第一篇：云南农垦深化体制改革调研报告
云南省农垦深化体制改革调研报告
[国研专稿]体制融入地方 管理融入社会 经济融入市场 ——云南省农垦深化体制改革调研报告 2012-03-16
内容摘要：2009年以来，云南省农垦坚持“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”的改革方向，开展了以创新管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的体制改革，取得了初步成效，积累了有益经验。但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。
关键词：云南省农垦，体制改革
云南省农垦经过60年的发展，已经成为以天然橡胶为主要产业的特大型国有农业企业集团，建有我国最好的天然橡胶基地，也为保持边疆稳定，促进生产发展，繁荣区域经济做出了重要贡献。2010年，云南省农垦生产天然橡胶11.1万吨，占云南省总产量的1/3，约占全国总产量的1/6，有效保障了橡胶这个国防和工业建设重要战略物资的供给。但由于长期处于特殊政治、经济、社会体制下，导致云南省农垦形成了“非政非企，非城非乡、非农非工”的形态，与地方经济社会“两张皮”。近年来，云南省农垦更是呈现出一线职工劳动强度大、收入低、负担重，职工与管理层收入差距大、干群矛盾加深，农垦企业负担重、负债率高、亏损面大，下岗、待业人员存在不同程度的不满情绪等问题。2009年底，云南省委省政府出台了《中共云南省委云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》（以下简称“19号文件”），在属地管理、产权到场、承包到户，创新管理机制、激活经营机制，调整利益分配、理顺劳动关系，健全社会保障等方面进行了探索，取得了初步成效，积累了有益经验。为了解云南省农垦改革发展情况，近期，国务院发展研究中心调研组赴云南省开展调研，深入保山、德宏、西双版纳等州（市），与当地政府有关部门、农垦和农场相关负责人进行座谈，与一线管理干部、职工深入交流，现将云南省农垦改革主要举措、初步成效和经验报告如下：
一、云南省农垦体制改革背景
云南省农垦建于1951年，垦区涉及西双版纳、红河、临沧、普洱、德宏、文山和保山7个州市28个县（市、区），约32万人，39个农场和18个橡胶分公司，经营国有土地346.2万亩，其中橡胶209万亩、茶园6.8万亩、果园近10万亩，企事业单位共70个、在岗职工9.4万人。历经60年的发展，云南省农垦已经成为集农、工、商、贸、旅为一体的特大型国有农业企业集团。近年来，由于内外问题交织，垦区发展滞后，农场由过去的地方经济社会发展的带动者，沦为落后者。过去，当地农民视农场为“乐土”，做梦都想成为农场人；现在，当地农民视农场为“受穷受难之地”，害怕成为农场人。其面临的主要问题表现在以下几个方面：
（一）一线职工劳动强度大、收入低、负担重
一是劳动强度大。云南省农垦在前几年实行“减员增效”之后，大量一线职工下岗，职工承包任务加重。2010年，农垦人均管理和经营土地、胶园、茶园、蔗园超过40亩，远高于云南省农村劳动力人均耕作4亩多的水平。垦区胶工人均管理橡胶树由过去的300棵增加到900棵，胶工因为超负荷劳动、疾病缠身，早衰早亡的情况突出。
二是收入低。2009年农垦职工平均工资只有9697元，不到云南省社会平均工资（26992元）的40%，比较贫困的农场职工收入更低。西双版纳大渡岗农场茶叶从业人员2852人，人均茶园5.3亩，纯收入仅有7000元左右。特别是种植水稻、水果、甘蔗、咖啡的农业工人（不具备农垦企业、农场职工身份的从业人员，以下简称农工）收入更低，年均工资只有5000元左右。实际上，前几年的“减员增效”后，原有的“一人一岗”，变为“一户一岗”，部分职工的工资就是整个家庭的收入，职工收入过低，家庭长期处于贫困之中。
三是负担重。职工承包土地的总收入上缴给农场比例较高，部分垦区胶工需要缴纳总收入的65%～70%。并且，农垦职工每年要把大部分纯收入用于缴纳社会保险和社会管理费用。农垦职工以云南省上一年平均工资的60%为基数缴纳社会保险，年均社保缴费超过3000元，再加上其他管理费用，职工负担沉重。
（二）管理层与一线职工收入、待遇差距大，干群矛盾深
一方面，农垦管理层员工收入远超过一线职工收入。云南省农垦在岗职工9.4万人左右，其中生产队以上管理人员就有10071人。根据2008年年底调查数据，管理层员工与一线职工的收入相对差距在5倍左右。2008年，大渡岗农场下属茶厂党委书记的岗位工资为4.5万元（不含效益工资），而茶工年收入仅有7100元，两者相差6.4倍。在某些农场，产量达不到平均水平的职工，还会出现入不敷出的现象。
另一方面，管理层与普通一线职工社会保障待遇差别很大。农场、企业管理层一直按照缴费基数的28%缴纳养老保险费用，个人只承担8%；而一线职工只能按照缴费基数的18%缴纳养老保险费用，个人全部承担；一线职工怨言很多。
（三）农垦企业负担重、负债率高、亏损面大
农垦经营农业产业，自然灾害频繁、风险大、效益低。多年以来，企业社会负担沉重，农垦企业承担着医院、道路、饮水基础设施建设，承担廉租房建设、危房改造等民生工程，承担在职职工、离退休职工的社会管理服务等职能，2009年，农垦社会负担达3.88亿元。农垦企业负债率高，平均负债率高达95%，潞江农场负债率更高达273%。农垦企业亏损面大，39个企业亏损面在45%以上，而原因之一就是农垦管理机构人员臃肿，每年管理费用高达8.7亿元，管理费用居高不下。
（四）垦区矛盾纠纷突出、维稳任务繁重
农垦系统各个利益群体诉求强烈，各种矛盾交织积累，大规模群体性事件防不胜防，这些矛盾单靠农垦系统无法及时有效地处理解决。利益诉求的主体主要是在岗职工、离退休人员、待业、下岗、失业人员。问题主要集中在社会保障、劳动就业、工资待遇、收入分配、住房改善等方面。垦区已经成为云南省维稳工作的重点、难点和热点。
云南省农垦共有下岗、退职等解除劳动合同人员2.6万人，这部分人有各种利益诉求，存在不同程度的不满情绪，已经成为影响垦区社会稳定的主要因素之一。尤其是2009年的“1·20事件”[①2009年，云南西双版纳垦景洪农场415名解除劳动合同人员，在非法组织“退休人员维权会”的策划下，为解决养老保险、医疗保障和独生子女费等问题，酿成的集体上访事件，事件一度蔓延至西双版纳垦区，后在地方政府的及时、有效、正确处理下得以平息。]后，各种矛盾和问题集中暴露，地方政府维持边疆地区社会稳定压力的逐渐增大。
（五）垦区基础设施薄弱，经济社会发展滞后
由于体制没有融入地方，农垦系统基础设施建设长期游离于云南省统一规划和建设之外，享受不到各种惠农政策，民生欠账较多，经济社会发展长期滞后。
一是垦区水利、电力等基础设施薄弱，群众饮水困难和不安全问题突出。黎明农场2万多亩肥沃的农田缺乏灌溉设施，靠天吃饭；临沧垦区5个农场1.3万人存在饮水安全问题，占垦区总人口的42%，4座小
（二）型病险水库威胁着职工生命和财产安全；西双版纳垦区电网尚未纳入农网改造，部分居民点没有通电等。部分垦区基础设施建设已经远远落后于当地农村，严重影响了农垦职工的生产生活。
二是垦区职工住房条件长期得不到改善，职工生产生活条件差。农垦管区现有住户11万多户，人均居住面积仅有17平方米，职工住房窄、旧、简、危现象普遍，与当地农村差距较大，呈现出“棚区就是农垦的，新楼房就是当地老百姓的”景象。当地农场在解决低收入人口危房改造问题方面面临较大困难，大渡岗农场2010年危房改造任务900户，由于国家贷款政策收紧，职工筹资困难，建筑材料价格大幅度上涨等原因，危房改造工作举步维艰，仅开工300户。
二、云南省农垦改革主要举措
根据云南省“19号文件”精神，云南省农垦在保持农场国有土地性质不变、企业职工身份不变“两个不变”的前提下，深入推进以创新农垦管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的改革，力求从体制、机制上消除产生矛盾和问题的根源，主要举措有：
（一）农垦属地化管理
一是云南省农垦总局属地化管理。目前，云南省农垦总局和云南省农垦集团公司实行“两块牌子、一套班子”的过渡性管理体制。改制之后，云南省农垦集团公司由云南省人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。
二是农垦分局属地化管理。云南省农垦总局直属的农垦分局转变为当地市（州）政府直属的农垦局，职能转变为贯彻落实地方政府有关农垦工作的方针政策，衔接省厅局部署的有关农垦工作，协调市（州）政府相关部门服务垦区经济社会发展，指导各农场相关业务工作等。
三是人员、资产属地化管理。云南省编委核实的各州市县行政事业编制2894名，大部分用于农场、分场两级机关工作人员参公参事。省农垦总局管理的39个农场，42个县处级单位264名处级干部移交属地，由所在州市或县（市、区）对农场干部和国有资产进行管理。目前，普洱市、文山州已完成参公参事人员上岗工作；西双版纳州、德宏州、临沧市已完成参公参事招录招聘考试工作；保山市对原农场领导班子成员进行了考察考核和任命工作；红河州完成了农场机关管理人员的档案和相关信息的核对工作。
（二）农垦集团大部分资产下划到农场及企业
农垦集团公司原有全资及控股企业76家，拥有总资产94.6亿元，总负债58.8亿元，所有者权益35.7亿元，资产负债率为62%。农垦集团根据《公司法》和其他有关法律法规，按照机制创新、市场运作、自主决策、自负盈亏的原则开展重组工作。建立健全产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。目前，保留在集团公司经营的企业有21家，资产总额为27.7亿元，负债总额11.4亿元（其中：银行贷款3.4亿元），所有者权益16.3亿元。
按照“19号文件”要求，农垦系统各个单位根据相关政策规定对下划单位的资产，负债及所有者权益情况进行了全面清查。目前，共完成下划移交单位53家，下划农场及企业资产总额55.6亿元，负债43.6亿元，所有者权益12亿元。除临沧市的孟定农场和红河州的弥勒东风农场外，所有的农场和州市工商企业（含农垦分局）已完成资产下划工作。
（三）推行家庭承包经营，收益大头归职工
