现有农村土地流转现状及对策分析

第一篇：现有农村土地流转现状及对策分析

现有农村土地流转现状及对策分析

黄胜 沈阳大学政法学院

摘要：土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，而如今土地问题的核心是农村土地流转问题。农村土地流转是加快农业产业结构调整，促进农业规模经营，实现农业资源持续高效利用,从而增加农民的收入。在我国农业发展的新阶段，重要的是稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，积极引导农民依法、合理、有序的进行土地流转，促使农村一、二、三产业产值同步增长。但是，作为一项制度创新，家庭联产承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。因为，家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露出一些缺陷和不足。如土地大多数呈条块分布，土地规模过小的状况使得农科技无法推广，更谈不上规模效益，先进的农用机械设备和灌溉技术都无法大面积投入使用，严重阻碍了农业技术的推广和应用。这些缺陷和不足在很大程度上产生于家庭联产承包责任制本身。而农地市场化流转正是这样一种为解决该问题，它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制，实现了家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合，真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷，具有重大的现实意义。促进农村土地流转市场健康、有序发展的建议，以促进其农业经济发展。

关键词：土地流转经营权流转 存在问题 思考建议

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。长期以来，我国的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权{即生产权}从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，成为当时农村土地改革的一项创举。

一 农村土地流转意义

土地流转指的是土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转有利于促进农民获得财产性增收。

1、有利于增强集体经济实力。与土地家庭承包经营制度配套运行的是村民自治的农村经济社会管理体制，乡村集体经济组织为了保证这种制度运行，往往把管理费用按土地承包数分摊给农户，农户为了逃避所分摊的税费而抛荒弃耕，土地流转制度形成以后，乡村集体经济组织为解决抛荒所致的欠缴税费问题，也积极地推动弃耕户转让承包地，实现土地流转和税费负担落实，形成了土地流转的外部动力。这样的状况使得在增加农户收入的同时有利于增加集体收入和增强集体收入。

2、顺应市场经济发展的客观要求。我国确立和推行市场经济已二十年，市场机制呼唤出来的生产力是计划经济时代不可想象的，我国经济保持了持续快速发展，综合国力得到大幅提升。市场机制发挥作用的前提是生产要素和产品的自由流动，由充分竞争形成的价格引导生产要素流向生产效率较高的生产者，实现经济的增长和社会的进步。生产要素包括土地、资本、技术、劳动等，由于任何生产经营活动都必须在一定空间进行，因此，土地能否自由流转是市场机制能否充分发挥作用的前提。当然，没有市场机制，通过行政力量也可以使土地实现流转，但由于行政决策并不能反映经济效率和市场需求，往往会产生腐败和资源浪费。土地作为一种稀缺资源，只有通过市场机制进行配置才能发挥最大效率。而且只有在流转主体农民自愿的前提下，在其有积极地流转意愿的前提下才会得到认可。

3、农村土地经营权流转，为发展农业规模经营提供了土地资源的有效配置。为引进人才、资金、技术、管理提供了载体，推动了城乡要素的合理流动，促进了农村产业化经营的发展。某某镇农业资源较为丰富，由于交通、资金、技术人才等原因过去发展缓慢，通过土地流转吸引了大批外地人才前来开发，这样既支持了龙头企业的发展，又增加了农民的收入。

二、土地流转存在的问题

1、大量农用地转为非农建设用地。我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

2、土地流转具有不稳定性，由于口头合约多，流转期短，造成流转频繁，引起不稳定。同时由于农村经济发展缓慢，就业压力大，工作不固定，外出务工人员由于技术、身体等原因，尤其是今年受金融危机冲击，造成部分人员返乡，索要土地重新从事农业生产，造成土地流转的不稳定。

3、农地流转区域明显扩大，区域间发展不平衡。随着农业现代化进程的加快及第二、三产业的快速发展，这就造成了农村土地流转市场不扩大的趋势，但是，由于各地区的二、三产业的发展水平及农业现代化进程的差异，农村土地流转初期主要发生在农村二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多的东部发达地区，而中西部欠发达地区二、三产业发展水平低，非农就业机会少，收入低，经营土地对绝大多数农民来说，仍是谋生和家庭收入的主要来源，所以就导致东部经济发达地区，土地流转的数量要高于中西部欠发达地区，这主要是因为经济发达地区农村城镇化水平较高，农业现代化进程较快，第二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多，进而土地的依赖程度要远低于中西部落后地区。因此，其土地流转的动力和积极性就高，土地流转的数量、规模也就相对较大。

三、土地流转的对策建议

1、强化土地承包权农地的流转应以经营权（即使用权）为主。我们应认识到在我国这种地少人多的国家，土地是农民的命根子，农民是不会轻易放弃土地的所有权的，提高农地经营规模，应通过土地使用权和经营权的流动来实现。借鉴西方国家的经验，我们要强化农村土地承包权，通过立法把土地承包权所有权化。实现农地的规模经营，应以农地的经营权流转为主要手段。

2、建立健全农村土地流转的法律法规市场经济是法制经济，同样，要保障土地使用权流转市场实现规范、有序、高效的运行，也离不开法律法规的约束和规范。目前，我国《宪法》、《农村土地承包法》已经在某种程度上保障了农民在使用权流转中的一些基本权利。但是，这些法律条款中的有关内容还过于空洞和笼统，2005 年，在《农村土地使用权流转工作的通知》中，关于农地流转问题的各项具体内容规定的看起来是比较详细具体的，但仅是通知还没有上升到法律的高度，不赋有法律效力。因此，针对目前关于农村土地流转问题的法律法规不完备的现况，为适应农村经济发展的新形势，加快农村土地使用权流转的立法进程的推进及相关配套的制度建设势在必行。

3、加大政策宣传力度，引导农村广大群众提高对土地承包经营权流转的认识。针对在土地承包经营权流转中，部分农村干部群众思想上认识不足、心存顾虑以及对土地流转服务的方式方法不甚了解等问题，各级政府部门应充分利用电视、广播等新闻媒体，采取群众喜闻乐见的方式，加大对土地经营权流转政策和相关服务信息的宣传。要向农民讲清楚土地承包经营权的流转，是国家稳定和完善农村基本经营制度的重大决策，并不改变原有的土地承包关系，从而使农民吃上“定心丸”，自觉自愿地参与土地流转。通过政策宣传、组织引导和周到服务，使农民能够在土地流转中实现“你发财，我发展”，达到互利互惠的双赢局面，进而产生示范效应，鼓励和引导更多的农户以实际行动参与土地经营权流转，切实增强其依法自愿有偿流转土地的积极性和主动性，形成全社会特别是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好氛围和舆论环境。

4、完善农村社会保障体制，解决农民后顾之忧。政府要尽快把已经放弃经营土地、进入城镇就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，解决后顾之忧。一要加大对农村社会保障的财政投入力度，进一步加大新型农村合作医疗保障力度，探索建立农村人口养老保险制度。二要促进最低生活保障体系向农村延伸，特别是要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力的失地农民养老问题，让他们放心的流转土地。

5、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。

总之，农村土地使用权流转问题研究是一项复杂的系统工程。涉及多学科多领域综合性问题，如经济学、土地资源学等多学科的交叉，因此就不仅仅是单纯的就土地论土地这么容易。因此，要解决在我国农村土地使用权权流转中存在的问题，就必须综合运用多学科理论提出全面、合理、系统性的对策建议。

参考文献：

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[11]张爱云.关于推进农村土地使用权流转的思考.学习论坛 2003年，第7期。[12]张红宇．中国农村的土地制度变迁．中国农业出版社 2002，7

第二篇：农村土地流转现状分析及对策探讨

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农村土地流转现状分析及对策探讨

作者：王振山

来源：《科学与管理》2010年第05期

摘 要：促进农村土地合理流转，提高农民收入和保护农民利益，对我国经济和社会的可持续发展具有重要意义。本文结合改革开放30多年来我国农村土地流转的现状及存在的主要问题，相应提出改革我国农村土地流转制度的对策。

关键词：农村土地市场 土地流转 改革引言

经过30多年的改革与发展，我国经济已进入工业反哺农业的发展阶段。为适应发展的需要，我国农业就必须发展现代农业，实行规模经济；就必须深化农村改革，探寻完善农村土地流转制度的对策，以推进新农村建设。

之所以要完善农村土地流转制度，是因为土地流转在农村土地市场中有着重要作用：有利于土地流向种地能手，促进土地利用效率的提高；有利于产业结构的转换，促进经济高速发展等。农村土地流转现状分析

改革开放以来，我国的土地流转制度不断改革，最终走向了合法化阶段。但目前我国农村土地流转还未形成一种规范的制度，据农业部统计，目前以各种形式流转使用权的耕地仅占承包耕地总面积的5％～6％。具体来说，我国农村在土地流转中存在如下问题：

2.1 农村土地流转缺乏市场机制

农民进城务工经商收入不稳定，怕土地转出后失去土地，所以农村土地流转大多采取短期转包的方式。从集中程度来看，土地在小户间流动的多，由此很难形成土地集中连片的规模经营，从而影响了土地整体耕作效率的提高。例如：在福建莆田江东村，一种植大户流转78亩土地，就涉及农户近50户，流转期限为1年；龙海东园的流转期限更短，超过期限农作物就要被砍掉，若超过10天则需补给出让方50元/亩。

2.2 农村土地流转行为缺乏规范性

目前农村土地流转的方式很多是通过私下协商达成口头协议，通过有关部门签订书面流转协议较少。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到60％以上，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占

到土地流转合同的近90％。这样就缺乏有效监督和约束，为以后可能出现的权益纠纷埋下了祸根。

2.3 缺乏相关的中介组织

目前，土地流转范围选择余地小，流转对象更多局限在邻里和亲属之间，也没有有序的土地流转中介组织，难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置。大部分地区缺乏有序的土地流转中介服务组织，直接后果就是土地流转的范围受到限制。调查显示，只有33％的农户知道土地可以在任意农户范围内进行流转，分别有12％和5％的农户以为土地只被允许在本村内和本村民小组内部流转，甚至还有3％的农户以为土地流转是根本不被允许的。

2.4 农民对土地流转的热情不高

对于土地流转的认同感，部分农民对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权，即使自己无力经营，也不愿将土地转让给别人。同时，农民对“土地承包30年不变”仍心存疑虑，对土地承包权永久不变更是不了解，这些都使得农民不愿轻易转出土地。足见我国农村土地市场流转不是真正意义上的市场化配置，还有待进一步完善。3 深化农村土地流转改革的对策

3.1 农村土地流转微观市场机制

建立社会主义市场经济体制意味着市场机制将成为资源配置的主要方式，土地作为一种最基本的生产资料也不例外，通过市场机制实现农村土地使用权的流转是农村社会主义市场经济的必然发展。

3.1.1 农村土地产权关系明晰化是前提

农村土地改革的深化离不开土地制度的创新，如果没有土地产权制度的科学界定，土地就不能合理流动和有效运转。在实际中，由于土地的集体所有和对每一个具体农民实际上的不明确性和虚无性，严重阻碍了农民参与土地流转的积极性。因此，明确界定农村土地产权对农民显得至关重要。

3.1.2 农村土地有偿使用是基础

现阶段农村土地有偿使用制度建设的重点应放在：农村土地有偿承(转)包制度和土地肥力升降奖惩制度。农村土地有偿承(转)包制度，即农民耕种承(转)包地要向集体经济组织(或原承包人)交纳一定的土地使用费；土地肥力升降奖惩制度，即在承包期限内因合理使用土地使土地肥力升高的承包者，集体经济组织应给予一定的奖励；反之依此。

3.1.3 价格机制是核心

价格机制能有效配置土地，能把土地流转到效益较高的农户，同时促进农户尽可能地采用先进的生产技术与管理方法，在适度的规模经营条件下，充分地利用土地资源，提高土地生产率，促进农业生产的发展。

3.2 农村土地流转中观促进机制

各级政府在加大宣传的同时应采取有力措施。

3.2.1 农村劳动力转移机制

首先，要发展乡镇企业，必要的话，国家和地方政府可以在原材料供应、资本以及技术等方面给予扶持，以发挥乡镇企业吸纳劳动力的主导作用；其次，由于我国农村剩余劳动力基数大，不可能全部进入大中城市，所以应提高农村城市化水平，将农村小城镇建设作为不发达地区农业劳动力转移的主要途径。

3.2.2 农村土地流转中介机制

土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚及村干部的信息交流，这就造成了土地资源配置的低效率。需要建立专门的土地流转交易场所，解决信息传递问题，以提高农村土地流转机制的运作效果，同时可以帮助农民签订正式的流转合同，减少土地流转后的纠纷，切实保障农民的利益。

3.2.3 农村社会保障机制

农村的社会保障体系是以土地为基础的保障体系，随着农村土地流转的进行，这种社会保障体系有着不足之处。要彻底解决农民对土地的依赖性，各级政府就必须积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的各项保障由依靠农地转为依靠社会保障，这样他们就不会恋土守土了。

