我国农村土地产权制度变迁与创新研究

第一篇：我国农村土地产权制度变迁与创新研究

我国农村土地产权制度变迁与创新研究

——基于制度经济学的视角

罗重谱

【专题名称】体制改革

【专 题 号】MF1

【复印期号】2009年05期

【原文出处】《地方财政研究》(沈阳)2009年3期第9～13页

【作者简介】罗重谱，中南财经政法大学。（武汉 430060）

【内容提要】 新中国成立以来，我国农村土地产权制度历经农民土地私有制—农村土地集体所有制—农村土地家庭承包经营制的制度变迁并日臻合理，制度绩效有了明显提升。然而，现行的家庭联产承包责任制还存在产权主体虚置、产权客体模糊、产权主体残缺等问题，阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高。为此，应该在坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权，细分家庭承包土地使用权到个人，实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。同时，要进一步完善农村土地使用权流转机制，分类处理农村土地，保障国家利益、集体权益和农业用地，创新保障集体土地使用权的法律制度等方面的配套措施。

【关 键 词】产权/农村土地产权/制度变迁

一、我国农村土地产权制度的变迁与绩效

(一)土地改革时期——农民土地私有制

1949年以前，我国农村土地实行的是封建土地私有制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在《中华人民共和国土地改革法》的指导下，1950年冬至1952年春，我国开始并逐步完成了对三亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，其目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、个体经营”的土地产权制度，方法是在发动群众，划分阶级的基础上，没收地主的土地、农具、耕畜，征收教堂、学校、团体在农村中的土地和其他公地。以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权，其产权归属是农民个体。通过土改，农村经济得到了迅速发展。

(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制

由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性，为避免重新出现两极分化，从1952年起，全国开展了农业合作化运动。经历了四年左右的时间后，劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段实施：第一阶段，组织农民成立农业

生产互助组，即在土地和其他生产资料私有的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助。在这一阶段，土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。第二阶段，将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，实行土地和其它生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合。土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，成立高级农业合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。通过农业合作化，有步骤地取缔土地农民个体所有制，在农村建立了社会主义农村土地集体所有制，适应了农村生产力的发展水平，因此对农村经济作出了较大贡献。1957年全国农业总产值达到604亿元，完成原定计划的101％，比1952年增长25％，平均每年增长4.5％，粮食产量达到19505万吨，比1952年增长19％，平均每年增长3.7％，农业合作化期间，农业劳动生产率提高也较快，每一农业劳动者提供的农业净产值平均每年增长1.7％。

1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态，每一劳动者提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。农民收入水平低下，1978年农民人均从集体分配到的年收入在50元以下。全国平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有些地方甚至不能维持简单再生产，集体经济已名存实亡。

(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制

20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制，是一个非常重要的制度性变革。它确立了农村集体经济组织成员对集体土地及国家所有集体经营土地的承包经营权，创立了集体土地所有权或国有土地所有权与经营权分离的新的土地关系。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留，农户以户为单位进行独立经营、自负盈亏。这一新的农村土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权相分离，极大地调动了农民劳动生产的积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的经济增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5％，其他经济作物增长速度更快。1978-1984年间，家庭承包制对农业增长的贡献率约为42.2％-46.9％。

总体而言，我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。比较新中国成立以来的三次土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。只有从农民的利益出发，以市场经济为导向，制定合理的制度安排，才能开发土地资源的巨大生产潜力，实现制度绩效的最大化。

二、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响

我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上，仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约，另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前我国的农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。

同时，统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展，但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；另一方面，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。

三、我国农村土地产权制度创新的路径选择

我国农村土地产权制度改革，正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生，投资与经济主体多元化，这构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础，而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境整顿经济秩序的初步完成，为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础，土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破，为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础，使其表现出一定的内在强大动力，这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。

(一)基本思路——坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权多年来，在农村土地的合理利用以及土地产权制度变革模式问题上一直争论不休，其代表性观点主要有：国有化、私有化、实行国家、集体、个人三元所有制、实行国家、个人复合所有制。笔者认为，这些改革思路在现阶段的中国都是不可行的。它们对于延续了几十年的农村土地集体所有制无疑是根本性的冲击，极易造成社会的震荡，偏离中国现实的程度太大，其改革的阻力和造成的影响是难以估量的，故可行性不大。而与土地国有化、私有化或复合所有制相比，对土地集体所有制进行改革与完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的“渐进式”改革在中国最容易取得成功，因为它给整个社会造成的震荡和影响最小。而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端，不在集体所有制本身。土地的碎化、规模狭小、粗放经营、短期行为等弊端的根源在于土地产权关系界定不清，各种土地权力不完整、不充分、不稳定。而对这些问题的解决，不能从改革制度本身出发，而应从制度的完善出发。因此，中国目前的农村土地产权制度创新的起点仍是坚持农村土地集体所有，以此确定中国农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。

坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持农民集体所

有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是指将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。法定化要求对农户土地的使用权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把土地使用权定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地使用权固定在具体的地块上，对土地不再进行行政性调整。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、收益、使用、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效地弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损，农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。

(二)加快农村土地产权的制度创新

1.细分家庭承包土地使用权到个人。我国目前实行的农村土地家庭承包责任制，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，有包干到户和包产到户两种具体形式。一旦使用权延展开来和实现物权化，涵盖了处分使用权和获得处分使用权而带来的收益后，家庭就不足以形成稳定的使用权拥有者的单位，也必然要求将土地使用权细分给各个家庭成员。笔者认为在操作上应该将已经承包到户的农村土地使用权再在家庭内部进行细分，每位家庭成员获得一定比例的“分产权”，这种“分产权”需要明确在承包土地上的位置和面积，以便于单个家庭成员处置他自己拥有的那一部分。未成年人的“分产权”有其法定监护人持有并代保管，待成年后再过户到其名下。

2.农村土地使用权应当进行身份突破。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地使用权的持有人只能是身份为“农民”的个体，而在延展和物权化了土地使用权以后，如果还将土地使用权持有人限定为农民或农户，无疑将大大限制土地使用权延展和物权化所产生的巨大意义，最初的制度设计所预想的效果将会大打折扣。因此，应当突破农民或农户这一身份限制，在土地使用权证转移的时候，将范围扩展到城市居民、各类具有法人资格的单位等等，而需要限制的仅仅是使用上的用途而不再是使用权的持有者。

3.实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。对于延展和物权化后的集体土地使用权，在一定程度上要求在法律上享有与国有土地使用权所对等的权利，这主要表现在改变了农业用途的集体土地上。(1)转让。集体土地使用权人可以将其权利转让给他人，在集体土地用途上依法发生变化后，集体土地使用权人可以附随于其建筑物的处分而转让其处分权。在建筑物被出卖、赠与、继承时，集体土地使用权也随之转移。(2)抵押。集体土地使用权可以作为抵押权的标的物，此时，其地上的建筑或其他工作物也可随之抵押。另外，当地上的建筑物或其他工作无抵押时，其使用范围内的集体土地使用权也随之抵押。(3)出租。集体土地使用权人可以作为出租人将集体土地使用权连同地上的建筑物或其他工作物租赁给他人并收取租金。

(三)完善农村土地产权制度的相关配套措施

1.建立并完善农村土地使用权流转机制。农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行，坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为，充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时，为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素，政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确

定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。最后，要逐步建立土地流转中介组织，如农村土地经营公司和土地融资公司，以规范土地市场交易行为。

2.分类处理农村土地。已经是国有土地的，如国家森林、国家农场、公路、河流等，保持其所有权性质不变。属于集体所有，但未承包到户的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有权性质不发生变化，仍然为集体所有，但由于我国集体界限的模糊，则还需要对其进行分类量化处理，以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村的土地属于乡(镇)、村、组集体所有，因此，凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地，其使用权证也划分给与之对应的那一级集体；对于产权界限模糊，不能直接界定为属于镇、村还是组的土地，其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组，按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主，以村为辅，镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地，其所有权仍然明确为集体所有，而对于使用权的直接拥有权，则按照承包地的方式一样，量化到个人。

3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障。原来农村里已有的国有土地，国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年(含)以上的，国家将收取农村土地闲置税，借此避免或减少目前农村中存在的一定程度的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化，使集体所有权由虚置落到实处，获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业，如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策，用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为，并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益，对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地，原则上实施谁开发为良田，谁拥有土地使用权的原则。

4.创新保障集体土地使用权的法律制度。确认农村集体土地所有权主体的法律地位，建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制：应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则，明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益，实现二者的有效衔接；建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整，可以借鉴国有土地的实施方式，并与集体土地的特征紧密结合；建立和完善集体土地使用权变更相关税法，包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法；调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规，以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。

