我国工伤保险制度实施现状,问题及解决对策

第一篇：我国工伤保险制度实施现状,问题及解决对策

我国工伤保险制度实施现状，问题及解决对策

一、工伤保险制度的现状

1951年政务院颁布的劳动保险条例第12条对工伤保险的待遇作了规定。1957年2月，由卫生部制定和颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，首次将职业病列入工伤保险的保障范围，并规定，患职业病的工人、职员，按劳动保险条例的有关规定，按工伤待遇处理。国务院1958年2月颁布的《关于工人、职员退休处理暂行办法》和1978年6月颁布的《关于工人退休退职的暂行办法》，都对工人工伤保险待遇作了调整和提高。1987年11月，卫生部、劳动人事部等部委颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》列了9大类、99种职业病。1994年7月，劳动法第73条对工伤者及其亲属应当享受的工伤保险待遇作了明确规定。由于社会生产和生活的日趋复杂化，1996年8月，劳动部在总结试点经验的基础上，参照国外的工伤立法经验，于1996年8月颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，国家技术监督局于1996年3月颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》国家标准。这两个规章的颁布实施，使我国的工伤保险逐步走上了规范化、法制化的轨道。这两个规章的主要内容有：

（一）工伤的范围

试行办法第8条规定，职工在下列10种情形之一下负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤：从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下虽未经本单位负责人指定但直接从事关系本单位重大利益的工作的；经本单位负责人安排或者同意，从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的；在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的；在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；因履行职责遭致人身伤害的；从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的；因公、因战致残的工人转业到企业工作后旧伤复发的；因公外出期间，由于工作原因，遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的；在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的；法律法规规定的其他情形。同时，还规定，发生以下情形的，不认定为工伤：犯罪或违法、自杀或自残、斗殴、酗酒、蓄意违章等。

自发生工伤之日或确诊为职业病之日起，企业、工伤职工本人或亲属应当在15日以内，向当地劳动部门提出工伤报告或工伤保险待遇申请，最长不得超过30日。劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应在7日内做好调查取证与工伤确认工作，特殊情况最长不得超过30日。

（二）劳动鉴定和工伤评残

发生工伤事故以后，职工在工伤医疗期间治愈或者伤势处于相对稳定状态，或者医疗期满仍不能工作的，应当进行劳动能力鉴定，评定伤残等级并定期复查伤残状况。通过劳动鉴定最后评定的工伤等级是确定伤残待遇和安置工伤职工的主要依据。各级劳动鉴定委员会应当按照国家制定的《工伤与职业病致残程度鉴定标准》，对因工负伤或者患职业病的职工伤残后丧失劳动能力的程度和护理依赖程度进行等级鉴定。符合该标准1-4级的，为完全丧失劳动能力；5-6级的，为大部分丧失劳动能力；7-10级的，为部分丧失劳动能力。

（三）工伤保险待遇

工伤保险待遇包括工伤医疗待遇、伤残待遇和因工死亡待遇。

工伤医疗待遇。工伤职工治疗工伤或者职业病所需一切费用全部报销，甚至包括就医往返路费。工伤医疗期为1-24个月，最长不超过36个月。工伤医疗期停发工资，按月发给工伤津贴，标准为工伤职工本人受伤前12个月的平均工资。工伤医疗期满或评定伤残等级以后停发工伤津贴，开始享受伤残待遇。需要护理者，按月发给护理费。

伤残待遇。伤残待遇分为三类，一是工伤护理费。护理等级根据工伤职工对护理的依赖程度分为三级，由劳动鉴定委员会评定。三个等级分别按上年度当地职工月平均工资的50%、40%、30%发给。二是残疾辅助器具费。例如为辅助生活和生产需要配置的假肢、代步车等器具，可按国内普及型标准报销费用。三是伤残抚恤金。伤残抚恤金按按伤残程度提供。鉴定为全部丧失劳动能力的，应当退出生产、工作岗位，终止与企业的劳动关系，享受以下待遇：按月发给为本人工资90%-75%的伤残抚恤金；发给相当于本人18-24个月工资的一次性伤残补助金；工伤职工退休，继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金，伤残抚恤金低于养老保险金的，补足差额部分。鉴定为部分丧失劳动能力（5-10级）的，原则上由企业安排适当工作，并享受以下待遇：按伤残等级发给相当于本人6-16个月工资的一次性伤残补助金；因伤残造成本人工资降低时，由所在单位发给相当于工资降低部分90%的伤残补助金；因伤残（5-6级）企业难以安排工作的，按月发给相当于本人工资70%的伤残抚恤金；7-10级的伤残者，愿自谋职业并经企业同意的，发给一次性伤残就业补助金。

因工伤亡待遇。职工因工死亡，按规定发给标准为当地职工上年平均工资6个月的丧葬补助金；供养亲属抚恤金，抚恤金总额不得超过本人工资；发给标准为当地职工上年平均工资48-60个月的一次性工亡补助金。

（四）工伤保险基金

工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集。基金由企业缴纳的工伤保险费、工伤保险费滞纳金、工伤保险利息、法规规定的其他资金组成，其中主要是工伤保险费。工伤保险费由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳，职工个人不缴纳工伤保险费。工伤保险费由企业的开户银行按规定代为扣缴，存入银行开设的基金专户，不得挪用。工伤保险基金留有一定的风险储备金，不足时由政府临时垫制支。

工伤保险费实行差别费率和浮动费率。差别费率是根据各行业的伤亡事故风险和职业危害程度的类别测算出某行业工伤保险费的缴费率，各行业的平均费率一般不超过1%，差别费率每5年调整一次。浮动费率是由劳动行政部门对企业上一年度安全卫生状况和工伤保险费用支出情况进行评估，据此调整企业下一年工伤保险费率，调整幅度为本行业标准费率的5%-40%。工伤保险基金支付于工伤保险待遇、事故预防费、职业康复费等。

工伤保险以中心城市或者地级市为主实行工伤保险费的社会统筹。

（五）工伤预防与职业康复

工伤保险经办机构对于当年未发生工伤事故和职业病，或发生率低于本行业平均水平的企业，可以从该企业当年缴纳的工伤保险费中返还5%-20%给企业，用于安全生产的宣传、培训工作和奖励为此作出贡献的单位和个人。

有条件的地区，应举办工伤职业康复事业，对具有一定劳动能力、通过培训可以恢复和提高劳动能力的工伤残疾人，劳动行政部门和企业应对其实施康复训练，由职业康复费用支付所需费用。

（六）工伤保险争议处理

工伤保险争议有三种，相应也有三种解决途径：发生在工伤职工及其亲属与用人单位之间的有关申报和处理工伤保险待遇的争议，按照劳动争议处理的有关规定办理；发生在工伤职工及其亲属与劳动行政部门和工伤保险经办机构之间有关工伤认定和待遇支付的争议，按照行政复议和行政诉讼的有关规定处理；发生在工伤职工与劳动鉴定委员会之间有关伤残等级鉴定结论的争议，可以向当地劳动鉴定委员会办公室申请复查，对复查鉴定结论不服的，可以向上一级劳动鉴定委员会申请重新鉴定。

1996年的工伤保险试行办法的颁布实施，使我国的工伤保险制度和实践进入了一个新的阶段，取得了一定的成果，主要是：统一了企业职工工伤保险的待遇标准；保障了工伤职工及其亲属的合法权益；均衡了企业之间工伤费用的负担，为企业创造了公平竞争的条件；丧失劳动能力的鉴定标准更加规范化。到1999年底，北京、广州等26个大中城市，近2000个县市建立了工伤保险制度，覆盖人口4200万，覆盖面达到42%；北京、广东等省市覆盖面达到92%。[1]

二、工伤保险制度存在的主要问题

工伤保险制度运行过程中，也逐渐显露出一些问题，反映了在一些重要问题上各方面认识的不一致，也凸显我国社会法缺位造成的困惑。

（一）工伤保险的覆盖面

1、关于公务员参加工伤保险问题。《工伤保险条例》第62条规定“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。”按照本条规定，公务员的工伤问题适用《工伤保险条例》解决。与其他用人单位需要缴费来看，公务员的机关不用缴费，直接按《工伤保险条例》规定的待遇执行。单位先垫付费用后，由财政在预算中给予补足。在研究具体办法过程中，由于有不同意见，使得具体操作办法未能及时出台。目前，公务员由于没有一个完整、可行的工伤保险制度安排，形成了出现工伤无人认定，工伤医疗费无处开支，伤残等级无法鉴定，工伤待遇无法落实的情况，这几年上访、信访大量增加，造成很不和谐的现象。公务员中的工伤职工和地方党政领导，呼吁抓紧完善制度，建立起公务员的工伤保险。

从国内情况看，由于公务员工伤问题矛盾突出，很多地区等不得全国统一办法出台，已通过地方立法或政府规章将公务员纳入了工伤保险的范围。据统计，目前全国有13个省、直辖市的部分地区建立了公务员工伤保险，公务员参加工伤保险人数已达78万人，其中海南省、上海市的公务员已全部参加工伤保险，较好地保障了公务员的工伤保险权益。实践也证明了公务员实行工伤保险制度的合理性和可行性。

2．关于灵活就业人员（自雇劳动者）的工伤保险问题。目前，从制度设计上看，工伤保险已经覆盖了所有有劳动关系的劳动者（雇员）。但大量的没有稳定劳动关系或没有劳动关系的灵活就业人员、自由职业者的工伤问题日益突出，逐步上升，如家庭保姆，出现工伤后无法得到保障，社会反响强烈。由于参加工伤保险的前提是建立劳动关系，工伤的责任实行雇主责任制，工伤保险由雇主缴费，个人不缴费，因此这部分无雇主的劳动者无法参保。