3.3 农村土地流转宏观调控机制

我国农村土地市场发育尚不完善，单纯依靠市场手段并不能达到资源优化配置，也不能兼顾效益与公平，因此国家有必要对土地流转进行宏观调节。

3.3.1 土地规划制度

土地规划是国家宏观调控土地利用最有利的手段，土地规划的实质是合理安排土地在国民经济各部门中的分配和再分配。在土地规划中，应严格实行土地用途管制制度，切实保护耕地。

3.3.2 地籍管理制度

这是确保土地流转的一项基础性工作，具体包括：土地调查、土地登记、土地统计、动态监测以及整理和保管地籍档案资料。主要目的就是为保护土地所有者和土地使用者的合法权益，促进土地的合理开发利用，编制土地利用总体规划，制定有关土地政策等，提供有关土地方面的信息。

3.3.3 土地税收制度

主要采取差别税率政策，根据不同地区不同农作物制订基本税率，然后按经营规模情况加税或减税；同时，建立土地不同用途的差别税率政策，以调节土地流转的方向和数量，如调高经济作物的税率、降低粮食生产用地的税率。随着土地制度的完善，土地税制在土地流转中的调节作用会日趋增强。

3.3.4 土地立法制度

一方面，集体土地使用权流转尚缺乏权威的法律依据，对流转形式、权利人的利益保护等都必须制定明确的法律规定；另一方面，完善和强化土地使用权流转的执法监督也是健全与加强法制建设的重要内容。结论

第三篇：农村土地流转现状分析

农村土地流转现状分析

摘要：党的十七届三中全会后,“土地流转”一词不断见诸报端，成为各方关注讨论的热门话题。农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展。土地流转的总体状况在于它的形式日趋多样化，主体多元化，这些现象产生的原因是多方面的，如：收入水平和劳动力状况。我们要有针对性地解决这些问题，就要在正确认识它的基础上，正确处理土地流转与各方面的关系。

关键词：土地流转总体情况问题关系

引言：中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为中国农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

1当前农村土地流转的总体情况

1.1流转数量和规模逐步增长。

农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%，占家庭承包耕地总面积5.2%。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩，比上年增长66%;占承包耕地总面积的8.7%，比上年提高了3.5个百分点。

1.2流转形式以转包出租为主。

2007年各类流转形式占总流转面积的比重为：转包和出租占78%;转让占8.3%;入股占3.8%;互换占4.5%;其他形式占5.4%。2003-2007年，转包和出租形式所占比重上升了10.6个百分点。

1.3流转主体呈多元化趋势。

在农户之间流转的基础上，近些年一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与流转的主体日益多元化。据调查县统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。

1.4流转规模与收入水平和劳动力变化密切相关。

2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.88%、4.77%和5.3 3%;其中东部地区有5 0%的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平，高出1倍以上的有5个省(直辖市)。农村劳动力转移较多的地区流转比重较高，如重庆市和四川省，农村外出劳动力占其农村劳动力总数4 8.8%和4 4.6 %，其比重分别高于全国平均水平(33.5%)15.3和11.1个百分点;流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%，其比重分别高出全国平均水平(5.2%)2倍和1.23倍。

从目前流转情况看，总体健康平稳。随着农村人口逐步转移和现代农业建设不断推进，流转呈逐步发展趋势。但受农村人口大量稳定转移和农村社会保障体系建设的制约，目前大多数农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。2 地方对土地流转采取的主要措施

2.1加强流转规范管理。

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，各省区逐步建立健全以实施流转合同制为重点的流转管理制度和规程。目前流转一年以上建立了稳定流转关系的大多数签订了合同。2007年全国签订的流转合同份数比上年提高了27.9%。在农业部组织的土地流转抽样调查中，80%的调查县流转合同签订率达到60%以上，其中有26.7%的调查县达到80%以上。农户调查中流转合同签订率达82%。93.3%的调查县采取了县以上统一规范流转合同文本。及时调处流转纠纷。2007年农业部受理流转问题信访51件，比上年减少50.5%，占承包类问题信访比重由3.87%下降到1.7%。农户调查反映发生的流转纠纷总体上能够得到及时妥善解决，其中通过协商和调解解决的占76.2%，仲裁解决的占14.3%，诉讼解决的占9.5%。

2.2积极提供流转服务。

调查县中已有85.5%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织，为农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。在50%的调查县中，由乡村组织提供服务的流转面积已占流转总面积的50%以上。

2.3采取措施支持鼓励流转。

一些经济发达地区拿出专项经费支持鼓励流转。据21个省(自治区、直辖市)初步调查统计：目前已有11.3%的县(市)拿出专项资金加强土地整理和农业基础设施投入，为通过流转实现适度规模经营创造条件。有5%的县(市)拿出专项资金对流转双方给予适当补贴。3 土地流转中存在的相关问题

3.1强行流转的问题在少数地方仍时有发生。

主要是有的地方基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，认为发展现代农业就需要土地集中，片面强调和追求农业规模经营而忽视甚至侵害农民土地合法权益;有的地方不顾条件盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转的问题在少数地方仍时有发生。据调查县统计，有20%的调查县曾发生强行流转问题和纠纷。

3.2流转利益纠纷在各地仍不同程度存在。

农户间流转以及短期流转中合同签订率不高，流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范，容易引发纠纷;有的在长期流转中流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。据调查县统计，有80%的县发生过流转利益纠纷。

3.3有的在流转中改变土地农业用途。

有的地方还存在将流转的耕地用于种树或挖鱼塘，有的甚至搞非农建设。

3.4规模流转的耕地很少用于种粮。

由于种粮效益低，在流转的土地中，种粮的面积和比重有进一步缩减的趋势，特别是规模流转中用于种粮很少。据调查县统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9%，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4%。今后不少地方将可能出现流转面积递增、种粮面积递减的情况。在南方部分丘陵山区，有的外出务工农民无偿转出的生产条件较差土地无人耕种，有的出现抛荒。土地流转工作需要正确处理的几个关系

4.1正确认识和处理好土地流转与坚持农村基本经营制度的关系。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。必须认识到：只有坚定不移地坚持农村基本经营制度和长久稳定承包关系，农民才有可能充分行使好土地流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧，才有可能建立起稳定的流转关系。因此，坚持农村基本经营制度是农村土地流转的重要前提和制度保障，流转必须坚持好这个前提。在土地流转中坚持农村基本经营制度，核心是维护好农民土地承包经营权和流转主体地位，尊重农民意愿，坚决防止和纠正违背农民意愿强行流转的错误做法。同时，符合农村生产力发展要求和农民意愿的土地流转，也是农村基本经营制度适应现代农业发展的必然要求和应有之意，正确引导农村土地流转、健全土地承包经营权流转市场，也就成为不断完善农村基本经营制度的重要内容。因此，要在坚持农村基本经营制度的前提下搞好农村土地流转，并通过规范有序流转，促进农村基本经营制度不断完善。

4.2正确认识和处理好土地流转与发展现代农业的关系。

发展现代农业需要提高农业生产经营的组织化程度，在有条件的地方发展多种形式的适度规模经营。现代农业的核心是组织化，而不是简单的土地规模化。国际上既有依靠集中和扩大土地规模经营实现农业现代化的欧美模式，也有在小规模家庭经营基础上实现农业现代化的东亚(日本、韩国和我国台湾地区)模式。我国人多地少、农民比重大且在相当长时期内不可能大量转移的国情，决定了我国大多数地区靠集中和扩大土地规模来发展现代农业，在相当长时期内是不可能的。立足国情，正确的思路应当是：在一些条件具备的地方，通过正确引导农民依法自愿流转土地逐步实现适度规模经营的同时，积极探索在坚持家庭承包经营基础上，走出一条通过发展多种形式的合作服务实现农业适度规模经营、提高农业生产经营组织化程度的路子，推动我国现代农业发展。应当看到，通过土地流转，在有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，是发展我国现代农业的一个有效途径。但同时也要充分认识到，在实行家庭承包制条件下，土地流转是实行土地集中式规模经营的前提，土地流转的速度、范围和规模，决定了这类规模经营的速度、范围和规模。由于在相当长时期内，我国大多数地区农村土地流转的速度、范围和规模十分有限，因而发展土地集中式规模经营的速度、范围和规模也会十分有限。不能一讲发展现代农业和规模经营就必须实行土地流转和集中，更不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模，违背农民意愿强行推动土地流转。任何时候在条件不具备的地方强行集中土地搞规模经营，都将会引发极为严重的社会问题和后果。也不能一讲农业现代化就照搬欧美模式，而要注重研究在人多地少、小规模家庭经营基础上实现农业现代化的东亚模式的经验，探索我国在家庭承包经营基础上提高农业组织化程度、发展现代农业的有效途径，走具有中国特色农业现代化的道路。因此，我们应当在通过加强土地流转管理和服务、正确引导农村土地流转的同时，更加注重按照三中全会《决定》中指明的“统一经营”发展方向，积极发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系，提高组织化程度，推动我国现代农业发展。

4.3正确认识和处理好土地流转管理与服务的关系。

4.3.1健全农村土地承包经营权流转市场，需要加强流转管理和服务。但必须充分认识到：健全土地流转市场的核心是明确和尊重市场主体，用市场机制引导流转;农民是流转的市场主体，土地流转是农民依法拥有并自主行使的土地权利，土地是否流转和以什么方式流转，都应是农民的意愿，由农民自己作主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。因此，土地流转管理和服务必须以尊重农民主体地位为前提。土地流转管理应该以指导和服务为主，是一种指导性和服务式管理。在管理工作中要注意把握好几点：一要尊重农民流转主体地位，不能违背农民意愿强行流转或者阻碍流转;二要以法律政策为依据，不得非法为土地流转设置附加条件和要求，签订流转合同要农民自愿申请和接受;三要不增加农民负担。

4.3.2提供土地流转服务也必须是农民需要和自愿接受的服务，在实际工作中要注意把握好几点：

一要以农民自愿接受为前提，不能强加于农民;二是不能包办代替，不能代替农民签订流转合同;三是不能向农民乱收费。需要指出的是：健全土地承包经营权流转市场，需要管理和服务两手抓，不能只抓管理不重视服务，也不能只抓服务而忽视管理。要把管理和服务有机结合起来，寓管理于服务之中。各地要善于根据当地实际情况，因地制宜，积极探索搞好土地流转管理和服务工作的经验。

加强农村土地流转管理和服务工作

根据我国农村土地流转的实际，当前和今后要加强农村土地流转管理和服务工作，必须以科学发展观为指导，坚持农村基本经营制度，坚持依法自愿有偿原则，重点围绕维护农民土地承包权益和流转主体地位为核心，以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解;以建立流转服务组织为平台，逐步完善和加强土地流转信息、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调、流转纠纷调处等项服务，不断优化流转外部环境。通过加强流转管理和服务工作，不断健全土地承包经营权流转市场，正确引导农村土地流转依法规范有序进行。

第四篇：农村土地流转 可行性分析报告

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

党的十八大报告提出，“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力”，“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。土地流转和适度规模经营是发展现代农业的基础。土地流转服务体系是新型农业经营体系的重要组成部分，是农村土地流转规范、有序、高效进行的基本保障。建立健全农村土地流转服务体系，应抓好以下几方面工作：

健全信息交流机制。信息交流机制是否健全有效，直接关系土地流转的质量和效率。当前，由于农民土地流转信息渠道不畅，土地转出、转入双方选择空间小，土地流转范围小、成本高，质量不尽如人意。政府部门应加强土地流转信息机制建设，适应农村发展要求，着眼于满足农民需要，积极为农民土地流转提供信息服务与指导；适应信息化社会要求，完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，提高信息化、电子化水平。各地应建立区域土地流转信息服务中心，建立由县级土地流转综合服务中心、乡镇土地流转服务中心和村级土地流转服务站组成的县、乡、村三级土地流转市场服务体系。在此基础上，逐步建立覆盖全国的包括土地流转信息平台、网络通信平台和决策支持平台在内的土地流转信息管理系统。

建立政策咨询机制。农村土地流转政策性强，直接关系农民生计，必须科学决策、民主决策。为此，需要建立政策咨询机制，更好发挥政策咨询在土地流转中的作用。一是注重顶层设计与尊重群众首创相结合。土地流转改革和政策制定需要顶层设计，也不能脱离群众的实践探索和创造。要善于从土地流转实践中总结提炼有特色、有价值的新做法、新经验，实现政策的顶层设计与群众首创的有机结合。此外，农村土地流转涉及农民就业、社会保障、教育、卫生以及城乡统筹发展等方方面面的政策，需要用系统观点认识土地流转，跳出土地看流转，广泛征集和采纳合理建议，确保土地流转决策的科学性。二是构建政策咨询体系。建立土地流转专家咨询机构，开展多元化、社会化的土地流转政策研究；实现政策咨询制度化，以制度保证土地流转决策的专业性、独立性；完善配套政策和制度，形成一个以政策主系统为核心，以信息、咨询和监督子系统为支撑的土地流转政策咨询体系。