改制之后，农场作为独立的法人实体，履行以所辖国有土地为核心的国有资产和社区公共事务管理职能。农场80%以上基本农田承包给农工经营，承包经营权长期稳定不变，对于农工承包经营的基本农田，农场不再收取承包费。农场橡胶、茶叶、水果等长期作物和粮食等短期作物，本着收益大头归职工的原则，实行家庭承包。
一是推行普遍家庭承包。农垦坚持整体推进和分类指导相结合，从实际出发，因地制宜，坚持“一场一策”，“一队一策”推进家庭承包。在云南部分地区，国有土地承包范围不仅包括职工，还包括生产队干部、农场下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工等。在云南省7个州（市）垦区中，西双版纳农垦实行全员承包，户籍在农场、年满18周岁的人员均可参加承包。德宏、红河、普洱、文山、临沧等垦区采取大稳定、小调整，统筹兼顾的办法，在原有基础上稳定、完善职工家庭承包制度。
二是收益大头归职工。农场根据相关政策要求大幅度降低职工上缴比例，家庭承包橡胶林销售总收入上交比例由60%降低到35%～45%，其他经济作物上缴比例降低到20%左右。
（四）彻底剥离社会职能
过去几年，云南省农垦已经基本完成了中小学校、公安，后勤服务等机构的移交工作。在深化体制改革的过程中，农垦主要是剥离医疗机构，当前，农垦已经把124所农垦医疗机构、人员移交属地到县（市、区）管理。
农垦系统医疗机构以及2008年底前的在职人员都整体移交地方管理，取消农垦封闭运行的职工基本医疗保险，参加城镇职工基本医疗保险。2011年1月起，农场企业8.5万名在职职工和5.9万名退休职工的养老保险账户系统由地方社保机构管理。农垦医疗机构移交地方前，负债由农垦集团解决；移交后，所需人员经费由各市县财政承担。属地政府接收农垦医疗机构，所需经费按照政府办乡（镇）非营利性医疗机构补助标准给予补助，前3年过渡期由省财政全额核拨，后3年扶持期采取70%、40%、10%逐年递减的方式给予补助。
三、云南省农垦体制改革取得的初步成效
（一）职工、农工负担减轻、收入提高
云南省农垦落实农场生产经营自主权、推进家庭承包经营机制改革，初步消除了制约垦区发展的体制机制障碍，减轻了职工、农工负担，提高了收入，取得了较好效果。
一是职工、农工负担减轻。地方政府出台相关政策，严格控制家庭承包经营的缴费项目和收费标准，减轻了职工、农工负担，提高了他们的生产积极性。改革之前，承包橡胶林的职工需上缴收入总额的70%左右给农场，改革之后，上缴比例大幅度下降到40%左右。西双版纳州委、州政府明确提出“橡胶农场及胶林承包经营的，农工家庭所得比例建议在51%～70%之间，尽最大努力提高农工家庭承包经营的所得比例。”承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的职工、农工家庭所得比例更高，大渡岗农场承包茶园的职工，不需上缴收入，农工则只需上缴20%给农场管委会。
二是职工、农工收入快速增长。根据云南省农垦总局提供的数据，2010年农垦职工人均收入增长较快，达到13201元，比上年增加2694元，增长25.6%，农工人均收入达到12989元，比上年增加2569元，增长24.7%。
（二）逐步化解深层次矛盾，边疆社会进一步稳定
云南省农垦深化体制改革过程中，深层次矛盾和问题集中凸显出来，农垦通过推进普遍家庭承包、解决历史遗留问题、提高维稳能力等措施消除隐患、解决问题，边疆社会进一步稳定。
一是妥善解决了农垦待业、下岗人员的劳动就业问题。改革之前，农垦待业、下岗人员较多，垦区就业压力很大。据统计，云南省农垦系统有近2万待业人员，黎明农场未就业青年就有2500多人，占农场总人口的15%；临沧农垦管区内待业、失业人员5000多人，占垦区总人口的16%。这些人员缺乏职业技能，没有劳动岗位，生活将越来越困难，势必成为影响垦区稳定的重要因素。部分垦区通过推行普遍家庭承包，把农垦下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工、临时工家庭纳入到承包人范畴；西双版纳垦区把户籍在农场、年满18周岁的人员全部纳入承包人范畴；有效解决了这部分人的就业与生活问题。
二是妥善解决农垦系统劳动关系、社会保障遗留问题。改革过程中，农垦对原有职工劳动关系进行清理，分类落实相关政策，依法办理劳动合同的续签、变更、终止等手续，完善了职工档案管理。中央、地方财政、农垦三方分担了农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元，解决了部分社会保障遗留问题，消除了不稳定因素。
三是解决了农场发展时期带地进场、征地等历史遗留问题。各个垦区在制定家庭承包经营方案的过程中，广泛征求各个群体的意见，兼顾各个利益群体的诉求，将历史遗留问题分类划分，逐一梳理，统一解决，推动改革顺利进行。大渡岗农场的盘江橡胶作业区在组建时，旧衙门、顺安两个寨子9户47人带地进场，现在提出解决征地补偿、安排就业岗位、给予困难补助等要求，当地农场在改革过程中予以统一解决。
四是通过建立属地管理责任制、群防群治体系等，地方政府提高了群体性事件的预警能力和处置能力；通过完善突发性事件应急预案，地方政府增强了维护经济社会稳定的能力；改革过程中，当地公安机关开展基层“大走访”活动，进一步做好不稳定人员的情绪控制和疏导工作，使之成为农垦改革发展的动力和社会稳定的基础。
（三）管理体制进一步理顺
农垦通过属地化管理，撤销农垦分局，人员和资产整体划归所在州（市）；农垦集团公司成为法人实体和市场主体，落实农场生产经营自主权，实行家庭承包经营，放活了职工、农工家庭经营自主权，进一步理顺了管理体制。
一是农垦集团公司成为法人实体和市场主体。农垦集团按照市场规律和国有企业改革的一般要求进行改组之后，进一步理顺股权关系，完善法人治理结构，成为以加工、销售和研发为重点的法人实体和市场主体。
二是优化产业结构。改制之后，国有资本从非主导产业和其他中小企业中退出，通过重组国有优质资产、优势资源，积极培育优势产业，集中力量建设天然橡胶等具有规模和产业优势、富有市场竞争力的专业集团和农业产业化龙头企业。
三是落实农场生产经营自主权。农场改革过程中，农垦集团将大部分产权下划到农场，农场作为独立的法人实体，切实履行国有工商企业出资人的职责，确保国有资产的保值增值，并履行社区公共事务管理职能，维护社会稳定。
四是完善家庭承包经营。农场实行家庭承包经营之后，充分体现统分结合的要求，发挥农场统一服务功能，放活职工、农工家庭经营自主权，提高了职工、农工收入。
（四）基础设施建设加快，促进农垦融入地方经济
云南省把垦区的道路、水利、饮水、棚户、电网改造等民生工程和基础设施建设项目纳入全省统一规划中。云南省要求有关部门把垦区道路建设纳入全省畅通工程；把垦区纳入全省中低产田改造以及“五小水利工程”实施范围；把垦区职工饮水困难和不安全问题纳入全省农村饮水安全计划；把垦区棚户区改造纳入全省保障性住房建设计划，把垦区电网改造与建设纳入全省电网改造工程。
改革后，西双版纳州把农场建设纳入全州“十二五”规划，并提出力争3年左右的时间，完成1200公里道路建设、4.5万亩中低产田地改造，基本解决垦区9.58万群众的饮水安全问题，完成13192户危房改造及廉租房建设、6个电源点改造、30个电网改造等工程任务；将垦区503个生产队的社会公益性事业建设和队容队貌整治纳入全州新农村建设统筹规划。地方政府对垦区相关投资项目给予倾斜，实行单独列报、切块下达，力争在短期内实现垦区基础设施建设的明显改善。
四、云南省农垦改革的成本分析
（一）地方财政承担农垦人事制度改革成本
从2010年开始，云南省财政每年将支付1.8亿元推进农垦人事制度改革。
云南省财政统一拨付农场、分场两级机关2894名参公参事人员工资和办公经费合计约8000万元/年，包括工资7756万元/年，办公经费221万元/年。其中，西双版纳农垦参公人员共510名，工资总额916.7万元/年，参事人员共730名，工资总额1177.4万元/年。
云南省财政拨付农垦近4000个生产队干部（分属1080个生产队）的补助总额近3000万元/年。云南省参照村干部补助方式对农垦生产队干部给予补助，边境县每人补助600元/月，合计7200元/年；非边境县每人补助500元/月，合计6000元/年。其中，补助西双版纳州农垦生产队干部约2219.2万元/年。
云南省财政对各州县参公参事人员以外的农垦管理人员拨付补贴。核实需补贴786人，每人补贴700元/月、8400元/年，总额为660万元/年。其中，补贴西双版纳州参公参事人员以外的农垦管理人员共计359.9万元/年。
另外，农垦医疗机构属地化管理之后，由云南省财政对3500名医疗工作人员进行补助，人均补助2万元/年，从移交开始，前3年由云南省财政全额承担，总额为7000万元/年，后3年分别按照70%、40%、10%给予补助。初步核算，加上其他配套经费，云南省财政为人事改革每年要支付1.8亿元。
（二）中央、地方、农垦分别承担解决社会保障问题的成本
按照农垦系统5.7万退休人员，人均7484元计算，农垦退休人员医疗保障补缴费用共计4.3亿元。按中央财政53.2%，云南省、市（州）财政各10%，农垦26.8%的比例分摊。除此之外，云南省地方财政还要承担离休干部医疗经费减免的成本。
一是中央财政承担解决农垦退休人员医疗保障问题的大部分成本。4.3亿元补缴费用中，中央财政承担53.2%，约2.3亿元。
二是地方财政承担解决农垦退休人员、离休干部医疗保障问题的部分成本。第一是解决农垦退休人员医疗保障问题，云南省、市（州）财政各承担4.3亿元总费用的10%，共计8500万元。第二是地方政府把离休干部医疗保障纳入属地统筹管理，离休干部医疗经费减免共计1000万元/年。
三是农垦承担解决退休人员医疗保障问题的部分成本。在农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元中，农垦集团公司分摊26.8%，承担1.2亿元，但目前农垦集团公司只支付了一半，仍欠费6000万元。
（三）地方政府、农垦共同承担改革过程中维护社会稳定的成本
云南省财政一次性补助7000万元，用于支持农垦系统处理历史遗留问题；地方政府在西双版纳州农垦“1·20”事件中分担40%的费用，约4397万元；并且，改革过程中，地方政府出台相关政策，采取各种措施，维护垦区社会稳定。比如，西双版纳州要求各县、市，州公安局机关开展基层“大走访”活动，进队入户，与垦区群众一起吃、一起劳动。了解和倾听群众的愿望呼声，做好群众特别是不稳定人员的情绪控制和疏导工作，引导群众走正常的上访渠道。