从国际发展情况看，工伤保险的适用范围不断扩大，在很多国家灵活就业人员、自由职业者、甚至学校的学生已经纳入了工伤保险，有的由个人缴费，有的由国家为其缴费（如学生）。从我国实际情况看，这部分劳动者人数众多，在生产经营或工作过程中的职业伤害也存在着一定的概率，应当作为社会保险制度的覆盖对象。

（二）关于参保的强制性问题

工伤保险是国家强制的保障制度，但从《工伤保险条例》的规定看，强制性没能体现。《条例》第60条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障部门责令改正，未参加工伤保险期间用人单位发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤待遇项目和标准支付费用”。这种没有处罚的规定在实际中难以强制。因此，虽然这几年劳动保障部门在扩面上做了大量艰苦的工作，仍有部分企业拒不参保。结果是出现工伤事故后，企业拒不支付工伤职工待遇，甚至抢救费用都不支付，导致工伤职工为讨要工伤待遇与企业打官司，严重影响了工伤职工的权益。据统计，全国每年发生的近6000起行政复议、3000起行政诉讼案件中，70%以上是企业未参保，工伤职工追讨待遇的案件，这不仅给工伤职工的个人及家庭带来了极大的损失，也成为了社会不和谐、不稳定的因素之一。

（三）工伤保险与商业意外伤害保险的关系问题 在2004年《工伤保险条例》实施前，《建筑法》等法律规定了危险岗位工人必须投保商业意外伤害险。这在工伤保险制度未全面实施前对工伤职工提供了一定的保护。但工伤保险制度全面建立后，商业保险不应再强制投保了。由于法律的规定无法及时修订，企业很大程度上要面对两个保险制度，这不仅加重了企业的负担，也在实际上造成了工伤保险制度实施的困难。由于商业保险能够给投保的单位提供回扣（高的30%-40%），使得一些机关、单位为此用行政手段强推商业险，而拒绝参加工伤保险。从世界各国的实际看，实行了工伤社会保险后，商业保险一般都不进入工伤事故领域，更没有通过立法强制投商业保险的规定。各国政府在解决工伤事故中普遍采用社会保险的方式，实施大数法则，主要是工伤作为一种工业化中的社会问题，是政府要承担的责任，必须建立一种社会统筹的方式才能有效的解决好。在工伤领域，工伤社会保险是基本的，是主体的，是非盈利的，是强制的制度。而商业保险是盈利的，是企业自愿选择投保的制度。

（四）工伤保险与人身损害赔偿的关系问题

这个问一是由工伤侵权取代民事侵权责任，工伤者只能请求工伤补偿，而不能向侵权人请求民事赔偿；二是工伤者在两者中选择一种请求；三是两者兼得；四是两者互补，两种请求所得数额，不超过实际损失。从各国情况看，多数国家如德国、意大利等均采取第四种做法；北欧国家、新西兰等采取第一种做法，第二、第三种做法目前了解到的尚无国家实行。

采取第四种做法的理由，第一是社会保险的特性决定的。社会保险作为一种基本的保障，主要是保障工伤者得到及时有效的救治和基本生活，提供的物质帮助不能超过工伤者的实际损失；由于侵害是第三人引起的，第三人应当承担赔偿责任。当第三人提供的赔偿不足以弥补实际损失时，工伤保险负责补足；当第三人无法或无力提供赔偿时，工伤保险足额赔偿，以确保工伤者的工伤救治和工伤待遇。第二，社会保险给予由于第三人侵权造成的工伤者的待遇，不应与在企业内因工负伤的工伤者得到的补偿不同，避免不同工伤者待遇的不平等。第三，社会保险只在规定的项目和标准上不重复支付，并不影响工伤者向第三人索取其他方面如精神的、财产的赔偿。第四，国际劳工公约普遍认可的原则是，工伤者（如上下班交通）已受到其他赔偿保护时，可以不必再列入工伤补偿。

（五）未参保企业工伤职工待遇保障问题

《工伤保险条例》实施四年来，企业未参保引发的工伤争议日益增多，目前占到工伤保险争议件数的70%以上。主要是企业不支付或用恶意诉讼的办法拖欠工伤职工应得的工伤待遇，造成工伤职工工伤待遇不落实，从而引发尖锐的矛盾，社会反响强烈。

三、工伤保险制度问题解决对策

总的来说：

(一)适应需要，完善工伤保险的法规体系

作为我国工伤保险的法律体系，无疑《工伤保险条例》是其核心，但在此基础上，还需要制定一系列相关的规范性文件和实施细则，例如制定《工伤认定管理办法》用以规范工伤申请、受理、认定的程序及相关人员的权利责任和义务；制定《劳动能力鉴定管理办法》用以规范劳动能力鉴定的组织、管理和程序；制定《工伤保险遗属抚恤条件》用以明确享受遗属抚恤的资格；制定《工伤保险待遇支付管理办法》用以规范长期工伤待遇改为一次性支付的条件和标准；制定《工伤保险医疗服务管理办法》用以规范工伤医疗服务的水平、标准和相关机构的责任。

(二)不断探索，建立科学规范的工伤保险费率机制

科学、规范的费率机制，有利于工伤保险成本分配的公平性，也有利于促进企业的安全生产，因此，国家应按行业分类标准，根据近年来工伤事故的发生率、伤亡人数及程度进行测算，制定全国的行业风险费率，并根据各投保单位每年的职业风险变化和保险基金的支付率定期对费率进行调整。

(三)理顺体制，将工伤保险纳入安全生产监督管理部门统一管理

目前，我国工伤保险由劳动和社会保障部门管理，从表面上看，工伤保险具有社会保障的属性，将社会保障多险种放在同一部门管理，似乎理顺了关系，但从实际上看，因工伤保险与其他社会保险制度的相关性不大，组织方式与实际效果和制度目标之间产生了脱节。工伤保险是为了促进安全生产，安全生产是为了减少事故和工伤补偿，可以说工伤保险离开了安全生产就无生存的根基。从代表世界发展主流趋势的德国、日本两大模式来看，或作为国家法律授权的社团组织独立运作，国家安全生产监督管理部门负责监督；或由安全生产监督管理部门直接负责管理。[5)我国工伤保险的体制建设，应取德国和日本之所长，并结合我国实际，由国家和各省设立独立的事业单位负责基金运作，实行省级统筹，由安全生产监督管理部门负责制定政策和工伤基金的监管，统筹规划，整体推进。

(四)确立新型观念，完善工伤保险的运行系统

就整个工伤保险运行系统来讲，工伤保险的赔偿只是工伤保险的一部分。国际工伤保险的发展已走过被动赔偿的消极工伤保险阶段，工伤预防、职业康复和工伤赔偿相结合已是国际工伤保险发展的主流。近几年我国工矿企业事故频繁，除安全监察水平、安全生产技术水平等因素外，工伤保险开展不阿力也是一个重要因素。因此，要确立预防、康复、赔偿相结合的新型观念，在切实做好工伤理赔的基础上，积极开展工伤事故预防，通过各种手段减少和降低事故发生率和职业病发病率，并逐步将受伤职工的康复也纳入保险体系。

(五)加强队组织管理水平

提高工伤保险组织管理工作，加强工伤保险队伍建设，是全面推进工伤保险制度的基础。一要加强工伤保险行政机构、工伤保险经办机构、劳动能力鉴定机构的组织建设；二要建立一支工伤保险法律、劳动鉴定技术、信息化和计算机管理研究的专家队伍，开展工伤保险的科学研究工作，依靠科学研究推进工伤保险工作的开展；三要加强劳动保障的执法队伍建设，逐步淡化其行政色彩，强化其法律特点，时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”，形成一支专业化、高水平的从事劳动保障法律事务的经办队伍。

改革工伤保险制度应实现以下主要目标：

1.扩大覆盖面，保障劳动者基本权利

应当把工伤保险范围扩展到所有企业及其劳动者，使各类企业的劳动者在遭受职业伤害时都依法得到基本生活保障和经济补偿，以维护企业和社会稳定，解除劳动力流动的后顾之忧。

2.要分散企业工伤风险，由“企业保险”转变为社会保险

按照国际惯例和社会化大生产的要求，由企业负担全部工伤保险费用，建立工伤保险基金，实行社会统筹，形成社会化的工伤保险制度。由社会保险经办机构统一调剂使用基金和进行管理服务，减轻企业工伤保险费用负担和行政事务负担，保证各项工伤待遇按时足额支付，而不受企业兴衰存亡的影响。

3.工伤保险要与事故预防相结合，并做好职业康复工作

应当充分运用工伤保险的费率杠杆和行政的、经济的惩戒手段，引导和促使企业加强安全卫生管理，防止和减少伤亡事故和职业病的发生。还应当做好医疗康复、职业康复工作，帮助工伤职工恢复生活和劳动功能并从事适合其身体状况的工作。

4.要根据社会生产力发展水平和各方面承受能力确定合理的工伤保险待遇标准

建立长期待遇调整机制，使之保障工伤职工和遗属的基本生活需要，适当补偿职工因丧失劳动能力造成的收入损失。为照顾地区间、企业问的经济效益差别，国家在规定基本待遇标准的同时，应倡导企业实行补充性工伤保险或举办群众互助性工伤保险。

5.工伤保险管理要规范化、法制化

要根据工伤问题情况复杂、技术性强、待遇项目多、容易引起争议纠纷等特点，把工伤界定、评残标准、待遇项目和标准、享受待遇的条件和程序等问题规定得明确、具体，尽量减少操作上的困难。工伤保险的实施可按属地原则，以地级市为基本统筹管理单位，便于因地制宜，迅速处理事故。

四、工伤保险制度改革情况和效果

随着经济体制改革走向深化和新的社会保障体系的建立，工伤保险制度改革也被提上了日程。1991年，七届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：要努力改革工伤保险制度。1999年党的十四届三中全会通过的《决定》提出“普遍建立企业工伤保险制度。”1994年我国颁布了《中华人民共和国劳动法》，其中第九章把工伤保险作为五项社会保险制度之一而规定下来，并在我国境内的企业单位、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者中贯彻实施。

