中国农村土地制度变迁的交易环境分析

第一篇：中国农村土地制度变迁的交易环境分析

中国农村土地制度变迁的交易环境分析

作者：张悦 来源：《改革与开放》2009年第5期 发布时间：2011年10月20日

所谓交易环境，是指由影响交易费用的相关因素所构成的外部环境。这里有必要将交易环境与制度环境加以区别。按照诺斯和戴维斯的定义制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类型的例子”。而本文所提出的交易环境则着眼于那些与交易费用有直接关系的因素，是一种微观概念。

土地作为最基本的生产要素在农业生产乃至经济社会发展中具有举足轻重的地位，土地的占有、使用和分配关系不仅影响着农业生产和农村经济发展，而且关系全社会的经济和社会发展，这决定了农村土地制度是农村乃至整个社会的一项基本制度，而这又进一步决定了农村土地制度本身也必然会受到来自其他方面的多种因素的影响。这些因素可以分为两大类:一是正式制度，二是非正式制度。这些因素构成了农村土地制度的交易环境，影响着农村土地制度变迁的交易费用。下面将逐一进行分析。(一)正式制度

影响农村土地制度变迁的交易费用的正式制度主要是经济体制。经济体制对农村土地制度的影响主要体现在两个方面: l、制约着农村土地制度的选择集合。计划经济是以公有制为基础的，消灭私有制是推行计划经济的前提条件。建国初期国家为了集中力量恢复和发展经济，照搬苏联的计划经济模式，由国家对国民经济实行集中统一管理。农业在国民经济中处于基础地位，在当时的情况下担负着为非农人口提供口粮和为国家工业化提供农业剩余两大任务，为了实现这两大任务，必须加强对农村经济和社会的控制，将农业纳入计划经济体制。在当时农村土地归农民所有的情况下，实现这一目标显然是十分困难的。解决这一问题，就必须改变原有的所有制形式。改革开放以后，随着计划经济向市场经济转变，一方面，农民的财产权利得到承认，农民作为一个独立的利益主体，成为农村土地制度安排中必须考虑的对象，这种状况改变了计划经济下只强调国家和政府利益、忽视农民利益的局面，使农村土地制度有了更多的选择；另一方面，经济运行方式由计划指令调控向市场自发调节转变，市场规律日益发挥着更加重要的作用，农业资源包括土地资源配置的市场化程度逐步增加，也促进了农村土地制度安排的创新，从而扩大了制度选择集合。

2、影响着农村土地制度变迁的交易费用。经济体制决定着经济运行和调节的方式。计划经济的特点是高度集中。市场经济的特点是自主经营，主要依靠价格机制来调节生产，强调发挥各类经济主体的作用。计划经济和市场经济作为两种不同的经济体制，都是通过一系列具体的制度安排来实现的，而这两种体制所构成的制度环境又反过来作用于其中的制度安排，并影响着这些制度安排的交易费用。从这一点推论，农村土地制度作为特定经济体制下的一种制度安排，其运行和变迁过程中的交易费用应该受到经济体制的影响。新中国成立以来农村土地制度变迁的历程可以证明这一推论。从合作化运动到人民公社，农村土地制度经历了由农民所有制向人民公社公有制的变迁，尽管造成这种变迁的原因是多方面的，但经济体制的影响不可忽视。计划经济体制的建立和完善客观上要求对农村的土地、生产力和农业剩余等资源进行集中控制、统一调配，而农民土地所有制的实质是一种土地私有制，农民不仅拥有土地所有权，而且拥有处分权和收益权，也就是说农民是一个相对独立的经济主体，这种状况与高度集中的计划经济的要求显然是格格不入的，这种体制上的内在矛盾将导致协调成本的增加，成本的增加来自两个方面，既意味着计划经济体制运行费用的增加，也意味着农民所有制运行费用的增加。合作化运动完成之后，随着社会主义改造的完成，国营经济在国民经济中的比重大幅增加，农村也己完全消灭了农民土地所有制，通过建立粮食统购统销制度和国民经济年度计划和五年计划等制度，国家垄断了企业管理权、基本建设审批权、财权和物资分配权，通过安排指标、落实计划来平衡和协调国民经济发展，从而使计划经济体制得到进一步完善。1957年合作化运动之后，高级社的平均规模为159户，这样的规模符合当时的经营管理水平，但还不能符合计划经济集中管理的要求，特别是在“大跃进”发动全民兴修水利的过程中，由于组织和协调费用的增加使中共中央认为高级社的规模已经束缚了生产力的发展。这一结论背后所隐含的事实是高级社在计划经济体制下运行费用的增加，增加的费用不仅来自兴修水利、推行耕作机械化等生产环节，而且来自计划经济体制要求对农村经济实行统一管理，正如毛泽东后来在讨论建立人民公社制度时所说，“大，好管，好纳入计划”。如果说计划经济体制的影响主要体现在集中管理导致原有制度交易费用的增加上，那么市场经济体制的影响则恰恰相反。市场经济体制为创新农村土地制度安排，降低制度变迁和运行的交易费用开拓了更为广阔的空间。农民财产权利和主体地位的确立以及土地所有权和承包权的分离，都得益于从计划经济向市场经济的转变，而这一转变的结果导致了土地经营过程中交易费用的降低。(二)非正式制度

构成农村土地制度变迁交易环境的非正式制度主要包括意识形态和传统观念，之所以将这两个方面列为交易环境的构成因素，是因为它们制约制度选择集合以及影响制度变迁交易费用。下面将进行具体分析。

1、意识形态

意识形态属于上层建筑的范畴，是在一定的经济基础上形成的。当一个社会的意识形态不统一或者有冲突时，人们对同一件事的认识必然是不一致的，处理问题的行为和方式必然也是不一致的，这将导致社会协调成本增加，甚至产生无法调和的矛盾和冲突。意识形态对交易费用的影响主要体现在两个方面:

（1）限制制度选择集合的范围。大多数社会的意识形态并不是自发产生的，而是统治阶级创造并大力推行的结果。由于意识形态能够影响人们的世界观和价值观，通过塑造意识形态可以降低社会协调成本，加上意识形态又是一种公共产品，需要巨大的建设投资，且具有很强的外部性，一般来说只有统治阶级才有动力和实力来投资建设意识形态，所以在一定社会中经济上或政治上占主导地位的阶级的思想体系，往往是这个社会中占主导地位的意识形态。这决定了意识形态具有鲜明的阶级性，并对人的行为和制度具有约束作用。意识形态越是高度集中，其约束作用越强。这一点在农村土地制度变迁中得到了充分体现。在意识形态高度统一阶段，主流意识形态强调的是以公有制为基础的统一经营，与此配合的是“斗私批修”、“割资本主义尾巴”的政治运动和“宁要社会主义的草、不要资本主义的苗”的舆论宣传。在这种政治氛围下，农村土地制度选择集合是非常有限的。在合作化运动时期，关于合作化运动的争论本来是经济领域的问题，但由于受到左的思想路线的影响，这种争论被看作是两条路线的斗争，对合作化运动的不同观点被批判为“右倾保守思想”，甚至被加上“破坏社会主义”的罪名。在这种高压的意识形态下，快速推进合作化运动成为当时的唯一选择。合作化运动完成之后，接踵而至的“大跃进”不仅带来了浮夸风，也进一步强化了左的思想路线，政治上的反右派斗争和经济上的批判反冒进使党内外谈“右”色变，人们宁左勿右，受这种思想路线的影响，加上“大跃进”造成的错误判断，在农村除了通过实行人民公社制度向共产主义更进一步以外，已别无选择。只有经过时间和实践的检验，当人民公社走向衰落，国家不堪重负，特别是政治权威出现更替，意识形态悄悄松动之后，农村土地制度变迁的选择集合才得到扩大，家庭承包经营才作为一种可以接受的选择被纳入制度选择集合。而随着市场经济体制改革的深入，意识形态约束相对宽松，可以接受的制度安排逐渐增多，制度选择集合进一步扩大，土地制度安排多样化才成为可能。

（2）影响着对不同制度安排的评价。按照诺斯的行动集团理论，制度变迁五个步骤中很重要的一个步骤是对方案进行评价和选择。这也是一个认识过程，需要运用意识形态的有关评判标准进行分析和比较。同一个方案在不同的意识形态下会有不同的评价结果。例如在意识形态高度统一阶段，人民公社土地公有制曾被予以高度评价，而土地家庭经营哪怕是一点苗头都被视为政治上的反动;而在意识形态相对宽松阶段，对人民公社制度的评价是“生产力遭到空前破坏”，而对家庭承包经营的评价则是中国农业的“第一次飞跃”。通过以上分析可以看出，不同的意识形态下对土地制度的评价是如何不同。

2、传统观念

这里的传统观念是指在长期历史进程中形成和发展起来的、相对稳定的价值观念、道德规范、伦理框架、思维方式的总和。传统观念与意识形态既有相同之处，又有不同之处。从对农村土地制度的影响来考察，两者的影响方式和影响范围大体相同。但由于传统观念的自发特征，其约束强度比意识形态要小。在意识形态高度统一时期，由于意识形态的刚性，二者的影响主要体现为意识形态的制约；在意识形态多元化发展时期，由于意识形态约束减弱，二者的影响主要体现为传统观念的制约。下面作具体分析:

（1）家族观念

中国文化是一种农耕文化，许多文化观念都源自农业。家族观念决定了农业生产以家庭为单位比其他形式更具效率，从而对农村土地制度的选择构成了潜在约束。二十多年人民公社的实践最终走向失败也说明，不管出发点如何，在农村土地制度安排上必须考虑家庭因素的影响，否则将会增加制度运行的交易费用，导致最终的失败。