农垦系统主要是承担了改革过程中解决突发事件的部分费用。西双版纳州农垦在“1·20”事件分担60%的费用，约6596万元。
五、深化农垦体制改革亟待解决的问题及建议
云南省农垦体制改革在一定程度上消除了产生矛盾和问题的根源，取得了初步成效，但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。
（一）养老保险历史欠账多，需要财政支持解决
一线职工养老保险欠费3.7亿难解决。2004年以来，云南省允许农垦系统从特殊情况出发，根据不同产业确定不同的养老保险缴费比例，对从事第一产业的职工，统一按照云南省城镇个体劳动者缴纳基本养老保险费18%的比例执行，导致农垦企业2004～2008年连续5年差欠养老保险费10%，共计3.7亿元。其中，西双版纳州农垦系统养老保险欠费达到2.1亿元，在西双版纳12个农场中，欠费最高的东风农场差欠4405.5万元。
养老保险欠费导致一线职工应退休但未能退休（所谓“应退未退”）问题，亟待解决。近年来，云南省社保部门要求农垦按“补一退一”的原则进行处理，即：农垦系统当年达到退休年龄的人员必须先把历年养老保险欠费补齐方可办理退休手续。农垦企业困难，负担较重，致使一部分农垦职工不能正常办理退休手续，导致了“应退未退”问题。部分职工到70岁仍不能正常办理退休手续，有些职工直到去世也未能正常退休并领取养老金，“应退未退”问题已经成为当地社会稳定的重大隐患。目前，农垦每年有2800名职工达到退休年龄，按要求需要补缴2000多万元，相关部门才能给予办理退休手续。
农垦积弱已久，民生欠账很多，解决农垦一线职工社会保障历史遗留问题，事关农垦系统改革、发展和稳定全局。中央、云南省财政要加大支持力度，协助云南农垦集团公司妥善解决由于体制和历史原因而产生的社会保障历史欠账问题，协助解决农垦职工家庭抚恤金、丧葬费、养老补助等问题，尽快将农垦一线职工全部纳入当地社会保障体系，化解民生欠账，促进垦区社会事业的发展。
（二）基础设施建设负债较高，应分类予以化解
长期以来，农垦由于体制上的特殊性享受不到中央许多惠农政策，农垦农场在水、电、路等基础设施建设方面进行了大量投入，但也有较高的负债。截至2011年6月，西双版纳州12个农场通过向国家申请补助和农场自筹资金，在基础设施建设上累计投入16.6亿元，目前仍负债4985.8万元。其中投入与欠付较多的为：景洪农场累计投入4.9亿元，欠付1471万元，东风农场累计投入3.6亿元，欠付1436万元。推行普遍家庭承包经营之后，各个农场将这些负债列入家庭承包费收取项目，最终还是要依靠职工、农工承包家庭来偿付。
区别对待基础设施建设负债，分类进行处理，是切实减轻农场和一线职工家庭负担、提高职工收入的关键环节。对于农场形成的公益性、政策性基础设施建设历史负债，财政、金融部门要认真研究，妥善处理，减轻改革后农场的历史负担。对于生产经营性历史负债，农场要本着切实减轻承包户负担的原则，清楚界定负债，认真进行协商，划定承包户的债务承担期限、数量，明确收取标准、形式，彻底加以解决。
（三）一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，需全面纳入属地化管理
一线职工今后的社会保障是难题。按照相关政策规定，家庭承包经营之后，农垦职工身份不变。职工个人养老、医疗保险等缴费比例合计为30%左右，按2010年云南平均工资2515元/月的60%的基数计算，人均缴纳养老、医疗等保险费用超过5000元/年。今后一是部分职工、农工将不会缴费，自动退保。近年来，因缴费基数过高，停保、退保的职工达15819人；二是部分职工、农工将缴不起。承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的一线职工收入不高，大渡岗农场承包茶园的职工年收入不到5000元，无法缴纳社会保险。这部分人员达到退休年龄而没有养老保障，必将成为社会隐患。
并且，农垦职工失业、工伤、生育保险参保率较低。截至2010年底，垦区职工参加当地失业保险的只有4.1万人，参保率只有57%；参加当地工伤保险的4万人，参保率只有56.9%；参加当地生育保险的4万人，参保率只有56.3%。长期以来，农垦企业经济困难，职工负担很重，欠费、退保问题突出。临时工社会保障问题难以解决。据统计，云南省农垦尚有31229名临时工，农垦没有与这3万多名临时工签订劳动合同，更没有为其建立起社会保障。西双版纳大渡岗农场总人口10286人，农工6901人，其中长期在农场工作，但是未签订劳动合同的临时工就有3620人。推行家庭承包后，这部分临时工自主经营、自负盈亏、收入很低，医疗、养老等社会保障问题难以解决。并且，年老临时工的社会保障也是个难题，目前，垦区31229名临时工中，需发放年老生活补助的超过2000人，每年需要资金540万元以上。
妥善解决养老、医疗等保障问题，必须将职工、农工（包括部分临时工）、退休职工、年老农工等群体的社会保险纳入属地管理，总体费用由中央及地方财政、农垦集团利润、农垦系统资产租赁出让收入、以及承包家庭上缴收入共同承担。一是将农垦职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险全面纳入属地管理；二是将农工以及未签订劳动合同的临时工等全部纳入当地新型农村合作医疗和农村社会养老保险范畴；三是将具有农垦职工身份的待业、下岗、失业人员等全部纳入当地城镇低保范畴；四是将年老农工，包括年老临时工等人员纳入农村社会养老保险范畴；妥善解决他们的医疗、养老等社会保障问题。
（四）农垦长期形成的特色产业优势保持难，亟待加强行业服务、指导和管理
一是行业管理有待规范。云南省农垦橡胶加工存在工厂多、设备工艺落后、管理粗放、加工能力不高等问题。比如，西双版纳州是云南省的橡胶主产区，年生产加工干胶23.9万吨，其中农垦超过10万吨，然而，整个西双版纳州有加工企业57家，年均企业加工能力只有4200吨。二是农垦改制之后组建的新公司与种植基地农户（职工）之间的利益联结机制尚未建立起来。农垦系统的生产、加工、经销企业尚未充分发挥龙头企业的加工、品牌和营销方面的优势，还存在与种植农户争利的状况。三是农垦长期形成的农业装备优势、规模化、标准化生产优势，以及队伍素质优势、先进农业技术优势和现代农业组织管理等优势难以发挥出来。改革之后，国有土地承包到户、经营核算到户、经营盈亏到户，承包家庭很难做到技术措施、质量标准、病虫害防治、林木更新“四统一”，产前、产中、产后的社会化服务体系也尚未建立起来。四是农垦特色产业优势难以保持。改革之后，农垦橡胶、茶叶、热带水果、咖啡等特色优势产业，采取租赁、承包等方式分包给了职工、农工家庭。如何保持这些优势产业的良好发展势头，如何加强科技推广、良种繁育、品种优化、产业布局等，是下一步农垦发展需要解决的问题。
改革完成之后，云南省农垦总局成建制转为经济实体，组建为云南省农垦集团，各州市农垦分局改制为州市政府直属的农垦局。随着农垦体制改革的深入，地方农垦应如何与农业部农垦局对接，也是地方颇为关注的问题。
解决上述问题，迫切需要加强行业技术指导和社会化服务工作，推进橡胶、茶叶、热带水果等特色优势产业发展，提升产业竞争力。在种植环节，要大力发展农民合作经济组织，完善农业社会化服务体系。探索建立龙头企业与农户之间的利益联结机制，保护农户合理利益。在加工环节，要促进农产品精深加工产业发展，向市场提供科技含量、附加值较高的中、高端产品。依托特色农产品基地，建立一批市场型、科技型和效益型的农副产品加工企业。在社会化服务环节，要逐步建立起一支相对稳定、素质较高的科技推广队伍，提高产前、产中、产后社会化服务水平。
国务院发展研究中心“云南省‘三农’发展政策”调研组
调研组成员：张玉台
韩俊
何宇鹏
来有为 秦中春 张云华
樊雪志 伍振军
执笔：韩俊 伍振军
第二篇：巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告
巴彦淖尔市农垦国有农场管理体制改革情况调研报告
按照农业部农垦局和自治区农牧业厅农牧场管理局的要求，现就我局国有农场管理体制改革专题调研的情况报告如下：
一、基本情况
巴彦淖尔农垦的前身是解放初期的劳改农场，1969年组建兵团，1975年在原北京军区内蒙古生产建设兵团一、二、三师的基础上成立巴盟农牧场管理局，行政隶属于内蒙古自治区农牧场管理局。1983年移交巴盟行署实行属地管理，成为原巴盟行署的职能局。从1995年起，原巴盟盟委、行署对农管局按旗县区实行目标考核。2002年建立农垦局财税体制，成立农垦财政分局、地税分局，将农垦经济和社会发展纳入全市统一规划。
农垦是在特殊的体制和环境中创建和发展起来的，经过50多年的发展，已成为综合性的经济社会系统，是全市经济社会的重要组成部分。全局下辖16个农牧渔场，155个分场，3个事业单位。辖地面积2080平方公里，其中，耕地45万亩，水面53万亩，林地39万亩，草牧场112万亩。垦区总人口5.6万人，其中国营职工2.6万人。
二、2002年以来体制改革情况
2002年初，自治区以内党办[2002]2号文件下发了《关于加快推进全区国有农牧场改革的通知》，要求在年底前完成全区农垦体制改革任务。按照改革精神，在原行署分管副盟长的领导下，组织农垦、财政、地税、国税、计委、体改等部门深入垦区进行了一年多的调查研究，反复论证，结合外地垦区的经验，广泛征求有关方面意见，拟定了三套改革方案。一是农垦解体，农牧场转为乡镇体制运行；二是成立农垦管理区，行使旗县政府职权；三是理顺农垦财税体制，通过政策扶持，解决农垦自身存在的问题。在此过程中，自治区国有农牧场改革领导小组三次来我局调研，并对改革作出了指导性意见，要求农垦改革必须结合实际，采取“一盟一策、一场一策”的办法，既要有利于解决农垦存在的问题，又要有利于农垦的稳定和发展。权衡三套方案的利弊，第一套方案虽然改革比较彻底，但要维持稳定，必须增加地方财政3亿多元的社会保险支出和当年3500多万元的行政经费支出，改革的成本高，代价大。第二套方案最有利于农垦的发展，但增加机构设置和人员编制，操作难度大；第三套方案符合巴彦淖尔实际，改革成本低，震动小，易操作，也符合自治区“自费改革，适当补助”的精神。2002年12月18日，原盟委召开第18次盟委会议，对农垦体制改革的三套方案进行了认真的研究，并形成了[2002]5号盟委会议纪要。一是理顺农垦管理体制，将“巴盟农牧场管理局”更名为“巴盟农垦管理局”；二是理顺农垦财税体制，成立农垦财政分局、税务分局；三是将农垦经济和社会发展纳入全盟统一规划。自治区农业厅、农管局领导对巴彦淖尔农垦的改革给予了充分肯定，认为巴彦淖尔农垦是全区农垦改革最成功的一家。2003年5月5日，自治区党委副书记杨利民同志视察巴彦淖尔农垦，高度评价了巴彦淖尔农垦体制改革的成功经验，他强调指出：“农垦进行了体制改革，是很重要的事情，农垦不改就没有出路。但农垦这面旗帜不能倒，这个机构不能撤，这支队伍不能散”。