完善价格评估机制。土地流转价格评估是建立健全农村土地流转市场的核心，是实现土地收益在国家、村集体、流出方、流入方和管理者之间合理、公平分配的关键。因此，必须完善土地流转价格评估机制。一是构建科学的农地等级体系。农村土地存在等级、肥力、位置等的差异，不仅存在绝对地租，也存在级差地租。应建立流转土地信息库，对流转土地评级定等，制定包括土地级差收入、区域差异、基础设施条件等因素在内的基准价格。二是建立完善流转土地资产评估机构，引入第三方土地评估机构和评估人员对流转交易价格进行评估。三是制定完善流转土地估价指标体系。建立切合各地实际、具有较高精度的流转土地价格评估方法和最低保护价制度，确保流转土地估价有章可循。四是建立健全土地流转评估价格信息收集、处理与公开发布制度。信息公开、透明是市场机制发挥作用的前提。应建立包括流转土地基准价格、评估价格和交易价格等信息在内的流转土地价格信息登记册，反映流转价格变动态势，并通过电子信息网络及时公开发布。五是建立全国统一的流转土地价格动态监测体系，完善土地价格评估机制。

农村集体土地流转前提是明确权属。[5]

十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权；赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换。集体建设用地和宅基地流转，以及通过流转实现农民的财产性溢价收入，将把数亿农民从此前一直被禁锢在作为农业生产要素的土地上、小农生产的作业方式、与资产收入隔绝的状态下，拉入到工业化、城市化和现代文明大潮中；也意味着数亿农民将分享改革开放和资产溢价的红利。如此，本世纪以来因资产价格上涨而拉大的收入差距有望缩小、城镇化有望被自然地引到以人为本的轨道上、城市房地产泡沫有望实现软着陆、内需增长的动力有望全面启动。

集体土地市场化的改革能否达到“牵一发而动全身”的这种效应，前提是确权工作要前置和“做实”，这项工作的难度超乎想象。正如科斯所言，“清楚界定的产权是市场交易的前提”。事实上，在城市化快速推进的东部地区和中西部大城市，农村集体土地突破法律和政府规章层面的流转早已风起云涌，而根据用途比较的优势，微观主体将农地转换为非农用途的自发行动，也早已突破边缘革命并向更高级行政区域展开。也就是说，存在市场化溢价收益的农村土地资源也早已被卷入到我国工业化、城市化和房地产市场化的大潮中，流转和非流转的溢价差已经摆在每个人的面前，这是谁都阻挡不了的趋势，小产权房越禁越多，也并没有被强拆多少就是最好的注解。确权既是顺应市场趋势，也是助推市场发展。

如果权利明确了，是否交易、交易为何种用途、如何定价等，农民自然而然会遵循市场规则来行事，土地资源也就会得到最佳配置，农村土地低效利用、浪费严重和城市用地紧张的不平衡，耕地保护和建设用地之间的冲突等问题也就解决了。另外，明确权属是构建村民自治的基础，长期以来农村集体组织内村民自治意识薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生产的要素——土地，其分配上的实际控制权在村干部或村主任，农民没有完全实际产权的内在意识，无恒产者无恒心、无民主的物质基础和激励，城乡统一用地市场就缺乏主体。

[存在的问题编辑

目前，我国农村土地流转总体是平稳健康的。但必须看到，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，也出现了违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益、改变土地用途出现“非农化”与“非粮化”以及流转不规范引发纠纷等问题。

1.土地流转不规范，普遍存在民间化、口头化、短期化、随意化问题。

目前农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即亲戚朋友流转的多，专业大户流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。

农地流转的民间化体现在:农地流转往往是在熟人、亲戚、朋友之间进行，而不是通过市场进行交易。根据中国人民大学和美国农村发展研究所2005年对17省农民土地流转的调查，在转出的土地中，有87.6%的土地是转包给本村的亲戚或其他村民。2007年对山东等10省的土地流转调查表明，65.1%的人直接与受让人(彼此熟悉)协商，21.7%的人选择通过村委会与人协商，16.3%的人选择通过熟人介绍，只有2.3%的人通过土地流转商(中介)协商来确定流转。

土地流转口头化:农地流转没有签署任何协议或合同，而往往是流转双方的一种口头约定。2005年的一项调查显示:转出农地的农户中，46%的农户转出土地没有约定期限，86%的农户在转出土地时没有签订书面合同，即使约定期限的农户中也存在部分‘’口头式”约定，签订合同的也不完整、不规范。很大一部分流转是在口头约定的情况下进行的，这导致流转的期限不明确，交易双方权利义务不清晰。

土地流转短期化:农地流转往往都在1年之内进行流转，超过1年的很少。据抽样调查表明，44.1%的农户流转期限在1年之内，流转期限不超过5年的有57.5%，而长期流转的仅有1.4%。

土地流转随意化:农地流转不确定性强，不受约束，容易引发矛盾。安徽、湖南、四川等省流转期限不确定的比例均超过60%。有的即便签订合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手续，存在着手续不规范、条款不完备等问题，缺乏法律保障，造成土地流转关系的混乱，对耕地的保护和管理带来了很大的困难。

2.土地流转规模比较小，流转效益不高。

(1)影响土地流转的规模与效益主要问题在于需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。一些农业龙头加工企业和种植大户需要大块土地搞规模经营，而挂牌交易的基本上是零散土地，大块土地少之又少。土地在小户之间流动的多，向大户流动形成规模经营的少。由于土地流转规模较小，流转期较短，集中程度不高，耕地进行规模经营、实施机械化作业的效果难以凸显。流转期短也会助长租种农户的掠夺性生产经营，造成土地肥力难以为继。

(2)农地市场价值并未体现，流转收益偏低。农村土地流转中，流转租金的定价，地区差异性很大，取决于双方协商。短期流转的土地主要以实物支付为主，长期流转以现金支付为主。国务院发展研究中心2007年的调查显示，土地流转租金全国平均只有293元/亩，有的干脆撂荒，也不愿放弃土地使用权让其流转。东、中、西三大区域平均分别为417元/亩、185元/亩、171元/亩，即使经济最发达的江苏苏州市和上海金山区，租金也分别仅有595元/亩、468元/亩。

(3)土地租金不断攀升。在农村税费改革前农民负扭较重，粮价偏低，农户之间的土地流转往往是土地免费送给对方耕种，对方代交各种税费；随着农村改革的不断深入和中央支农政策力度的加大，土地收益也呈明显上升趋势。受市场价格影响，为租金或转包费发生争议时有发生。

3.农民对土地承包经营权流转认识模糊，积极性不够高。

土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尤其是在经济落后地区，农民对土地具有根深蒂固的依赖情结。有些农民担心土地流转对自身利益不利，因而不敢大胆参与流转。宁肯免费将土地转给别人种，甚至抛荒也不愿流转给别人耕种，导致撂荒、遗弃土地的现象不断增加，成为土地流转中流转不出去的一大现实问题。

在经济落后地区，多数农户还处于传统农业生产经营阶段，土地仍然是农民最基本的生活资料，大部分农民担心土地流转后会丧失土地的承包权，失去生活的基本依靠，客观上制约了土地流转。尤其是目前农村社会保障制度不够完善。由于农村社会保障制度还没有完全建立起来，不能解决农民的后顾之忧，农民长期以来形成的对土地的依附性仍将长期存在。

4.土地流转服务不够到位，流转信息渠道不畅。

目前，大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。一些地方尽管建立了流转中介组织，但服务滞后，市场运作机制尚未形成，限制着土地承包经营权流转。近年来，许多乡镇建立了土地流转服务中心，但大都有名无实，只在农经部门挂挂牌子，作数字统计，真正充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的还不多。

目前，流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制和服务机构尚未完全形成。没有实现农村土地承包信息化管理，流转信息渠道不畅，流转的供求双方信息不能及时沟通，客观上限制了土地流转的规范发展。

5．农村土地流转管现缺乏规范管理。

(1)农村土地流转管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。基层政府和村级组织能够有效提供流转服务的还不够多，土地承包管理部门对土地承包经营权流转的管理和监督职能也没有完全发挥出来。

(2)对基层行政干预缺乏约束。很多农地流转不是农民自愿和通过市场运行的，而是社区、村委会通过行政命令的单方面推行。在土地流转过程中，一些地方是由村干部做主，代替农民决策流转土地。由于土地承包期限短，农民的土地财产权利意识不强，很多农民对村干部做主流转自己的承包地漠不关心，以至于在流转土地的过程中不知不觉失去了土地。

(3)目前，仍有少数地方还没有全面落实土地延包30年的规定，个别地方承包合同签订不规范，经营权证发放不到户，农民缺乏对承包土地的安全感。流转合同没有考虑土地升值和物价上涨因素，容易产生纠纷。同时，缺乏对农村土地承包经营权流转的扶持政策，种养殖大户贷款困难，也制约着农村土地承包经营权流转和规模经营。

6.土地流转利益纠纷在各地仍不同程度存在。

据对江苏省52个乡(镇)部分乡村干部的调查，由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同不规范以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加。在调查的104位乡村干部中，有56位认为2003年土地流转纠纷与往年差不多，占53.9%；有33位认为2003年土地流转纠纷比往年下降，占31.7%；有15位认为2003年土地流转纠纷比往年增加，占14.4%。这15位乡村干部所在乡(镇)2001年发生土地流转纠纷64起，2002年发生土地流转纠纷107起，2003年1~6月发生土地流转纠纷66起。

土地流转纠纷主要表现为:农户间流转以及短期流转中合同签订率不高，土地流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范，容易引发纠纷；由于在长期流转中流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。此外，在一些地区，基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，片面强调和追求农业规模经营而忽视甚至侵害农民土地合法权益；有的地方不顾条件盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转，也导致土地流转纠纷问题。

7.土地流转过程中承包人改变土地用途的问题突出。

有的地方在流转中改变土地农业用途。如将流转的耕地用于种树或挖鱼塘，有的甚至搞非农建设。有关耕地的改变土地农业用途的问题最为突出。由于种粮效益低，在规模流转的耕地中，很少用于种粮。在流转的土地中，种粮的面积和比重有进一步缩减的趋势。据农业部调查统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9%，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为 6.4%。今后不少地方将可能出现流转面积递增、种粮面积递减的情况。在南方部分丘陵山区，有的外出务工农民无偿转出的生产条件较差土地无人耕种，有的出现抛荒。调查中发现流转的土地，除大部分用于种植业用地外，还有部分用在牧业、渔业、和第二、第三产业中，特别是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。个别地区出现了把规模流转的农用土地用于进行土地掠夺式经营，有的甚至取土挖沙、建砖厂、修建永久性固定设施，违背国家关于土地流转的相关政策。[

市农工办：关于聊城市农村土地承包经营权流转情况的调查报告

聊城市农业委员会 2010-3-22 13:16:18 大 中 小 | 打印 | 关闭

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为摸清我市农村土地承包经营权流转情况，促进农村土地承包经营权有序流转，推动农业和农村经济快速健康发展，近日，我们组织市直有关部门和各县（市区）开展了一次专题调研活动。现将调研情况报告如下：

一、现状与成效

全市8个县（市区）和1个经济开发区共有132个乡镇（街道），6534个行政村，农业人口484.15万(占全市人口总数的82.77%)，耕地面积848.6万亩，人均耕地面积1.46亩（略高于全国人均1.38亩和全省人均1.2亩的水平）。我市农村土地承包经营权流转，自上世纪80年代初开始出现，在较长时期内一直发展缓慢。近几年，随着农业产业化和乡村工业化、城镇化水平的不断提高，土地流转呈现出加快发展趋势。比如，临清市2006、2007和2008连续三年的土地流转面积分别达到1.8万亩、2.6万亩和3.5万亩。截至目前，全市土地承包经营权流转面积为26.51万亩，占农村家庭承包耕地面积的3.12%（低于全省6.1%的流转比例）。土地承包经营权的流转主要有转包、出租、互换、转让、股份合作、委托代耕等六种形式，其中，转包流转土地面积9.65万亩，占流转总量的36.39%；出租流转土地面积9.05万亩，占流转总量的34.15%；互换流转土地面积2.56万亩，占流转总量的9.67%；转让流转土地面积1.35万亩，占流转总量的5.08%；股份合作流转土地面积0.71万亩，占流转总量的2.68%；委托代耕流转土地面积2.35万亩，占流转总量的8.88%；其他形式流转土地面积0.84万亩，占流转总量的3.16%。