为了实施工伤保险制度改革，原劳动部从1988年开始研究工伤保险改革方案，并支持和推动沿海的经济特区先行试点。同时，原劳动部会同卫生部委托课题组研制《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》，原劳动部还设立“职业伤害补偿及基金筹集模式研究”课题，请专家研究和论证工伤保险改革方案。在总结试点经验、课题研究和征求有关部门意见的基础上，原劳动部于1992年和1995年先后两次草拟上报《中华人民共和国企业职工工伤保险条例(草案)》，为工伤保险制度改革提供了可操作的办法。1996年3月，国家技术监督局批准颁布《职工工伤与职业病致残程度鉴定》(GB/T16180—1996)，作为工伤评残国家标准；1996年8月，原劳动部以部颁规章印发《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发[1996]266号)，这两个重要文件已于1996年10月1日实施，成为全国实施工伤保险制度改革办法。

《试行办法》和国家评残标准发布后，各地的工伤保险改革加大了力度和进度。目前，除了个别边远地区外，基本都执行新的待遇标准和评残标准。工伤保险费用社会统筹也形成较大局面。1997年底有27个省区以不同的方式和程度推进统筹，共计1400多个市县先后实行统筹，参保职工达到3507万人。其中包括22个省会城市和计划单列市，加上地级城市约为150个左右，初步形成工业集中的中心城市工伤保险统筹局面。工伤保险制度改革的效果主要表现是：

1.扩大了保险覆盖面，提高了工伤保险待遇，从而进一步保障了职工基本权益

由于《试行办法》适用于境内所有企业和职工，突破了过去“全民执行、集体参照”的格局，使现在的各类企业和不同用工形式的职工都可依照规定享受工伤待遇。待遇标准也提高了，例如护理费标准，由改革前每月50多元提高到当地社会平均工资的50%、40%和30%(按不同护理等级确定)，丧葬费标准由过去的3个月企业平均工资提高为6个月社会平均工资。改革后又增加了一次性补助金待遇，例如，以前因工死亡没有法定的一次性补助，现在规定设立“一次性工亡补助金”，为本省区社会平均工资48个月至60个月，使工亡职工供养亲属除按月领取抚恤金外，还能领取二三万元补助金。这些改革措施的出台，使工伤职工得到实惠，减轻了他们的困难，进一步保障了他们的合法权益。

2.统一规范了工伤政策和标准，使企业和有关部门便于处理工伤问题，有利于企业和社会稳定

工伤保险改革办法对于工伤认定、劳动鉴定、工伤待遇项目和标准，有关政策和工作程序等方面，作了明确规定。处理工伤问题时，职工、企业和主管部门有章可循，提高了办事效率。例如，1998年5月13日，都江堰市的都江煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成24名职工死亡，6人受伤。由于该矿参加了成都工伤保险统筹，仅用3天时间就处理了23名死难职工的抚恤问题，有一名经抢救无效死亡的，也在事故后第10天处理完毕。这样及时妥善处理事故的案例在各地都有，与改革前“闹工伤”长达几个月甚至几年的现象形成鲜明对照。经历过“闹工伤”纠缠的厂长感慨地说：工伤保险真正为企业办了一件大好事，从今以后，我们这些厂长不必再为处理工伤事故而烦恼了。

3.工伤费用社会统筹，保证了各项待遇按时足额支付，调剂和减轻了企业负担。

《试行办法》规定：工伤医疗费、护理费、伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金等8项长期支付和大额支付的费用，由工伤统筹支付。实行统筹的地区，基本做到这8项待遇全额统筹支付，保证了工伤职工和遗属按时足额领取待遇。企业缴纳的工伤保险费率一般在工资总额的0.2%～2%，平均费率不到1%。企业缴费不多，当发生事故时，这些费用都由工伤基金支付。例如，都江煤矿“5·13”事故，成都市工伤保险基金已支付300多万元，并对6名深度烧伤住院治疗的职工继续支付医疗费。这个煤矿工伤保险费率为工资的2%，现在已宣告破产，不能再缴纳保险费了，而成都市社保局不仅要负责支付这起事故所发生的长期抚恤金，而且将对该煤矿历年累计约400名工伤和矽肺病职工负责支付有关待遇。各地的许多事例说明，工伤统筹已发挥了保障职工权益、分散工伤风险和为企业改革服务的良好作用。

4.初步建立了工伤预防机制，一些地区已出现事故下降的效果 《试行办法》规定，征缴工伤保险费实行差别费率和浮动费率，并在年终时对安全生产好或较好的企业实行安全奖励制度。各地工伤保险实施办法都已建立和逐步完善了这种机制和措施。工伤保险的预防机制与国家安全卫生监察必定产生合力，促进企业搞好安全生产和职业病预防。一些地区已有事故下降的报告，例如：海南省工伤事故1995年比1994年下降12.8%；南昌市1994年比1993年死亡事故下降27%，重伤事故下降39%；大连市1995年上半年因工死亡人数比上年同期下降30.4%，是1994年5月工伤保险改革后所出现的历史上安全生产最好的状况。此外，福建省、宁夏银川市、湖北襄樊市和四川广元市等地区也有事故下降的报告。一个企业和一个地区事故下降会有各种因素起作用，工伤保险费率机制和奖励措施只是其中的一个因素。工伤保险机制促进安全生产的作用，主要是从经济上约束和激励企业提高安全生产的积极性，使企业把安全生产与经济效益有机地结合起来。可以相信，随着这种机制的完善和力度的加强，工伤预防机制的效果将长远地造福于我国广大企业和职工。

第二篇：我国煤炭现状、问题及解决对策（模版）

陕西理工学院学年论文

我国煤炭产业进出口现状,问题及对策分析

作者：李梦柔

（陕西理工学院经济与法学学院国际经济与贸易1102班陕西汉中 723000）指导老师：马静

[摘要]随着国际经济一体化的发展，我国实体经济也受到不同程度的影响，煤炭的进出口贸易也随之发生了巨大的改变：据2009年统计，我国累计进口煤炭1.26亿吨，比2008年增长211.9%，出口煤炭2240万吨，下降50.7%,全年净进口1.03亿吨，这是我国

陕西理工学院学年论文

煤炭进出口的贸易结构仍然会以进口为主而续下去，不会有过大的变化。

2002-2012年9月煤炭进出口总量及其同比增速（表一）

2009-2012年煤炭进口量及其同比增速（表二）

二、煤炭进出口贸易结构变化的问题及原因

1.我国煤炭资源分布不均匀且运输成本较高，促进了煤炭进口额的增加。

我国是一个煤炭资源丰富的国家，其主要分布在山西，陕西，内蒙古，贵州，安徽五大省区，且据统计我国煤炭总储量的75%以上都储蓄这五个省区。自改革开放以来，我国东南沿海地区经济发展明显较为迅速，因此对电力的需求量自然就会相应的增加，但是由于我国煤炭资源分布不均匀地特点，且相较于西北地区和华北地区而言，东南沿海地区的煤炭资源相对匮乏，因此，煤炭资源要实现跨省市的销售就需要通过铁路运输完成煤炭的交易，但是目前我国铁路国内煤炭铁路运输却成为煤炭交易的一个瓶颈制约因素。也就是说铁路运输的增长缓慢的现状，已经成为影响目前东南沿海经济发达地区煤炭供需关系紧张的一个制约性因素。据统计，2006年，我国煤炭铁路运输总量同比增长仅4.6％，增幅同比下降3.4个百分点，增幅比煤炭产需增幅低3.5个百分点。由于铁路运输的制约性影响，煤炭生产地区的产能增加并没有完全转化为满足消费地区需求的有效供给，这就形成了这样一个局面：产地

陕西理工学院学年论文

煤炭相对过剩、消费地区资源较为紧张。因此煤炭从“三西”(山西、陕西、蒙西)地区到各主要煤炭转运港口的铁路运输成本也相应的提高；港口及东南沿海主要消费地区煤炭供应偏紧，导致海上运输费用也大幅提高。而相比之下，进口煤炭的成本却低于国内运输，与国内煤炭相比就具有更为明显的成本优势，尤其是在我国加入WTO 以后，我国对国际煤炭的市场准入政策发生了变化，进口成本大幅度降低，同时由于进口煤炭质量有较高的保证，因此很多南方沿海城市在煤炭的使用方面，自然是将目光转入了国际市场，这也使得我国国内煤炭市场的竞争形势日益严峻。而随着国际经济的恢复，各国也不断从经济危机的阴影中走出来，这也使得各国工业对于煤炭需求呈现出快速增长的趋势。总而言之，由于我国煤炭在运输过程中成本的不断增加，煤炭出口后也不具有价格的竞争优势，因此使得我国进口煤炭更有利于成本的降低,导致我国出口量降低,进口数量增加。正如广东、广西等地区，由于毗邻东南亚煤炭主要生产国，因此在国内资源供给紧张，价格却居高的趋势下，越南、印度尼西亚的低价煤炭在该地区具有明显的市场优势。

2.我国煤炭生产行业的产业集中度较低，影响煤炭进出口额度

煤炭在我国能源消费结构中处于基础性地位，在一次性能源消费中一直占50%以上的比例，其中发电、建材、化工、钢铁几个行业的需求量占煤炭需求的90%以上，其中煤炭主要用于发电。目前我国煤炭产业集中度较低，除几个国有大型煤炭企业外，例如神东神华集团等，我国还有众多中小煤炭企业。因此安全、资源浪费和环境问题净成为煤炭行业比较严重的问题之一，虽然政府一直也在致力于整顿那些小型煤炭企业以促进煤炭行业的整合，但是由于存在地方利益问题，我国煤炭行业的整合速度较为缓慢，影响了煤炭开采总量的减少，进而使得我国国内煤炭供给减少，显现出煤炭供给不足，需求过旺的问题更加突出，同时对煤炭的出口造成不利影响，也是煤炭进口量增加的一个影响因素。