2005年，经过大量的调查研究，借鉴安徽农垦等地的先进经验，市委、政府决定在保持土地、水面等自然资源国有性质不变、农垦职工身份不变、现行财税体制不变“三不变”原则的基础上，推进土地经营方式改革、费用承担办法改革、农牧场机构人事改革和剥离农垦教育。
土地经营方式和社保费用承担办法改革。土地经营方式实行社保田和租赁田“两田制”改革，对已加入社保的农牧场在册在职职工(含管理人员、教师)，每人配置10亩左右的社保田，作为其统筹单位和个人每年所应缴纳养老保险金的补偿，除社保田以外的其它耕地为租赁田，公开发包。全系统共为6542名参保职工配置社保田，占应配置人数的99%。社保田配
置面积4.9万亩，占总耕面积的12%。租赁田配置38万亩，占总耕地面积的88%。通过清丈土地，全系统新增计费面积4.2万亩。
机构人事改革。农牧场机关由过去7个以上科室统一合并为4个职能科室，管理人员由原来的919人减少为501人，分流418人，并实行严格的编制管理。干部管理由委任制改为聘任制，由党政双轨制改为单轨制，正职职数由原来的32人减少为16人，对场长进行了重新聘任。农牧场领导统一设置为5人，书记兼场长1名，专职副书记1名同时兼任纪检书记、工会主席，副场长设置为3名。在农牧场机构人事改革之后，局机关相应进行了改革，23个职能科室合并为9个部门，人员由171人减为118人，分流53人。
剥离农垦教育。农垦所属18所学校的学生、校产全部移交属地旗县区，共移交小学11所，九年制学校7所，移交教学班174个，在校生5072人，学校资产3475.5万元；在职教师共移交352人，每人每年带资1万元，未能移交的363名教职人员由农牧场分流安置。目前，职工中专和退休教师的移交工作正在有序进行。
“三改一剥离”工作历时一年多，圆满完成了改革任务，取得了明显成效。一是从根本上化解了制约农垦经济发展的社保机制不稳、土地占有不公、机关人浮于事、社会负担沉重等矛盾。二是干部由委任变为聘任，薪随岗变，建立起了干部能上能下的管理机制，调动了干部的积极性，为农场建立现代企业制度奠定了基础。三是解决了教育投入无法争取国家投资的问题，将农垦学校纳入了农村牧区教育资源整合中，在剥离企业办社会方面向前迈进了一大步。四是缩减管理人员、实行“先交费、后种地”，降低了农牧场管理成本。五是农工社保费用单位统筹部分用土地置换，变为由农工直接承担，使社保工作不再受农牧场的经营风险影响，初步建立起了农工参保的长效机制。2006年6月，自治区人民政府副主席雷·额尔德尼在听取了汇报后对农垦改革及剥离教育工作给予了充分肯定，他指出，“巴彦淖尔农垦内部改革成效显著，而且改革波动小，非常平稳。”
三、今后农垦改革的总体思路
今后农垦改革的总体思路是：过渡期实行“两套马车”运行，即保持局场两级体系，同时启动总公司和子公司，通过加快自身发展解决历史遗留问题。终极目标是实现产业化、集团化、股份化。从现在开始重点减轻农垦及职工、农民负担，分步推进政企、政资“两分开”，农垦局职能及职工身份“两转变”，平稳推行产业化、集团化、股份化。
首先，减轻职工、农民负担，解决医保、低保等问题，免除职工、农民承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费，比照周边乡镇农民人均土地面积分给4亩左右零负担耕地。其次，以产业化发展为主线，组建一批专业产业公司，选取条件成熟的农场如乌梁素海进行公司化改革试点，积累经验。
再次，利用国有资源的核心优势及组织化等优势，谋求与全国知名大企业合作，形成农垦核心企业。然后以核心企业为主体，以资本为纽带，采取资产重组、并购、联合等多种方式，培育跨地区、跨行业、跨所有制的集团公司。农牧场全部变成集团公司的基地和成员，并进行公司化改制，转为集团子公司，土地全部进入市场折资入股集团公司，形成集团公司内部与其全资、控股、参股企业之间以资本为纽带的母子公司关系。鼓励国有资本、集体资本、中外私有资本特别是职工个人资本参股，尽快改造成规范的股份制企业，提高非国有股权比重，使农垦企业转换经营机制，成为独立的法人实体和真正的市场主体。
第四，在集团企业稳定运行的同时，分步推进政企、政资“两分开”，农垦局职能及国营职工身份“两转变”。剥离农场社会职能，事权由农垦局统一收回管理，转变经营机制，实行公司化经营，仍挂农场牌子，保留争取投资的渠道，待运行情况好转之后彻底脱离。农垦局过渡时期的行政职能逐步退出，实现向现代企业制度转变。在职国营职工19324人，其身份转换实行“老人老办法，新人新办法”。“四老人员”1859人在5年内可全部达到退休年龄，按政策自然退休，不再进行身份置换；其余年轻职工全部进行身份置换，脱离国营职工
身份，整体上转为集团公司员工；3万多农民与年轻职工并轨，全部转为集团公司员工。第五，强化农垦生态建设，乌兰布和沙区六个农场增挂国有林场牌子，使其更好地发挥巴彦淖尔生态屏障作用。
保持以上运行体制，逐步向“三化一减轻”过渡，主要基于以下理由：
（一)有利于农垦的发展。
巴彦淖尔农垦自兵团体改以来，前后经历了大大小小十几次改革。通过2002年的体制改革及2005年的“三改一剥离”，对资源配置进行了合理优化，提高了农场效益，有效的解放了生产力，激活了农垦经济，为农垦今后的发展找到了出路，也为农垦今后推行“产业化、集团化、股份化”，减轻农垦及职工负担，创造了条件。2002年的体制改革市里仅给了一条“财税独立、计划单列”的政策，没有增加市政府的财政负担，改革成本代价最小，改革后的巴彦淖尔农垦呈现出强劲的发展态势。
一是国民经济持续快速增长。2005年，全系统国内生产总值完成7.2亿元，较改革前的2002年增长4.87亿元，3年间平均增速45.6%。二是产业结构发生了深刻变化。工业从无到有，全面复苏振兴，三次产业比例由2002年的69∶12∶9演进为2005年40∶40∶20。三是投资渠道逐步理顺。农、牧、林、水、农业综合开发、计划生育等领域已按旗县对待实行计划单列，每年争取项目投资约2000万元，农牧场油路建设、电力建设纳入了全市统一规划之中，税费改革、粮食直补等财政转移支付资金全部落实到位。四是解决了职工全员参保问题。2004年，自筹资金4910万元完成了社保缴费任务，职工全员加入社保，干部职工企盼多年的老有所养的问题得以解决。五是农垦财税体制运行良好。三年来共完成税收4545万元，完成财政收入6574万元，争取上级各类资金1.03亿元。
实践证明，财税体制的建立，为农垦经济发展注入了新的生机和活力，解决了农垦的政策断层问题，保持了农垦事业发展的整体性和连续性，为保留上级农垦部门的投资渠道，争取各方面的项目和资金创造了良好的条件。农垦靠发展二、三产业，增加自我积累解决了部分历史遗留问题，为维护垦区长期社会稳定奠定了基础。
（二)有利于农垦的稳定。
农垦经过半个多世纪的发展，几经变革。在运行机制方面曾多次进行过调研，但终因农垦的情况特殊，其固有矛盾和问题无法从根本上解决，未能彻底解决，而每一次调研论证，都在农垦干部职工中引起强烈的震动和反响，引发一系列不稳定因素。巴彦淖尔农垦本身又具有其特殊性，人口构成复杂。在兵团体改后，大批农民进入农垦，经过30多年的发展，形成了职工与农民杂居、土地互相交织的特殊现状。而且在一个家庭中，父辈是职工、子女是农民；父辈是农民，子女是职工；夫妻之间，一为职工、一为农民的现象比较普遍，无法进行简单的分离。2005年进行土地经营方式和社保费用承担办法改革，调整和稳定了土地，如果重新划分农民和职工的土地，难度很大，容易造成波动。2002年体制改革以来，特别是2005年推行“三改一剥离”后，垦区呈现社会稳定、人心思进的良好局面。按现行机制运行，对解决农垦实际问题，减少社会矛盾，保持农垦的长期稳定非常有利。
(三)推行“三化”农垦具备的优势及条件。
“三化”是较大垦区改革的主要模式，《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》(国发[2005]24号)中明确指出，“国有农场的改革方向是，实行政企分开，按市场规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业。”推行“三化”，有利于整合垦区资源，保护和发展农垦先进生产力，提高农垦的市场竞争力，使农垦的优势和示范作用得到充分发挥。巴彦淖尔农垦本身具备发展产业化、集团化、股份化的优势和条件。
一是土地资源丰富且属国有性质。农场丰富的国有土地便于规模化生产，有利于运用现代农业技术集约化经营，降低生产成本。特别是国家近年来实行严格的耕地保护政策，农垦土地的国有性质在发展工业征地方面的优势更加凸显。2005年，巴彦淖尔市委、政府批准
成立了农垦国土资源分局，为农垦进一步招商引资发展二、三产业，加大巴彦淖尔市最大的一块国有资源的开发，奠定了坚实的基础。二是形成了优势产业。经过50多年的实践，农垦产业化经营取得明显成效，积累了丰富的经验，形成了一批具有农垦特色的优势产业。玉米制种、无公害农产品种植等传统优势产业进一步发展壮大，已经初步形成了规模化、集约化的产业体系，加以整合即可作为产业做大做强；农场共建设了12个高标准奶牛养殖小区及配套奶站，先后2次从澳大利亚进口高产荷斯坦奶牛2800头，现已发展到6000多头，有集约化发展奶产业的优势；农垦水域面积近55万亩，占全市水面的70%以上，组建专业公司发展水产养殖潜力巨大；旅游资源得天独厚，东有乌梁素海、中有镜湖、西有纳林湖及乌兰布和各海子，发展旅游产业前景广阔。特别是今年引进内蒙古金泰煤业公司投资3.2亿元开发乌梁素海生态旅游，将建设年收入近亿元的4A级旅游景区。纳林湖的旅游开发也即将全面启动。三是具有组织优势。农垦“统”的功能强，农工的组织化程度较高，特别是资源的国有性质，有利于它的合理配置，在推进产业化、集团化等方面具有较强的优势和较大的潜力。