参考文献：

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第二篇：我国农村土地产权制度的现状与改革模式选择

内容摘要：我国农村土地家庭联产承包责任制的制度安排存在诸多弊端，私有化和国有化的方案都不符合我国的国情，不是土地产权制度变迁的方向。当前，农村土地产权制度改革的核心内容是把土地承包权赋予物权的属性，明晰土地产权，强化承包权。农村土地产权制度改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。

关键词：土地产权，制度变迁，物权

建国以来，我国农村土地产权制度经历了数次变迁，其中，比较突出的是20世纪60年代初和80年代初的两次变革。前者通过“自留地”、“拾边地”以及部分开放集市贸易，给予农民对“集体化”的有限的退出权；后者通过家庭联产承包责任制的推行，在农村形成了新的土地产权制度。农村土地产权改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。但目前，在新农村建设和构建和谐社会的时代主题下，家庭联产承包责任制存在的问题孕育了农村土地产权制度变迁新的动力，诱发了新一轮的制度变革。

一、当前农村土地产权制度存在的问题

家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

(一)农村土地产权残缺，对农民的经营和投资激励不足

现行农村土地实行集体所有制，而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，它们在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。但“集体”到底是指哪一层次?法律规定则含糊不清。可见，农村土地的所有权主体是缺失的。农民只拥有土地的使用权，而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限，容易造成农民经营土地行为的短期性，抑制了农民投资和经营的安全感与积极性，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。

(二)农地分散经营，难以获得规模效益

在现行的家庭联产承包责任制下，大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配，这种生产组织形式使农地经营分散，难以形成规模效益。人地矛盾是我国的基本国情我国13亿人中有9亿是农民，虽然我国耕地面积总量大，但人均耕地面积仅为0.1公顷，为世界平均水平的42%。这种超小规模的土地经营模式，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。加之当前开发区热、房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重，耕地面积大量减少，也加剧了人地问的矛盾。我国地区之间土地资源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地关系结构性失衡。而人地矛盾的加剧和人地关系结构性失衡，在客观上都要求土地经营必须提高效益。

(三)分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势

家庭联产承包责任制必然形成小生产与大市场的矛盾，阻碍农村市场经济发展。目前，大部分农村农产品供给结构层次低，农产品品种和品质的结构性矛盾明显。农业发展受需求约束的特征突出，而农产品品种和品质结构仍沿袭传统模式，调整滞后，造成相当部分农产品小能适销对路，农民增产不增收。而且单个农户进入市场面临重重困难：一是主体分散，无力抵御市场竞争、需求变化带来的巨人风险；二是组织化程度低、素质低以及封闭式经营，使农户直接进入市场的交易费用昂贵；三是缺乏获得市场信息的有效渠道，缺乏对信息进行分析、过滤、判断、选择的能力，面临的市场风险高。同时，家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。

(四)农村土地与城市土地权利不平等

依照现有法律，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地补偿标准的制定者：二是交易当事者；三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内，农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额，被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式，让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

二、我国农村土地产权制度改革的目标及核心内容

(一)农村土地产权制度改革的基本目标

1.明晰产权，确立农民的土地产权主体地位。土地稀缺性的增强和土地价值的提升，以及农民对土地利益的要求需要进一步明晰农民同土地之间的权利关系，确立农民的土地产权主体地位。这就是要从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。当前，深化土地产权制度改革无疑是解决问题的核心。

2.强化农村土地承包权，弱化集体所有权。党的十六大报告强调要“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就要求我们必须首先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。在现有中国农地承包制下，承包权越稳定，农户的收益越高。在家庭承包成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面给它一个有力、可靠的保障。这就是把从公有制分离出来的使用权，以法律形式肯定它是一个经济主体。社会主义公共财产神圣不可侵犯，农民土地使用权作为私人财产，其权利也是神圣不可侵犯的。使用权可以说是准所有权。它包涵承包权、使用权(经营权)、抵押权、入股权、转让权等多种权利，这些权利在立法时将界定清楚，形成法律依据。

第三篇：制度论文-浅谈农村土地产权制度[定稿]

浅谈农村土地产权制度

土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。

我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农村土地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。