（2）均平思想

均平思想是中国文化的基本精神之一。孔子的“不患寡而患不均”、墨子的“使饥者得食，寒者得衣，老者得息”，都是这一思想的具体体现。均平思想的核心是主张在自然经济条件下，均调社会财富，损有余补不足，实现在社会财富的占有和劳动产品的分配上平均一致。建国前后的土地改革运动，在中国历史上第一次实现了“耕者有其田”的宿愿，“南方新区70%以上地区的土改是按照村社内部人口平均分地。”人民公社制度下，尽管实行的是工分制，但粮食等多数生活必需品是按照家庭人口分配的，家庭副业所需的生产投入也是按家庭分配的，正如农民所说:“粮食靠集体，钞票靠自己。”了。新时期的家庭承包经营制度，其实质也是按照村内人口平均分地。传统的均平思想一次又一次地影响土地制度的安排，而土地制度的安排反过来又强化传统的均平思想，就这样成了我们今天研究农村土地问题时必须考虑的交易环境的构成因素之一。

以上从相对独立的角度分析了构成交易环境的相关因素对农村土地制度变迁交易费用影响，由于在制度的实际变迁过程中，这些因素是同时存在并共同发挥作用的，而且不同因素的影响之间还存在差别和关联，例如有些因素对交易费用的影响趋势是一致的，而有些因素对交易费用的影响趋势是不一致甚至相反的，所以对相关因素的影响必须综合加以考虑。从这个意义上说，交易环境是由影响交易费用的相关因素构成的一个有机整体，这些因素影响的总和就是交易环境的影响。参考文献:

[1] 叶向阳.农村集体土地产权制度研究[J].中国法学,1993,6:23—26 [2] 吕来明.走向市场的土地[M].贵州人民出版社,1998

[3] 朱晔.我国农村土地所有权制度反思[J].中央政法管理干部学院报,1998,1:34-38 [4] 周其仁.中国农村改革:国家和所有权关系的变化[J].中国经济学.1997,3:12-16 [5] 刘守英.中国农地集体所有制的结构与变迁[J].中国社会科学季刊,1997,3:26-29

第二篇：中国周边环境分析

中国周边环境分析

一国的周边安全环境对一个国家的发展起着非常重要的作用。一个稳定的周边环境是我们寻求和平发展的重要基础。改革开放以来，我国创造了举世瞩目的经济奇迹，这在很大程度上得益于我国相对稳定的周边环境。然而不幸的是，近年来我国的周边环境逐渐恶化，领土、海洋争端不断凸显，周边国家政局动荡，恐怖势力蔓延，这些都促使我们必须加紧重视周边安全形势。

中国陆上有10余个邻国，海上与6个国家隔海相望，中国是世界上邻国最多的国家之一。最为关键的是中国与这些国家都存在着领土和领海的争端。比较重要的有：与日本的东海大陆架和钓鱼岛争端，以及东海石油问题；南海问题；与印度的领土争议；以及来自其他国家的威胁。可以说中国的周边安全环境是世界上最复杂的。

一、日本

中国与日本的争端主要是东海问题。主要有以下三个方面：1.东海划界之争。中日在东海划界问题上分歧很大，日本主张所谓的中间线原则，并且以钓鱼岛作为基点单方面在中间划了一条所谓的中间线，并开始对这条线采取实际控制；中国一直坚持自然延伸原则，主张在东海大陆架一直延伸到冲绳海槽中心线。2.东海海底油气资源。20世纪60年代以来，地处东海海域的钓鱼岛及其附属岛屿周边发现蕴藏丰富的石油资源，成为太平洋上油气最丰美的区域之一。关于东海海底油气资源的划分：日本主张按照“中间线”原则划分；中国表示不存在什么“中间线原则”，东海海底石油资源的划分，要依据联合国海洋法所规定的大陆架原则来进行。3 钓鱼岛及其附属岛屿的领土主权归属问题。钓鱼岛列岛是台湾省的附属岛屿。自古以来，中国对钓鱼诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。而日本却宣称钓鱼岛是其领土，并在上面修建灯塔等永久设施。

二、南海问题

南海总面积达350万平方公里，其中散布有东沙、西沙、中沙和南沙四大群岛。其中的南沙群岛由于其显要的战略地位和丰富的自然资源，引起了越南、菲律宾和马来西亚等南海周边国家的强烈兴趣，进而挑起南海领土主权和海洋权益争端，并发展成一个涉及多个国家且有国际势力插手的复杂问题。东南亚国家之所以如此热衷侵占南海是因为南海有丰富的油气和渔业资源，并且南海海域作为国际经济贸易的重要通道，其经济和军事价值不断凸显。

近年来，东盟各国在南海问题上的立场政策相继发生了转变，形成“联合制华”的战略态势。东盟内部多次就南海问题进行了磋商，达成了通过“集体性政治谈判解决南沙争端”的共识，并多次策划将南海问题提交

联合国等国际组织，竭力促成南海问题国际化。并且，美国、印度、日本、俄罗斯等大国出于各自不同的战略目的，积极扩大在南海地区的影响力，插手南海地区事务，使南海问题进一步复杂化。

三、印度

中印之间主要是边境划界问题：印度与我国存在着领土争端，并坚持不合理的领土要求。两国边界全长1700公里，双方争议地区面积达12.5万平方公里。不仅如此，近几年印度以“中国威胁”为幌子，渐渐实现军事安全战略从北方陆地向南方印度洋的倾斜，其触角已延伸到靠近南中国海的马六甲海峡附近。最近几年印度不断扩充其军事实力，不断进行核试验、与俄罗斯共用中亚军事基地、大规模购买先进武器，对我国虎视眈眈。

四、其他

其他影响中国周边安全的因素有：韩国与中国的海上争端，我国西部地区的恐怖势力，美国在中亚地区的驻军，泰国、缅甸等国的国内震荡，俄罗斯对中国的不信任感等等。

面对如此严峻的周边安全形势,我们应该坚决保护自己的国家利益。在“与邻为善、以邻为伴”方针基础上与周边国家展开战略对话，和平解决争端。比如在东海及南海问题上，我们可以在坚持主权的基础上，尝试与这些国家共同开发海上资源。我国目前正处于经济发展和转型的关键时期，需要一个和平稳定的国内和国际环境。因此，我们更应与周边国家和睦相处，打造一个安全和谐的外部环境，为中华民族的伟大复兴创造条件。

并非巧合的是，中国正是在取代日本成为全球GDP第二前后，美国开始了轰轰烈烈的重返亚洲，对华政策也是在多方面收紧，而1985年日本被迫签署广场协定时，也是日本及日元对美国和美元优势地位构成强烈挑战之际。虽然美方多次表示欢迎中国的崛起，但其说的和做的却往往不是一回事。

对中国来说，为了保护中美关系，需要更勇敢、更有智慧地进行国际博弈，把问题想得严峻一些，这与我们更积极的努力并不矛盾。当然，从积极的角度看，中美之间还是有很大的合作空间，并且这种合作的深化对美国经济复苏非常有益。以新能源为例，双方其实有极大的合作余地，并且中国巨大的市场需求将会给美国带来巨大收益和就业机会。合作多于对抗的中美关系，才是真正令人期待的。因此，中国新周边外交的“为”主要体现在以下几个方面：

第一、以经济合作为纽带，进一步发挥中国的经济增长优势，加大向周边国家投资力度，推动周边国家的经济发展，促进周边国家与中国的相互依存度不断提高，以弥补中国长期以来在周边国家安全领域的不足；

第二

、继续以经营好周边国家为中国新周边外交战略的重点。积极拓宽与周边国家合作的范围。不仅要提高与周边国家积极合作的水平，还应加大与周边国家的文化、教育、科技、卫生等诸领域的交流与合作，在继续扩大中国在周边国家经济影响力的同时，不断扩大和提高中国在周边地区的政治影响力与安全影响力，使周边国家对中国的崛起放心、安心；促进中国与周边国家之间的相互了解与信任；

第三、在周边国家积极寻求战略支点，加大投入，与其建立真正牢固的战略伙伴关系。积极培养3至4个与中国保持高度协调的周边国家，在重大国际与地区事务中相互配合、相互支持；

第四、积极主动地与周边国家领导人之间建立良好的个人关系，为他们及子女提供优质的医疗保健、教育与休养等服务，把中国打造成为周边地区的国际会议中心、国际疗养中心和国际教育中心。充分发挥中国文化软实力的作用，多渠道加大对周边国家公共外交和民间外交的力度；

第五、在扩大与周边国家经济交往的同时，中国还应向周边中小国家积极主动地提供智力支持服务，特别是中国要向周边国家提供发展指导，传授中国成功的经验，提供经济指导与咨询，为周边国家提供社会、经济发展的新思路、新理念，为周边国家积极提供中长期发展规划，提出中国与周边国家新的合作理念与机制；

第六、中国应加大对中亚和南亚地区经营的力度。不仅要继续提高对这些国家投资的数量和质量，还要在诸如学校、医院、道路等基础公共设施方面主动加大投入，努力实现中国与周边国家的互联互通，保持中国对周边国家的向心力。