总之，巴彦淖尔农垦通过2002年及2005年的改革，现在全系统社会稳定、经济发展，当前正处于发展的黄金时期。还是应该因地制宜，根据实际情况选择最适合农垦发展的路子。
第三篇：深化镇管理体制改革专题调研报告
深化镇管理体制改革专题调研报告
提纲
一、工作开展情况
（一）管理体制运行情况
（二）职能转变情况
（三）机构编制情况
（四）体制机制建立落实情况
（五）干部管理使用情况
（六）对管理体制优化创新情况
二、存在问题
三、意见或建议
正文：
按照县委编办《关于开展化镇管理体制改革专题调研的通知》（...编办发〔2022〕…号）文件要求，结合我镇机关在当前新时代背景下管理运行实际情况，围绕“管理体制运行、职能转变、机构编制、体制机制建立落实、干部管理使用、管理体制优化创新”等6个方面报告如下。
一、工作开展情况
（一）管理体制运行情况
按照县委办、政府办《关于印发〈...县镇办主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（丹办发〔2015〕4号）文件要求，我镇机构设置为“六办三站一中心”（其中：“六办”为党政办公室、人大政协工作办公室、经济发展和镇村建设管理办公室、维护稳定办公室、宣传科教文卫办公室、市场监督管理办公室；“三站”为农业综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站；“一中心”为便民服务中心，其中市场监督管理办公室于2020年8月机构改革为...县市
场监督管理局派驻...镇市场监督管理所不再占用镇办编制），应有行政编制干部34名（其中领导职数9名，副镇长级职务武装部长1名，“六办”主任6名，一般干部18名），事业编制干部21名（其中“三站一中心”站长或主任4名，一般干部17名），应有在编干部56名，围绕“三农”服务、经济发展、公共民生、社会管理、基层建设、市场监督、宣传贯彻等职能开展工作。我镇实际运行情况为，经济发展和镇村建设管理办公室、便民服务中心2个机构未挂牌但有专职干部负责日常工作，在编干部46名（其中党政班子领导10名，党政办8人，人大政协办1人、维稳办3人、经发办4人、宣教办3人、农综站6人、社保站5人、公事站3人、便民中心3人，其中市监所干部1名，财政所干部2名非占镇办编制），“三支一扶”干部3名（均为支农干部），其中在职干部33名（含“三支一扶”干部3名，在职干部实际在编30名），长期抽借调14名，长期病假2人。目前全镇日常工作运行顺畅，其中党的建设、脱贫成果巩固、产业发展、疫情防控、秦岭生态、人大、统战等工作处于全县中上游水平。
（二）职能转变情况
当前全镇工作在县委、县政府坚强领导下，各项工作按照“三定”规定依法依规履职，权利与责任一致对等，日常运行认真履行“一岗双责”、党政同责要求，各项工作开展高效、廉洁、有序。财权与事权相互匹配，“三重一大”制度落实到位，凡是牵扯到大宗财政开支工作，必须经过财经及“三重一大”领导小组双重审核把关，经过镇党政班子表决通过后方可开展。县级部门授权或依法委托行政事项和有关公共服务事项全部承接到位，对于重大信访案件、刑事案件、国土规划等重要工作落实“一对一”承接责任制，保证上级交办任务落
实落地并见实效。
（三）机构编制情况
当前全镇机构设置、编制调整、设岗定制、领导职数配置均能保障履职所需，党委与县级相关部门的体制机制运行顺畅。但存在一是上级单位抽借调人数过多，且抽调人数大多为中青年业务骨干干部，致使在职干部承担职责多，存在身兼数职、一岗多责等情况；二是部分派驻机构工作配合不力，县国土局派驻...镇国土所原所长于2021年12月年满退休，2021新招录国土所干部被县国土所抽调至包抓村任驻村工作队员，致使2022国土所工作由镇办其他干部承担；县财政局派驻...镇财政所配备的2名干部以“年级大不会电脑，业务不熟”等原因不承担日常出纳、会计等工作，致使全镇财政工作由镇政府指派2名有资质的一般干部承担等问题
（四）体制机制建立落实情况
...镇高度重视体制机制建立落实工作，自2017年至今每年均在年初修订并完善《...镇管理制度汇编》，对于日常管理、行政执法、便民服务事项办理、民生保障、精文减会、“三项机制”等工作结合实际运行情况进行修订完善，目前全镇体制机制建立完善，运行规范有序。
（五）干部管理使用情况
目前，我镇不存在干部混岗、不满最低服务期限人员逆向流动、超编或超结构进人、人岗不相配、人才招录引进难等问题。建议县级单位一要注重乡镇干部业务培养，定期组织相关业务干部开展岗位相
关技能集中培训，并且注重与乡镇干部沟通，对于工作指导尽量避免发文了之的现象；二要加大乡镇干部的关心关爱力度，对于抽借调人员到期后要及时返还乡镇，杜绝出现“借而不调”、长期无理由占用等现象，适时建立“乡镇干部家属茶话会”、乡镇干部重大疾病救助制度、乡镇干部人才汇编等工作制度，着重培养提拔一批有能力的乡镇干部；三要注重人员交流，建议适时推行县直机关与乡镇干部之间“挂职”交流工作，以增进两级干部、部门的业务与感情交流，进而达到提升工作开展的互帮互助、相互理解的效果
（六）对管理体制优化创新情况
目前的“六办三站一中心”机构设置是以镇党委、政府统筹领导下的“扁平化”管理模式，突出“面对面”的管理，在日常运行下在单独的工作领域内可以起到提升工作效率、提高决策执行力的效果，但是在面对问题整改、多项联合工作（如脱贫成果巩固工作涉及“三农”、低保、民政、教育、医疗等）、多站办承担同一工作目标等情况下容易出现站办所之间推诿扯皮、领导层决策紊乱、效率不高等问题。...镇目前针对此项问题，成立...镇重点工作督查领导小组，参照企业经典管理“PDCA”循环管理办法，提出并推行工作“计划-执行-检验-提升”闭环衔接式管理办法，目前，闭环衔接式管理办法运行顺畅，每月县委督查“七项重点”工作开展有序。
二、存在问题
一是抽借调工作不规范，部分干部借调期限过长，存在连续借调三年以上的情况；二是乡镇编制机构因年久未进行核定，存在岗位编制不科学，比如由于原财政所、市场办因机构上挂但乡镇编制未核减的问题、工勤岗位占行政编的问题等；三是乡镇干部工作负荷高、业务杂，一些基本保障得不到供应，比如下乡到边缘地区的吃饭、安全问题等。
三、意见或建议
一是规范抽借调工作，由编办联系县委组织部加大对抽借调干部管理力度，对于违规借调、超期借调的要及时清理回原单位。
二是重新核定乡镇编制，对于现有机构承担的职能进行科学研判、精准核定。三是制定派驻机构管理办法，为镇办赋予更多的管理权限，以达到配合中心工作的目的。四是从思想上和物质上加大对乡镇干部的关心关爱力度。五是优化当前“扁平化”组织机构，扩大党政办工作职能为协调镇各项中心工作，并改名为“党政中心办公室”（或成立类似于企业总经办机构的办公室），党政办主任进入镇级党委班子，改进“六办三站一中心”机构设置为“一中心四办三站一大厅”，建立以党委、政府领导下的党政办统筹协调其他各站办配合的管理体制。同时，为进一步厘清政务职能部门作用，简化审批流程，提升工作流程，达到“一站式”办结效果，建议扩大便民中心职能，增加便民大厅编制人数，并将派驻机构（国土所、财政所、市监所）办公地点纳入到镇便民服务大厅，派驻机构的考勤由镇办负责。第四篇：关于深化医药卫生体制改革的调研报告
关于深化医药卫生体制改革的调研报告
一、基本情况
近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。截止XX年12月31日，全市共有医疗机构1657家，其中有医院57家、社区卫生服务中心186个、乡镇卫生院68个、门诊部38个、妇幼保健所10家、卫生所42家、个体诊所815家。全市共有乡镇卫生院68个，一体化村卫生室441家。全市有社区卫生服务机构186个，其中：中心47个、站139个。全市卫生机构有工作人员24401人，其中卫生技术人员19450人，占总人数的79.7％。全市实有床位共13590张，全市平均每千人口医疗卫生机构拥有病床4.8张。全市有大型医用设备CT24台，核磁10台，数字减影血管造影机14台，电子直线加速器7台。
二、调研中发现的亮点工作
加强公共卫生服务体系建设，构筑健康屏障，保障群众能够“防得了病”。
全面贯彻“预防为主”方针，着力改变“重医轻防”的 局面，突出加强公共卫生建设，努力使群众“少得病、不得病”。积极促进公共卫生服务均等化，全市城乡居民规范化电子健康档案建档人数199万人，建档率73％。实施了农村牧区孕产妇住院分娩、“两癌”检查、免费服用叶酸项目和贫困白内障患者免费复明手术，改造农村牧区户厕5.6万座。加大传染病防控力度，完善全市三级传染病直报网络，强化传染病预警预测，切实抓好传染病防控工作。强化卫生监督，切实履行食品安全综合协调职能。市财政投入800万元购置水质全分析仪器，使我市水质检测项目达到国家标准。强化妇幼机构和产科管理，全市孕产妇住院分娩率达到99.98％，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率明显下降。完善自愿无偿献血网络，实现临床用血100％来自自愿无偿献血。加强卫生应急管理体系、预案体系、应急队伍、应急演练等基础性工作，应对突发公共卫生事件的能力显著提升。落实创卫长效机制，顺利通过国家卫生城市复审。今年6月1日自治区人大批准《xx市爱国卫生工作条例》正式颁布实施，爱国卫生工作迈上法制化轨道。
构建和完善城乡医疗服务网络，提高群众就医的可及性，确保群众“看得上病”。
医疗资源配置不均衡，是我市医疗卫生的客观现状。据统计，我市医疗资源83％集中在城市，城市中又有80％集中在大医院，造成农村牧区和城市社区医疗资源缺乏，成为 “看病难”的原因之一。为此，着力发展农村牧区卫生和城市社区卫生服务。