农村土地承包经营权流转，有利于土地的规模化、集约化经营，解放了农村生产力，推动了农村经济的健康发展。具体讲，农村土地承包经营权流转起到了六个方面的积极作用：

(一)壮大了农村经营主体。随着农村土地管理的逐步加强，土地流转由过去单一的农户间流转逐步过渡到目前的农户与工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等主体间的流转，呈现出流转主体多元化的趋势。突出表现在两个方面，一是龙头企业引领土地流转。各类不同性质、不同主体的农字号龙头企业为了拓展生产空间，与农户签订流转合同，带动了土地流转。比如，自2004年以来，临清市银海种业有限责任公司通过“公司+协会+农户”的运作模式，流入土地1.5万亩，迅速扩大了企业经营规模。二是专业合作社推动土地流转。各种类型的农民专业合作社，将农户分散的土地集中连片统一种植、统一管理，促进了土地流转。比如，莘县王庄集乡大康蔬菜专业合作社，由村委会统一承接群众流转出的80亩土地，与农户签订承租合同，实行规模经营，每年每亩租金为700元，租赁期限为10年，既提高了土地经营效益，又促进了合作社的快速发展。

（二）扩大了农业经营规模。近年来，伴随农业产业结构调整，无力经营或不愿经营土地的农户及时将承包土地流转出去，经营有方、有能力扩大规模的农业经营主体及时获得土地，改变了一家一户分散经营的状况，增强了农业生产的组织化程度，推动了土地的适度规模经营。一些地方通过大力发展生态型特色农业,逐步形成了“一村一品、一乡一业”的专业化、基地化生产模式，涌现出一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村和专业乡镇。比如，茌平县韩集乡贾庄村两委，根据种棚意向户的要求，协调种棚户承包地的左右邻，根据土地品质确定流转承包费为每年800斤小麦折算价，实现了大棚菜的规模化种植。莘县观城镇南街村村民将143亩土地租赁给外地客商开发生态农业，投资270万元，建设“第六代高科技”冬暖式大棚和高标准大拱棚，推广高效种植模式，建成了生态农业示范基地。莘县十八里铺镇苏堂村，通过土地流转，建成了400亩连片成方的标准化冬暖式蔬菜大棚示范基地。

（三）提高了农业产业化水平。土地流转优化配置了农村土地资源，把分散的土地集中起来，为农业产业化发展提供了基础条件。获得土地的经营主体，为了进一步降低生产成本、提高经济效益，积极推进区域化布局、专业化生产、系列化加工、社会化服务、企业化管理等措施，逐步建立了种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教等一体化经营体系，有效提高了农业的综合生产效益和市场竞争能力。比如，茌平县贾寨乡耿店村2006年4月牵头成立的茌平县绿冠蔬菜农民专业合作社，按照“龙头企业+合作社+基地+农户”产业化经营的模式开展生产经营，到2008年9月，基地种植面积增至1.2万亩，不但拉长了产业链条、增加了产品附加值，提高了产品竞争力，而且带动周边乡镇农民种植蔬菜，形成了独具特色的蔬菜种植产业，促进了农业增效、农民增收。

（四）推动了农业科技进步。土地流转使土地向种田大户和种地经营能手集中。这些经营主体自身科技水平相对较高，而且采用先进科技的主动性也相对较强。为了提高产品质量，降低生产成本，扩大经济效益，他们积极引进新品种、采用新技术，促进了农业科技的推广应用。同时，土地流转形成了土地的适度规模经营，在客观上也为农业科技的应用推广提供了便利条件。比如，莘县董杜庄镇西瓜种植示范园，从台湾、北京引进了“小兰”、“京欣2号”等西瓜新品种，推广面积1万多亩，被评为国家级农业标准化示范区。

（五）促进了农村劳动力转移。土地承包经营权流转，将部分农民从土地上解放出来，使他们放心地向二三产业或城镇转移。同时，也使那些想出去还没有出去的人打消了顾虑，促进了农村劳动力转移。比如，茌平县洪官屯乡耿茂林村，共有农户301户，耕地面积1280.35亩，到今年11月共流转土地面积247亩，占该村耕地总面积的19%，全村1068名人口中，外出务工经商的达到330人。

（六）增加了农民的经济收入。对于转出土地的农户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还可以外出务工或投身其他经营活动，从而获取更多的收入。对于受让土地的经营者来说，人均占有土地资源量增加，可以通过规模生产、集约经营等减少生产成本，提高土地的综合产出效益。土地流转实现了供求双方的互利双赢，有效拓宽了农民增收渠道。比如，茌平县鲍庄村一村民把自己承包的土地流转给别的农户，自己开办了一个经营百货、副食、粮油等商品的综合超市，每年收入达到10多万元。经济开发区的艳丽苗木合作社，通过土地承包经营权流转获得土地1280亩，户均增收达1.2万元以上。

二、问题和原因

当前，我市农村土地承包经营权流转取得了一些成效，但是从总体上来说，发展还不够快，效果还不够理想。流转过程中也存在着一些问题，影响了农村土地承包经营权流转的健康发展。概括起来，主要表现在以下五个方面：

（一）流转意愿不迫切。一是由于历史、传统等多方面的原因，农民对土地怀有深厚的感情，恋土情结较为普遍和浓重，把土地作为最基本的生活保障来看待，满足于守土经营，不愿流转。二是当前农村土地承包经营权流转管理还不完善，农民群众担心流转后会失去土地或损害土地，不敢流转。三是部分基层干部对土地承包经营权流转不够重视，采取放任自流、听之任之的态度，加重了农民群众的疑虑，不去流转。

（二）流转程序不规范。目前，我市还没有建立起农村土地承包经营权流转事前、事中、事后的规范服务体系。从调查情况看，不少农户采用“口头协议”私下自发流转；一些小面积的流转，别说乡、村，就连村民小组长也很难掌握起来；只有规模较大的流转，乡、村才会记录在案。流转行为中普遍存在着合同不规范、合同入档率低、程序不合法、手续不完备等问题，导致产生纠纷时得不到法律保护，容易引起不必要的矛盾。

（三）流转服务不配套。一是土地流转交易平台不健全。目前，我市8个县（市区）中仅有茌平县建立了土地流转服务中心。由于缺乏必要的土地流转交易平台，土地流转供求信息难以及时有效沟通，供需之间严重脱节，导致土地流转费时费力。二是土地流转管理机制不完善。我市尚未建立起统一的土地流转合同管理制度、登记备案制度和矛盾纠纷调处机制，一旦产生纠纷调解难度很大，不利于农村社会稳定。三是土地流转中介组织发展滞后。土地流转行为是一种民事行为，政府在这些行为中主要是管理、服务和监督，真正要使土地流转发展壮大起来，还要靠引导扶持壮大中介组织，这样才能真正激发起土地流转的强大活力。

（四）流转发展不均衡。一是土地流转比例不均衡。二三产业发达或者农民外出务工人员较多的县（市区），土地流转比较活跃。流转面积最大的茌平县，土地流转面积达5.36万亩，占其耕地总面积的5.6%。反之，农村二三产业发展缓慢、外出务工人员较少的地方，土地流转面积就相对较少。二是土地流转价格差别大。不同的地域因种植农作物不同，流转金支付数额也不同。据调查，东昌府区沙镇黄西村以种粮为主，每年每亩土地租金为500元左右；而沙镇范东村以种植大棚蔬菜为主，每年每亩租金达800元以上。东昌府区堂邑镇转包租金根据土地等级来确定，一般来说土地等级差的地块，每年每亩租金在150元至200元之间；土地等级好的地块每年每亩租金在300至400元之间。

（五）流转成效不突出。从流转期限来看，当前的流转大多数是短期流转，一些受让方只顾眼前自身利益，没有增加投入的积极性。从流转规模来看，当前的流转大多数是小规模流转，集中连片大规模的流转较少。从流转方式来看，当前的流转大多数是以农户间的转包、互换方式为主，其它形式的高效流转很少，这样流转的土地相对以前没有多大变化，土地的产出效益提高幅度不大。

三、对策及建议

土地承包经营权流转，是指拥有土地承包经营权的农户，在不改变土地用途的前提下，将土地的经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，其目的是为了提高要素配置效率和农业生产效率。针对土地流转中存在的问题，借鉴外地的成功经验，我们认为，我市下一步加快农村土地承包经营权流转的总体要求应是：认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，以稳定党在农村的基本土地政策为前提，以农业增效、农民增收为核心，以促进土地集约化、规模化经营为目标，坚持“依法、自愿、有偿”和“因地制宜、分类指导、扎实推进、有序流转”的原则，逐步建立适应市场运作的土地承包经营权流转机制，基本确立适应现代农业发展要求的土地管理制度，推进我市现代农业和社会主义新农村建设的健康发展。具体要抓好以下七个环节：

（一）搞好宣传引导，提高思想认识。党的十七大和十七届三中全会对坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系、促进土地承包经营权流转作了重要论述，明确提出了土地承包经营权流转所必须坚持的原则、方向、形式和具体要求，是开展土地承包经营权流转工作的指导纲领。允许农村土地承包经营权流转，是农村土地政策的又一次重大突破。农村土地承包经营权流转，为实现农业产业化、现代化经营创造了条件，搭建了城乡统筹发展平台，开辟了农村经济发展新途径，对解决“三农”问题具有重要意义。因而，要进一步加大《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及相关政策法规的宣传力度，让农民群众真正了解土地经营权流转的基本政策，打消农民群众对土地承包经营流转的疑虑。特别是，要重点宣传土地流转的积极意义，让农民群众打心底里认识到土地流转是促进农民增收、农业增效的有效措施，激发农民群众土地流转的积极性。同时，创新宣传手段和形式，在利用好电台、电视和报纸等传统媒体的基础上，充分发挥互联网的宣传作用，集中总结推广一批土地流转的先进典型村（居），靠典型带动，促进加快农村承包土地流转步伐。

（二）建立服务机构，健全服务体系。依据法律法规，结合本地实际，明确土地流转工作的责任部门，逐步建立健全各级农村土地流转管理服务机构，改变当前农村土地流转的无序状态。从外地经验看，一般是建立县（市区）、乡（镇和街道）、村三级土地流转管理服务网络，为供求双方提供土地流转相关服务。即，以县（市区）农业局为依托，建立农村土地流转服务中心和网络平台；以镇经管站为依托，成立农村土地流转信息交易中心；村级设立服务站，一般由村主任、村会计（或出纳）等人员组成。

（三）制定流转细则，规范流转程序。根据国家政策法规，结合我市实际，尽快制定《农村承包土地经营权流转细则》，明确土地流转的基本条件，规范土地流转的基本程序。坚持“依法、自愿、有偿”的原则。“依法”，就是流转过程、流转土地开发使用要符合国家规定；“自愿”，就是在土地流转过程中，流转方式、流转期限、流转价格、违约责任等由双方平等协商确定；“有偿”，就是合理评估土地承包经营权的价格，合理确定土地流转的期限。符合条件的土地流转，一般要经过协商、签定合同、备案等几个步骤，并办理相关手续。其中，要重点加强对合同的规范，统一规定合同文本格式，合同内容中要明确土地流转的形式、用途、补偿、期限和违约责任等，并报土地流转主管部门鉴证和备案登记。

（四）搞好管理监督，促进依法流转。搞好农村土地流转政策咨询，指导流转双方签订统一规范的土地流转合同，做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理等工作。加强农村土地承包经营权流转的日常监管和信息发布工作，及时掌握农户土地流转的意愿，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。抓好土地流转的监督检查和纠纷调解工作，严格落实“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的政策规定。及时做好调解或仲裁工作，依法保护农民群众的合法权益，维护土地流转的良好秩序。

（五）出台政策措施，加大扶持力度。建议出台指导全市加快农村土地承包经营权流转的规范性文件，制定奖励、扶持农村土地承包经营权流转的具体措施。每年财政预算安排一定额度的专项扶持资金，建立落实以上政策的财政保障机制；协调涉农金融机构，加大对规模经营主体的信贷支持力度，积极扶持第三方即土地流转中介组织的健康发展，形成推动农村土地承包经营权流转快速发展的强大合力。

（六）健全保障体系，解除后顾之忧。首先，要尽快把放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。中央经济工作会议提出：“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。”应以此为契机，细化工作措施，加大工作力度，进一步推动农村人口向城镇人口转移。其次，是加大对农村社会保障的财政投入力度。在积极试点的基础上，逐步建立新型农村人口养老保险制度。进一步扩大新型农村合作医疗覆盖范围，提高报销比例。对于已经流转土地的农民,应引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,参加个人基本医疗和养老保险。总之，要通过健全农村社会保障体系，解除农民流转土地承包经营权的后顾之忧。