新世纪的到来，在祈祷和平的钟声敲响之际，冷静地观察中国周边的国际形势，审慎地预期周边国际环境变化，对我国在未来一个时段内维护地区和平，集中力量发展经济是非常重要的。近年来我国周边地区出现了一些令人不安的事态。美国在亚洲地区继续推行军事同盟政策，而且试图建立可能破坏地区军事力量平衡的TMD系统；亚洲国家出现了军备竞赛的苗头；分裂主义和国际恐怖主义活动对一些国家正在构成严重挑战；还有近期与越南、菲律宾等国的南海纠纷等等。在意识到这些对和平与安全的威胁的同时，我们还必须从更全面的角度来观察周边国际力量关系的分布情况，观察各国对国家利益的确认与实现方式是否发生变化，以此对未来周边环境作出判断。

我国的邻国有14个国家：俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鲜、越南、老挝、缅甸、印度、不丹、尼泊尔、巴基斯坦

、阿富汗。隔海相望的有韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等。在地形方面：东北部有外兴安岭、萨哈林岛（库页岛）濒临日本海；东部隔黄海与韩国相望，隔东海与日本相望，与台湾省相隔台湾海峡，台湾岛东北部有著名的琉球群岛；南部的南海分布着储量巨大的油气田，有南沙、西沙、永暑礁等岛屿，最南端是位于北纬4度的曾母暗沙；而北部湾的部分海域和越南有争议，云南、广西有很多从金三角来的毒贩，中国的澜沧江（经越南向泰国，叫做湄公河）和怒江（进缅甸，称萨尔温江）流向东南亚；西南是中印边界，多以喜马拉雅山为天然边界（存在非法的麦克马洪线），雅鲁藏布江（南亚次大陆和亚欧大陆的地理缝合线）曲折地流向印度；西北，天山延伸出去有帕米尔高原、咸海等，新疆北部有阿尔泰山，其中有中俄交界处的友谊峰；北方有巨大的蒙古高原和大量的戈壁，再北有原属中国的世界最深湖泊——贝加尔湖。

中国周围分布了:东亚、东南亚、南亚、西亚（阿富汗）、中亚、北亚等国家。亚洲所有的习惯性分界，中国都与之相邻，所以亚洲所有地区的形势的变动，都和中国息息相关。

中国作为邻国最多的国家，地缘矛盾最多，最复杂的战略主体与周边国家在领土、领海等权益上，存在巨大问题，而影响我国周边安全的主要因素有：恐怖主义、宗教权端势力、民族分裂势力、领土纠纷、霸权主义和强权政治。中国与周边国家的安全问题就像一条“V形热点线”，呈放射状特点，在北部、西部、南部、东部和东南部都存在着不安全因素。V形线的左端是一条西北东南走向的大陆线，有中亚五国问题，阿富汗冲突、印巴冲突、印中争端等问题；V形线右端是一条东北西南走向的海洋线，有日俄北方四岛之争，日韩的竹岛（独岛）之争、朝鲜半岛之争、中朝黄海大陆架之争、中日东海大陆架和钓鱼岛之争以及南中国海之争等。

（一）中亚五国与中国安全

中亚五国独立后，由于中亚显要的地缘战略地位和丰富的自然资源，使世界各国势力在中亚的角逐使中亚的政治局势更加不稳，另一方面也使中国西北边疆的安全环境复杂化。战后，推行霸权政策的美国在阿富汗建立亲美政权，以及在中亚个别国家建立军事基地，这不仅打通连结扩大了北约和强化了北约和美日安保同盟的战略通道，还可以以中亚为地缘战略支点，以北约组织和美日安保同盟为两翼，抑制俄罗斯的复兴，阻止伊斯兰原教有旨主义的扩展，遏制中国的崛起。

中亚国家还有丰富的石油和天然气等自然资源。作为中国的 邻居，中国在中亚的经济利益是显而易见的。随着中国经济的发展，对自然资源的消耗将日趋增加，进入21世纪，中国同中亚国家加强了经济合作，扩大了在中亚国家影响力，间接损害了俄罗斯的传统利益。而美国、俄罗斯在中亚角逐加剧，以获得经济利益。

（二）俄罗斯与中国的安全

横跨欧亚大陆的俄罗斯，从沙俄时期到至今，一直是中国北方最大的邻国和影响中国国家安全最重要的因素之一，从地缘政治上，中俄之间有漫长的边疆线，从综合国力上看，俄罗斯仍是世界性大国，并有可能再度成为“世界超级大国”，而复兴后的俄罗斯所奉行的对外战略是否会一如从前的咄咄逼人。作为俄罗斯的邻居，中国尤为关心，俄罗斯拥有雄厚的军事技术实力的丰富的石油气资源，是中国实现国防现代化可以借助的力量，尽管俄罗斯处于经济持续恢复阶段，但对华能源战略已透露出俄罗斯未来的战略运筹信息。

强大的邻国就像一把双刃剑，假如它对你友好并能给你带来利益，就会由于它是你的邻居而使这样利益倍增，这个邻居越强大，你所获得的利益可能越大，反之亦然。所以说，复兴后强大的俄罗斯对中国安全的影响是中国周边国家无法比拟的。

（三）朝鲜半岛与中国安全

朝鲜半岛问题是东亚地区最大的冷战遗产，进入21世纪后，美国政府对朝鲜采取强硬姿态，最终导致朝美第二次核危机的爆发，半岛局势再度趋紧。新世纪初期的半岛局势仍将呈现出复杂多变的发展态势。一方面，促进和解、推动谈判、制约战争的内外因素继续存在和发展。特别是“六方会谈”进程的继续为和平解决争端提供了重要机遇，半岛和平进程有可能在曲折中前进；另一方面，朝鲜与美国、韩国之间的矛盾根深蒂固，各自的国家利益和政策目标大相径庭，半岛局势的发展仍存在较大的不稳定和不确定因素，不排除出现武力对抗和军事冲 □张国庆（学者）

（四）美日军事同盟和日本对外军事扩张

日本是中国的海上强邻，是当今世界上仅次于美国的第二大经济强国（虽说去年中国超过了日本，但我觉得那太假，没实质性意义），又是一个曾经对中国进行侵略并且其统治者至今对此没有清醒反省的国家，还是一个拥有巨大潜力掌握核武器的国家。二战后，美国和日本结成军事同盟，90年中后期，日美安全同盟实现了冷战后的重新定义。其适用范围由日本本土及周围数百海里扩大到整个亚太地区；合作内容由“日本受到武力攻击”扩展到“日本周边地区发生事态时”，防卫态势由“对储威胁型”向“地区安保型”转变

；主要防范对象由苏联转变为朝鲜和中国。日美安全，同盟的重新定位、美日联合研制战区导弹防御系统将导致亚太尤其是东北亚地区战略力量的严重失衡，成为影响未来地区安全的重要不稳定因素。进入21世纪，日本决定建对付“中国海军舰艇活动”的“护岛部队”，2004年确认中国为“安全威胁”实现了安全战略从“防御”到“进攻型”的转变。

（五）南亚半岛和中国安全

在南亚的印度半岛，印度自称是一只大象，印度21世纪的宏观目标是控制南亚和印度洋。所以，印度大力发展本国经济，其21世纪军事战略是发展强大的军事力量，威慑巴基斯坦，制弱小邻国，遏制中国，拦阻地区外大国向南亚渗透，实现控制印度洋，跻身世界一流大国行列的目标。印度洋是中国与中东、波斯湾、地中海、东非等地联系的海上必经这路，印度控制了印度洋，就等于控制了中国的通往这些地区的海上通道威胁中国的石油安全。而印度和巴基斯坦的冲突直接构成中国周边安全环境重要隐患。印巴冲突是包括领土、民族、宗教和军备之争的综合性、长期性矛盾与争端。今年来，两国在核军备和常规军备竞赛愈演愈烈，在克什米尔冲突时紧时缓，印巴冲突对南亚安全局势和我国西部边境的安全有重大关系。

我觉得对中国周边地理以及安全形势的分析、中国对待邻国的策略与中国“韬光养晦”政策密不可分。只有合理运用“韬光养晦”和“有所作为”的战略，才能在各国之间博弈自如，才能更好的在大力发展经济的同时体现出大国之气，维护好自身的利益。最近，中国与越南、菲律宾等东南亚国家在南海问题上产生了激烈的纠纷，时不时也擦出点火花，并且牵扯进了第三国。有很多爱国的网友在网上也发表了一些评论，觉得我们应该奋力一战，打一打那些仗势欺人的小国的嚣张气焰，也有觉得中国太过懦弱、军队太过无能。其实我想说，每个国家的军队都是为它的祖国和人民存在的，如果他们不能维护好祖国和人民的利益，那他们的存在也就没有任何价值。祖国和人民的利益高于生命是他们的信条

第三篇：中国地方政府绩效管理的制度环境分析

中国地方政府绩效管理的制度环境分析

方雷李明

（山东大学政治学与行政管理学院，山东济南250100）

[ 摘要] 地方政府绩效管理是提高政府绩效水平的有效工具，发达国家的绩效管理实践对于中国地方 政府是有益的启示，要在中国地方政府中引入绩效管理就要考核中国地方政府所处的制度环境与发达 国家的区别，从而为更好的发挥绩效管理的作用提供依据。

[ 关键词] 地方政府；绩效管理；行政生态；制度世纪60 年代以来，以英美为代表的发达国家开始了以提高行政效率为中心的政府绩效 管理改革运动。这场改革因其深度和广度被称为“政府的革命”。改革为发达国家政府管理提供了全新的视野，建立了新的行政管理模式，发达国家借此完成了政府的现代化转型。根据里格斯的行政生态学理论，任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景，任何 制度也只有在一定的行政生态中才能有效的确立和发挥作用。发达国家推行绩效管理的制度 环境与中国显著不同，政府绩效管理作为一种管理工具在发达国家的运用是有效的，但是，绩效管理在发达国家的成功有其得天独厚的制度条件。在制度安排上，发达国家的政府享有中国地方政府无法比拟的优越条件。如果不研究中国地方政府的制度环境，不探索这些制度和地方政府绩效管理之间的互动关系，那么研究成果是不能运用到实践中的。所以，必须深入研究中国地方政府绩效管理的制度环境，以期在制度方面为地方政府推行绩效管理提供改进的建议。