1.在农村牧区卫生方面。抓住国家以项目资金的形式对农村牧区卫生基础设施和设备配置给予支持的有利时机，近年来，实施了15所县级医疗卫生机构、53所苏木乡镇卫生院、138所嘎查村卫生室新建改扩建项目。XX年，积极推进十个全覆盖工程标准化嘎查村卫生室建设项目，目前104个嘎查村卫生室建设项目中，完工并投入使用13个，主体完工正在装修中22个，正在进行主体建设40个，未开工29个。三年投入252万元专项经费，用于城市医院对口支援苏木乡镇卫生院。农村牧区三级卫生服务体系不断完善，农牧民群众在乡村的就诊率明显提高，逐步引导形成“小病不出村、一般病不出乡、大病不出县”的就医观念。
2.在城市社区卫生方面。社区医疗服务具有方便、价廉等优势，既有利于分流病人、缓解大医院的就诊压力，又有利于降低卫生服务成本、减轻城市居民的医疗费用负担，是缓解城镇居民“看病难、看病贵”的根本出路。我市合理调整卫生资源，鼓励和引导医院延伸服务开展社区卫生工作，将一级医院、部分二级企业医院、区属医院、门诊部、分院、街道卫生院转型或改造为社区卫生服务机构，形成政府主导、行业推动、医院举办的发展模式。实现社区卫生服务基本覆盖全体居民，并形成“十五分钟服务圈”，极大地 方便了居民群众就医，逐步形成“小病进社区、大病到医院、康复回社区”的就医格局。
与此同时，不断加快大型医院建设，先后建成市中心医院、包医一附院、包医二附院、包钢医院、北重医院、市肿瘤医院、包钢三医院、市传染病医院等医院新大楼。XX年启动新都市区医院筹建工作，开工建设了精神卫生中心病房大楼。
完善机制，健全医疗保障体系，确保人民群众“看得起病”。
立足卫生行业实际，多途径构建医疗保障体系，着力推进新型农村牧区合作医疗和基本药物制度，强化医疗机构内部运行管理机制，改进医疗服务，努力缓解群众就医负担。
1.不断完善新农合工作机制。XX年全市参合农牧民69.63万人，参合率99.07％，人均筹资标准提高到425元，基金达到2.96亿元。实行重大疾病医疗保险，病种扩大到29种，其中将14种大病以及无责任意外伤害纳入大病商业保险范围。今年住院报销最高封顶线提高到13万元。
2.积极推进实施国家基本药物制度。全市693个基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物、自治区增补药物，实行药品零差率销售，实现基层全覆盖的目标，有效降低群众用药负担。
3.加快医疗机构运行管理机制改革。
一是推动公立医院改革。九原区医院、达茂旗医院、固阳县医院和土右旗医院分别列为自治区和国家县级医院综合改革试点医院，重点在人事管理、收入分配、绩效考核、优质护理、医药价格机制等方面进行改革探索。
二是强化医疗服务管理。同时全市二级以上医院不断改善诊疗环境和服务流程，积极开展临床路径管理、优质护理示范工程、预约诊疗服务。强化医疗机构对口帮扶，促进优质资源共享，启动市中心医院与土右旗医院协作办医。积极推动包钢三医院股份制改革。与市公安部门联合开展医院安全防控体系建设。启动市综治委、卫生、公安、司法等部门联合建立的医疗纠纷第三方调解机制。积极推行医师多点执业工作。大力发展医疗服务，鼓励不同形式的社会办医，形成多元化的办医格局。
三是积极开展医疗机构公益性建设。推行济困门诊、济困病房建设和对口支援农村牧区工作，大力推行单病种最高限价。深入推进“健康xx行动”。
四是加强行风建设，努力营造良好的医疗服务环境。大力开展“三好一满意”活动和医德医风教育活动，在12家三级医院安装了反统方软件。积极推行医疗服务信息公示制度和诊疗费用一日清单“五统一”制度，实现诊疗收费电子监督，努力提升卫生行业形象和医院公信力。
加强设备配置和队伍建设，提高医疗卫生服务能力和水 平，确保群众“看得好病”。
提高医疗机构诊疗水平和医疗卫生工作人员技术水平，是保障人民群众就医效果的根本所在。在抓好各大医院人才培养和引进，建立高、精、专医疗技术队伍，更新陈旧医疗设备的同时，着力抓好农村牧区和社区卫生服务机构的设备配置、卫生队伍建设，促进全市整体医疗水平的提升。
加强医疗设备装备。为406个嘎查村卫生室、40个社区卫生服务中心配备价值317万元和260万元的基本医疗设备。投入276万元为35个社区卫生服务中心配备了双向转诊车。投入253万元实施农村牧区基本卫生服务全覆盖工程，配备了17台流动卫生服务车及车载设备，发放3314个家庭健康保障小药箱，为全市173个没有卫生室的行政嘎查村农牧民提供基本卫生服务。
加快基层卫生信息化建设。投入750万元在固阳县医院、达茂旗医院、土右旗医院实施旗县医院能力建设，配备PACS系统，用于日常监测信息采集和远程会诊。投入700万元实施基层医疗卫生机构信息管理系统建设，完成全市一体化嘎查村卫生室和社区卫生服务机构信息管理系统。
加强第三方医疗服务。XX年，我市首次引进医疗服务第三方评价组织机构，对我市12家医院进行了全面的医院服务管理暗访调查，对每个被调查医院形成完整的调查报告。并就存在的问题与医院领导班子面对面、一对
一、全方位、逐条逐项进行反馈，对改进医院管理提供了科学的决策依据。
加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。健全和完善培训制度和规划，加强培训基地建设，确定包钢医院、市中心医院、包医一附院为全科医生临床培养基地。
加强名医培养和学科建设。全市有国家级临床重点专科5个，自治区级领先、重点学科14个，重点实验室3个，自治区临床医学研究所5个，xx市领先、重点学科71个。拥有享受国务院政府特殊津贴专家33人，国家级突出贡献专家1人，省级突出贡献中青年专家8人。引进和培养医学博士、硕士210名。XX年启动实施名医人才培养工程，五年投入1000万元。首批5名名医培养对象、10名名医后备培养对象陆续赴国内外进修深造。对未进入名医培养工程的蒙中医、儿外、传染病、精神科等学科进行专项资助培养。今年确定培养对象22名，其中名医培养对象5名，名医后备人才培养对象10名，名医后备中蒙医7名。
三、主要问题与困难
虽然我市卫生事业取得了长足的发展，但仍然滞后于经济的快速增长，医疗卫生保障水平与人民群众的期望以及社会需求还存在一定的差距。医改面临不少困难，一些体制性、机制性、结构性矛盾还没有从根本上解决。
全市公共卫生体系建设还不健全，公共卫生财政投入不 足，重大传染病防治工作任务仍十分艰巨。疾控、卫生监督、妇幼保健等公共卫生机构基础设施等比较陈旧、滞后，妇幼保健机构作为差额拨款单位，财政投入总量仍然不足，运行存在一定压力。艾滋病、结核病等传染病防治经费不足。慢性病防控一是经费投入不足，部门间协调沟通、各负其责、有效监督的工作机制及疾病预防控制机构、医院、专病防治机构、基层医疗卫生机构在慢性病防治中的分工负责和分级管理机制尚未建立。县级以下各级各类医疗机构传染病监测和报告能力低下，全市90％以上传染病是由县级以上医疗机构发现并报告。地方病防治专业队伍建设滞后，目前全市地方病防治专业人员40余人，工作任务繁重，人员年龄普遍较大，学历水平普遍较低。全市9家县级妇幼保健机构中，目前仍有3家妇幼保健机构还未纳入政府全额事业拨款单位，与《全国县级妇幼卫生工作绩效考核标准》中要求的“明确妇幼保健机构为全额预算事业单位”的目标还存在差距。全市9家县级妇幼保健机构均为单独建制，名称规范，科室功能设置基本能与其开展业务相匹配。现达茂旗妇幼保健所、青山区妇幼保健院开展产科、住院临床业务，其他机构受条件限制仅能开展门诊诊疗和妇女、儿童保健服务。除昆区、达茂旗、固阳县妇幼保健所以外，其余机构业务用房均未达到《考核标准》的要求，其中白云区、东河区、石拐区妇幼保健所等机构甚至未达到要求的50％。妇幼保健机构人 员配备中，专业人员所占比例平均占75％以上，本科学历所占比例达50％以上，按照《考核标准》中保健人员与当地人口比例1：10000的最低编制要求，昆区、青山区、东河区妇幼保健机构人员配置均不达标，白云区、石拐矿区由于服务人口较少，存在开展业务工作专业技术人员缺乏的现状，而其他达标旗县也存在人员老化，专业人员断档的问题。
城乡之间、区域之间的医疗卫生资源差距较大，一些地区医疗卫生机构重复设置，布局不合理。优势医疗资源多集中在市三区，特别是青山、昆区，三级医疗机构重复设置，职能交叉，资源“过剩”，新都市区、九原区和其他旗县区医疗资源匮乏，难以形成区域内资源的合力优势。特别是农村牧区卫生工作基础薄弱，发展水平总体不高，卫生资源总量、质量、卫生基础设施、服务条件及人口健康状况等方面都落后于市区，绝大多数大型先进医疗设备都集中在了城区大型医院，农牧区医疗设备短缺、落后，且旗县区之间、乡镇之间存在一定差距。
卫生专业人才总量不足，供需矛盾仍然突出。8家直属医疗单位1997年核定编制人数3970人，床位数2590张，已不适应各单位目前业务增加、服务需求增多的实际需要。目前8家医院实际开放床位4341张，按照床位和专业人员1：1.5的比例，应核定人数为6652人，总体人员短缺。同时，疾病预防控制、卫生监督机构专业人员不足，疾控机构具备 流行病学调查能力的人员比例不足30％～40％；卫生监督员总体数量不足，平均监管数量大，监督频次低。基于此种情况，一方面需要充分利用好现有编制，畅通进人渠道，有效缓解部分单位现有专业技术人员严重不足的问题。另一方面，根据国家有关规定，立足目前我市医疗单位发展实际规模，在充分调研和测算的基础上，分批分步有序增加部分医疗单位编制，从长远角度解决人员不足问题，以形成专业人员梯队建设。
“无主病人”救治机制亟待完善。我市几乎所有医院都存在“无主病人”欠费情况，XX至XX年各医院累计接诊无主病人1995人次，累计投入救治费用515.3万元。巨额的医疗欠费，医护人员长时间辛苦付出得不到回报，影响医疗机构正常运转秩序和医护人员的积极性。同时，国家卫计委要求地方设立大病救助基金，我市目前还没有开展此项工作。
公立医院改革滞后，有待于加快探索推进的步伐。目前，我市公立医院改革仍然停留在表层的服务管理方式的改进，深层次的“四个分开”仍然没有推开。
村医的养老问题亟待解决。我市共有乡村医生921人，50岁以上占40％。乡村医生面临人口老化，而绝大多数又没有养老保险的现状。为保障村医老有所养，调动和发挥村医积极性，需要积极探索实行村医养老保险机制。
健康服务业发展滞后。人口老龄化问题的突出，健康服务中所需供应出现短板，导致现行健康消费保障机制不完善。服务链上的关键环节缺损，使得健康服务业的发展无法与消费需求和新兴业态发展趋势相匹配。第三方医疗服务需求逐年增加，现有的第三方医疗服务能力不能满足群众需求。