3.煤炭行业与电力发展的问题：电煤供应短缺，国内煤炭需求量增加

煤炭企业和电力企业有量有价的长期合同是国际上一般通行的做法。政府干预下的长期煤炭合同是中国解决煤电之间矛盾的一个方面。中国目前煤炭发电占总发电的80%，煤炭成本占发电成本的60%-70%，因此煤炭价格对电力供应有着直接的影响。山西是国内最大的电煤供应省，但是由于近年来电煤供应短缺的问题没有得到更好的解决，2010年1月5日太原供电分公司发布“限电令”，同时对市内40余家高耗能企业实行“开三停四”的限电措施。事实上并不是只有山西出现电煤供应不足，各港口煤炭价格普遍上涨，大多缺煤的省份都在运用各种各样的方法去找煤炭资源已解决电力供应不足的问题（也就是在电力装机充裕情况下的“软缺电”，这种缺电的成本更大），因此从更深层次角度来看，如果不尽快解决煤炭问题，电力供需就会失去平衡，“电荒”问题将会由各种原因引发并持续恶化发展（包括煤电之间的矛盾、近年来气候的异常变化等），并成为我国经济发展的一个障碍，同时成为影响煤炭进出口贸易发展的潜在不可忽略的问题。

4.国家宏观政策为满足国内需求增长影响煤炭进出口变化

目前，由于我国煤炭行业正在逐步完成市场化进程，并与国际接轨，因此我国的煤炭价格也有所升高。但受国家重视环保以及能源可持续发展战略的影响，国家宏观政策对于煤炭进出口管理也相应提出了政策。为了尽可能地满足国内煤炭需求增长的问题，并缓解煤炭大量开采所带来的环境和资源的消耗问题，缓解东南沿海发达城市的能源供给不足，扩大从东南亚越南、印度尼西亚等国进口煤炭, 在煤炭出口方面停止了出口退税政策，通过对煤炭出口实行的配额限制来控制煤炭的出口量，以保持国内经济发展将对煤炭资源的需求持续旺盛。同时，我国实行自动进口许可管理制度，对于进口煤炭却没有太多的规定。这对于我国煤炭进出口贸易也产生了重要的影响。

5．国际市场煤价略显低迷．促进进口煤炭量成倍增加 进口煤炭比国内煤炭价格有竞争力．加入WT0后，我国对国外煤炭的市场准入更加宽松。进口成本的减少．再加上进口煤炭质量的稳定性更有保障，于是沿海一些发电厂的目光自然转向了国外市场，从而使国内煤炭企业面临着进口煤炭的激烈竞争。

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6.煤炭净进口促进煤炭产业结构的优化发展

近几年随着以电力、冶金等为代表的高耗能重工业的飞速发展，煤炭行业产能屡创新高的同时，我国煤炭资源的浪费程度让人心惊．煤炭的过度开采也带来了很严重的环境问题。发展循环经济，充分利用资源，已成为煤炭企业实现低成本扩张、做大企业的一条捷径。从某种意义上说，“煤炭净进口”局面的出现是推动煤炭企业提高经济增长质量、实现可持续发展的催化剂。煤炭企业发展循环经济正当其时。

综上所述，我国煤炭进出口贸易结构的转变主要原因在于国际和国内两个方面，其中我国内煤炭供给不足而需求增加的发展趋势势必要求我国进口煤炭总量的增加，此外随着全球经济的复苏与发展，国际煤炭总需求量的逐步增加也对我国煤炭进出口贸易有着一定的影响作用。

三、基于煤炭进出口变化现状分析的对策分析

1.降低煤炭运输成本，增加煤炭产能。针对我国煤炭铁路运输成本问题过高，如果由于市场改革的问题，政府不想在煤价上下功夫，那就只能降低运输成本，或者增加煤炭产能，使得煤炭供应相对宽松，但是这并不是短期内所能做到的，因此解决我国铁路运输行业成本问题势在必行。

2.以国家政策为引导，实现循环经济产业的发展。国家在煤炭进出口贸易管理政策方面的改变，是国家实施经济调控、对煤炭资源进行统一规划的主要依据，也能够促进我国能源结构的不断优化。因此，煤炭企业要对国家的进出口政策有全面的了解和掌握，并且根据政策的变化及时对企业的发展战略目标进行调整，以此来实现煤炭企业始终处在稳定的发展轨道。中国煤炭工业协会会长王显政称，根据《煤炭工业“十二五”发展规划》，力争在“十二五”末加快全国14个大型煤炭生产基地建设，基地内煤炭产量占全国90％以上；形成10个亿吨级、10个5000万吨级的特大型煤炭企业，煤炭产量占全国60％以上；全国煤矿数量减少到1万处以下；煤矿采煤机械化程度达到75％以上，大型煤炭企业的科技贡献率达到45％左右。同时，力争以煤为基础的循环经济产业实现快速发展，煤矸石、矿井水、瓦斯和与煤共伴生资源的综合利用水平大幅提高，矿区环境保护和采煤沉陷区治理取得明显效果。原煤入选率由2010年的51％提高到65％，煤矸石综合利用率由61％提高到75％，矿井水利用率由59％提高到70％，达标排放率达到100％，沉陷区土地复垦率由35％提高到60％。此外，全国煤矿百万吨死亡率在2010年的基础上下降28％以上。加紧对14个大型煤炭基地和基地内大中型煤炭企业区域煤炭资源状况、生态承载力和安全生产条件进行评估，确定合理生产能力，尽早研究制定总量控制目标下产能分配方案。

3．加强总量控制下的相关财政、税收、监管及政策保障体系的研究和制定，使各类规划能够落到实处；继续深化煤矿整顿关闭政策，推进煤炭企业的股份制改造、兼并和重组，提高产业集中度，建立以大型煤炭企业集团为主体、中小型煤矿协调发展的产业格局，为从源头上做好煤炭生产总量控制提供保障；加快电力、钢铁、建材、化工等高耗煤产业结构调整步伐，限制、甚至禁止高耗能产品的出口，减少对煤炭的过度需求，确保煤炭需求能够得到有效控制；继续完善资源出口税收政策，限制煤炭等资源型产品出口，在合理警戒线范围内鼓励进口；加快煤炭战略储备建设，提高煤炭供应应急能力；在核电发展受到一定限制的情况下，要在原规划基础上加大对风能、太阳能、生物质能等新兴能源和替代能源的发展力度，并加快<核电安全规划>出台步伐，必要时提出时间表，确保在核安全发展的前提下，核电能够尽早得到发展；尽快启动国内太阳能光伏应用市场，解决价格成本过高以及光伏发电并网消纳难等问题，切实发挥新能源的替代作用；加快发展天然气产业，提升海上天然气勘探 和开发程度，加大煤层气、页岩气等非常规天然气资源的开发力度，确保煤炭总量控制后，天然气能够得到有效供应。

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四、总结

随着我国煤炭工业的发展和世界经济的发展，中国煤炭进出口经历了从少量出口、没有进口，大量出口、少量进口，到现在的出口量急剧下降、进口量迅速增加的变化历程。这些变化主要受经济建设发展，煤炭资源分布，主要用煤行业需求变化，煤炭进出口政策变化，中国煤炭铁路运输瓶颈制约等因素的影响，认为一方面要贯彻执行国家有关煤炭进出口方面的政策规定，另一方面要多方努力提高煤炭企业的竞争力，保住重要的有长远战略意义的国外大客户．要走中国煤炭工业的可持续发展之路，在适量增加进口煤炭的同时，加大煤田地质勘探力度，增加国家的煤炭战略储备能力，发展循环经济、延伸煤炭绿色环保产业链。

参考文献

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Import and export of coal industry in China the status quo, problems and countermeasure analysis

Author: Li Meng Rou(shaanxi institute of technology, economy and law institute of international economy and trade in hanzhong city in shaanxi province 723000 1102)

Tutor: ma jing

Abstract: With the development of international economic integration, China's real economy is affected by different degree, coal import and export trade has great changes have taken place: according to statistics, in 2009 China imported coal 126 million tons, up 211.9% from 2008, exports of 22.4 million tons of coal, fell by 50.7%, annual net imports of 103 million tons, this is the first time in our country from the net exporter of coal into a net importer of coal in about 3% of the external dependency.This change is the major influencing factors of the change of the trend of international economic development, China's coal trade policy and the increasing domestic demand for coal in our country, it will mean a further reduction of China's coal exports, but still maintained a stable market share.According to the import and export of our country at present coal change, we should adjust the coal trade policy in the past, on the basis of further strengthen the supervision of import coal inspection and import link, to further stabilize and improve the quality of imported coal, standardize the order of import trade, optimize the structure of the coal industry, enhance the coal enterprise competition ability, realize sustainable development.Key words:Coal industry;Import and export trade;The coal trade policy

第三篇：我国工伤保险制度存在的问题及对策思考

我国工伤保险制度存在的问题及对策思考

摘要：工伤保险制度作为我国法制体系的重要内容，对于维护用人单位和劳动者权益发挥着重要作用。近年来我国工伤保险制度逐步完善，劳动者工伤赔偿的保障力度进一步加强。但在具体实施过程中有很多弊端和问题显现出来：工伤职工不能及时得到赔偿金，有的甚至在法律上找不到救济的途径，严重影响了劳动关系的和谐，不利于社会稳定。