一、中国推行地方政府绩效管理的制度阻碍世纪90 年代以后，中国的地方政府绩效管理实践开展起来，比如，2001 年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动；2000 年厦门市政府推行的机关效能建设；厦门思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统等等。从总体上看，中国地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。但是在中国地方政府绩效管理推行过程中出现了严重的运动化、形式化特征和科学化、法制化水平不高等问题，阻碍了绩效管理向更深层次发展。这是因为就制度环境来说，中国地方政府绩效管理的推行还存在着诸多障碍，具体表现在以下几个方面：

1.对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍

中国的地方政府一般面对两个主体：一个是官僚制度下层层的上级政府，一个是它治理区域 内的广大民众。由于普遍的直接选举的缺乏和人民代表大会制度的不完善造成所有的地方政府都是“对上负责”的，政府绩效评估的主体是上级政府。中国的地方政府往往不能做到发达国家地方政府的独立性，正如里格斯所言，绕射型社会的特点就是各种职能的纠缠不清，中国地方和中央的关系还不能达到一种“在市场的基础上的相互制约的良性互动”①。对上负责的层级制造成地方政府服务意识的淡漠，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务，政府绩效管理停留在政府内部的编制、流程的修补。这种“绩效管理”虽然也可以取得一定的成果，但是这种停留于表面的“效率”不仅难以持久，更与绩效管理的要求相去甚远。中国的社会变革是由政府推动的，作为一个“后发型”的国家，政府主导了社会的发展变革。在而在政府内部，一般来讲，强有力的中央政府最先感受到变革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一级政府，推行上一级政府的政策方针，较少自觉性。对于地方政府来说，前进的主要动力来源于上级。虽然随着改革的步步深入，中央政府在不断的给予地方种种自主性权力，但是在整个社会过渡期内，中央政府的权威仍需要维持，对于地方的控制不能过分削弱。这就决定了至少在社会的转型期间，这种对上负责的层级机制现在是不会改变的，由此造成的对绩效管理的负面影响短期内也不会消失。

2.政府、政党和人大之间的权力界限不清造成地方政府绩效管理外部监督的缺失

不同于发达国家，中国的政党是现代转型过程中组织化程度最高的，中国的政党不仅仅 要在制度化的环境中争取执政权力，而且主导了整个国家的现代化进程所有的制度设计和推行，由此也使得“党政不分”成为中国政治的一大特色。虽然政府一直强调党政分开，指出党的领导是间接领导、是政治思想与方针政策的领导。但时至今日，党政分开仍然是中国政府要着力解决的重大问题。政党权力的过分扩张还影响到了权力机关，政党习惯性的把人民代表大会作为政党政策获得合法性的工具。权力机关至高无上的地位受到了冲击。同时，由于行政国家的发展，行政力量膨胀，愈发挤占了权力机构的空间，使得中国的人民代表大会面临前所未有的尴尬，其独立性和职能的发挥受到了很大的挑战。人大一度成为“橡皮图章和表决机器”。政党与政府权力的过分扩张造成了中国的政府绩效管理必须由政党自上而下的推动，绩效管理的集权性、内部推动性特征明显。这样的推动方式一方面可以造成绩效管理依靠政党的力量迅速的在全国范围内铺开，但是更容易造成地方政府绩效管理在没有外力监督的情况下迅速走向形式化和运动化。

3.中国地方政府独特的官僚化不足造成绩效管理推行的基础缺失

理性官僚制度是由韦伯提出的，韦伯认为理性官僚制是建立在法理性权威基础上的最有 效的组织形式，是“最纯粹的”组织形式。理性官僚制度在设计之初被认为是最完美的—— “精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”②但是到了上世纪70 年代，发达国家的新公共管理运动兴起，开始了对理性官僚制口诛笔伐，新公共管理理论甚至认为，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。这实在是对理性官僚制的误解与苛求。理性官 僚制在解决组织内部效率的问题上还是颇具成效的；金字塔型的层级结构也是有效的组织形式，在当今的工商组织和政府部门中，最基本的组织形态仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科学、法制和理性精神在当今时代也是必须的。新公共管理学派的偏颇在于把理性官僚制的过度发展等同于理性官僚制本身，把官僚主义和理性官僚制一同否定了。当然，也不是说理性官僚制毫无缺陷，理性官僚制所要保证的是一种工具性效率，“政治”层面的人性关切并不为理性官僚制所涉及。所以，当理性官僚制过度发展的时候就会走向它的反面，为了追求效率而导致无效率。政府绩效管理就是承袭了理性官僚制科学化、法制化的精神并运用市场化和民主化的力量对其进行修正，使政府部门更具有回应性、灵活性。发达国家不是摒弃了官僚制而是在官僚制的基础上对其进行了修改和补充。从这个意义上说，官僚制其实就是绩效管理的基础。实践证明，传统农业社会的“人治”是不可能获得长久的高效率的，理性官僚制就是为了解决“人治”的低效率而设计的。理性官僚制的基础和核心在于法治化，崇尚法的权威取代传统和个人的权威，但在中国的地方政府中，往往存在着个人权威取代法的权威，法律不受尊重，即是所谓的“上有政策、下有对策”。有的学者提出一个“非制度化生存”③的概念，就是我们虽然有完整的法律制度可以规范日常行为并进行个人权利的自我保护，但是这些制度是脆弱的，并没有落实到现实生活之中。我们解决日常生活的诸多问题不是依赖于正式的规章制度，而是传统和习惯。这是因为我们由于正处于传统社会向现代社会的转型过程中，我们还没有完成个人权威向法理性权威的转化和机构功能的分化。领导者个人对政治活动的影响很大，也就是说我们还有很强的人治传统，我们所面对的问题不是官僚制过度发展而是官僚制的相对不足。

4.精英政治下的官僚队伍导致地方政府绩效管理人员准备不足

从传统政治制度开始，中国的政治制度设计就是典型的精英政治，官僚作为政治精英，主宰了政治制度设计、行政实施、社会利益协调甚至是社会道德共识的实现等等任务。相应的，这套政治制度对于官僚的执政水平、道德水准要求非常高，官僚必须受过良好的教育，有政治远见和娴熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美无缺。总之，是社会的典范，是“贤者”。在这种贤人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主动参与行政，行政系统的有效运转依靠高素质的官僚对于民情的体察，即所谓“为民做主”。这样，在官僚队伍整体素质较高，政治清明的情况下，整个行政机构就会比较注重减轻人民负担，增加人民福利；在官僚队伍整体腐败，道德水准降低的情况下，官僚机构蜕变为奴役人民的工具，导致行政无效率或负效率。长期以来，新中国政治在一定程度上仍然是一种精英政治模式，秉承“工人阶级是先进生产力的代表，共产党是工人阶级先锋队组织”的理论前提，官僚队伍获得了精英身份，并在以阶级斗争为社会主题的时代中维持了精英地位。但是，在社会转型时期，这种依靠战争和革命建立的精英身份受到了极大的挑战。政治精英普遍面临着现代管理方法手段和社会服务建设经验的缺乏的尴尬，政治精英内部的腐败现象又进一步动摇了精英的纯洁性。与此同时，现代的文官制度虽然开始推行，但是由此产生官僚队伍还没有完全成长起来并占据从中央到地方各级政府的所有管理岗位。鉴于中国地方政府绩效管理的政府推动特征，绩效管理在地方政府的推行就变得十分困难，原因很简单绩效管理的推动者们本身就不掌握绩效管理所要求的现代科学管理方法和手段。比如，对于政府绩效管理来说，制定合乎需要的绩效评估的指标体系尤为重要，但是，官僚队伍中往往缺乏这方面专门人才。“政府组织通常不能很好的找出它们提供的产品和服务、现有的资源水平和预算水平与他们期望取得的结果之间的关系”。④导致政府并不了解通过何种措施才能改善政府的绩效。由于人才流动的马太效应，行政层级越低，地区经济越落后，官僚队伍的整体素质越低。所以，尽管绩效管理可能获得较高层级政府的认可，相关技术的缺乏和绩效管理立法的缺位却使得地方政府官僚在社会管理过程中倾向于绕开绩效管理方法而使用传统的管理手段。官僚队伍的低素质还造成官僚对绩效管理改革本身的抵制，绩效管理实施过程中必然要进行一系列的机构调整、人员精简和加强预算控制，我们知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，这样地方政府的官僚可能会本能地反对在本区域内推行政府绩效管理。

二、发达国家地方政府绩效管理的制度优势

里格斯把世界上主要国家的行政生态按照社会的专业化程度大致分为三类：农业行政生 态或称融合型公共行政生态，过渡社会的行政生态也叫棱柱行政生态，最后是工业社会的行政生态，亦称绕射型的行政生态。这些不同的行政生态下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一项新的制度的时候必须充分考虑不同行政生态的特点，审慎进行。“在一个绕射的社会中，必然有一个专业化的机构或者组织来担负起公共行政的任务” ⑤在一个高度专业化的社会中进行政府绩效管理改革可以享受到诸多先天的优越条件——“工业型的社会具有普遍而成形的规范、高度的社会流动、平等的阶级制度和发展良好的职业制度”，⑥具体来说，就是地方自治制度、公民参与机制和社会和政府行为的高度法治。