家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

具体而言，现行农村土地实行集体所有制，但对于“集体”，法律上含糊不清，由此可见农村土地所有权是缺失的。产权不完整可能导致土地频繁调整，农民进行短期经营行为，甚至采用掠夺式经营，导致土地贫瘠化，不利于土地的可持续发展。因此目前我国的农村土地产权制度面临的迫切要解决的就是明确土地产权所有。

另一方面，目前中国农地面临着土地分散经营，难以获得规模效益。虽然我国的耕地面积丰富，但对于9忆农民这个庞大的基数，人均耕地面积只有0.1公顷，仅有世界平均水平的42%。所以说，要从根本上提高效益，就必须改变这种小规模的经营模式。

再且，分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势。家庭联产承包经营面临着小生产与大市场的矛盾，主体分散，导致农产品无力抵御激烈的市场竞争，加之以封闭式的经营模式，使农产品进入市场的交易费用昂贵，同时缺乏对市场的有效信息，面临的市场风险大大提高。家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。

在现有的法律中，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。这种不平等的土地权利，把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。所以，改变这样的法律法规，制定公平、合理的法律制度，也是农村土地产权制度改革发展的一个重要方面。

总的来说，农村土地产权制度改革的最终目标指向是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是把土地承包权赋予真正的物权属性，这样可以在土地集体所有制的前提下赋予农户以土地经济所有权，集体合作经济组织保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。农户拥有对土地的占有、收益、使用和有条件的处置权。集体凭借土地的终极所有权，可以依法进行土地使用情况的监督管理，负责农地的承包、继承、转让、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第四篇：我国养老保险制度变迁及其创新

我国养老保险制度变迁及其创新

摘要：养老保险制度是世界经济发展和人口发展的产物，是社会文明进步的标志，体现了社会公平和人道。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策，对和谐社会的构建具有重大而深远的意义。

本文共分五部分。第一部分：导论。该部分主要论述了文献综述及研究内容两个方面的内容。

第二部分，我国养老保险制度的改革。一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度也不尽相同

第三部分：我国养老保险制度的变迁。随着我国改革开放的推进，企业养老保险费用负担畸轻畸重的问题逐步凸显出来，改革养老保险制度、实行退休费用社会统筹势在必行。

第四部分：我国养老保险制度改革的成就及存在问题。

第五部分：就如何更好地发展和完善我国的养老保险制度提出一些针对性的建议和对策。

关键词：养老保险制度，制度变迁，制度创新

一、导论

1、文献综述

社会养老保险制度发端于西方工业国家，至今已有百余年的历史。其研究重点包括三个方面：一是在维持现有制度框架的前提下，深入分析社会养老保险运行机制的合理性及其对经济的影响，并提出改革措施；二是论证如何构建和组合多层次的养老保险模式，以解决日趋严重的人口老龄化问题；三是社会养老保险基金管理与投资营运、基金管理与资本市场之间的协调发展问题。

随着社会养老保险制度的改革，国内理论界关于社会养老保险的研究从实践和理论两个方面展开，在研究方法上越来越多的与国际接轨。1991 年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是我国社会养老保险制度改革的重要标志。同时，对养老保险的研究成为理论界和学术界的关注要点。其研究的重点主要是实践研究和理论研究。

从实践方面来说，研究主要是围绕城镇养老保险制度的具体方案和运行机制来进行的。1993 年经济学家提出了中国社会保障制度改革的纲领性意见，其中以周小川等人的《企业社会保障职能独立化》和《社会保障：经济分析和体制建议》为主的两大研究报告得到了中央政府的肯定认同，其具体改革方案则由世界银行研究完成。1996 年下半年世界银行发表了两大研究报告：《中国养老保险制度》和《中国如何为其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中国：老年保障》一书中提出了建立“三支柱”养老保险体系的建议。1997-1999 年中国社会科学院与德国阿登纳基金会合作完成了“中国社会保险制度研究”课题，对我国养老保险制度改革提出了政策建议。2000年，国务院发展研究中心在“中国发展论坛”上提交的“分离体制转轨成本，建立可持续发展制度”的报告中针对我国养老保险制度存在的问题，提出了进一步改革的思路。2000-2001 年，原劳动和社会保障部社保所、法制所完成了“中国养老保险基金测算与管理”的大型课题，其中对我国养老保险制度存在的问题提出了改革建议。