120急救能力落后于经济社会发展。及时有效的院前急救，对于维持患者的生命、防止再损伤、减轻患者痛苦，为进一步诊治创造条件，提高抢救成功率，均具有极其重要的意义。由于我市政府投入不足、急救资源不足，急救队伍结构不合理等问题，导致我市院前急救一直处于供需不平衡的状态下。政府投入不足，各急救分站业务收入只能维护一般运转，基本建设、更新车辆、增添设备困难重重，120急救车辆配备严重不足，且车辆更新不及时，车辆状况差，存在“带病”出车现象。按每5万人配置一辆救护车，我市至少应配60辆救护车用于院前急救，现有的27辆远远不能满足需要。各急救分站实行24小时两班倒，有4个分站由于人员不足，实行每班24小时制，医护人员超负荷工作。国家对急救服务辐射半径规定为3－5公里，而我市由于急救网络医院不足，服务半径远远超过五公里，服务距离大，急救时间也在延长。在我市的报警求救电话中有30％的是骚扰电话。
四、下一步卫生工作发展建议和对策
以将改革开放和创新作为核心驱动，提高医疗卫生服务和管理能力。
1.应进一步推进卫生信息化建设。尽快拿出区域性卫生信息化建设规划，以卫生业务为主线，以实用共享为目标，参照xx市卫生信息化“12446”工程，加大政府卫生信息化建设投入，建立全市统一的卫生信息化平台。
2.加强机制体制创新，强化卫生人才科技支撑。完善公立医院服务体系，建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，开展分级诊疗试点工作。将人才战略与体制创新相结合，深化“将才、团队、平台”的科研人才发展模式，以人才培养带动公立医院法人治理机制和运行机制进一步完善。逐步建立基层医疗服务监管制度，推动基层医疗服务监管队伍建设，加强基层医疗服务监管工作。建议市政府保障名医人才培养工程持续推进，加大名医人才培养工程影响力，更好建设与管理重点学科，完成科研成果、适宜技术推广、应用。
3.加快推进健康服务业发展。根据国务院印发的《关于促进健康服务业发展的若干意见》，针对健康服务中所需产品供应短板，大力发展第三方检验、检测、评价等服务，引导发展专业的医学检验中心和影像中心。建议市政府整合全市医疗卫生资源，支持发展第三方医疗服务评价、健康管 理服务评价，以及健康市场调查和咨询服务等健康服务产业集群，建立我市独立的第三方评价机构。
4.院前医疗急救带有社会公益性和政府行为的特征，是社会抵御重大灾难、集体突发事故不可缺乏和不可替代的重要力量，完善的院前急救体系和快速的现场急救能力，是社会安全保障机制的重要组成部分。在我市院前急救与经济社会发展，建议市政府加大投入，整合120急救指挥中心和各医院急救分站医疗急救资源，参照XX模式建立符合实际的综合型120急救体系。
注重保障和改善民生，继续推进基本医疗卫生制度建设。
基本医疗保障体系进一步加强，基层卫生服务水平和公共卫生服务能力有所提升。新农合成果进一步巩固和发展，城乡一体化医疗保障服务体系基本构建。居民健康档案真实性和规范性核查进一步加强，《xx市爱国卫生管理条例》基本落实，并实行城市卫生长效管理。在实施城乡医院对口支援项目的基础上，以城带乡，积极探索推广上下联动的医疗联合体机制，促使大医院的人才向基层流动，并积极探索村医养老保险机制。建议市政府出台有关政策制度以便加快支付制度改革深化进程，并通过提高筹资标准、增加财政补助等方式，增强制度保障能力，提高参合患者医药费用补偿比例，并进一步规范城市社区卫生服务机构建设，加强管理标 准化，实现社区卫生服务中心、服务站一体化管理。
完善公共卫生服务体系，更好提升医疗卫生安全保障能力。
基本公共卫生服务，是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。近几年，我市在卫生公共服务体系和医疗卫生安全保障方面有了全面发展，下一步建议市政府通过进一步完善政策，将健康管理融入社会管理的各个环节，呼吁并引导城乡居民提高健康意识、改善健康行为，实施健康自我管理，全面提高群众健康素质。
调整和优化卫生发展布局，促进城乡卫生统筹协调发展。
应本着“科学布局、优化结构、适度规模、多元办医”的原则，对部分综合医院和当前短缺的专科医院进行规模和结构调整，统一规划布局，合理定位各医疗机构的性质与管理归属。加强专科体系建设，以现有的重点专科为基础，有计划地加强蒙中医、骨科、康复、老年病以及妇女、儿童医疗服务等专科医院建设，形成基本覆盖居民主要健康问题的专科体系，并确定各家医院的重点学科和发展方向，提高医疗水平和服务能力。要加大市级医院对口支援旗县医院的力度，提升县医院的服务能力和水平。控制医疗资源总量，逐 步建立公立医院与民营医疗卫生机构的分工协作机制。明确各级各类医疗机构的功能与任务，按社会需求控制和调整机构规模，规定服务内容。放宽市场准入，建立公开、透明、平等的健康服务业准入制度，鼓励民营资本进行医疗市场。
第五篇：关于深化文化体制改革的调研报告
关于深化文化体制改革的调研报告
2008年10月24日
2008年3月因工作需要调到文化厅工作以来，我先后多次深入区直文化单位和部分市、县进行文化改革发展专题调研，通过听取汇报、实地考察、查阅资料并与部分文艺界专家学者和职工代表进行座谈的形式，对全区文化系统的改革发展状况有了较为全面的了解。9月份以来，为身体力行地学习实践科学发展观，我专门对文化系统的体制改革工作进行了进一步疏理，形成此调研报告。
一、广西文化系统的基本情况和改革态势
（一）广西文化系统的基本情况
截止2007年12月，我区文化部门共有直属国有文化机构1712个，在职职工13659人。其中：文艺院团118个，在职职工4370人；公共图书馆100个，在职职工1479人；群众艺术馆、文化馆115个，在职职工1505人；文化站1139个，在职职工2200人；博物馆59个，在职职工825人，其他文化单位及附属机构181个，在职职工3280人。
自治区文化厅共有直属国有文化机构28个，从业人员1622人。其中，文艺院团8个，在职职工744人；公共图书馆1个，在职职工184人；群众艺术馆1个，在职职工34人；博物馆3个，在职职工145人；艺术创作研究机构2个，在职人员43人；中等艺术学校1所，在职职工116人；演出中介机构1个，在职职工70人；国有文化企业2个，在职职工122人；其他文化单位及附属机构9个，在职人员194人。
就总体而言，经过建国以来近60余年的建设和发展，我区已基本形成了体系较为完整、门类较为齐全的国办文化机构格局，为我区经济社会发展作出了积极贡献。但通过调研、考察，发现文化单位“老、小、多、难”的特点非常突出：
“老”——成立时间长，发展包袱重。区直28个文化单位中，成立于上世纪50—60年代的16个，成立于70—80年代的5个，90年代成立的4个，2000年以后成立的3个。离退休人员占区直单位人员总数的40%。发展包袱重，问题积累多，矛盾爆发点多，发展活力不足。
“小”——单位规模小，竞争能力弱。区直28个文化单位中，人员编制在100名以上的仅有4个，50—100名的9个，30—50名3个，30名以下的11个。单位规模偏小，综合实力不强，竞争能力较弱。
“多”——单位数量多，类别繁杂。现有的国有文化单位涵盖文博、图书、群众文化、艺术创作研究、艺术教育、舞台工程、电影发行放映、演出中介、音像出版、学前教育、卫生保健、后勤服务、行政执法等10多个类别，“小而全”的特点明显，人员结构不一，发展状况各异。
“难”——经济状况差，改革难度大。差额拨款、自收自支和国有企业占全系统单位总数的60%，自我创收、自我涵养能力弱，办公条件、职工福利相对较差，人才难引，骨干难留，工资福利遗留问题多，不稳定因素多，职工对改革的接受程度和承受能力较低，改革难度较大。
区直文化单位的上述特点，在全区文化系统具有普遍性，而且在经费保障、人才结构、基础设施等方面呈越往基层越困难的趋势。基于这一情况，文化系统的体制改革不仅较教育卫生、科研院所的改革更具复杂性，而且较新闻出版、广播电视等行业的改革也更具特殊性。
（二）广西文化系统体制改革的基本态势
1978—1992年，我区群众文化战线积极开展“以文补文”、“多业助文”，适度开展有偿服务，既在一定程度上弥补了文化经费的不足，凸显了文化的产业属性，也催生了我国“文化市场”的最初形态，对“文化人”解放思想、思考改革起到了一定的促进作用。
1992--2003年，区直文艺院团探索了团长负责制、演出承包制、专业技术人员聘任制等改革措施，着力革除统得过死和“吃大锅饭”的体制弊端；电影发行放映由自治区“三权统管”转为“三权下放”，使电影经营放映单位成为自主经营、相对独立的经营实体。区直文化单位积极推进以人事制度改革为核心的内部机制改革，在激发文化单位活力、积累改革经验方面取得了阶段性成果。
2003年6月以来，根据中央关于推进全国文化体制改革试点工作的精神和要求，我区文化系统开始思考、研究体制层面的改革新路，并着手进行考察调研、方案准备等工作。2007年1月，自治区党委、自治区人民政府印发《关于贯彻<中共中央 国务院关于深化文化体制改革的若干意见>的实施意见》（桂发[2007]9号）,确定广西图书馆、广西杂技团、广西演出公司为自治区本级改革试点单位，至此，文化系统的体制改革进入实质性攻坚阶段。
综观我区文化系统30年的改革历程，方向是正确的，态度是积极的，方式是渐进的，步骤是稳妥的。但由于体制层面的改革一直未有实质性进展，一些长期制约文化发展的观念、做法、体制机制性障碍还没有根本消除，文化改革发展与人民群众日益增长的精神文化需求、全面建设小康社会的目标任务不相适应，与完善社会主义市场经济体制、进一步扩大对外开放的新形势不相适应，与依法治国、加快社会主义法制建设的环境不相适应，与高新技术在文化领域迅猛发展和广泛应用的趋势不相适应。必须以科学发展观为指导，进一步统一思想、提高认识、加大力度、加快进度，推动我区文化系统的体制改革取得新的实质性进展。
二、面临的主要困难和问题
通过调研了解，我区文化体制改革主要存在以下三个方面的困难和问题：
（一）对文化发展认识不够，对体制改革认识不足。在社会层面，一些地方和部门对文化发展的重要性认识不足，认为只要经济发展了，文化就自然上去了，缺乏在新的起点上的文化自觉，对文化改革发展关注不够、支持不够；一些同志认为文化体制改革就是甩包袱，减人减钱，就是一味地把文化单位推向市场，对改革的目的缺乏全面的认识。在文化系统内部，有的认为只有事业体制才是保护支持文化事业的最佳选择，实行企业体制会使文化单位失去发展优势，甚至会在市场的在潮中淹没，对推动经营性单位转企改制存在畏难情绪；有的片面强调国家的扶持和保护，认为文化必须单纯依靠财政投入来发展，对市场机制有效配置资源、释放全社会文化创造力的作用认识不足。在推进改革上表现为内外协调不力，干部举棋不定，职工等待观望，稳慎有余，主动不足，改革思路停留在方案上。