1.发达国家自治的地方制度有利于绩效管理的开展

与中国的地方政府显著不同，发达国家的地方制度很有特点，以美国为例，除了联邦政府和联邦成员政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都实行直接选举。发达国家的地方政府一般没有十分明显的层级，一个很大的市和一个很小的镇可能同样都是同一级别的地方政府都直接隶属于州政府，而不是相互统属。城市或者市镇的形成不是行政管理的区域划分而是由于传统和历史的因素。比如，“同样是地方政府，波士顿市有60 万人，剑桥市有10 万人，塞勒姆市不足5 万人，艾莫斯特镇只有3.5 万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shtesbury 和Leverete 等地方都是人口不超过2000 的小镇，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事务上有很大的自主权，中央对于地方政府的控制是通过财政和预算制度，很少直接插手地方的具体事务。也就是说，与中国金字塔式的任命制不同，发达国家的地方是自治的，权力是自下而上的而不是自上而下的，政府的权力来自于公民的让与，上一级政府的权力来自于下级政府的让与。在宪法的范围之内，地方的大多数事务都由公民自主，地方拥有广泛的权利。发达国家地方自治机构，可以使地方政府直接面对州政府和区域内的公民，对公民负责。这样的好处是显而易见的，首先，由于比较少的行政层级，由州政府到地方政府之间政令传递迅速而较少失真。其次，由于实行直接选举，地 方政府较少面对上级政府的压力，而是直接对区域内的民众负责，更能够保证地方政府的公共行为是符合区域内的公民的利益，政府提供的公共产品和公共服务更能够符合需要。再次，地方自

治制度保障了公民对于决策过程和公共服务的民主参与，最大限度的保证行政的效率。

2.发达国家政府的科学管理减少了地方政府绩效管理的阻力

发达国家绩效管理运动在某种程度上是科学管理主义的继续和深化发展，无论是科学合理的指标体系的设立、计算机和网络技术的应用，还是将理性追求转化为法律制度等的设计，都体现了科学管理主义的传统。自从将管理学成为一门科学的泰罗时代开始，发达国家政府管理的精细、科学追求就从未停止过，如果仔细观察就可以发现理性官僚制度实际上也是科学管理的继续。在保证机械效率的层面上，理性官僚制无疑是成功的，它也是科学管理主义发展的产物。正是由于“管理主义的思想一直潜藏在政府活动中”⑧，管理主义的基本观点——“公共与私营部门在管理上无本质区别；私营部门的管理更优越”⑨促成了企业管理的方法在公共部门的大规模使用。

对于政府绩效管理来说，科学管理主义一方面有利于政府直接方便的采用工商企业的管 理方法，推动政府管理方法手段的创新，其次，还可以保证制度的创立和被尊重。虽然最初发达国家的绩效管理改革是由行政命令推动的，但是在改革发展到一定程度的时候，发达国家都及时地推出了绩效管理的法律，从而把绩效管理用制度的形式确定下来。发达国家的科学管理传统为政府绩效管理奠定了基础，使得政府绩效管理可以较为顺利地实现与原有政府制度机制的衔接，减少了改革的阻力。

3.社会和政府行为的高度法治化为政府绩效管理走向深入提供保障

发达国家的法治程度相对比较高，这种高度法治不仅仅体现在法律制度制订本身，更体 现在法律被遵从的程度。汉密尔顿认为“政府是必要的邪恶”，国家的政治制度设计都是为了制政府的无限扩张，以免造成对公民个人自由的伤害。“不信任是每个立法者首要的任务，法律不是针对善，而是针对恶制订的。”⑩政府的行为都必须合乎法律的规定的范围、方式和程序。在绩效管理运动广泛开展的时候，绩效管理立法引起越来越多的重视，美国于1993 年颁布了《政府绩效与结果法案》，（government performanceand result act，简称GPRA）GPRA 是世界上第一部政府绩效管理的立法，其后，美国的《以绩效为基础的政府典范法》、荷兰的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的绩效管理制度。对政府绩效管理的战略规划、绩效报告制度、审计和财政监督制度、绩效评估的方式方法等做出了规定。建立在良好的法治基础之上，这些政府绩效管理的法律规范在转变政府管理观念，提高绩效管理重视程度中起到了重要作用从而最终把绩效管理作为一项制度长期固定下来并推动了绩效管理运动向深远的层次发展。

三、构建中国地方政府绩效管理的良性制度环境

1.利用现行制度中绩效管理的有利因素

鉴于整个中国改革的渐进性质，地方政府的绩效管理不仅仅要着眼于未来，设计理想的 制度蓝图，也要着眼于现在，利用现有制度中的有利因素，探索绩效管理和中国地方政府改革的良性互动机制。

中国地方政府的制度设计中虽然有许多不利于地方政府绩效管理推行的制度阻碍，但同 时也蕴含着绩效管理的有利因素，我们要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素发挥出来。第一，虽然是相对的，在中国统一的中央集权制度之下，仍然有部分地区如

经济特区、民族自治地方和较大的城市享有部分立法权力。而且，改革开放之后，中央政府在不断的进行着权力的下放。所以，中国的地方政府还是享有部分地方事务的自治权力的，问题的关键是如何使这些权力不是滞留在政府内部而是为区域内的公民所享有。第二，人民代表大会制度至少从理论上保障了公民的政治参与和对政府的行政监督。如果能够真正发挥人大的立法和监督作用，必然能够有力的推动地方政府绩效管理改革。第三，政党制度中民主党派的监督作用，民主党派在中国政府中有参政的功能，可以向地方政府提出绩效管理的建议并充当地方政府绩效管理测评的“第三方力量”。第四，基层自治制度的广泛铺开对整个地方政府的影响和渗透作用。基层自治制度改变了长期以来乡镇政府对农村的过度控制局面，通过农村自治制度，村民获得部分农村事务的自主权力，以往仅仅贯彻上级政府意志的乡镇政府转变成为农村和上级政府的纽

带，在其政策和管理活动必然更多的考虑农民的利益要求。虽然，中国目前的自治制度仅仅局限于农村和城市中的居委会。但是，这毕竟打破了中国地方政府过度集权的坚冰，对于整个地方制度的改革有一定的渗透作用。

2.持续扩大地方自治权力，完善地方民主制度

发达国家的绩效管理运动是在市场化和科学管理的基础上持续地扩大公民政治、行政权利。发达国家地方政府绩效管理的推行有赖于其良好的地方自治制度和民主机制。绩效管理的核心理念在于民主化。虽然，现在还不能确定一种适合中国地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的构建还涉及到中央和地方关系这个棘手的问题，但有一点是确定不疑的，就是民主的本质在于参与。地方政府绩效管理需要扩大地方权力但是也需要扩大公民的民主权力，也就是说地方民主制度的建构上是需要两个维度的，一是中央权力的不断“下放”一个是政府权力的“外放”，真正把政府权力转变为公民权利。以往历次中央对地方的权力下放，其实只是中央与地方在政府内部的权力切割。地方政府绩效管理的长远的动力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府绩效管理，必须把扩大地方自治权力和完善地方民主制度结合起来，不断的拓宽公民政治参与的内容和渠道。无论什么样的地方民主制度，必须要保证公民在以下三个层面的政治参与：一是通过选举决定地方的最高领导和重要部门负责人，二是对具体公共事务处理和公共政策制定的参与，三是对行政部门的绩效监督。

3.重塑中国地方政府行政体制

中国社会正处于从传统农业社会向工业社会的转变之中，官僚化不足成为困扰政府效率 提高的重要问题，所以许多学者主张建立以效率为目标的理性管理制。然而，在全球化的今 天，发达国家正在极力的批判官僚制，新公共管理、善治理论等都提出要重新构建新型的政府行政范式。而且，官僚体制过度发展的弊端也在中国局部的地区显现出来。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同时，必须用新公共管理的相关理论对理性官僚制进行重塑，使之更加适合中国地方政府需要，更有时代的特征。

第一、构建地方政府理性官僚制度基础，这是重塑中国地方政府行政体制的第一步。理性、科学和法治是官僚制的根本要义，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行职位分

类管理，对不同部门、不同岗位的责、权、利进行清晰的界定，严格定岗定编。其次，要在地方政府中树立法律的权威，严格执行《公务员法》和《行政程序法》以及其他法律制度，严格执法，不能迁就行政中的违法行为。真正使法律成为公共行政的最高准则。最后，健全公务员制度。

第二、用新公共管理等相关理论重塑理性官僚制。首先，将理性官僚制的效率追求和公平正义理念结合起来，上文说过，理性官僚制只能保证官僚机构的内部效率，而政治层面的民 主、公平理念并不为理性官僚制度涉及，一味追求机械效率的结果是整个行政的最终无效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正义观念结合起来，以人为本，构建服务型政府。其次，将官僚制层级机制与新公共管理的责任性要求结合起来，官僚制的典型特征在于金字塔型的层级机制，强调上级的权威，而对上负责的层机制是推行绩效管理的重要阻碍之一，所以，在保证政府权威基础上，必须增强政府的责任意识，强调对民众负责，建立责任政

府。

最后，将理性官僚制的专业管理和民众参与结合，也就是上文说的扩大公民的政治参与渠道和内容，建立以公示制度、听证制度、评议制度为核心阳光行政。

注释：

①金太军：《中央与地方关系建构与调谐》，广东人民出版社，2005 年版，第165 页。

②〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1997 年版，第296 页。

③孟宪平：《论非制度化生存的负面效应及其治理》，大连大学学报，2007 年第4 期

④（美）凯瑟琳· 纽科默：《迎接业绩导向型政府的挑战》，中山大学出版社2003 年版，第34 页。⑤⑥彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局，1988 年版第67 页。