关键词：我国工伤保险制度 存在问题 外国工伤保险制度 对策思考

Abstract: The industrial injury insurance system as the important contents of the legal system in China, the employing units and workers to safeguard the rights and interests plays an important role in.In recent years, China's industrial injury insurance system and gradually improve, workers' compensation insurance further strengthen.But in particular executive procedure has many shortcomings and problems emerged: the injured workers cannot receive timely compensation, some even legally unable to find relief way, seriously affected the harmonious labor relations, is not conducive to social stability.Key Word: Industrial injury insurance in China;Existing problems;Foreign industrial injury insurance system;Countermeasure thinking

一、我国现行工伤保险制度存在的问题

（一）强制措施力度不够

1、对用人单位不办社会保险缺乏硬性制裁措施。我国《劳动法》、《劳动合同法》、《条例》都明确规定了用人单位必须为劳动者缴纳社会保险费。【1】但对用人单位不为劳动者缴纳社会保险费的违法行为缺乏硬性制裁措施。法律规定:缴费单位未按规定办理社会保险登记的，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以5000元以上10000元以下的罚款。【2】然而，劳动保障行政部门对用人单位不给劳动者缴纳工伤保险费的制裁措施仅仅是“责令限期缴纳、加收滞纳金、罚款”，对于拥有强大经济实力的用人单位而言，这些措施显然缺乏力度，不能起到足够的威慑作用，造成用人单位不能积极的为职工办理工伤保险，这种现象在非公有制企业尤为突出。

2、对用人单位不申请工伤认定缺乏刚性的惩罚措施。《条例》明确规定：“用人单位应当自事故发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动行政部门提出工伤认定申请”。可见，用人单位提出工伤认定申请是其法定义务。权利可以放弃，但义务必须履行，否则就应当承担相应的法律责任。在现实中，不能按规定提出工伤认定的往往是没有为职工缴纳工伤保险费的用人单位，工伤待遇本来就只能由该用人单位承担。所以，《条例》规定由用人单位承担在此期间发生符合条例规定的工伤待遇等有关费用的惩罚措施对其毫无意义，不能有效的制裁用人单位未按规定申请工伤认定的违法行为。【3】

（二）工伤保险体制的设置不合理，没有形成相互监督的制度体系

1.工伤保险经办部门与劳动保障行政部门之间缺乏相互配合、相互监督的体质。从现行的工伤保险制度安排来看，劳动保障部门负责政策的制定和出台，经办机构执行政策，办理业务。【4】但是在实际执行过程中，许多地方工伤保险经办部门都是自己制定政策，自己执行，这样就造成了工伤保险经办部门在办理具体业务的同时也承担起了制定政策、解释政策的责任，导致责任不清。2.劳动能力鉴定委员会定位不清，缺乏监督。《工伤保险条例》中明确规定劳动能力鉴定委员会由劳动保障行政部门、人事行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。劳动保障行政部门作为管理工伤保险的行政部门，负责制定有关工伤保险的政策，具体负责工伤认定、劳动能力鉴定等的组织管理活动。【5】

（三）程序繁琐，维权成本高

按照《条例》的规定，职工获得工伤保险待遇需经过工伤认定、劳动能力鉴定、劳动仲裁，甚至到法院起诉。如果劳动者与用人单位没有签订劳动合同，还需要在工伤认定之前先确认劳动关系。根据相关法律、法规规定，工伤认定、劳动能力鉴定的期限各是2个月，劳动仲裁的期限是45天，一审期限是六个月，二审期限是三个月，但要走完这些程序少则需要一年二个半月，多则要二年以上的时间。【6】因为当事人对工伤认定的决定不服，可以提起行政复议、行政诉讼。由于程序烦琐、时间过长，部分受伤害职工被拖得精疲力尽，甚至中途放弃。

（四）超期申请工伤认定，工伤待遇难以保障

工伤认定是获得工伤保险待遇的先决条件，同时工伤认定也是劳动保障行政部门的行政职权。《条例》规定，申请工伤认定的期限用人单位是30日，劳动者是一年。如果用人单位和劳动者都没有在规定的期限申请工伤认定，那么劳动保障行政部门就会以超过受理时效为由裁定不予受理。【7】如果没有工伤认定决定就无法进入劳动能力鉴定，即使申请劳动争议仲裁，也会因证据不足而无法得到保障。在实践中，对于没有取得工伤认定决定的，一些人民法院也会适用司法不干预行政的惯例，认为法院无权认定工伤，判决驳回工伤职工的诉讼请求。

二、与外国工伤保险制度相比较

1.《英国现行工伤保险办法》颁布于1975年。英国工伤保险事务由卫生与社会保障部负责。卫生与社会保障部的地方办事机构负责具体管理工伤保险费用和工伤保险待遇支付。英国没有单独的工伤保险基金。

在工业事故中，所有在英国就业的具有劳动合同的职工或学徒必须参加保险。甚至一些难以订立劳动合同的自谋职业者，如出租车、汽车、轮船驾驶员等，也被工伤保险所覆盖。英国规定只有“由于就业引起的和在就业过程中发生的事故而造成伤亡”的人员才有资格享受工伤保险待遇。【8】

2.日本的《工伤补偿保险法》制定于1947年，这部法律的第一条指出，制定这部法律的目的是“对工人因业务上的事由或因上班造成负伤、生病、残疾或死亡者，予以迅速且公正的保护，实行必要的保险给付。同时，谋求促进这些因业务上的事由或上班而病残的工人重返社会、救援该工人及其遗族、确保工人的劳动条件，以利于工人福利的改善。”

从1958年至今，工伤保险的主管部门厚生省制定了如何减少工伤的11 个五年计划，该计划的基本方针是“最大限度的减少死亡事故，确定中小企业安全卫

【9】生工作落实，简少劳动者的精神负担，减少事故受伤害人群等。”

3.印度于1924年实施的《工人补偿法》是一种完全的雇主责任制。印度独立后，1948 年开始建立包括工伤保险的现代社会保险体系，《雇员国家保险法》也于1952年开始实施。

印度的《雇员国家保险法》覆盖了雇用20 人以上的工业企业，采矿、商业和农业不包括在内。受保护的对象包括蓝领、白领和收入低于一定水平的管理人员。该法覆盖范围逐步扩大到其他经济部门，然而，即使是所覆盖的经济部门，【10】该法仅仅在工业中心并具有大量参保人员的地区实施。

4.从上述各国工伤保险制度看出，各国的制度多少都存在些问题与不足。相对比而言，我国工伤保险制度存在更多的问题，需要制定强有效的条例，从而推进工伤保险制度的改革，规范工伤保险制度，解决工伤保险争议。

三、原因分析

（一）用人单位和劳动者认识不到位

造成工伤保险参保率不高，用人单位和劳动者认识不到位是其重要原因。追求利润是企业的目标，一些用人单位认为为职工缴纳工伤保险，增加了自己的用工成本，从而减少了企业的利润。为了追求经济效益、片面追求利益最大化而不重视职工的合法权益，不为职工办理工伤保险。其实，工伤保险制度创设的目的一方面是为了保障工伤职工的医疗救治和经济补偿；另一方面是为了分散用人单位的用工风险。【11】可见，国家要求用人单位为劳动者依法缴纳社会保险费对用人单位来说也是有积极意义的。但有些用人单位往往心怀侥幸，认为自己的企业发生工伤事故的可能性小，参加工伤保险不划算。由于用人单位对工伤保险认识不足，造成用人单位参保积极性不高，即使勉强参保，中途退保现象也十分严重。【12】此外，也有因为劳动者不配合而没有办理工伤保险的。鉴于农民工流动性强，工作不固定，认为只有把钱放进自己的口袋才放心，其自身缺乏对工伤保险的正确认识、维权意识差，给工伤保险扩面工作带来负面影响。

（二）法制宣传弱化、普法工作缺位

近年来，立法速度在加快，但法制宣传、普法工作没有很好的落实。特别是在一些落后地区，很多的劳动者根本不知道自己可以享受工伤保险待遇、用人单位应该为自己办理工伤保险；更不知道应该怎样去维护自己的权益。对法律的无知，造成对自己权益的漠视，权益被侵害不知道去举报、投诉，发生事故或职业病不能在规定的期限申请工伤认定。

（三）某些地方政府和企业对工伤保险的重要性认识不足

某些地方政府出于地方利益的考虑，认为工伤保险的实施会增加企业成本，使企业利润下降，可能导致地方税收和招商引资项目的减少。在地方主义的保护下对国家制定的法规拒不执行，没有把“普及工伤保险”放到日程上来；【13】另外，由于工伤保险制度本身就是分担风险的制度，某些低风险的行业参保的积极性不高，能避则避，而行业风险高的行业里并不是所有的企业参保的积极性都高，一部分企业的领导人目光狭隘，只重眼前利益，而不顾劳动者的安全和生命，偷逃工伤保险费用的缴纳。

四、完善工伤保险制度的建议

（一）建立健全我国的劳动行政执法队伍,提高经办水平

随着我国社会主义市场经济的不断发展，劳动保障纠纷将会越来越多，其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷，由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利，因此十分敏感，社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩，本着“与时俱进”的精神，劳动保障的执法队伍应该得到加强，逐步淡化其“行政色彩”，强化其“法律特点”，时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”，形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家(比较有代表性的如德国)【14】工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理,这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭,是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面,对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。

（二）加大宣传力度，增强用人单位自觉参保的意识

为强化用人单位和劳动者依法参加工伤保险的意识，劳动保障部门不仅要开展上街咨询、散发宣传单的活动，还要通过广播、电视、报刊等媒体进行工伤保险政策的宣传，营造参加工伤保险利国利民的浓厚氛围，做到家喻户晓、人人皆知。对高危行业和事故多发用人单位进行重点关注，切实解决企业负责人及其从业人员认识上的不足和观念上的误区，增强用人单位缴纳工伤保险费的积极性。【15】同时，发动群众参与扩面，把发动群众、提高群众的自我保护意识作为扩面的重要举措。总之，通过政策宣传，让企业和劳动者从“要我参保”成为“我要参保”的自觉行动，让劳动者和用人单位对工伤认定的条件、标准、程序、待遇以及各种时限有所了解，避免出现因不懂、不知而造成的认定难问题，进而维护企业和劳动者的合法权益。