（二）配套制度不全，改革缺乏保障。虽然近年来中央先后出台了关于文化体制改革的一系列文件，内容涉及经营性文化事业单位转企改制、扶持文化产业发展、构建公共文化服务体系、鼓励文化产品出口、引导非公有资本进入文化产业、加强国有文化资产管理等方面，基本涵盖了改革发展的主要环节。但涉及“人”、“财”、“物”等关键问题的相关规定操作性还不够强，一些政策措施与单位、职工的期望值尚有较大差距。如经营性事业单位转制为企业后，按企业核定的基本养老保险金仅相当于按事业标准核定的退休金的45%--50%，待遇差别过大，职工难以接受；在改革成本支付、促进事业发展的的经费保障上尚缺乏法定性的制度保障，不确定因素较多，单位和职工心中无底；土地管理政策越来越刚性化，文化体制改革中争取土地优惠政策的空间越来来小，“盘活存量”面临较多束缚等等，在具体实施中协调、落实难度较大。
（三）文化系统改革具有行业特殊性，改革任务较为艰巨。一方面，文化既有意识形态属性又有产业属性，文化体制改革既涉及经济基础又涉及上层建筑的某些领域，与其他行来相比具有其特殊性、敏感性；另一方面，文化单位自身具有“老、小、多、难”的特点，改革任务较为艰巨、复杂。
三、关于深化文化系统体制改革的思考
经过30年的改革开放，我区的经济实力已大大增强，为文化改革提供了较为坚实的物质基础；经济领域的改革和社会主义市场经济体制的确立，社会主义民主政治建设步伐有加
快，为文化体制改革创造了良好的外部条件；改革先行省区的有益经验，为我们提供了有益的借鉴；高新技术的飞速发展，为文化产品的生产和传播提供了更为便利、高效的平台，大大促进了文化生产力的解放，为改革传统产业和管理模式创造了条件。在深入分析文化系统体制改革困难因素的同时，我们必须同时看到有利条件，增强改革的坚定性。综合近期的调研结果，深化我区文化体制改革必须从以下三个方面下功夫：
（一）进一步解放思想，用科学发展观统领文化体制改革。解放思想是党的思想路线的本质要求，也是推进文化体制改革的重要前提。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，既是指导社会主义文化建设的战略思想，也是指导文化体制改革的战略思想。当前文化系统解放思想的一个重要课题，就是要全面把握科学发展观的科学内涵和基本要求，用科学发展观统文化体制改革工作：
——坚持“发展是硬道理”，坚持“以发展为主题”，通过体制机制创新解放和发展文化生产力，充分调动广大文艺工作者的积极性、主动性和创造性，激发全社会文化创造活力，推动文化大发展大繁荣。
——坚持把满足人民群众日益增长的文化需求作为一切改革工作的出发点和落脚点，构建覆盖城乡的公共文化服务体系，大力发展文化产业，保障公民的文化权益，把改善人民群众的文化生活质量上升到改善民生的高度予以贯彻落实。
——要努力使文化建设与政治建设、经济建设、社会建设同步，使文化体制改革与劳动人事、分配、社会保障、行政管理等各方面的改革相衔接，为文化发展提供体制机制保障。
——要正确认识和妥善处理文化体制改革中的重大关系，按照“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”的工作方针，统筹兼顾不同地区改革的进程，统筹兼顾公益性文化单位和经营性文化单位改革的方法和措施，统筹考虑各方面的利益调整，总揽改革全局，结合本地区、本行业实际，积极稳妥推进。
（二）以体制机制创新为重点，构建改革发展的保障体系。体制是具有长期性和稳定制的制度。机制是保证制度实施的程序、规则和运作方式。深化文化体制改革，根本的目标就是逐步建立有利于调动文化工作积极性，推动文化创新，多出精品、多出人才的文化管理体制和运行机制：
一是要创新文化管理体制。按照中央关于推进文化体制改革的总体要求和《中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[2008]12号），以文化厅“三定”方案的修改和调整为契机，着力推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，推进管办分离，把不该由文化行政部门管理的事项转移出去，把该由文化行政管理部门管理的事项落实
好，将文化部门的职能转到政策调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。进一步理顺文化部门与所属文化企事业单位和市场中介组织的关系，使政府的工作重心由过去的办文化转向为文化事业和文化产业的发展创造良好环境，研究制定文化发展战略和规划，提供政策指导和服务，保障全体公民的文化权益。着办创新文化管理机制，改变较为单一的管理手段和方式，逐步实现从行政管理手段为主到运用行政、经济、法律等多种管理方式并重的转变。
二是要创新投入保障机制。把加大投入和改善投入方式同时列入文化体制改革的重要课题。一方面要通过改革形成文化投入的制度性保障体系，进一步加大公共文化服务投入，争取地方财政每年对文化建设投入增幅不低于同级财政经常性收入增长幅度，建立健全公共文化机构正常运转的经费保障机制，重点加强县、乡镇和村级公共文化服务机制的人员保障和活动经费保障，确保公共文化服务机构经常开展公共文化服务活动。另一方面，通过改革完善投入方式，以项目投入为手段，以激发活力为目标，建立财政资金绩效评估体系，提高资金的使用效益，通过政府购买、项目补贴、服务合同外包等办法，推动政府政府投入以“养人”为主向鼓励“干事”为主转变。
三是要创新内部运行机制。利用自治区将于近期实施的事业单位岗位设置管理的有利时机，进一步规范文化事业单位的全员聘用制度和岗位管理制度，着力深化公益性文化事业单位内部改革，扎实推进人事制度、收入分配制度和养老、医疗等保险制度的改革，通过全员聘用、岗位工资、业绩考核、项目负责等办法，引入竞争和激励机制，提高工作质量和效率，激发全体员工的积极性主动性：
四是要创新政策保障机制。结合广西实际，以完善地方性改革政策为重点，结合改革进程中出现的新情况新问题，争取自治区党委、政府和相关职能部门制定出台我区经营性文化单位转企改制的激励保障政策，妥善处理改革成本支付、企业与事业单位社会保障待遇的衔接问题；争取出台文化行业杂技、舞蹈等特殊工种的退休转岗政策，妥善安置富余人员；争取出台文化事业单位转企改制土地资产处置的优惠政策等，为推进文化体制改革提供更为有力的政策保障。
（三）突出工作重点，努力推动文化体制改革取得新的实质性进展。按照中央和自治区关于文化体制改革的路线图和时间表，下决心在以下三个关键环节进行重点突破：
一是以重塑文化市场主体为重点，加快推进广西演出公司转企改制。培育合格文化市场主体，是文化体制改革的中心环节，也是衡量改革是否取得实质性进展的重要标志。广西演出公司为我厅直属的自收自支事业单位，是成立于1958年的一个演出中介机构。公司下辖南宁剧场、红星城、艺苑饭店等3个经营实体，总资产5159万元，核定事业编制91名，截止2007年12月31日，公司共有在编在册正式职工70人，离休人员6人，退休人员70人。另有编外聘用人员20人。具有资产较大、人员较多、发展潜力较大的特点，2007年
1月已被定为自治区本级经营性文化事业转企改制试点单位，现相关的方案准备工作已基本完成，争取尽快报批、实施。积极创造条件，在适当的时候，以广西演出公司为核心企业，对文化厅直属经营性文化事业单位进行整合、重组，组建集演出经营、文化旅游、艺术培训、灯光音响、舞美设计等功能与一体的大型文化产业集团，促进文化产业发展。
二是加快推进公益性文化事业单位改革试点，构建公共文化服务新体系。广西图书馆是面向社会公众提供书刊文献阅读和知识咨询服务的文化教育机构，是国家公共文化服务体系的重要组成部分，具有公益性文化事业单位的典型特征。核定事业编制202名，现有在职人员195人，离退休人员85人，分别占文化厅直属公益性事业单位编制、在职人员、离退休人员总数的31%、30%、24%，2007年1月已被定为自治区本级公益性文化事业改革试点单位，现改革方案已基本成熟，计划结合事业单位岗位设置管理改革抓紧实施，通过广西图书馆的试点改革，积极探索公益文化事业单位运行机制改革的有效途径和办法。同时，结合中央关于公共文化服务体系建设的要求，积极争取自治区党委、政府和相关职能部门的支持，建立健全公共文化机构正常运转的经费保障机制，重点加强县、乡镇和村级公共文化服务机制的人员保障和活动经费保障，确保公共文化服务机构经常开展公共文化服务活动，逐步构建覆盖城乡、结构合理、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系。
三是调整文艺院团布局结构，稳妥推进文艺院团改革。文化厅共直属广西歌舞剧院、广西桂剧团、广西壮剧团、广西彩调剧团、广西京剧团、广西话剧团、广西杂技团、广西木偶剧团等8个艺术院团，共核定事业编制871名，在职人员783名，离退休人员538名。其中，广西桂剧团、广西壮剧团、广西彩调剧团于2005年被列入第一批国家级非物质文化保护名录，上述3个地方戏曲剧团共核定事业编制289名，在职人员269人，离退休人员161个，分别占直属文艺院团编制、在职人员、离退休人员总数的33%、34%和30%。根据“保护和扶持体现民族特色和国家水准艺术院团”的改革精神，针对直属戏曲团体“小而全”、综合竞争能力不强的具体情况，综合考虑我区演出市场的发育程度和文艺院团的生存发展能力，按照整合资源、优化结构，增强活力、做大做强的基本思路，拟将广西桂剧团、广西壮剧团、广西彩调剧团进行重组，组建“广西地方戏曲剧院”，实现排练、剧场、一般演员、道具、舞美、市场渠道等资源的合理共享。将其职能重新确定为进行戏曲研究、保护和开发，并面向社会提供演出服务的文艺院团，明确为代表和体现民族特点和国家水准的自治区重点院团，实行事业体制，由自治区重点扶持。同时，按照“因地制宜、一团一策”的工作思路，稳妥推进其他直属文艺院团的改革工作。
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