⑦高新军：《美国地方政府治理案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005 年版，第3 页。

⑧国家行政学院国际合作交流部：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998 年版，第76 页。⑨孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社2006 年版，第58 页。⑩（德）拉德布鲁赫：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997 年版，第2 页。

⑩胡德平：《善治语境下中国政府再造的路径选择》，四川行政学院学报，2006 年第1 期。

参考文献：

[1]张国庆.行政管理学概论[M]．北京大学出版社，2000．

[2]欧文·休斯．公共管理导论[M]．中国人民大学出版社，2001．

[3]彭文贤．行政生态学[M].台湾三民书局，1988．

[4]俞可平．治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000．

第四篇：中国农村土地制度沿革及探索

中国农村土地制度沿革及探索

摘要

土地制度是构成上层建筑的有机组成部分，认真研究分析我国土地制度的沿革，对于我们今天的土地改革将大有裨益。农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排成功与否,不仅关系到农村经济的全面发展,而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。农地制度作为规范人们在农业生产上相互关系的行为准则,其内容包括农地的产权制度,农地的经营制度,农地的流转制度和农地的管理制度四个方面,其中农地的产权制度是农地制度的核心。当前,我国农地制度在运行中存在诸多弊端,已经影响到农业的长期稳定发展已严重影响和束缚了农民非农转移与农村发展,这一现实要求我们对农地制度作出新的选择在农业现代化进程中实现土地制度创新。

关键词：土地制度；改革创新；发展方向

土地制度是反映人与人、地与人之间关系的重要制度，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。正所谓上层建筑对经济基础具有反作用，所以认真研究分析我国土地制度的沿革与变迁，对于建立和发展具有中国特色的社会主义土地经营制度，有着十分重要的现实意义。在延续了两千年的封建社会中，土地制度在作为统治者规范社会秩序，增加政府收入等方面发挥着重要作用。通过对历代土地制度的考察，获得先人治理国家的得与失，从历史中吸取一些经验教训，对我们今天的土地改革将大有裨益。

中国农村的土地制度从根本上影响着农村生产力的发展,决定了农村的生产关系,制约着农业生产的经营和组织方式,关系到城乡经济结构调整的方向,甚至影响到社会主义初级阶段的历史进程。目前农村土地制度改革的巨大优势已日趋显现,一旦得以顺利实现,将极大地促进农村生产力发展,有效地解决当前农业、农村和农民面临的土地问题,促进城乡经济一体化发展。

一、我国农村土地制度的变迁

建国以后，我国农地制度的变革历时多年,经历了四次制度的变迁过程。建国前后进行的第一次制度变革是以铲除土地的地主所有为核心而展开的。这次变革的直接结果将土地的地主所有变成了农民所有,实现了土地的私有私营。就制度供给方式和制度供给初衷而言,这一制度并非是我国政府的最终选择,而是从政治需要的角度采取的一种过渡性措施,其目的是保持国家的政治稳定和取得农民对国家最大的政治支持。东方其他一些国家一样,虽然在一种特定的理论形态下最初也出现过或存在着小农经济,但最终还是走上了集体化的道路。

农地制度的第二次变革是以改变土地的农民所有为核心而展开的。这次变革,从50年代推行合作化运动到70年代推行家庭联产承包责任制,中国农业在生产队体制下维系了约20年。其结果是将土地的农民所有变成了集体所有,实现了土地的公有公营。就农地制度而言,这20年来我们所构造的制度形态,从现代产权经济学的角度看,实际上是一种共有制,即社区土地和其他财产是社区居民所共有的。所有成员虽然都可以是这些地产或财产的主人,但谁也不可以说其中哪一部分或多少份额是属于自己的。在人民公社时期,从产权归属到经营方式,都属于这种性质。这不同于集体产权,因为集体产权是可以按其份额对象化在各个成员身上的。以往所讲的集体所有制,其实只是依据我们传统的理论形态,而对共有制的某种约定俗成的理解或称谓。人民公社制度的确立,从一开始就表现出必然的制度缺陷。一方面表现在制度本身的效率低下和对生产力发展的强烈制约,另一方面表现出对农民积极性的挫伤和对农民利益的损害。因此,改革人民公社制度的变迁需求是经常的也是强烈的。事实上,作为一种修正和抗争,哪怕在人民公社体制运行最鼎盛时期,出自农民自发需求诱致性制度变迁冲动也从未停止。改革埋下了制度创新的伏笔。

1979年以来确立的家庭承包责任制,作为第三次农地制度改革的标志,其制度变迁的初始阶段不是由政府自上而下地强制推行的,而表现出明显的自发演进和自下而上的需求诱致性变迁特征。从社会角度看,推行家庭联产承包责任制经历了从完全非法、局部合法到普遍推广的过程。合作化运动之后,“包产到户”曾在人民公社体制的夹缝中多次应运而生,但又因它不符合当时的传统观念而一次次地被政府取缔。在国民经济濒临崩溃的时期, 当“包产到户”再一次出现的时候, 中共中央通过的《关于加快农业发展若干间题的决定》中首次将“包产到户”作为一种例外加以政策上的确认。政府对这种微观基础变革作出了理论阐释, 明确指出家庭联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中“分散经营和统一经营相结合的经营方式”,“它和过去小私有的个体经济有着本质的区别,不应混同”。“它既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应现代化进程中生产力发展的需要。”以中央提出的巩固和完善家庭承包责任制的办法和措施为标志,完成了农村微观基础变革的任务。家庭承包责任制作为我国农地制度的一大创新,对中国农业增长的贡献是巨大的。其主要原因,是它通过“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”这样一种追加产出全归自己的产品分配方式,诱发出农民追求更多收入的生产积极性。家庭承包责任制的变迁,不仅对整个农业的经济增长做出了巨大的贡献,而且对全社会各个领域产生出无法估量的联带作用,并认为它作为一种所有权与经营权相分离的模式,对于当时已经十分低效的城市体制的改革也具有重要的启示。

发生于八十年代中期以来的我国农地制度的第四次变迁,事实上是第三次制度变革的延续。这次变革完全没有以往几次变革那样的浩大声势,而是在社区和农户间的相互联系和相互作用中悄然进行的。这次变革以土地转包和“两田制” 为起点,以土地适度集中、规模经营为主要内容,以进一步完善家庭承包责任制为基础,以农地制度创新的区域差别为特征在全国不同的地区逐步兴起的。其变迁方式呈出多样化、不规则化的趋势。从这个意义上讲,所谓第四次农地制度的变革与创新,实际上是在家庭承包责任制基础上的制度创新。至于制度的选择和变迁方式,则主要决定于各种制约制度安排的变量因素及农民和社区可接受的程度。第四次农地制度的变革与创新，在农地制度的构造上,各个国家都有各自的实际情况,但在工业化伊始,几乎都普遍确立了小农或自耕农经济制度。有些国家和地区,在小农经济的基础上,确实取得了工业化的巨大成就。但到后来,有些国家却受到小农经济的困扰。如日本,二战以后通过农地改革,建立了小农经济或自耕农制度,并支持了日本几十年的经济高速发展。但到今天,它也陷入了同样的困境,一是因农地的过分细化,导致农户无法实施规模经营。二是因服务设施的分化, 导致农业机械等服务设备无法规模使用。这两个问题到目前为止日本都没能很好地解决,结果,农业几乎成为日本的一种不堪重负的产业部门或“奢侈农业”,与其高度发达的资本主义经济极不相称。中国有自己的国情和制度特色,因此,只能在自己的国土上来考虑农地制度的安排问题。一方面要充分估价均田制的传统优势,另一方面,也要看到土地细化所带来的无法令人满意的绩效。实际上从八十年代中期以来,政府和农户都在自觉地考虑和审视这一问题。一场继家庭承包责任制之后的制度创新和选择正在不同地区以不同的变迁方式悄然进行。虽然这一变迁过程是不规则的,其创制形式也是初步的或不成熟的,但第四次农地制度变迁的规模已经形成,并创造出不同典型、不同类别的制度形式。

自1950年以后,中国土地制度发生过这几次的大变革,到目前为止,中国农村土地制度已基本定格在土地承包责任制的框架上。尽管中国经济体制改革是从农村土地制度开始试点并引发了整个经济体制改革,也取得了相当的成功,而中国经济也已经度过了短缺经济而进入到了剩余经济新阶段,但土地制度以及土地产权关系所带来的经济关系在新的条件下面临着越来越多的问题、矛盾。

二、现行中国农村土地制度体系自身存在的问题与矛盾(一)产权关系模糊问题仍未彻底解决。

虽然我国从1978年以后,逐步理顺了农村土地产权关系,但当时主要是解决农村计划经济体制对农民束缚问题,实行土地联产承包责任制后,促进了经济的全面恢复,但在此之后的农村经济体制改革、农村管理体制变革,与城市经济体制改革相比,显然缓慢多了,长期被掩盖和忽视的问题及矛盾在今天已明显地显现出来:

1、土地所有权法律界定上的模糊性。按照我国宪法和《土地管理法》规定,农村土地是集体所有制,但却未规定所有制主体究竟是乡镇政府、村委会,还是自然村? 如果是乡镇一级,显然集体所有制显得过大,放在村委会一级从规模和可行性上不存在问题,但从历史上说大多是以自然村为单位的,因此,确定在自然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定,必然出现混乱,事实上所有土地关系中存在的问题,都或多或少、直接和间接的与土地产权关系不清晰有关联。