（七）加强组织领导，完善推进机制。各级应在进一步提高对农村土地流转重大意义认识的基础上，加强工作措施，加大领导力度。农村工作部门要加强调查研究，搞好规划引导和组织协调。农业部门要积极承担起农村土地流转主管部门的责任，尽快落实促进农村土地承包经营权流转的具体措施，健全管理机制和服务体系。土管部门要着力抓好农村土地流转的检查监督，防止土地流转中违法乱纪行为的发生，维护农民群众的合法权益。要注意发现和培养先进典型，以点带面，推动工作。有计划地召开座谈会、研讨会，及时研究农村土体流转中出现的新情况、新问题，提出解决问题的办法和对策。有关部门要各负其责、密切配合，形成强大合力，推进农村土地承包经营权流转和我市现代农业的健康发展。

聊城440万亩耕地将有准确“身份证”

2014-08-15 08:43聊城晚报| 分享

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[摘要“今年年底前，]聊城市131个乡镇4035个村庄将完成农村土地确权登记颁证工作，占总村数的61.94%，占涉农村数的69.04%，涉及73.31万农户，270.76万人，446.65万亩耕地，为土地流转奠定坚实基础。”8月13日，聊城市农委经管处主任张爱英说。

“今年年底前，聊城市131个乡镇4035个村庄将完成农村土地确权登记颁证工作，占总村数的61.94%，占涉农村数的69.04%，涉及73.31万农户，270.76万人，446.65万亩耕地，为土地流转奠定坚实基础。”8月13日，聊城市农委经管处主任张爱英说。

据介绍，土地确权登记颁证赋予农民充分而有保障的土地承包经营权，这是做好土地流转工作的前提和保障，聊城已探索出一套行之有效的方法。

为确保数据准确完整，聊城在试点工作中采取了“四榜公示”制度。第一榜公示《农户家庭承包土地摸底信息表》;第二榜公示由测绘公司矢量化处理的地籍草图，对农户有异议的信息进一步核实;第三榜公示《农村土地承包经营权确权登记公示确认表》和地籍图;第四榜公示农户登记信息和白色鱼鳞图，经农户确认后，以此为依据签订农村土地承包合同。严格“四榜公示”消除了群众的顾虑，是试点工作能够有序进行的关键。“四榜公示”影像资料存档备案作为检查验收的重要依据。

为统一工作标准，降低工作成本，保证工作质量，扎实推进全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2013年下半年以来，聊城市政府分管领导多次召集农业、财政、国土等有关部门，对聊城市在试点工作中采用的图解法、航测法、实测法三种不同测绘方法进行了综合论证和成本分析。

采用图解法成本约33-35元/亩，效率最高，但精度最低;采用航测法成本约40-45元/亩，精度和效率较高，成果直观;采用实测法成本约45-50元/亩，精度最高，但用时太长。经过综合论证，聊城市确定全面推开确权登记颁证工作时，在全市推广“航测法”进行经营权调查。

同时，市政府针对我市国土“二调”图和集体土地所有权确权登记成果均为1:10000比例尺，分辨率太低，达不到农业部农村土地承包经营权确权登记颁证的技术要求等问题进行了专题研究。本着抓住关键节点、夯实工作基础、确保高质量完成工作的原则，作出了具体安排：一是全市统一航拍制作1:2000比例尺、分辨率优于0.16米的数字正射影像(DOM)图作为工作底图;二是市级统一建设市、县、乡三级农村土地承包信息管理综合平台。目前，聊城市已在全省率先完成航拍。

值得注意的是，2013年，市、县两级积极争取确权登记颁证试点工作经费，共落实专项资金1569.05万元。其中，第一批试点工作经费235万元，扩大试点工作经费934万元;2014年3月，市财政拿出300万元专项经费用于全市统一航拍工作，并拨付专项资金用于综合平台建设。目前，县(市、区)已落实全面开展工作经费5000多万元。市、县两级财政及时拨付工作经费，为确权登记颁证工作的顺利开展提供了有力保障。

■延伸阅读 确权效果：

聊城实现农村土地承包信息化管理

“目前，聊城农村土地承包经营权信息管理平台已经投入使用，实现了农村土地承包管理信息化。”8月13日，聊城市农委经管处主任张爱英说。

目前，聊城建立了农村土地承包经营权信息管理平台，将农户土地承包信息纳入了管理平台，点击任何一个农户，可以查询每个承包地块的面积、形状、空间位置等信息;点击成果图上任意一块土地，可以查询该块土地的承包农户姓名、地块编号、登记面积、空间位置等信息。实现了农村土地承包管理信息化。

另外，通过确权登记颁证，完善了农村土地承包经营权登记制度。农户土地承包信息空间位置清晰、地块面积准确，农民对承包土地的占有、使用、收益权利得到依法确认，广大农民获得了长期而有保障的土地承包经营权，提高了农民投入农业生产发展的积极性，有利于加快农村土地流转，促进适度规模经营，有利于推进现代农业的发展。

确权登记颁证还解决了大量遗留问题，发现和妥善解决了承包面积不准确、“四至”不清楚、合同不规范、登记簿不健全以及部分农户承包权利未落实等遗留问题，涉及农村土地的信访案件明显减少，较上年同比下降36%。农民群众对土地承包关系和确权登记颁证工作更加认可。

通过农户家庭成员、地块“四至”、空间信息、地块数量等信息的“四确认”，使农民的土地承包权益更加明确，彻底杜绝了随意调整土地的行为，有效减少了农户之间、农户与集体之间在土地方面产生的纠纷和矛盾，进一步维护了农村社会和谐稳定。

聊城市确定在全市采用“航测法”进行经营权调查，并统一航拍制作工作底图，节约了大量的工作成本。从试点情况看，采用无人机航拍，每亩约需成本2.6-3.3元。而全市统一组织航拍每亩仅需0.48元，每亩节约成本2.12-2.82元。仅此一项，全市节约资金1500-2000万元。

同时，统一航拍还为下一步农村土地承包经营权权属调查、数据库建设和农村土地承包信息系统建设提供了统一的标准，确保了工作质量，为加快推进全市农村土地确权登记颁证工作夯实了基础。

业内呼吁：

将聊城列入农村综合改革试验区

8月13日，记者从聊城市农委获悉，明年底前，聊城将完成全市全部728.26万亩家庭承包耕地确权颁证工作。

据介绍，通过确权登记颁证，稳定和完善了土地承包关系，妥善解决了农户承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，实现了“四相符”和“四到户”，保护了农民的土地承包用益物权，让农民吃上了定心丸，为土地流转奠定了坚实的基础。

聊城市农委经管处主任张爱英说，全面推开确权登记颁证工作需要大量资金，仅依靠市、县(市区)财政难以得到保障，特别是像聊城这样的欠发达市，筹集确权登记颁证经费非常困难。建议中央、省尽快拨付一定比例的专项资金，确保确权登记颁证工作顺利完成。

确权登记颁证之后，农民的土地承包权益得到了保障。但要真正体现经营权证的价值，还需要中央、省制定相应的配套政策，如抵押贷款政策、土地流转和家庭农场补助奖励政策等，以更好地促进农民增收和农业农村经济的快速发展。

另外，聊城位于中原经济区、山东西部经济隆起带，地理位置优越，不仅起着辐射和带动鲁西经济发展的中心作用，而且也是与山西、河北等内陆省份进行经济、技术、文化交流的重要通道，是冀鲁豫三省交界地区的中心城市。聊城是传统农业大市，具有较好的农村改革基础条件，建议中央、省将聊城列入农村综合改革试验区，给予更多支持，为推进农村金融改革、农村产权制度改革等探索新路。

“截至目前，全市农村土地流转面积达到101.36万亩，占家庭承包土地总面积的13.87%，预计今年年底土地流转面积达到120万亩。”2月18日，聊城市农委经管处主任张爱英说。

目前，全市形成50亩以上规模经营主体4021个，其中50—100亩的2955个,100—500亩的982个，500—1000亩的61个，1000亩以上的23个。

值得注意的是，聊城规模经营土地面积达到48.1万亩，占流转总面积的47%，占家庭承包总面积的6.6%，成方连片的规模化流转逐步占据主导地位。

事例

“先付钱再流转”

经验在临清获推广

临清市康庄镇康圣庄村共有农户210户，有地的160户，土地1360亩。

村支书盛士友说，近些年，村民在外打工的居多,致使落荒耕地越来越多,加之城镇化进程加快,很多人也将搬进新型农村社区，种地会变得不便利。

2014年春节前，康圣庄村经过两次公开投标，在近20位投标人的竞争下，千余亩土地由该村盛海章和盛敏章竞标成功，每亩流转资金比去年高出800元。

第一次投标竞标的方案是，每亩按照1360元的标准补偿，但每年收获后分两次支付给农民。

村民盛保生提出：“地给人家种了，收不到钱怎么办?种地的要遇到像今年大涝的灾害赔了,我们也得跟着赔,怕到最后,地没了钱也没了。”

盛保生的意见引起大家的共鸣，第一次竞标失败。

随后，村两委与承包方再一次协商，提出流转的前提必须“先付钱再流转”，并拿出两个方案，已播种小麦的农户可以到次年收获后流转,也可直接流转，按每亩种320元标准补偿种植费。每年每亩900斤小麦，每年芒种前一次性支付完。

这样算下来，全村土地一年的流转费用就将近200万元。盛海章和盛敏章感觉压力不小，但他们说，从长远看应该有利润。

他们粗略计算了一下，由于土地规模大，农机用得上，耕种能节省30元;直接取消地垄，会提高水速，每亩能节省10元;种子、化肥、农药购买的数量多，定会享受批发价格，每亩节省50元左右;秸秆等，一亩地能节约100多元。加之家中有联合收割机3台，玉米收割机2台，旋耕机、秸秆粉碎机3台，机械化条件具备，所以“先付钱再流转”不会吃亏。

康圣庄村支书盛士友说，经过入户调查及协议意向显示，村中其他100多户农民将会在今年9月前陆续签订合约，届时全村160户除一户的20亩地外，1340亩土地将实现集体流转。

“先付钱再流转”这一做法逐渐得到临清农民的认可，并逐渐在临清推广开来。

临清市松林镇的亢庙村和王大人村，234户的216亩土地流转给聊城市东正有限公司用于黑牡丹种植，按每亩1000元的价格，兑现农民一年的租金21.6万元。临清中华海棠园3000亩的土地流转，每亩地农民可拿到1200斤小麦流转资金;临清银杏大观园5000亩的流转，按公司加基地、合作社加农户等形式开展着，流转正实现着农业效益和农民收入双赢。

据统计，临清市土地流转面积已达13.34万亩，占总承包耕地面积的16.24%。

特点

成方连片的规模化流转

占据主导地位

来自聊城市农委的数据显示，目前全市形成50亩以上规模经营主体4021个，其中50—100亩的2955个，100—500亩的982个，500—1000亩的61个，1000亩以上的23个。规模经营土地面积达到48.1万亩，占流转总面积的47%，占家庭承包总面积的6.6%，成方连片的规模化流转逐步占据主导地位。

聊城土地流转的一个特点是，形式趋于多样。由过去农户之间的转包、互换为主，逐渐转变为以转包、出租为主，互换、转让、入股等多种形式并存。在全市流转的土地中，转包占51.68%，出租占39.13%，互换占4%，转让占2.15%，股份合作及其他占3.04%。

土地流转新型主体异军突起也是聊城土地流转的一个值得关注的现象。全市土地流转总量中，16.89%流转到了农业龙头企业，18.52%流转到了农民合作社，7.74%流转到了专业大户和家庭农场。农户之间流转面积在流转总面积中的比例由以前的80%以上，下降到目前的56.85%，龙头企业、农民合作社、种养大户等新型经营主体逐步成为农村土地流转的经营主体。

目前，聊城各县(市、区)相继出台了政策，在财政扶持、信贷支持、税收减免、用地优惠、项目申报等方面向农村土地规模流转倾斜，鼓励扶持土地流转。聊城各乡(镇、街道)分别依托经管站建立了农村土地流转服务中心，各行政村成立了土地流转服务站点，建立了信息员队伍，在全市基本建立健全了县、乡、村三级土地流转信息服务平台，为流转双方提供政策咨询、信息发布、价格评估、合同指导、纠纷调解等全方位服务，并依托信息平台，加强对农村土地流转的规范管理，实现了龙头企业、合作社、种养大户和农户间土地供求信息的有效对接，畅通了土地流转渠道。

成效

全市农村土地流转面积达101.36万亩

聊城市农委经管处主任张爱英介绍说，2008年底，聊城农户家庭承包土地流转面积只有18.54万亩，占全市农户承包土地总面积的2.52%。现在，全市农村土地流转面积达到101.36万亩，占家庭承包土地总面积的13.87%。预计到2014年底，聊城农村土地流转面积将达到120万亩。

通过土地流转，农村土地经营权向有能力、有实力的龙头企业、合作社、家庭农场和种养大户集中，带动大量社会资本流向农业、反哺农业，解决了农业投入不足的问题，改善了农业生产条件，形成了土地利用的良性循环。