（三）工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的工伤保险制度亟待建立和完善

工伤预防是通过技能培训、社会宣传,通过各种改善工作条件的技术手段和经济手段,以达到促使企业注意安全生产的目的。工伤补偿是根据因工负伤、致残、死亡的不同情况提供法定标准的经济补偿,主要以现金支付的有关工伤保险待遇。工伤康复包括医疗康复和职业康复,目的在于尽量恢复负伤或患职业病职工的健康和劳动能力,并相应减少伤残待遇的开支。【16】

三位一体的工伤保险制度要求对发生工伤事故的职工除进行经济补偿以外,要尽最大的努力实施积极的救治和康复,促使伤残职工尽快获得身体和精神以及劳动技能的恢复,重返工作岗位,参加生产劳动。它的积极意义在于反映了一种积极的工伤保险思想,不仅减少了工伤保险基金的开支,更为重要的是更好的保障工伤职工,促进社会的和谐与稳定。为此,国外就有从保险基金中拨出专款用于开展工伤预防和工伤康复。例如德国工商业同业工会工伤保险基金在2004年支出金额为94亿欧元,用于工伤预防、工伤补偿和工伤康复的基金金额分别为7亿欧元、50亿欧元和26亿欧元,分别占基金总支出的7.5%、27.7%和53.1%。【17】而我国在《工伤保险条例》中虽然把促进工伤预防和职业康复作为制定该条例的目的之一,但是在实际操作中存在着重工伤赔偿轻预防和康复的倾向。

（四）完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题

1．完善工伤保险基金运营机制:各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因,在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点,并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的,使得工伤保险待遇的支付无法精确预算,为实现工伤

【18】保险待遇支付的可能,实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值,则实行基金制的好处就会大打折扣。因此,基金的储存应当与基金的运营统一起来,即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度,所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。

2．切实解决长期待遇费用的平衡问题:国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制，即经过精算，当年基金基本平衡；也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”，【19】即当年筹措的资金除应付当年支出外,还留有部分积累,以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来,并考虑将来利息收入的增加因素确定费率,实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定(行业费率不变)和6年内资金平衡为基础。

【20】

具体说,确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分,第一部分等于该新增长期待遇领取人年金数量的6倍,第二部分为下短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时,根据不同工种确定费率,可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金,将支付给未来的年金享受人员。我国的《条例》确定了“以支定收,收支平衡”的工伤保险基金收付原则,对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”,长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴,这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。

（五）建立弱势群体维权机构

鉴于民工整体素质不高、与用人单位相比处于弱势地位及工伤保险索赔程序复杂，很多的农民工不知道如何维护自己的合法权益。【21】因此，需要组建弱势群体维权机构，免费为农民工等弱势群体提供法律援助，帮助他们获得相应的工伤保险待遇。考虑到工伤保险涉及的面广，建议弱势群体维权机构由律师、工会成员、劳动保障执法人员共同组成，以利于工作的开展。工伤保险制度的设立对企业和劳动者都是有利的，对于构建和谐劳动关系具有重大意义。尽管工伤保险制度在实施过程中存在一些问题，但终究会随着社会的发展而不断完善。

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第四篇：浅谈我国失业保险制度存在的问题及解决对策

浅谈我国失业保险制度存在的问题及解决对策

【摘要】

受经济危机的影响，我国大批企业倒闭、员工失业，加之高校毕业生数量激增，就业形势不容乐观。失业保险作为社会保障体系的一个重要组成部分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重要的作用。由于我国失业保险制度起步较晚，在立法层次、覆盖范围、基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面存在一定问题，因而需要对我国的失业保险制度的立法现状和失业保险制度存在的问题进行反思，以真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会发展水平的失业保险制度。【关键词】失业保险制度 存在问题；对策失业保险是指劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。失业保险作为社会保险制度的一个重要组成部分，是现代市场经济运行的外部条件。通过实施失业保险可以对暂时不能实现就业的劳动者给予经济上的帮助，以保障他们的基本生活，提供再就业服务，把失业造成的消极影响降低到最低限度，缓解社会就业压力。发展和完善我国的失业保险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用。

一、我国失业保险立法现状

1986年，为配合国营企业劳动用工制度改革，国务院颁布施行了《国营企业职工待业 保险暂行规定》，开始探索建立失业保险制度。1993年，按照深化国有企业改革的总体要求，国务院颁布施行了《国有企业职工待业保险规定》，对原有制度进行了局部调整。1999年，国务院颁布施行了《失业保险条例》，对失业保险制度作了重大调整，该条例的实施标志着失业保险制度已形成了完整的体系，按照条例规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位(如学校、医院、科研院所等都在参加失业保险的范围之内，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险方面起到了重要作用。除上述立法之外，劳动和社会保障部还先后颁布了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》、《关于调整失业保险基金支出项目有关问题的通知》等部门规章。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范性文件方面也取得了明显进展。

二、我国失业保险存在问题

我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系。但在具体实施过程中，我国失业保险还存在着一些不足和问题需予以完善。

首先，失业保险的覆盖面小，实施范围过窄。我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职 工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于乡镇企业职工也不在涵盖范围内，真

正失业风险大的人群，如灵活就业，暂时就业的人员反而没有参加保险，所以说失业保险覆

盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。

随着市场

经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的

主要渠道。

在激烈的市场竞争条件下，他们同样面临着失业的风险，如果不将他们纳入到失

业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的

覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。

第二，失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施。

目前我国对失业人员的配套措施并不

春夏秋冬走健康之路看四季养生网

健康饮食

养生问题

母婴保健

养生小常识

完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的。

失业保险的标准存在着地区上的不

平等，在经济发达的城市和地区，失业保险金相对充裕，发放资金较多且相对公平

;

而经济

落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大。

在失业保险的缴纳和领取标准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低。我国的失业保险金是按照低于当地最低工资标准、高

于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

目前我国失业保险

金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失业者在领取失业保险金后难

以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的发挥失业保险的最初作

用。

从目前失业保险所发挥的作用看，很多地方仅停留在生活保障上，在促进失业人员再就

业方面发挥的功能还不够。

针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么就形同虚设，没有发

挥应有的作用。

第三，.我国失业保险立法层次低，立法滞后，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律

责任。

迄今为止，我国还未颁布社会保险的专门法律，改革的依据多是以政府或政府职能部门

名义颁发的行政法规及一般性文件。虽然《失业保险条例》提供了依据，但其权威性强制性

不够，削弱了社会保障制度的权威性和有效性，造成中央政府调度不灵 ，统放不分，中央政府

和地方政府以及官方与民间职责划分不清的问题。

《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一

个行政法规，还没有上升到全国人大常委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一

个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。

与此同时，《失业保险条

例》

由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱

: 一方面失业保险基金筹资困难，大部分城镇事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费

“ 不缴

” 或

“ 欠缴

” 行为，《社会

保险费征缴暂行条例》

条虽然规定加收

% 的滞纳金 ，并且在

条规定拒不交纳社会保

险费及滞纳金的可以提请人民法院依法强制征缴，但整个罚则并未规定对强制征缴未果的

法律制裁，使社会保险费的缴纳义务人存有侥幸心理，使这种拖欠缴费的行为得不到强有

力的惩处。

第四，现行失业保险制度难以解决大量的青年失业问题。

2011

年普通高校毕业生有

660

余万，所以

2011

年的就业形势仍不容乐观。据介绍，在我国城镇登记失业人员中，35 岁以

下的青年人比例为

70%。世纪

年代出生的接受高等教育的青年，以每年

300 万至

400

万的规模进入就业市场。根据各级学校招生人数的统计预测，2008

年以后，高中以上学历 的劳动力开始成为劳动力市场的主体。

到

2011 年，大学层次毕业生数量将达到峰值，约

758 万人，未来相当长的时间内大学生就业压力不会减弱。

未来几年内，失业可能性最大的是这

些人，而这个年龄阶段的人群一般都有一定的家庭负担，失业的影响会严重波及其家人生

活。一旦失业后失去了基本收入来源，仅靠微薄的失业保险金维持家庭基本生活是很困难的。

但是现行的统一发放失业保险金的制度无法解决这个问题。

现行失业保险制度难以解决

我国特有的严重的隐性失业问题。

由于受传统经济体制的影响，我国在经济体制转轨过程中

隐性失业现象较为严重。隐性失业者通常因为工作不稳定或者收入不高而隐瞒其就业事实, 他们在取得较低工资收入的同时也领取部分失业保险金。

由于缺乏有效的审核监督机制使得

这部分人的行为不仅影响了失业保险制度的公平，也造成本来微薄的失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，且缺乏公平与效率。

最后，失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制。

当前我国失业保险金的领取资

格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取失业保险金。

失

业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就

业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。

对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业”

问题，失业保险金发放有失公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象。

失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其

进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。

我国缺乏相应的失业保险

法律、法规，失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决 机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。

由

于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业

保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。

这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行

效率。

三、解决措施

要解决这些问题，我们应该逐步扩大失业保险的覆盖范围。

失业保险作为社会保障的一

种形式，应当是覆盖全社会的，涵盖所有劳动者，而无论其居住地和职业如何，都应纳入失

业保险的范围之内。

我国失业保险制度起步较晚，覆盖面过窄，应当考虑将各种社会团体工

作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农民合同制工人、乡

镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中，使失业保险制

度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。

对于

《条例》

规定应该参加失业保险而没

有参加的单位和个人，政府相关部门应在失业保险费征缴措施上下功夫，强制其参加失业保

险。同时，在修改《失业保险条例》或制定《失业保险法》时，应对失业保险对象作进一步 的补充规定，细化国家公务员参保及其失业人员享受失业保险的具体规定，把农民合同工纳