从理论研究方面来说，20 世纪 90 年代以来，我国学术界对社会养老保险的研究开始初见成果，主要有：

郑功成的《中国社会保障 30 年》立足改革开放 30 年理论与实践中的一系列重点、热点、难点问题进行理论分析和学术探讨，具有较强的思想性、学术性、针对性和现实性。

韩大伟等人合著的《养老金体制----国际比较、改革思路、发展对策》一书中较全面地介绍了国外养老保险制度的运行；宋晓梧教授的《中国社会保障体制改革与发展报告》中对美国、日本、加拿大、德国、中国香港等国家和地区的养老保险制度进行了考察；邓炳文教授的《当代社会保障制度研究丛书》一书对英、美、法等国家和地区的社会保障制度进行了详细介绍。

关于“统账结合”社会养老保险制度的收支平衡问题研究，具有代表性的是李珍教授的两篇论文：《社会养老保险的平衡问题》和《论社会养老保险基金的管理与收支平衡》。论文对“统账结合”的社会养老保险制度的资金平衡关系作了详细分析，分析了工资总额、退休年龄、基金管理与“统账”制度收支平衡的关系；关于政府职能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是邓大松教授和刘昌平博士的《论政府的养老基金监管职能》一文，他们认为由于市场失灵的存在，必须有政府对养老基金进行监管，提出政府要设计合理的监管制度，合理界定政府监管机构对养老基金的监管权限，这对我国养老保险制度健康有序的发展具有十分重要的意义。

从我国实践来看，对于养老保险制度改革和模式选择的争论，从来没有停止过，虽然取得一些共识，但仍有很多问题需要进一步研究和探讨。如何选择一个适当的养老保险制度，如何构造一个高效率的管理体制，以及如何对养老金进行有效的投资运营等，已成为我国面临的突出问题。

社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分。养老保险作为社会保险的一个重要险种越来越受到各级政府的关注。人人“老有所养”是我国国家发展的重要民生目标。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国的养老保险制度在经历了20 多年的改革后进入了全面建设时期，人人“老有所养”成为我国国家发展的重要民生目标，并载入了党的十七大报告。

社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济的发展，对构建和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。养老保险作为社会保险的重要组成部分，不仅涉及人数众多、基金规模庞大，且制度安排和资金积累的时间周期长，对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。社会养老保险制度与国家政体、经济发展水平、人口结构、法制环境及文化背景等密切相关，是一个与政治和经济都紧密相连的复杂系统，因此，世界各国理论界和学术界对其制度建设与发展、制度改革与创新十分重视。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策。因此对我国养老保险制度的变迁及其创新研究对和谐社会的构建以及对我国继续探索构建具有中国特色的、可持续发展的养老保险制度都具有重要的意义。

2、研究内容

社会养老保险是社会保障制度中最重要的组成部分，是当今世界普遍实行的一种社会保障制度，具有以下主要特点：1.国家制定专门的法律法规，凡符合法律要求的企业和个人强制实施参加；2.这一制度能够切实保证退休职工能够分享社会经济发展成果；3.养老保险费根据社会发展状况，由国家、企业和个人按不同比例共同承担；4.设立专项养老保险基金；5.设立专门的机构管理养老保险事务，实行统一的规划管理。只有同时具备这五个特点，才能构成完备的国家养老保险制度体系。本文从我国的基本国情出发，充分考虑了我国所处的人口环境、经济环境、政策环境、文化环境及社会发展等诸多因素；立足于国家、社会急剧变革的关键时期，养老保险制度执行过程中出现的新情况、新问题，以我国养老保险制度的基本理论和国家政策为指导原则，在回顾我国养老保险制度改革进程的基础上，重点探讨经济结构转型下的我国养老保险制度，评估改革的得失，提出一些观点及其与之相应的政策建议，继续探索构建可持续发展的中国养老保险制度。

二、我国养老保险制度的改革

一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度模式也不尽相同。由于社会养老保险制度和经济发展之间相互影响，随着一个国家的经济、人口结构和政治情况的变化，养老保险制度也需要与时俱进，进行改革。