土地流转还让一些地方闲置多年的耕地、荒地流入各种经营主体，得到充分开发和有效使用，土地资源利用率大幅提高。

目前，全市新增流转土地，80%以上用于发展特色高效农业，形成了一批具有较强竞争力的产业带和产业区，成为农村新的经济增长点。

新的土地流转经营主体，大多实行农业规模化、标准化经营，解决了传统的一家一户分散经营中，农产品质量监管点多面广难控制、农产品质量安全难保证等弊端，降低了质量控制管理成本。龙头企业通过流转土地，稳定了原料供应，保障了原料质量和产品质量。

现实中，流转出土地的农户多数缺劳力、缺技术，且大部分种植粮棉作物，土地产出率低。土地流转后，这些土地主要用于蔬菜、食用菌、中药材、水果等种植，产值大幅度增加。而转移后的劳动力，一方面有稳固可靠的流转收入，一方面可以外出务工或从事第二、三产业，家庭经济收入大幅度提高。流转土地的农民人均纯收入平均比未流转土地的高出20%—30%。

张爱英说，土地流转是实现农村劳动力顺利转移的前提，解决了外出务工农民人地分离的矛盾，使一部分农民从土地的束缚中解放出来，转移到第二、三产业和城镇。

建议

引导村庄组建农村土地股份合作社

聊城土地流转快速发展的同时也存在一些亟待解决的问题，比如农户间的土地流转大部分是自发形成的，以亲朋邻里间为主，而多数是双方只根据所达成的口头协议流转。有的虽然签订了流转合同，但内容不完善，双方的权利义务关系不明确，甚至引发了一些纠纷。

还有，目前土地流转服务体系仍不够完善。虽然全市已有100多个乡(镇、街道)建立了土地流转服务中心，但真正发挥作用的较少。各县(市、区)土地流转服务市场也未真正建立起来。市场流转信息不够畅通，制约了土地承包经营权正常流转。

值得注意的是，经济较发达的城郊，大部分土地流转后存在“非粮化”倾向，甚至部分流转土地还有“非农化”现象。一些企业在原来的耕地上修路、建厂、建简易宾馆、建设农业休闲园区等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。

目前，各级扶持农村土地流转的相关政策依然滞后，能够享受到财政扶持的经营主体数量还很少，而目前土地流转价格大幅攀升，这些因素都制约了规模经营的发展。

张爱英说，应引导各级重视农业开发园区建设，加大农业对外招商力度，吸引工商资本参与农业生产经营。大力培育专业种养大户和现代职业农民，鼓励支持发展家庭农场，发展壮大农民专业合作社，推进新型农业经营主体规模化生产、产业化经营。

加大政策扶持力度是促进土地流转健康发展的有效手段，因此要强化政策引导，增加财政资金投入，鼓励和支持经营大户、农民合作社、农业龙头企业等集中成片流转土地，发展农业适度规模经营。对集中流转土地发展规模农业的，优先安排农田基础设施建设项目。落实转移进城农民的各项社会保障政策，让农民无后顾之忧地放心进城。加大对有转移就业意愿农民的培训力度，促进农民转移就业。

另外，引导有一定经济基础的村庄，组建农村土地股份合作社。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式，参与农业产业化经营。探索将土地流转工作与招商引资工作有效对接，引进有实力的龙头企业到农村建立原料生产基地、到城镇郊区兴办特色农业。

设想

财政对土地流转中多环节进行奖励

聊城市农委经管处主任张爱英有个设想——加大对土地规模经营主体的扶持;对土地流转服务机构进行补助;对转出土地的农户进行奖励;对土地股份合作社进行特别奖励。

有关部门要为规模经营主体免费提供技术服务，优先安排农业综合开发、水利建设和土地开发整理等项目。金融机构要把规模经营主体作为信贷支农重点，并对实力强、资信好的给予一定授信额度。农田经营面积100亩以上的规模经营主体，在不破坏耕作层的前提下，允许其按照不超过经营土地面积的0.05%用于建设生产管理辅助性简易设施，其性质按临时建设用地审批与管理，期满后自行复垦。畜牧规模养殖用地按农业用地对待。

开展土地流转的规模经营主体，必须具备完整、规范的流转手续，流转合同经土地流转服务机构鉴证，流转规模达到市奖励标准，由本人或法人代表提出奖励申请，经乡镇街道初审后，报市、县(市区)级审查，根据审查结果予以落实奖励。

对县(市、区)级建立土地承包经营权流转市场的，市财政给予一次性补助。对委托土地流转服务组织流转，且流转期限在5年以上的，根据当年实际流转面积，分别给予乡(镇、街道)、村土地流转管理服务机构以奖代补工作经费。

对符合土地承包政策法规、流转合同手续完备，并签订5年以上流转合同的转出土地农户，市财政给予一次性奖励。规模经营主体应优先安置转出土地承包经营权的农民就业。农民流转全部土地后自主创业和兴办项目，享受相关优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等政策。

为鼓励探索创新农村土地流转方式，对土地承包经营权入股面积300亩以上、入股期限10年以上，并实行保底分红和二次返利的土地股份合作社市财政应该加大奖励力度。

聊城农户流转土地每年财产性收入13亿

2014-08-15 土流网

来自聊城市农委的消息显示，截至今年6月底，全市土地流转面积达到132.87万亩，占家庭承包土地总面积的18.25%。涉及25.75万农户，占家庭承包经营总农户数的20.99%。

聊城市农委经管处主任张爱英说，土地流转价格并不统一，但平均每亩租金一年能达到1000元，这样推算，132万亩耕地每年的租金就超过13亿元，这些都是农民的财产性收入。另外，从土地上解放出来的农民每人每年都可以通过打工或做生意实现至少几万元的收入，25万户加起来应该是一个庞大的数字。

事例：

莘县黄秋葵种植带动农民致富 高唐5万农民当起“职业田管员”

莘县农民冯道启在大张家镇前石楼村承包了100多亩耕地种植黄秋葵，今年的收成非常不错。

黄秋葵是一种原产于非洲的植物，是降血糖的良药，食用方法多样，既可凉拌，又可热炒、油炸，还可汤食，也可以深加工成花茶、饮料、胶囊、干蔬、油等。

“黄秋葵的生产期比较长，每天都要采摘，产量高，价格也很高，一斤达到四五块钱，而且还拉动了相关产业链，带动农民增收，比如雇人采摘每斤是4毛，装箱是每斤2毛。”莘县大张家镇党委书记顾磊说。

今年，莘县张寨镇双庙村粘玉米种植基地里，粘玉米长势很好。“我们流转的500亩土地，全部承包给徐庄村一位客商种植粘玉米，采用统一种植、统一施肥、统一收购的集约化模式，一亩地可多收入600元。”该村党支部书记刘记章介绍说。

前石楼村、双庙村是莘县农村土地流转走上快车道的一个缩影。截至目前，莘县共签订流转合同45853份，涉及农户48424户，占农村总户数的21.6%，流转土地面积达24.46万亩，占农村总户数的20.65%。

高唐县则把推进土地流转作为主导产业规模化、现代化经营的抓手，流转土地15.88万亩，占总耕地面积的20.8%，涉及农户26153户，有5万农民在各类种植基地当起了“职业田管员”。

面对几十年土地分散种植，高唐县建立起了土地流转县、镇、村三级服务网络，在县农业局成立了县土地流转服务中心，提供土地流转信息发布、合同签订、流转政策咨询等，全方位为农民服务。

为使土地流转后的农民从土地中解救出来，50岁以下的农民有的到企业打工，有的从事第三产业，50岁以上富有种植经验的农民大都成为种粮大户、家庭农场竞相聘任的田间管理员。这些管理员工作形式很灵活，可以按天计算工资，也可以按亩或斤实行计件工资，每年有万余元的经济收入，被称为“职业田管员”。

数据：

全市土地流转面积达130万亩 规模化流转逐步占据主导地位 来自聊城市农委的消息显示，聊城全市耕地859万亩，其中家庭承包耕地面积728.26万亩，承包农户122.72万。2013年，聊城市政府把加快推进农村土地流转列为农业产业调整振兴计划和农业龙头带动战略的重要内容，聊城的农村土地流转发展迅猛。

聊城市农委经管处主任张爱英说，截至今年6月底，全市土地流转面积达到132.87万亩，占家庭承包土地总面积的18.25%。涉及25.75万农户，占家庭承包经营总农户数的20.99%。

土地流转规模的不断扩大，不仅优化了农业资源配置，提高了资源利用效率，促进了现代农业发展和农民增收，同时对促进农村劳动力转移、加快城镇化进程也起到了积极的推动作用。

据统计，聊城全市形成50亩以上规模经营主体3660个，其中50-100亩的2335个，100-500亩的1227个，500-1000亩的71个，1000亩以上的27个。规模经营土地面积达到51.99万亩，占流转总面积的39.13%，成方连片的规模化流转逐步占据主导地位。

张爱英说，由过去农户之间的转包、互换为主，逐渐转变为以转包、出租为主，互换、转让、入股等多种形式并存。在全市流转的132.87万亩土地中，转包70.26万亩，占52.88%;出租占51.5万亩，占38.75%，互换4.83万亩，占3.64%;转让2.21万亩，占1.67%;股份合作1.37万亩，占1.04%;其他2.7万亩，占2.04%。

聊城土地流转总量中，15.23%的流转入农业企业，19.76%的流转入农民合作社，6.77%的流转入专业大户和家庭农场。农户之间流转面积在流转总面积中的比例由以前的80%以上，下降到目前的58.24%，农业龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体逐渐成为土地流转的经营主体。另外，全市132.87万亩流转土地中，从事粮食生产的74.2万亩，占55.85%;从事蔬菜生产的22.08万亩，占16.62%;从事林果生产的13.05万亩，占9.83%;其他23.48万亩，占17.68%。流转用途主要集中在粮食、蔬菜产业，占72.47%。

实践：

流转100亩以上给予奖励扶持 131个乡镇建土地流转服务大厅

聊城市各县(市、区)相继出台政策，鼓励土地流转，在财政扶持、信贷支持、税收减免、用地优惠、项目申报等方面向农村土地规模流转主体倾斜。对农业龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等流转主体当年集中连片流转土地100亩以上，并用于发展农业主导产业、特色高效农业的，给予奖励扶持;对当年新增连片规模流转面积较大的村，给予工作资金奖励。

还有，全市131个乡(镇、街道)建立了土地流转服务大厅，3863个村庄设立了村级土地流转服务站点，建立了信息员队伍，为流转双方搭建土地流转信息服务平台，提供政策咨询、等全方位服务。全市已签订流转合同17.57万份，发布土地流转信息6.6万余条，加强了土地流转的规范化管理，实现了龙头企业、合作社、种养大户和农户间土地供求信息的有效对接，畅通了土地流转渠道，保障了农民的合法权益。

“目前，我们先后培育了莘县洋香瓜、茌平圆铃大枣、冠县店子灵芝、高唐艳丽苗木、东昌府亿沣蔬菜、东阿艾山油料牡丹等流转规模较大的示范典型，建成了多个高效农业示范基地。”张爱英说，今年，聊城市政府以土地适度规模经营作为重点，有力地促进了土地流转的健康发展。规划：

限制流转土地使用“非粮化” 建立健全土地流转服务体系

张爱英说，聊城力争2015年基本完成确权登记颁证任务，稳定和完善土地承包关系并保持长久不变，依法保护农民的土地承包经营权用益物权，为加快土地流转奠定坚实的基础。

农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体是农村流转土地的主要承租者。“我们将引导各级有关部门进一步解放思想、更新观念，重视农业开发园区建设，加大农业对外招商力度，吸引工商资本参与农业生产经营。大力培育专业种养大户和现代职业农民，鼓励支持发展家庭农场，发展壮大农民专业合作社，推进新型农业经营主体规模化生产、产业化经营。”

以后各级财政每年列出一定的专项资金，鼓励和支持专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等集中成片流转土地，发展农业适度规模经营，特别是要加大对种粮大户、种粮合作社的扶持力度。对集中流转土地发展规模农业的，优先安排农田基础设施建设项目。落实转移进城农民的各项社会保障政策，解决农民的后顾之忧。加大对有转移就业意愿农民的培训力度，引导农民二次创业。

聊城还引导有一定经济基础的村在尊重农民意愿的基础上，将农民承包地集中起来，组建农村土地股份合作社，实行规模化、集约化经营。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式，参与农业产业化经营。探索将土地流转工作与招商引资工作有效对接的新模式，引进有实力的龙头企业到农村建立原料生产基地、到城镇郊区兴办特色农业。值得注意的是，聊城将限制流转土地“非粮化”，加强对基本农田的保护。大力发展粮食生产规模经营，鼓励和引导专业大户、合作社种植粮食作物，确保粮食生产安全。降低种粮成本，提高种粮补贴和粮食价格，增强土地流转主体的种粮积极性。建立工商资本流转土地准入机制，严格限制农用地转非，落实最严格的耕地保护制度。