2、所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。一般来说,所有权并不仅仅是承包权这样狭小范畴问题,可能在现实中,农村承包权似乎发挥着所有权作用,但这实际上是一种误解,尤其是当农村土地产权发生变化及土地进行产权交易时,承包权的权益是无法替代所有权的,承包人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的,如土地交易中的实际收入,承包权是不能获得完全土地交易收益的,所谓土地补偿,仅仅是一种承包权补偿,绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国《农村土地承包法》在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目标的,但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”,也就是说,《农村土地承包法》是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的,即将农民土地使用权在法律制度上予以确定,然而,《农村土地承包法》中在总则后具体内容却用了土地承包权,这说明我国目前在《农村土地承包法》法律上对于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围,是一种模糊处理,这对稳定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。在产权模糊不清的情况下,是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合理的土地制度体系的。这样的后果就是,现行土地所有权似乎是集体所有,但实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡,但反过来,农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约,又是一种缺乏较完整的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻,集体所有权虚设,农户所有权缺乏与扭曲,使用权不完全。形成了目前我国农村土地产权上的多重主体(即作为法律所有者的集体,实际上履行所有权职能的国家可以征用,实际上占有土地并使用土地的农户)。表面上的多重主体与实际上的无主体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根基和契机。

(二)土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存。其一,是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承包责任制,本来是“分”的层次扩展,但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化,使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳,其服务、协调作用功能完全软化,有些地方还形成了集体与农户之间的对立,集中表现就是集体经济积累减少,有些地方甚至荡然无存,诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱,自我发展自我保护机制断链,呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。其二,土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具,从而,表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权,无所有权,村委会既是行政组织又是经济组织,又是承包土地的发包方,这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目(如搞土地规模经济、建设商品基地等),利用各种机会(如建设开发区、修筑公路、招商引资等),侵犯或出卖农民利益。所以,正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权,大量土地被非法买卖、出租、转让等。

(三)城乡土地所有权的巨大差异,导致农村土地所有权不公平待遇。自1978年以来,在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中,既有政策性调整,诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台,对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用,也有土地制度和法律的不断完善,如以《土地管理法》等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施,保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国《土地管理法》第六十三条明确规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,也就是说,农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动,但也缺乏可操作性。按目前的法律,作为农地转让权的权利主体,承包农户可以在平等协商、自愿、有偿,不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权,农地转让的价格由当事人协商确定,而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的,即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知,中国实行城市土地国有制,农村土地集体所有制,应当说这一制度没有什么错,只要符合农村和城市实际,完全是可以的,我国几十年来也一直实行着这一制度,但是,在实际运用中,农村土地和城市土地在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别,农村土地所有者的产权变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转,而没有出让权,这实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让,必须国有化后,由国家进行出让,其他任何人都不允许转让土地,显然,这是一种极其不平等的制度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结果,那是短期结果,是可以通过自身努力来改变的话,那么,制度、法律上不平等和不公平则是长期的,是无法通过自身来改变的。

三、土地制度建设的发展方向

从对现行农村土地制度的实证分析与建设的基本点与指导思想出发,我国农村土地制度建设的发展应分为两个阶段,第一阶段实现土地联产承包责任制向土地资产股份所有、市场化经营转化,第二阶段实现从土地资产股份所有、市场化经营向农村土地农民个人所有制转化。

第一阶段:土地资产股份所有、市场化经营

土地资产股份所有、市场化经营的基本构思就是,以自然村为单位,对现有的农村土地进行资产评估,把土地附之于价值(或价格)按照一定的标准平均分给现有的各个农户经营主体(从事农业的农户,已经在城市就业者除外),也就是说,把土地本身的资源性质与土地作为资产性质相结合,将原有的土地资产折股,设立土地资产股份公司,形成新型农村土地股份所有产权关系。这样就可以适应当前我国取消农业税后的农村经济新型关系,即农民或者农户与土地的关系仅仅是一种权力上的分配,取消了原有“交给国家的”这一层关系。因为过去土地联产承包责任者的一个重要因素就是将农业税的征收分解给每个农户,并按照土地面积或者按人进行分摊,“责任制”或者称为“承包制”,与我国企业改革初期采取的企业承包制一样,“所谓交够国家的,剩下都是自己的”,实际还是以完成国家下达任务为中心的一种经营方式、管理方式罢了。其基本特征是: 1.土地资产化。这是土地资产股份所有、土地使用市场化经营的最基本特征和前提。要实现股份所有,首先必须使土地资产化,使土地资源型态转化为资产化型态。土地是人类极其稀缺的资源,在市场经济条件下,资源价值就主要体现在市场交换中,承认了土地资产价值,就等于承认农民不仅拥有农用土地作为耕地时价值权力,同时更重要的是承认了农民在土地转化时同样拥有其土地转化资产价值权力。土地资产股份所有、土地使用市场化经营正是承认了这一点来对土地进行评估。

2.土地资产权的公平享有。农村土地是集体所有,每一农户都是集体中平等的一员,因此,在财产上、土地占有权同样享有平等地位。我国现行土地联产承包责任制已经近30年实践完善,并且又通过法律制度确定30年不变,这就保证了农民对土地承包权在一定时期内的稳定性,尽管这种承包权并不是法律意义上土地占有、使用权、收益权,但在农村中实际上已经具有了这方面功能,给农村土地属于资产特性,也就预示着农用土地的资源性质开始向资产性质转化,也就是说,土地承包权对于农民不仅仅是就业权,实际上农民已经将他作为自身生存、社会保险以及资产增值的手段和工具,农村土地作为资源性质所赋予的占有、使用权、收益权已经在相当地区赋予了资产公平享有特点。

3.土地资产股份化。即在土地资产平分赋予价值之后股份化,建立土地股份公司,按照公司化制度进行的土地调控和经营。从目前农村土地的使用和管理状况来看,以村一级设立土地股份公司为宜。土地资产折股可以划分为私股(即土地资产经营责任制时的土地资产平分的数量)和集体两部分,具体的股份比例和股权结构可以根据不同地区的实际情况,民主讨论决定。

4.土地产权流动性的开放。中国目前的土地市场主要还限定在土地使用权市场,而农村土地市场,按照集体所有制的特点,本来应该更加活跃,但由于国家在土地制度中严格的限制农村土地向城市土地流动,所以,农村土地市场仅仅是一种局限于农村内部的流转市场,土地的资产性质还未真正的体现出来。土地资产股份所有、土地使用市场化经营的直接动机和目的就是土地资产流动性开放。土地资产流动可以在农户之间以及农户与城市不同层次上进行。土地产权的流动,是土地在不同经营主体之间的流转过程。土地流转的开放,将会起到积极效应。一方面构成土地规模经营的基础,另一方面构成了农业剩余劳动力的非农化转移的经济利益驱动与诱导。因为在土地使用流动性的开放过程中,土地的流转是一个商品化的过程。土地的流转是有偿的,这样就剔除了土地福利性和补偿性所带给人们对土地过渡的依恋心理。但是必须注意到,土地使用流动应该不超过农用耕地为范围,非农化的流转将是不允许的。土地资产流动空间不应超过法律规定的范围。土地股份公司要起到一定的监督作用,(1)防止土地非农化大量流动;(2)充当土地资产流动中介人;(3)防止土地资产交易中的投机行为。另外,土地资产流动交易,只能是使用权的流动,在土地资产经营责任制承包合同范围和有效年限内享有使用权,超过年限后,将重新收归集体或国家。

5.市场化经营。在实行了股份所有之后,土地使用经营以实行招标竞争为主要形式。形成市场开放性的多元化格局和多样化经营形式。市场化经营可以是租赁经营、可以是合作经营、也可以是承包经营,亦可以采取土地抵押等形式,使农村土地使用适应现代化农业发展的要求。这样做目的就是一方面使土地向着农村土地经营者手中集中,实现一定范围和程度上的规模经营,实现农村经济产业化、一体化,加快农产品转化交易,实现农业现代化目标,达到资源配置的最优化目标。从土地资产股份所有,市场化经营可以看出,土地制度的产权关系是分散股份所有集合体,使以前的农村土地集体所有权虚幻价值化、资产化,土地股份所有在股份上农民家庭都有一份,体现了公平原则,而在经营权上则要体现效率原则。因此,所有权上的公平原则与使用权的效率原则双重结合,达到了公平与效率在土地制度上的统一。这种在保持所有权公平机遇条件下,使用权效率因素的渗入与增加,使土地制度逐渐达到规范化的标准。

第二阶段:农村土地制度———农民个人所有制土地股份所有与市场化经营并不是土地制度的归宿,它只是对现行土地承包责任制改革过渡阶段,它还不可能达到土地制度的完善化。最主要缺点是:首先,虽然说土地变成了农民股份所有,但与集体所有权之间如何进行转换,存在有一定的难度。其次,土地股份所有,模糊了现有土地所有权制度,而其直接将土地产权属于了农民个人,这种处理办法是可以理解的,因为进行最彻底的农民个人土地所有权改革的条件不是很成熟,用这种办法过渡是最佳的选择。但这种改革模式在农村推行一段时间后,由于这种土地股份所有权还是一种由一定时限上的土地所有权,随着土地流动和产权交易的不断增多, 其制度本身的局限性越来越明显,此时就必须实现从土地股份所有与市场化经营向农民个人所有制的转化,这不仅是世界各国市场经济发展的必经之路,而且也是中国市场经济发展的必然选择。