入失业保险覆盖范围。

我们还要完善劳动就业服务体系和配套措施。

随着科学技术的发展和失业人数上升，企

业对员工的自身素质和技术水平要求越来越高，失业人员再就业的难度会有所提高。

我国的

失业人员主要是教育程度和技能水平较低的劳动者，这部分劳动者工作层次较低，劳动力价

值不高，而且面临着更容易失业的风险。

我国失业保险制度应当强化其就业促进的功能，将 失业保险工作的重点逐步转移到广开就业门路，积极促进就业上来，更多重视促进再就业在

失业保险制度中的功能。

各级政府部门应当建立起相应的配套措施，加快劳动就业服务体系的建设，不断提高就业服务信息，建立起规范的职业培训、专业培训和职业介绍机构，为失

业人员提供及时便利的就业服务。

为他们提供直接的就业培训，既能提高他们抵御风险的能

力，又能提高整个国民素质和技能。因而失业保险基金中用于再就业服务的比重应当加大。

这种由政府直接出面，为失业者直接提供再就业培训和再就业指导，以提高失业者的素质和

技能水平、帮助失业者尽快就业为目的的计划，能够更加有效地利用有限的基金资源，提高 失业保险基金的使用效率。

在完善强制性政策措施的同时，有必要考虑采取激励用人单位参

保缴费的政策措施。

特别是失业保险与养老、医疗保险等比较，具有自身特点，更突出共济

性，并非人人受益。有必要对连续参保缴费且未规模裁员的用人单位给予相应的费率优惠，比如对具有

年缴费良好记录且累计裁员不超过

10% 的，给予

年的零费率优惠。

我们要加强对失业保险基金和各项制度的监管。

对于失业保险基金，国家应当加强失业

保险基金的监督和核查。可以考虑建立起国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保

险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建

立健全失业保险制度的监督体系。

要充分发挥失业保险经办机构的作用，还要切实加强与就

业服务机构的衔接和协作，防止一些人员在就业后，还领取失业保险金情况的发生。

笔者建

议，可以考虑建立起失业保险人员信用管理体制，对于故意冒领、采用欺诈等方式领取失业

保险金的人员，收回已经领取的失业保险金。同时还可以考虑将失业保险的各项管理工作、资金的收支使用等行为，实行计算机全国联网管理，推广应用标准化、统一化的管理方式，以增加失业保险基金的透明度和失业保险管理制度的科学性。

我们要建立失业保险与就业联动机制。

从鼓励和引导失业人员尽快就业出发，制定相应 的政策措施。

一是将待遇期限从

个月缩短为 个月。

这是从消极的方面减少失业人员对失

业保险的依赖。

二是从积极的方面鼓励、支持失业人员尽快就业，使其就业后所得利益大于

享受失业保险的待遇，通过利益引导调动其就业积极性。有两项措施：其一，对自谋职业、自主创业的，将其尚未领取的失业保险金一次性发给本人，既可以一定程度上解决其资金问

题，也可解除其担心以后领不到这笔钱的顾虑。

还可考虑在此基础上，再加发一部分，比如，加发尚未领取金额的一半。其二，对其他提前就业的，保留尚未领取的期限，继续参保的，合并计算。就业后但按规定不在参保范围的，比如，灵活就业，办理失业登记并经认定，可

以继续领取以前限期内的失业保险金。

第五篇：我国养老保险制度现状及问题和对策

我国养老保险制度现状及问题和对策 内容摘要：养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。结合我国的实际情况，针对我国社会养老保险在实践中出现的一些问题，查找出现问题的原因，借鉴国外的一些经过实践而逐渐成熟的经验，浅谈我国养老保险制度的完善。

一、我国养老保险的现状

20世纪80年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索,90年代改革全面展开并不断深化,建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式,确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式,统一了企业职工基本养老保险制度。社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式,均衡单位负担;个人账户部分采取积累模式,体现个人责任,全部由个人缴费形成。

养老保险基金主要由企业和职工缴费形成,企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%,个人缴费比例为8%,由用人单位代扣代缴。财政每年对中西部地区和老基地给予养老保险资金补助。2007年中央财政给予养老保险资金补助873亿元、地方财政补助260亿元。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上在岗职工平均工资的20%,其中8%记入个人账户。

从长远看,基本养老保险应当实行全国统筹,但是,在目前的财税体制下,实行全国统筹难度比较大。因此,统筹层次比较低,2007年底,全国共有17个省市实现了省级统筹,能够在全省统一调度使用养老保险基金,其他地方仍在实行县市级统筹。截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。统筹层次不高,难以发挥社会保险的互济和调剂功能,不利于提高管理水平,在一定程度上影响了劳动力的合理流动。而且转移接续困难,影响了劳动者参保的积极性,有的地方允许退还外来务工人员所缴的个人账户部分养老基金,形成“退保潮”,使养老保险制度名存实亡。

二、社会统筹与个人帐户相结合的出现及意义

社会统筹是指依靠国家立法和行政保证，对社会养老保险基金进行统一筹集、统一管理、统一支付的社会基本养老保险形式。社会养老保险基金属于社会公共基金，归投保人共同所有；养老金的支付一般采取规定受益的方式，具有很强的社会财富再分配的性质。社会统筹表现为养老保险基金的现收现付，主要是使养老基金成为活动基金，加强现金的流通，它正常运行的最重要前提条件是长期相对稳定的人口结构和表现为退休人口占生产性人口比重的经济负担比率；以现收现付为特征的养老保险基金的社会统筹，更多强调的是短期尤其是内的财政收支平衡；强化社会养老保险制度的收入再分配，较好地体现市场经济所要求的社会公平。社会统筹还使社会养老保险基金与国家的整体财政预算相协调，有利于社会养老保险基金预算项目和国家的其它各项财政预算项目相联系，保证社会养老保险基金的收支在内达到平衡，有利于国家整体经济的运行。

个人帐户是在国家立法和行政约束力的保证下，由政府推行的劳动者在职期间强制储蓄以防备退休后的养老风险的制度，其核心是“自我保障”，它是个人帐户基金属于投保人个人所有，不作社会调剂使用。个人帐户基金筹集采用的是完全积累的方式，规定缴费，自我受益。个人帐户投保人的待遇水平是由个人预缴专款备付金的多少决定的，最终取决于劳动者投保期间的长短、缴费的多少和投资回报率的高低。劳动者和用人单位依法逐月交纳保险费，历

经全部就职过程，积聚起社会养老保险基金，到劳动者退休时或者一次性连本带息返还给交费人，或者按照一定比例逐月进行发放，以保障退休职工的基本养老需求。这是个人收入在其一生中的纵向平衡分配的过程，这种方式要求将一个人一生受保险期间所需的养老保险金通过科学的保险精算预测，按照一定比例平均分摊到劳动者一生的劳动期间内，使劳动者工作期间的部分收入能够延迟至退休期间使用。因此，社会养老保险基金的个人帐户形式是将劳动者就业期间的部分收入以延期支付的形式表现为其退休时领取的养老金。

社会统筹与个人帐户相结合在现阶段究其实质是现收现付的社会统筹模式与完全积累的规定缴费模式的综合，它是通过国家立法，采取强制性手段，统一筹集社会养老保险基金，建立或选择专门的机构对基金统一管理。社会养老保险基金的一部分供基金全体受保人共同调剂使用；余下的基金部分进入个人帐户，归受保人个人所有，并作为计发养老金待遇和继承的基本依据。可见，现阶段我国社会养老保险基金的“个人帐户”是由原来制度中现收现付的一定比例和改革后采取的完全积累基金的一部分构成的。

三、实施中出现的问题

1、在实践中，社会统筹常常只能顾及当前社会养老保险基金的收支状况，而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险，社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。由于积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。

2、机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金养活上一代人。

3、在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。不仅如此，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

4、缺乏政府的财政投入。在1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定，所以此种支持很难到位。综上所述，社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。

四、出现问题的原因

出现以上问题，一部分原因是养老金管理不善造成的。我国的养老金制度并没有遵循切合实际的核算原则实施管理，或者说是很多因素导致无法切实遵照国家规定的制度实施，结果是缴费水平不足以支撑养老金的支付；以享受特殊待遇的职工为服务对象的特别养老金制度更是如此。国家公务员可以不向该养老金制度缴纳任何的费用而在养老保险上都作为视同缴费，退休后都能享受到非常丰厚的养老金。另外，有些国家的养老金制度普遍存在逃避缴费的弊病，由于中国的计划生育政策，老龄化趋势不断加强，计划生育政策出现的弊端将在养老这一领域出现，有调查显示，未来几年，将出现两个年轻人养活四个老人的状况，这不仅意味着有更多的人有资格领取养老金，致使养老金的支付费用增加，而且还意味着为养老金领取者提供经费的在职职工人口比例在下降。目前的社会养老保险基金仍然是现收现付式的，许多地方发放养老金只能是拆东墙补西墙，拖欠职工养老金的现象也是屡见不鲜，交费人养老金难以兑现的风险在日益加大。更值得注意的是，有些企业，特别是非国有企业对参加社会统筹的热情不高，近年来社会养老保险基金的筹资情况不容乐观，拖欠或逃避缴费的企业有增加的趋势。就个人帐户上的资金积累而言，按照统一制度的要求，个人缴费要逐步增加到8％，条件允许和经济发达地区被要求加快增加提取的速度。与此相应，企业按比例划拨的部分也要同步增加。这样做固然对个人缴费有某种激励作用，但社会财富的流动方向却是与社会养老保险的设计目标是相违的。因为，按照现有的制度安排，经济效益越好的企业，职工的工资收入就越高；经济效益越差的企业，职工的工资收入也就越低，个人帐户提取的比例即使相同，个人帐户上养老金的积累额也是有差别的。工资差距越大，最后获得的养老金收入的差别也就越大。而且，社会统筹部分的养老金水平，最后也要按照个人帐户的“记帐比例”进行计算。这就是说，社会统筹与个人帐户相结合模式的受益唯一的标准是个人和企业缴费的多少。显然，这个模式中财富是向收入高的人群流动的，这与发挥社会养老保险在代际内部水平分配的功能，将高收入阶层的财富转移给低收入阶层的既定目标是完全相反的。