另外，聊城还要依托各级农业(农经)部门，建立健全以县级为中心的县、乡、村三级农村土地承包经营权流转服务体系，并以此为基础，建立农村综合产权交易市场，加强对土地流转的指导服务和监督，引导农民将承包土地在公开市场上流转交易，增加农民财产性收入。

“截至目前，全市农村土地流转面积达到101.36万亩，占家庭承包土地总面积的13.87%，预计今年年底土地流转面积达到120万亩。”2月18日，聊城市农委经管处主任张爱英说。

目前，全市形成50亩以上规模经营主体4021个，其中50—100亩的2955个,100—500亩的982个，500—1000亩的61个，1000亩以上的23个。

值得注意的是，聊城规模经营土地面积达到48.1万亩，占流转总面积的47%，占家庭承包总面积的6.6%，成方连片的规模化流转逐步占据主导地位。

事例

“先付钱再流转”

经验在临清获推广

临清市康庄镇康圣庄村共有农户210户，有地的160户，土地1360亩。

村支书盛士友说，近些年，村民在外打工的居多,致使落荒耕地越来越多,加之城镇化进程加快,很多人也将搬进新型农村社区，种地会变得不便利。

2014年春节前，康圣庄村经过两次公开投标，在近20位投标人的竞争下，千余亩土地由该村盛海章和盛敏章竞标成功，每亩流转资金比去年高出800元。

第一次投标竞标的方案是，每亩按照1360元的标准补偿，但每年收获后分两次支付给农民。

村民盛保生提出：“地给人家种了，收不到钱怎么办?种地的要遇到像今年大涝的灾害赔了,我们也得跟着赔,怕到最后,地没了钱也没了。”

盛保生的意见引起大家的共鸣，第一次竞标失败。

随后，村两委与承包方再一次协商，提出流转的前提必须“先付钱再流转”，并拿出两个方案，已播种小麦的农户可以到次年收获后流转,也可直接流转，按每亩种320元标准补偿种植费。每年每亩900斤小麦，每年芒种前一次性支付完。

这样算下来，全村土地一年的流转费用就将近200万元。盛海章和盛敏章感觉压力不小，但他们说，从长远看应该有利润。

他们粗略计算了一下，由于土地规模大，农机用得上，耕种能节省30元;直接取消地垄，会提高水速，每亩能节省10元;种子、化肥、农药购买的数量多，定会享受批发价格，每亩节省50元左右;秸秆等，一亩地能节约100多元。加之家中有联合收割机3台，玉米收割机2台，旋耕机、秸秆粉碎机3台，机械化条件具备，所以“先付钱再流转”不会吃亏。

康圣庄村支书盛士友说，经过入户调查及协议意向显示，村中其他100多户农民将会在今年9月前陆续签订合约，届时全村160户除一户的20亩地外，1340亩土地将实现集体流转。

“先付钱再流转”这一做法逐渐得到临清农民的认可，并逐渐在临清推广开来。

临清市松林镇的亢庙村和王大人村，234户的216亩土地流转给聊城市东正有限公司用于黑牡丹种植，按每亩1000元的价格，兑现农民一年的租金21.6万元。临清中华海棠园3000亩的土地流转，每亩地农民可拿到1200斤小麦流转资金;临清银杏大观园5000亩的流转，按公司加基地、合作社加农户等形式开展着，流转正实现着农业效益和农民收入双赢。

据统计，临清市土地流转面积已达13.34万亩，占总承包耕地面积的16.24%。

特点

成方连片的规模化流转

占据主导地位

来自聊城市农委的数据显示，目前全市形成50亩以上规模经营主体4021个，其中50—100亩的2955个，100—500亩的982个，500—1000亩的61个，1000亩以上的23个。规模经营土地面积达到48.1万亩，占流转总面积的47%，占家庭承包总面积的6.6%，成方连片的规模化流转逐步占据主导地位。

聊城土地流转的一个特点是，形式趋于多样。由过去农户之间的转包、互换为主，逐渐转变为以转包、出租为主，互换、转让、入股等多种形式并存。在全市流转的土地中，转包占51.68%，出租占39.13%，互换占4%，转让占2.15%，股份合作及其他占3.04%。

土地流转新型主体异军突起也是聊城土地流转的一个值得关注的现象。全市土地流转总量中，16.89%流转到了农业龙头企业，18.52%流转到了农民合作社，7.74%流转到了专业大户和家庭农场。农户之间流转面积在流转总面积中的比例由以前的80%以上，下降到目前的56.85%，龙头企业、农民合作社、种养大户等新型经营主体逐步成为农村土地流转的经营主体。

目前，聊城各县(市、区)相继出台了政策，在财政扶持、信贷支持、税收减免、用地优惠、项目申报等方面向农村土地规模流转倾斜，鼓励扶持土地流转。聊城各乡(镇、街道)分别依托经管站建立了农村土地流转服务中心，各行政村成立了土地流转服务站点，建立了信息员队伍，在全市基本建立健全了县、乡、村三级土地流转信息服务平台，为流转双方提供政策咨询、信息发布、价格评估、合同指导、纠纷调解等全方位服务，并依托信息平台，加强对农村土地流转的规范管理，实现了龙头企业、合作社、种养大户和农户间土地供求信息的有效对接，畅通了土地流转渠道。

成效

全市农村土地流转面积达101.36万亩

聊城市农委经管处主任张爱英介绍说，2008年底，聊城农户家庭承包土地流转面积只有18.54万亩，占全市农户承包土地总面积的2.52%。现在，全市农村土地流转面积达到101.36万亩，占家庭承包土地总面积的13.87%。预计到2014年底，聊城农村土地流转面积将达到120万亩。

通过土地流转，农村土地经营权向有能力、有实力的龙头企业、合作社、家庭农场和种养大户集中，带动大量社会资本流向农业、反哺农业，解决了农业投入不足的问题，改善了农业生产条件，形成了土地利用的良性循环。

土地流转还让一些地方闲置多年的耕地、荒地流入各种经营主体，得到充分开发和有效使用，土地资源利用率大幅提高。

目前，全市新增流转土地，80%以上用于发展特色高效农业，形成了一批具有较强竞争力的产业带和产业区，成为农村新的经济增长点。

新的土地流转经营主体，大多实行农业规模化、标准化经营，解决了传统的一家一户分散经营中，农产品质量监管点多面广难控制、农产品质量安全难保证等弊端，降低了质量控制管理成本。龙头企业通过流转土地，稳定了原料供应，保障了原料质量和产品质量。

现实中，流转出土地的农户多数缺劳力、缺技术，且大部分种植粮棉作物，土地产出率低。土地流转后，这些土地主要用于蔬菜、食用菌、中药材、水果等种植，产值大幅度增加。而转移后的劳动力，一方面有稳固可靠的流转收入，一方面可以外出务工或从事第二、三产业，家庭经济收入大幅度提高。流转土地的农民人均纯收入平均比未流转土地的高出20%—30%。

张爱英说，土地流转是实现农村劳动力顺利转移的前提，解决了外出务工农民人地分离的矛盾，使一部分农民从土地的束缚中解放出来，转移到第二、三产业和城镇。

建议

引导村庄组建农村土地股份合作社

聊城土地流转快速发展的同时也存在一些亟待解决的问题，比如农户间的土地流转大部分是自发形成的，以亲朋邻里间为主，而多数是双方只根据所达成的口头协议流转。有的虽然签订了流转合同，但内容不完善，双方的权利义务关系不明确，甚至引发了一些纠纷。

还有，目前土地流转服务体系仍不够完善。虽然全市已有100多个乡(镇、街道)建立了土地流转服务中心，但真正发挥作用的较少。各县(市、区)土地流转服务市场也未真正建立起来。市场流转信息不够畅通，制约了土地承包经营权正常流转。

值得注意的是，经济较发达的城郊，大部分土地流转后存在“非粮化”倾向，甚至部分流转土地还有“非农化”现象。一些企业在原来的耕地上修路、建厂、建简易宾馆、建设农业休闲园区等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。

目前，各级扶持农村土地流转的相关政策依然滞后，能够享受到财政扶持的经营主体数量还很少，而目前土地流转价格大幅攀升，这些因素都制约了规模经营的发展。

张爱英说，应引导各级重视农业开发园区建设，加大农业对外招商力度，吸引工商资本参与农业生产经营。大力培育专业种养大户和现代职业农民，鼓励支持发展家庭农场，发展壮大农民专业合作社，推进新型农业经营主体规模化生产、产业化经营。

加大政策扶持力度是促进土地流转健康发展的有效手段，因此要强化政策引导，增加财政资金投入，鼓励和支持经营大户、农民合作社、农业龙头企业等集中成片流转土地，发展农业适度规模经营。对集中流转土地发展规模农业的，优先安排农田基础设施建设项目。落实转移进城农民的各项社会保障政策，让农民无后顾之忧地放心进城。加大对有转移就业意愿农民的培训力度，促进农民转移就业。

另外，引导有一定经济基础的村庄，组建农村土地股份合作社。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式，参与农业产业化经营。探索将土地流转工作与招商引资工作有效对接，引进有实力的龙头企业到农村建立原料生产基地、到城镇郊区兴办特色农业。

设想

财政对土地流转中多环节进行奖励

聊城市农委经管处主任张爱英有个设想——加大对土地规模经营主体的扶持;对土地流转服务机构进行补助;对转出土地的农户进行奖励;对土地股份合作社进行特别奖励。

有关部门要为规模经营主体免费提供技术服务，优先安排农业综合开发、水利建设和土地开发整理等项目。金融机构要把规模经营主体作为信贷支农重点，并对实力强、资信好的给予一定授信额度。农田经营面积100亩以上的规模经营主体，在不破坏耕作层的前提下，允许其按照不超过经营土地面积的0.05%用于建设生产管理辅助性简易设施，其性质按临时建设用地审批与管理，期满后自行复垦。畜牧规模养殖用地按农业用地对待。

开展土地流转的规模经营主体，必须具备完整、规范的流转手续，流转合同经土地流转服务机构鉴证，流转规模达到市奖励标准，由本人或法人代表提出奖励申请，经乡镇街道初审后，报市、县(市区)级审查，根据审查结果予以落实奖励。

对县(市、区)级建立土地承包经营权流转市场的，市财政给予一次性补助。对委托土地流转服务组织流转，且流转期限在5年以上的，根据当年实际流转面积，分别给予乡(镇、街道)、村土地流转管理服务机构以奖代补工作经费。

对符合土地承包政策法规、流转合同手续完备，并签订5年以上流转合同的转出土地农户，市财政给予一次性奖励。规模经营主体应优先安置转出土地承包经营权的农民就业。农民流转全部土地后自主创业和兴办项目，享受相关优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等政策。

为鼓励探索创新农村土地流转方式，对土地承包经营权入股面积300亩以上、入股期限10年以上，并实行保底分红和二次返利的土地股份合作社市财政应该加大奖励力度。

第五篇：山西农村土地承包经营权流转问题及对策分析

山西农村土地承包经营权流转问题及对策分析

摘要：山西省农村土地承包经营权流转基本情况及存在的问题；规范山西省土地承包经营权流转的对策建议。

关键词：农村地流转；情况问题；对策建议

一、山西省农村土地承包经营权流转基本情况及存在的问题

（一）山西家庭承包土地流转的基本情况。

山西省内辖11个地级市，119个县、市、区，1196个乡镇，28135个行政村，总人口3427.4万人。其中农业县（市、区）115个，农业人口2334.5万人。农村劳动力1081.9万个。总面积15.63万平方公里，现有耕地6068万亩，基本农田5065万亩，人均耕地面积1.77亩。2010年全省家庭承包经营的耕地面积4621.3万亩，家庭承包经营的农户数为575.1万户，家庭承包合同份数为562.1万份，家庭承包耕地流转总面积385.1万亩，流转出承包耕地的农户数为47.7万户。签订耕地流转合同份数为25.5万份，签订流转合同的耕地流转面积122.3万亩。分析山西农村土地承包经营权流转现状具有以下特点。

1.流转的进程加快。山西省农村土地流转面积逐年增加，土地流转的进程加快。2006年土地流转面积762288亩，占家庭承包经营耕地面积的1.71%，2010年土地流转面积3850595亩占家庭承包经营耕地面积的8.33%。比2006年增加了6.62个百分点。（数据来源：根据山西省农业厅经管局提供的资料整理，2011）

2.流转主体多元化，流转去向以流入农户为主。近年来，随着农业结构调整和高效农业的发展，一些原来的农业专业大户扩大了经营规模，新的专业大户不断涌现，同时专业合作社和科技人员等成为租赁农户承包土地、投资经营农业、发展规模经营的一股新生力量。一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作社纷纷参与到农村土地流转中，并逐渐成为农村土地流转的主体。2010年山西省流转入农户面积占土地流转总面积的74.9%，流转入合作社面积占土地流转总面积的11.8%。流转入企业面积和流转入其他主体面积分别占土地流转总面积的5.9%和7.5%。山西省土地流转去向以流入农户为主。（数据来源：山西省农业厅经管局，2011）