农民个人所有制的基本思路就是:将原先的农村土地股份所有制度,以农民个人所有权所替代,也就是说农村土地股份公司所给予农民的土地股份权力在法律上变换为农民个人的所有权,将其界定和规范为“农民私有财产权”,纳入个人财产保护范畴。其股份可以转让、继承,实现农村土地完全的农民个人所有制度。农民个人所有制的特点就是: 特点之一,赋于农民最终土地所有权。农民个人所有制实际上就是将第一阶段农民股份所有的土地,在法律上给予正式的确认,土地作为农民个人的不动产,可以抵押、继承、赠送、转让等,其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。

特点之二,农村土地农民个人所有制,在时点的确定上以实行农民个人所有制为准。由于中国建国以来各阶段土地产权变化较多,土地归属变动较大,追溯历史不仅成本较高,而且可能带来很多矛盾和问题,阻碍农民个人所有制的顺利推行,因此,以实行农民个人所有制时点为准,可减少矛盾和摩擦。

特点之三,农民土地权益保护性增强。股份所有虽然承认了农民个人对土地的所有权益,但是相对于农民个人所有权来说,对农民土地权益的保护则要脆弱得多,将农村土地个人所有制在法律上确认,则就使得农民对土地所有权更加名正言顺,从而,也就使得农民的利益相应的得到了保护。

特点之四,农村土地的农民个人所有制与农村土地私有制是有区别的。首先,农村土地所有权是界定在农村的农民,绝非是非农民个人,这一点很重要,非农民是不能拥有农村土地所有权的,这一点应在法律上明确规定。其次,农村土地的农民个人所有权主要用于农业和农村经济用途。当变为城市土地时,则要按照国家对城市土地制度来管理。从这里也就可以看出,农村土地的农民个人所有制实际上是新时期的“耕者有其田”的另一种形态。但在内容上和经济关系上则已扩展到了整个农村经济。

参考文献：（1）张琦,等,中国农村土地制度改革与体系建设模式 [M].北京:中国财政经济出版, 1994.（2）周天勇.农村土地制度改革的模式比较和方案选择[N].中国经济时报,2004：02.26.（3）郑景骥.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].成都:西南财经大学出版社，2006:3.（4）刘书楷，曲福田.土地经济学：第2 版[M].北京:中国农业出版社，2004:15-20.（5）王景新.新世纪中国农村土地制度安排与法律建设[J].中国农村经济，2000，（4）.

第五篇：中国农村土地制度的创新

中国农村土地制度的创新 摘要

国以农为本，民以农为根。农业是我国国民经济的基础部门，农业问题的核心是土地问题，土地制度安排如何，是影响经济成长和农业发展的重要条件，甚至是关键因素。经过20多年的改革，我国已确立了以家庭承包责任制为主的新型农村土地制度，给农业生产注入了活力;但随着社会经济的发展，现行农村土地制度中的不合理因素也日渐凸现出来，诸如土地产权不清、土地流转不畅等等，正成为制约我国农村经济进一步发展和农村社会稳定的障碍因素。尤其是加入WTO以后，国际农业市场的激烈竞争，给我国现行的土地制度和经营体制提出了新的考验和要求。本文旨在通过分析中国建国以后的土地制度改革，并寻求今后的土地制度创新模式。这对我国实现农业现代化、确保社会的稳定具有重要的理论和现实意义。

关键词:家庭承包责任制;土地制度改革;制度变迁;制度创新

正文：建国以来，围绕以上地所有权和经营权为核心的土地制度经历了四次大的变迁。第一次土地制度的变革是发生在新中国成立之初，由中国共产党领导实施的上地改革运动，这是一次将土地所有权、经营权都归农民的土地制度变革。第二次土地制度的变革是以土地所有权归农民个人所有，而经营权归互助组、合作社集体所有的变革。第三次土地制度变革是将土地所有权、经营权都归人民公社等集体所有的制度变革。第四次土地制度的变革，是以家庭联产承包责任制的形式实现的，即卜地所有权归集体，经营权归农民的变革。

我国现阶段的农村土地制度存在许多缺陷:比如，土地产权不明晰、土地使用权有期限、土地流转缺乏市场机制等。农民土地使用权从15年调到30年，但仍未得到真正的长期化保证。农村土地承包制度的不完善限制了农民对土地的投入，难以从根本上解决土地经营的短期行为。土地流转没有形成制度，土地市场发育不全，土地作为重要的生产资料难以正常流转，作为稀缺资源利用率不能最大化。

目前，中国正在进行第五次农村土地制度改革，这是一次旨在实现城乡一体化的社会主义新农村建设的全面综合性改革运动，涉及农村政治、经济、文化、环境等各个领域。中国理论界对农村土地制度改革方案进行了大量的探索，为解决中国“三农”问题提供了许多丰富和宝贵的建议。

我国农地制度创新的对策 一.农地产权的细化、清晰界定

随着农地所有者与经营使用者的分离、农地产权流转的客观要求，需要对农地产权进一步细化，对各项产权的边界、内容及占有的主体进一步明晰。农地最终所有权归农地集体组织全体成员共同占有，由集体经济组织代表其行使所有权。农地集体经济组织凭所有权获取收益，享有剩余索取权，对农地进行适当的管理与保护，但不能干涉经营使用者的正当权益。农地经营权由经营者通过承包、招投标、拍卖、租赁等方式，从农地集体经济组织获取。在经营期内，农地经营者对归其经营的农地拥有使用、互换、转包、转让、租赁、代管、人股、抵押、继承、收益等各项权利。农地经营者在农地经营使用期内，可以对农地进行自主经营，也可以采用以上提到各种方式将农地使用权让渡出去，农地使用权也可以成为投资人股的资本或获取金融贷款的抵押资产。农地经营者在经营期内通过农地产权流转，使第三方获得农地使用权。农地经营者从产权转让中获取一定的收益与补偿；农地使用者在一定的期限内享有农地的正当使用权和收益权。二．农村土地流转制度创新

在现阶段农业发展中，农地产权流转成为客观要求，但目前农地产权流转机制仍不完善，成为农地产权流转的最大障碍，因此要建立和完善农地产权流转机制，在农地产权清晰的基础上，积极推进农地产权流转。

1.积极培育农村土地流转市场。一是逐步建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，把 农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评估农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是有条件的地方成立市场化运作的土地流转中介服务组织。

2.推进农村劳动力转移。一是建立健全以政府为主导，社会中介为补充的劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。二是进一步拓展农村劳动力转移的空间。大力发展农产品加工及流通业，深入推进农业产业化经营，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村第二、三产业和个体私营经济，转移农业劳动力。三是进一步搞好农村劳动力职业技能培训。提高农村劳动力素质，增强农村劳动力就业层次。三．健全土地法律制度体系

农地制度作为农村的基本制度，需要法律制度的维护和保障。农地制度只有借助法律制度才能有效实施。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，法制化成为农地制度进一步完善的方向，这是降低市场交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前，我国涉及农村土地关系的界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分及土地征占用方面的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》和《基本农田保护条例》等多种法律法规。在新的形势下，这些法律法规需要不断修订完善，以逐步形成体系完善、内容细致的土地法律制度体系。四．实行土地适度规模经营

1978年，我国农村开始实行以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制，农业生产和农村经济得到了较快地发展。随着农村经济体制改革的逐步深入和农业产业化经营的稳步推进，一种新的土地经营形式应运而生，即土地规模化经营。但目前，土地均分、人多地少的矛盾日渐突出，农民迫切需要通过土地规模经营来提高农业效益，增强农村经济实力。目前，可从以下几方面入手，推进土地适度规模经营。

1.建立土地流转机制。土地流动的基础条件就是在坚持土地公有制的前提下，通过明晰产权，恢复土地的商品属性和资本属性，实行集体经济组织最终所有权与农户法人资产权分离。建立农村土地流转市场是为了确保土地流转的公平、公正、公开和合法，保证土地流转的健康有序发展，保护农民利益不受损失。农村土地流转市场是根据可耕土地规模、土地等级结构、劳动力转移、土地利用等情况，在一定区域范围内通过中介服务机构，将可规模化经营农地的统一经营权与各农户承包所得的农地使用权分离后，推向市场，面向社会，由市场竞争机制来决定谁该拥有农地的统一经营权，使土地向有能力、有资本的经营者集中。原农地使用权承包者通过农地生存保障功能货币化，确保其最低生活保障，保证原农地承包者有再承包和为其提供劳务方面的优先权。通过可规模化农地经营权的“人格化”，分开农地的社会保障功能和经济发展功能。多途径、多形式实现土地流转。2.完善农村政策，以制度创新营造土地规模化经营的环境。

加快农村税费改革，以制度约束为手段，把附加在土地经营过程中过高的负担减下来，建立合理的农业利益分配调节机制，让农业扩大再生产进行自我积累与补偿，增强农民经营土地的信心。农村环境条件较差，农民文化科技素质不高，信息手段比较缺乏，要实现土地规模化经营，必须在种植技术、市场营销、土地流转和劳动力的转移等方面为农民提供中介服务。通过制定优惠政策，改善农业投资环境，形成国家、集体、企业和个人等对农业的多元化资金投入体制。完善农村社会保障体系。在当前土地的保障功能还占主导且无可替代的情况下，要实现土地适度规模化经营，必须加快建立与完善农村社会保障体系，保障转让出土地的农民的劳动权、获益权和社会救济权，以及从事非农产业的农民在遇到较大风险时的生存发展权，为土地规模化经营的健康运行提供保障。参考文献

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