由于必须用社会统筹的基金去偿还旧制度对上一代人的欠债，难以在代际内部进行收入的再分配，这就造成了当代人个人帐户的“空帐”。由于必须用现在交费人的交费来支付现在已经退休的老职工的养老金，事实上部分积累资金又不得不去完成现收现付的目标，个人帐户也就只能有名无实。而由于现阶段的部分积累基金还不够上一代人的现实养老金，无论是个人帐户，还是部分积累，就都只是一个构架而已。

目前，当代劳动者一代除了要为自己积累一个“个人帐户”之外，还必须拿出另外的缴费比例来养活退休的老年一代，一代人要承受两代甚至两代人以上的缴费份额，以偿还几十年现收现付留下的养老金欠债。在新旧模式转轨、同时又面临人口老龄化的情况下，工作中的一代所承受的缴费压力和在收入再分配中的牺牲是不难想象的。

五、近年来国外养老保险制度改革主要趋势及对我国的启示

当今世界各国养老保险制度一般概括为4类：

(1)福利型。以英国的庇古、凯恩斯和贝费里奇的经济理论为基础构建的一种以国家为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费、统一给付，基金主要由国家承担。西欧和北欧的一些国家实行这一模式的社会保障制度。

(2)社会共济型。该模式由德国政府首创，美国、日本、荷兰等国也实行此模式。“社会共济型”模式强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担或其中两方负担。

(3)国家保障型。该模式的理论根据是马克思在《哥达纲领批判》中关于“必要劳动”和“剩余劳动”的划分以及列宁提出的“最好的工人保险形式是国家保险„„”，即国家责任主体说。其突出特点是社会保障资金完全由国家承担，个人不交纳任何保险费。前苏联和东欧社会主义国家，以及中国传统的社会保障制度都实行这一模式。由于苏联的解体、东欧

国家政治经济体制的变化，以及中国等社会主义国家市场经济体制的改革，该模式正处在剧烈的变革之中。

(4)“个人储蓄型”。以新加坡为代表的一些东南亚国家实行该模式。其特点是国家立法强制性地由雇主和雇员交费，以职工个人名义进行储蓄。上述各种养老保险模式的运作都面临着新的问题和挑战，比如人口结构的变化及人口老龄化的加快，经济发展速度减慢和通货膨胀加剧;国民需求提高及政府开支增大，国家财政负担过重;福利国家的高福利和高税收政策削弱了市场对劳动力供求关系的调节等等。世界各国都在积极探索新世纪养老保险制度的新模式。在此简述较为典型的英国、美国、新加坡养老保险制度改革的主要趋势：

1.英国“福利型”养老保险制度改革的主要趋势。号称福利国家的英国自20世纪70年代以来，出现了对福利国家理论的信任危机，以及社会保障财政的危机，整个社会保障体系受到很大冲击，体现在整体保障制度(含养老保险)和给付水准都大幅度降低。如把社会保障支柱之一的家庭津贴列入削减范围，即把第一子女从家庭津贴中排除在外，同时把家庭津贴作为课税对象;把原来作为“安全网”的“国民扶助”改为“补充给付”，形成“家庭所得补充制度”(FIS)，并把扶助对象限定在周劳动时间30小时以上的劳动者范围之内。上述措施对养老保障的冲击也是较大的。近几年来，英国为完善本国的养老保险制度，采用了许多改革举措，其“福利型”养老保障模式变革的主要趋势体现在以下几个方面：(1)增收节支，提高社会保险税率，增加养老保险基金财源;(2)彻底改革养老保险制度，确保公民过上更有保障的退休生活，恢复国民对养老金制度的信心;(3)养老保险项目实行私有化，强调雇主的责任，改变国家统一付费的体制;(4)规范养老保险在内的社会保障管理体制，打击和防止福利欺诈。

2.美国养老保险制度的主要发展趋势。美国型的社会保障，主要是通过自由竞争和经济增长，扩大第一次所得分配，以此来确保国民生活的安定和社会的保障。美国型的养老保险制度经历了两个阶段。第一阶段是养老保险制度的建立阶段(1935～1939年)，国家以颁布《社会保障法》的形式建立了养老保险项目，实行“筹资对应主义”即给付与筹资对应。

第二阶段是1939年至今，它的标志是1939年修改的《社会保障法》，从而使社会保障的给付部门扩大，养老保险扩大到老人的健康保险也包含在内。此阶段强调“需求对应主义”，即给付与需求对应，从而使给付水准有了逐年提高。美国型的养老保障有以下特点：(1)联邦政府对养老保险基本不提供财政援助，它的意图显然是强调水平性(或时间性)的再分配。

(2)迄今仍未建立一般通用的以全体老龄者为对象的老龄年金制度。

进入21世纪，美国的养老保险制度的变革主要有以下发展趋势：(1)养老保障机制多重化。突破由政府履行保障职能的单一保障方式，以私营保险为主、政府保险为辅、自愿性保险为补充，组成多重保障机制。在管理体制上则采取以政府管理与私人管理相结合的强制性和竞争性相混合的管理模式。(2)养老保障私营化。政府通过立法，实施各项免税优惠政策，加强对私营社会保障业的管理，促进私营社会保障市场的发展。(3)年金保险储蓄化。强制性储蓄和自愿性储蓄相结合的职业年金保险将成为未来美国养老保险的主要模式。(4)弹性退休制度将取代强制退休制度，劳动者在70岁以前，仍有权继续就业。

3.新世纪新加坡公积金制度面临的挑战。新加坡的公积金制度实施40多年来，已完全实现了规范化和法制化，参加这项制度的人口占总人口的2/3以上。新加坡的中央公积金制度在取得巨大成功的同时，也面临诸多方面的挑战。具体表现在以下几个方面：(1)该制度只具有强制储蓄性质，缺乏互助、互济、分担风险的功能，社会化程度低。(2)养老金种类单一，缺乏多层次的保障体系，在国家经济不景气时，养老金的支付面临困难。(3)过度的储蓄导致需求不足，经济衰退。(4)雇主缴纳高额保费，企业负担重。新加坡公积金的缴费率随着社会保障功能的扩展和工资水平的提高而不断攀升。雇主将所缴纳的公积金计入产品成本，成本升高，削弱了产品的国际竞争力。(5)中央公积金制度拉大了社会收入分配的差

距。该制度在使一些人的福利变得更好的同时，也使另一些人的福利相对来说变坏。对此，新加坡政府正在制定面向ZI世纪的社会保障制度改革方案，如：扩大养老金来源，鼓励国民参加商业人寿保险;增加新的公积金投资计划，适当扩大投资范围，拉动消费需求;在不影响中央公积金制度的实施情况下，适当降低总投保费率，减轻企业负担，提高产品的国际竞争力等。

综上所述，各国养老保险法制化都走过了一个相当长的历史时期，各种养老保险模式在当代经济发展的过程中，已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展的要求，各国都在进行养老保险制度的改革。改革的重点主要包括：(1)受世界性人口老龄化的影响，在养老保险上，进行着两种不同的改革：一种是延长退休年限，以增加养老金供款数量;另一种是提前退休，以减轻就业压力。(2)在养老保险资金筹集模式上，也在相互比较与吸收借鉴，完善适合自己国情的筹款和供款模式。(3)为正确处理经济发展与社会保障的关系，各国在养老保险资金的筹集上，都在开始考虑减少国家责任，增加个人自我保障责任的办法。

根据我国国情，我们可以从英、美及新加坡三个国家的养老保险制度改革中吸收经验，得到如下启示：(1)我国的财政支出方面早已有危机也应减负;(2)我国职工的退休年龄应适当延长，不同性质的劳动者不应“一刀切”规定退休工龄，性别也不应是退休年龄的考虑因素;(3)养老金的筹资模式必须拓宽渠道;(4)多层次养老保险结构中，劳动者个人的自我保障责任应适当增加等。

六、我国养老保险制度的完善

1997年7 月国务院领导在全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上指出在深化（社会养老保险制度）改革过程中，暴露和反映出了一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来诸多困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费到位的速度慢，个人帐户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。”这些问题，使社会统筹与个人帐户相结合模式的环境风险和目标风险都在加大。因此，采取什么样的政策和措施，化解风险，保证社会统筹与个人帐户相结合模式能够顺利地运行，是目前实际工作中最重要的问题。

1、加强养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题分别完善几个层次的立法，如社会保险（障）法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。

2、社会养老保险基金的筹资。一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上互补了二者的缺陷。社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基

金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。

3、国家对上一代人的债务，可以寻求一定的补偿办法：一是从现有的国有资产存量中取一部分补充其漏缺。我国在对国有经济结构进行调整改组，自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去；二是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。比如为按时按数额缴纳社会养老保险的企业实行税收优惠政策等。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是一种推动经济发展的激励模式。

如果国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的。再者，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。

4、应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费不利于社会保险的基本原则，若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者不出力而吃饭的局面会难以控制，而且对缴费者也构成了不公平。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，使人人都有饭吃。

5、确保保险基金的增值。可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，因此，承着金融风险的逐步解决，国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

6、逐步建立并完善农村养老保险。我国是农业大国，应加大力度进行农村社会养老保险立法，制定出适用于农村的养老保险制度，保证农村养老保险制度的实行，依法监督、管理农村社会养老保险的实施，并确保农村养老保险基金保值增值。