3.流转的形式以转包、互换、出租为主。农村土地流转有转包、转让、互换、出租、股份合作、委托流转六种形式。转包、互换、出租是山西省农村土地流转的主要形式，2008年到2010年这三种形式流转的面积占到土地流转总面积的75%以上。（数据来源：根据山西省农业厅经管局提供的资料计算，2011）

4.流转的类型多样。农村土地承包经营权流转分为三种类型。（1）农户自主流转。主要指因老死婚嫁、外出从事他业、无力耕种的农户出让转让权，是最为普遍的一种土地流转形式，农户自主流转的按原来生产惯性种植麦、棉、玉米等粮食。（2）产业推动的流转。是指资本追求效益发展蔬菜、水果、苗木产业，采用较高的流转价格以租赁等方式获得土地使用权。流转入合作社和企业属于产业推动的流转。（3）政府引导的流转。主要指政府为了发展现代农业，建立农业科技示范区、科普基地，推广农业科学技术而引导的土地流转。5.土地流转区域差异明显。一是土地流转发生率差异明显。选择地处山区丘陵区的大宁县、永和县和地处平川区的新绛县、太谷县的土地流转情况进行比较分析。从整理的资料可以看出，新绛县和太谷县土地流转的面积占家庭承包经营耕地的面积分别是27%和25.9%。大宁县和永和县土地流转的面积占家庭承包经营耕地的面积分别是2.9%和3.2%，说明平川区土地流转的发生率高于山区丘陵区。原因是平川区土地的农业生产条件优越，土地适应性广，农业生产力水平比较高，便于规模化、专业化生产，也利于种植高效益的蔬菜、苗木、果树等作物，合作社、企业等经济组织乐于投资，土地流转可能性大；山区丘陵区自然条件差，土地细碎化程度高，坡耕地比重达大，不易规模化、专业化生产，主要种植玉米、马铃薯、小杂粮等作物，产量低而不稳，经济效益不高，合作社、企业等经济组织不乐于投资，土地流转的可能性小。

（二）山西省农村土地承包经营权流转存在的问题

1、流转意愿方面（1）农民地权意识和小农思想严重。由于农民长期受农村传统思想的影响，大部分农民对承包地仍有强烈的依赖和眷恋，认为拥有和经营承包地就等于拥有了一切，不愿意放弃承包土地的经营权，把土地看成了“保命田”、“退路田”。以农业生产为主要经济来源的农户，随着各项惠农政策的落实，种地收益明显提高，不愿轻易将土地流转出去，担心流转土地后会失去生活的依靠；兼职从事二、三产业的农户，都想留几亩土地来补偿家庭收入，对土地流转的意愿不强；已经脱离农业或长期在外经商务工的农户，把土地作为今后生活的“退路”，宁可抛荒或者由亲属无偿耕种，也不肯把土地流转给别人。随着土地资源的紧缺，农户对土地有增值预期和保障心理，怕政策多变，对农村土地的所有权、承包权、经营权、收益权概念混淆不清，担心土地流转后失去承包经营权或怕征用土地时得不到补偿费。（2）农民参与土地流转收益低。2009年，大同天镇县利农农副产品储运有限公司，通过南河堡乡政府和上吾其村委会与农民做协调，流转租用了1500亩土地，涉及了360多户村民，并签订了租用合同，租期为10年，每年每亩400元的租金。但有8户村民不愿意把土地流转，其主要原因是流转出的比较收益低。村民王进成在规划流转的那块地里有12亩承包田不愿意流转，他算了一笔账，承包地种玉米每亩产量平均在750公斤左右，如今玉米市场价是每斤0.9元，一亩地毛收入1350元，减去400元的种子、化肥、地膜等成本后，还剩下950元的纯收入，再加上国家和省对种粮的补贴款每亩80元（粮食直补5元/亩，农资综合补贴35元/亩，良种补贴10元/亩，地膜补贴30元/亩），玉米秸秆每亩50元，这样12亩地全年的纯收入在1.3万元左右，他认为比流转出划算。因此，土地流转收益低是农民不愿意流转的原因之一。

2、流转行为方面。一是流转合同不规范。根据调研发现，现在农户间土地流转多是口头协议、“君子协定”，不遵守土地流转规定的程序，不履行必要的手续。未通过签订流转合同来规范双方的权利和义务。即使签订了书面流转合同，也是内容不完整。山西省签订流转合同的耕地流转面积是1223366亩，仅占山西省农村土地流转总面积3850595亩的31.8%有一些农村基层干部直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系。“反租倒包”现象很严重，乡村组织代替农户流转承包地。甚至一些农村基层干部打着土地流转的幌子，强行租赁农户土地搞非农建设。这些做法侵犯了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权。大多数地方未建立健全土地流转和规模经营的档案，一些土地流转后需变更的承包合同及经营权证书未及时变更。我国《土地承包法》中规定耕地的承包期为30年。土地流转自发的多，不规范的多，村民之间的土地流转没有约定期限，期限不确定，流转双方根据需要随时处置流转的土地。2010年山西省受理的土地流转纠纷案件816件，其中农户之间的纠纷数674件，占总受理案件的82.6%，这些由于流转不规范而引发的纠纷都将成为影响农村社会稳定的隐患。二是仲裁机构不健全。据资料显示，山西省土地流转仲裁机构不健全，设立县级仲裁委员会的有72个，占全省119个县的60%，仲裁委员会专职人员只有181个，平均每个仲裁委员会只有2个专职人员。目前一些地方少数纠纷能够通过仲裁解决，大量纠纷是农经部门通过信访渠道协调当事人进行协商、调解解决，一些因农村土地承包和流转过程中的违法行为引发的纠纷甚至群体性事件由于得不到合法及时解决，给农村经济发展和社会稳定带来消极影响。从事调解仲裁的日常工作人员职责不清。仲裁委员会中调解仲裁的日常工作人员除承担农村土地承包管理及纠纷调解仲裁的工作外，还承担农民负担的监督管理、农村财务管理与审计、农民专业合作社指导、农村经济收入统计等工作。农村土地流转的纠纷仲裁的经费得不到保障。

二、规范山西土地承包经营权流转的对策建议

（一）尊重农村土地流转规律。我们要尊重农村土地流转的经济规律。农村土地流转属于经济的范畴，其流转的程度和规模都要与国家的经济尤其是农业经济的发展水平相适应，与农业生产力的发展水平相协调，任何阻碍和超越生产力发展水平的农村土地流转最终都会失败。所以，在农村土地流转问题上应本着从实际出发，因地制宜，分类指导，稳步推进。农村土地流转形式有多种，各个地方要结合实际情况，选择最有利于自己的方式进行改革。而且有些地方农村土地流转的条件尚不成熟，因此要政府多加强诱导，创造有利条件，向农村土地流转的方向发展。农村土地流转也要符合循序渐进的规律，不能操之过急，否则很容易给社会带来不稳定的因素，严重地影响农村的经济发展。在市场经济条件下，农民是有限理性的生产者，政府是有限理性的宏观管理者。农民的有限理性需要政府的有限理性进行校正、诱导，而政府的有限理性则决定了政府制定的制度、政策必须适应生产力的发展，并且要不断地修改、完善。

（二）把握土地流转的原则。坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。坚持农村基本经营制度就是坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。完善农村土地法律法规和相关政策，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。只有坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧。目前要稳步开展土地承包经营权登记试点工作，探索建立土地承包经营权登记制度，按照承包地块、面积、合同、证书“四到户”要求，依法落实好农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，为土地承包经营权流转奠定坚实的基础。农户承包地使用权流转要在坚持长期稳定家庭承包经营制度的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则规范进行。依法、自愿、有偿的原则，是指导农村土地流转的基本准则，是规范土地流转行为的重要依据，也是衡量土地流转是否合理的根本标准。此外，还要坚持“鼓励、支持、引导”的原则，规范土地流转行为，切实保障农民根本利益；要因地制宜，根据当地农村发展水平、非农业发展程度，农村劳动力转移和社会保障状况分类进行，切忌千篇一律。

（三）切实保障农民的切身利益。回顾我国农地制度的变迁，每一次农村土地制度的变迁都离不开农民自己的主动参与，因此在构建农村土地股份制制度时，要遵循生产力要求，充分发挥农民在农村土地流转中的自主权，给予农民较大的选择空间。土地流转存在小农思想严重，农民地权意识严重的问题。这要从政府以及农民两方面来解决。一方面干部思想有误区，认为土地流转工作是农民自己的事情，政府、村集体没有必要干预；另一方面流转双方各有担心，农户怕丧失了土地经营权，没有了生活保障，承包方怕政策不稳定。为了保障土地流转双方利益和合法权益，要加强农村《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的宣传教育工作，提高农民群众的法律知识和守法、维权意识。对农民闲置、抛荒土地失去约束力，没有组织机构进行监管的，农村组织机构应对闲置、抛荒土地的农户实行停发各种惠农补贴资金，并对闲置、抛荒的土地按照国家有关规定征收土地闲置费，迫使农民外出务工时将土地正常流转。《农村土地承包法》规定，对于外出农民回乡务农的，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。通过加强法律法规的宣传教育工作消除农民对土地流转认识上的误区，切实保障农民的利益，解除后顾之忧。

（四）规范土地流转行为。土地流转的双方当事人应签订土地流转合同，报农业承包合同管理部门和发包方备案。流转合同要明确流转形式、流转的土地(包括坐落、面积、质量、用途等)、期限、费用标准及支付方式、当事双方权利义务、违约责任等。农户可以书面委托发包方流转其承包地。委托要出具书面授权委托书，载明代理事项、代理权限、期间等，并有委托人的签名或盖章。发包方接受农户委托后，要依法代理，不得超越农户授权。搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

（五）健全土地流转服务市场

1.构建基层土地承包经营权流转交易平台。以乡镇农村经营管理机构为依托建立土地流转服务中心，形成下联村，上联县的土地承包经营权流转交易网络；搭建土地流转信息平台，配置信息设备，利用先进的电子化工具建立起土地流转数据库，及时登记汇集并定期公开可流转的土地数量、区位、价格等信息资料，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的联系，提高土地流转交易的成功率。在双方协商一致的前提下，帮助办理流转手续，切实维护土地所有者，承包者，经营者三方的合法权益。

2.搭建土地承包经营权流转服务平台。培养土地流转服务组织，开展价格评估，资质审查，形成以公共服务为主体，市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系。

3.搭建政策法律服务平台。严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，强化调解、加强仲裁，设立农村土地承包仲裁委员会，建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系，加强专职仲裁员队伍建设。开展农村土地承包经营权流转情况监测，要系统掌握流转的面积、形式、流向、价格等变化，为完善政策、指导工作、核算农产品成本等提供可靠依据。重点是监测土地承包经营权（主要是耕地）流转规模、形式、对象、期限、价格以及土地承包经营纠纷调处情况。

（六）完善土地流转保障机制，加大规模经营扶持力度。

1.建立流出农户社会保障制度。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，依法保留其土地承包经营权并允许依法进行土地流转；自愿将家庭承包土地入股进行合作经营或以土地承包经营权作价出资加入农民专业合作社的，入股土地不得用于偿还债务；推行流出土地农户与社保挂钩政策，对于承包土地流出的农户优先纳入各类就业计划，优先将流出土地的农民纳入农村养老保险范畴，从根本上解除农民流转出土地后的后顾之忧。

2.加大财政扶持力度。调整公共财政的投入方向，支持县、乡、镇建立土地流转服务组织，设立土地流转交易大厅，开展流转服务；支持县、乡两级农经部门建立土地承包经营纠纷仲裁庭和调解庭，对土地流转纠纷进行调解仲裁，保障土地流转顺利进行；对符合土地承包政策法规，流转合同手续完备，形成集中连片规模经营面积100亩以上，并签订3年以上流转合同的转出土地农户，根据土地类型每亩给予一定数额的补助。

3.加大对通过土地流转形成的种粮专业大户、农民专业合作社和农业龙头企业等规模经营主体的项目扶持力度。要优先安排规模经营主体承担农田水利设施建设、中低产田改造、优势农产品基地、农业综合开发、土地整理、测土配方施肥等基建类和财政专项补助项目，以充分发挥规模经营主体发展现代农业的组织资源优势，更好的发挥项目的经济、社会效益。

4.强化金融和保险支持。鼓励和支持金融机构创新对土地流转规模经营主体的金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务。鼓励农民专业合作社发展信用合作和创办农村资金互助社。加快开展以土地流转规模经营主体为服务对象的政策性农业保险，积极探索建立土地流转规模经营主体农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。参考文献：

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