新中国社会养老保险制度创建与发展的经历是与新中国的社会经济及其发展历史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布实施，标志着我国城镇职工养老保障制度在全国第一次创建。从我国经济社会发展的具体实践方面来看，改革开放以来，我国社会政治、经济发展等各个层面发生的急剧变化。在短短二十多年间，从经济体制的变革而言，我国经历了三个阶段：以家庭联产承包责任制、国有企业改革以及建立现代企业制度、最终确立社会主义市场经济体制。同时，政治体制改革也逐步展开，整个中国社会不论是乡村还是城市，都经历了全面而深刻的变革。我国养老保险制度的真正发展从20世纪80年代中后期开始，到目前已有近30年。这期间经历了我国传统养老保险制度模式的创建、社会统筹的初步改革和统账结合的完善，不同的经济体制下的社会养老保险制度也是不同的。以1978年为界，在此之前实施的是与社会主义计划经济相适应的“国家/企业保险模式”的养老保险制度，之后实施的是与社会主义市场经济相适应的保险保障型的社会统筹模式的养老保险制度，与现在不断适应我国历史文化的多支柱型的保险保障型的养老保险制度。

三、我国养老保险的变迁

1、我国传统养老保险制度及其弊端（1951——1984）

我国的养老保险制度始建于建国初期，在建国后长达三十多年的时间里，我国所建立的养老保险制度在保障职工基本养老方面起到了积极的作用。但改革开放以来，尤其是 20 世纪 80 年代中期我国所进行的经济体制改革以来，原有的养老保险制度已经越来越不适应新形势的发展。1984 年开始我国养老保险制度进行了改革和探索，传统的养老保险制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社会覆盖面窄；（2）养老保险待遇与劳动贡献基本无关；（3）社会化程度低；（4）养老金计发不能适应新的工资制度；（5）养老金未与物价指数挂钩；（6）退休条件和待遇标准不够科学化。

2、养老保险试点改革（1984——1991）

我国养老保险进入社会统筹阶段——20 世纪 80 年代初到 90 年代初。退休费用的社会统筹在这一阶段得以进行，把原来的“企业保险”转变为社会保险，迈出了养老保险改革的第一步。1984 年，中共十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定提出“首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”要求国有企业独立核算、自负盈亏，这直接冲击了企业自保下的企业之间负担轻重不一的矛盾。

一方面，职工的各项社会保险待遇在国有经济内部、在新企业和老企业、亏损企业和盈利企业之间出现了较大差别。如纺织、粮食等老行业企业的退休费用相当于工资的50%以上，甚至有的企业超过工资总额，致使负担过于沉重。而电子、化工企业的退休费用却不足工资总额的 5%，甚至有的企业根本就没有退休职工一说；另一方面，不同企业间养老保险的负担不均衡，甚至一些亏损企业的退休职工生活失去保障。据河南省1986 年社会统筹前的调查反映，曾对 9000 名职工停发了退休金，1.7 万名职工暂时减发了退休金。在这样一个背景下，退休费社会化统筹机制开始在国有企业试点推广。从1984 年开始，在国有企业中进行退休费用社会统筹的试点，中央在广东、四川、江苏和辽宁等的 5 个市、县进行了试点，以平衡国有企业负担，并于一年多后全国推广。

3、养老保险改革推广（1991——1998）

我国在经历了十年的经济体制改革之后，理论界对市场经济体制已经形成了较为深入的研究，与此相适应的养老保险制度的研究也更为深入。在理论准备充分和实践的要求下，促使了养老保险制度需要进行结构改革，以推动养老保险制度和市场经济体制改革的推广。

从 90 年代初到 90 年代中后期，主要进行了养老金计发办法的改革，开创了个人账户和社会统筹相结合的新办法。在这一阶段提出了建立新型社会保障体系的三项基本原则：1.社会保障体系更全面的、多层次的建立；社会保障政策实行全国统一，但具体保障办法对于城乡居民有所区别。2.雇主和职工个人共同负担职工养老金，实行社会统筹和个人账户相结合。3.把社会保障的行政管理与社会保障基金的经营实行分开管理。统一制度、统一受益规则逐步实现，并在统账结合的框架内实现分设行政管理与基金管理、执行机构与监督机构。

4、养老保险改革深化及其完善（1998——至今）

从 90 年代末到现在，这一阶段的改革在统账模式不变的前提下，对相关制度和办法作了一些局部的调整，做实了个人账户，改革了养老金的计发办法，进而完善养老金的社会化发放和退休人员的社会化管理，使改革不断深化、完善。

四、我国养老保险制度改革的成就及其存在的问题

1、我国养老保险制度改革的成就

十四届三中全会以来，我国社会保障事业取得了较快发展，社会保障基本框架已建立，进行了多方面的改革和建设，取得了实质性进展。如确立了基本养老保险制度模式，覆盖范围逐步扩大，保费征缴金额及基金规模逐年扩大，社会化管理水平逐步提高，养老保险基金管理逐步加强等等。

