指导，坚持以人为本，按照构建和谐郑州、建设中原首善之区的要求，以全面提升城市综合功能、提高土地使用效益、加快城镇化发展为核心，把城中村改造作为加强城市基础设施建设、完善城市功能、推动城市内涵式发展的重要组成部分，统筹考虑村民安置、城市景观建设和经济社会发展，充分调动各方面的积极性，依法保护村组及村民的合法权益，统筹兼顾国家、集体、个人及投资者的利益，达到村民、开发商、政府“三满意”，通过努力将城中村改造成现代化城市社区，为郑州市经济社会全面、协调、可持续发展做出贡献。

（三）郑州市城中村改造应遵守的基本原则

（1）坚持政府主导、市场运作的原则。城中村改造坚持群众自愿、政府负责的原则，政府指导城中村改造，制定改造规划，出台配套措施，具体改造以市场运作为主，通过招拍挂方式确定改造主体。

（2）坚持统一规划、分步实施的原则。按照城市总体规划的要求，对城中村实行统一规划、成片开发、配套建设，具体改造从实际出发、分步实施，做到条件成熟一个审批改造一个，保证城中村改造的顺利进行与社会和谐稳定。

（3）坚持因地制宜、一村一案的原则。根据各个城中村的具体情况，因地制宜，一个村（组）制定一个具体改造方案，确立有差异的改造目标，实施不同的具体改造方法。

（4）坚持统筹兼顾、综合改造的原则。积极开展体制创新，既推动城中村空间形态改造，又推动其社会形态和经济再造，实现城中村与城市的全面融合。

（5）坚持旧村改造、配套房地产开发的原则。以旧村改造带动配套房地产开发，以配套房地产开发为城中村改造提供资金保证，顺利推进城中村改造的全面实施。

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