确保了劳动者退休后能够获得一定的退休收入。改革初期我国离退休职工人数只有370 万人，至 2006 年，我国养老保险所覆盖的离退休职工总数达到 4635 万人，社会改革之初的 13 倍，养老保险所覆盖的劳动者超过 2 亿人。新中国成立后的人口膨胀与改革开放后的计划生育政策使我国的人口老龄化问题凸显出来，这给我国的养老保险制度造成了巨大压力，迫使养老保险制度必须进行系统性的改革。经过坚持不懈的改革努力，1997 年统账结合的养老保险制度正式建立，后又经过探索，使得养老保险制度日趋得到完善，统账结合的养老保险使人口老龄化社会的高峰期老年人退休后的收入得到保证。计划经济体制时期养老保险的全部责任由国家承担，而市场经济体制中，形成了养老保险需求的多样化，同时也形成了养老保险责任的多样化。这也是建立多层次养老保险制度理论基础。1997 年统账结合的养老保险制度建立后，明确了政府、企业、个人在养老保险制度中的责任，通过多层次的养老保险制度解决了不同阶层的养老保险需求，使得养老保险制度体系更为科学化、合理化。

2、我国养老保险制度中存在的问题（1）资金问题

随着对外改革开放的进展，我国人口老龄化进程加快，增大了养老金的支付压力。我国尽管经过了这么多年的养老保险制度改革，也积累了一些资金，且各级政府的支持也在加大，但是个人账户上的“空账”问题依然十分突出。“空账”问题也可以说是国家对“中人”的养老保险的历史欠债问题。“中人”即在统账结合或制度统一之前参加工作、之后退休的职工的个人账户，都存在着不同程度的“空账”问题。

个人账户基金“空账”运行。我国统账结合的养老保险模式，要求社会统筹基金与个人账户基金分账管理，但改革之初国家没有支付“转轨成本”，而是由地方和企业负担“转轨成本”，结果就导致各地当期支付的统筹基金压力过大，因此，为应付统筹基金当期支付的压力，绝大部分地方不仅没有按照规定从企业缴费基金中向个人账户基金中划入应该划入的部分(4%)，甚至还将职工个人缴费(4%)形成的个人账户基金用于支付当期养老金，从而致使个人账户变成了“空账”。我国养老保险制度无法从现收现付制向部分积累制转变，制度设计的初衷无法实现是个人账户“空账”运行的直接后果。（2）管理问题

工作人员的素质虽然有所提高，但是管理的体制还未完全理顺。主管部门上的横向关系：原来的人事部、劳动部以及民政部对养老保险都各管一块。由于部门的不同就会有不同的意见分歧，部门之间的分歧则会导致效率低下。而在纵向上的组织体系：养老保险的利益机制和管理责任还不清晰。因此基金管理也存在很多问题。我国目前没有建立起全面、完善的养老基金保值、增值的有效机制，对养老金的管理也没有健全的法律制度或管理办法，在养老金的使用、投资、运营等方面缺乏监督机制，养老金的挪用、贪污等腐败现象普遍存在。

4、创新我国传统养老保险制度的可行性（1）养老保险制度创新的客观条件

我国的经济改革包含体制转轨和经济发展两个命题，在经济体制转轨过程中，实现经济发展由农业社会向工业社会过渡。养老保险制度是工业社会的产物，经济发展不仅是经济增长，同时也是社会福利的改善。经济发展状况决定养老保险制度的规模结构和水平，而科学合理的养老保险体系也必然推动和促进经济发展。改革开放后，我国的经济取得了很大的进步，而我国传统的养老保险制度却明显滞后于经济发展。如此，经济进步就为养老保险制度改革提供了经济前提，新建立的市场经济体制构成了养老保险制度的体制基础。改革初期，养老保险制度改革良好的政策环境是政治体制改革为其创造的，养老保险制度改革被政府重视并积极支持。经济结构和政治结构变革的必然结果是社会结构的变革，经济成分的多元化在社会结构转制过程中出现并带来社会分层的变化，要求对传统养老保险制度的社会化改革日益迫切，也为养老保险制度提供了社会条件，经济、政治和社会等条件和因素的变化，为我国养老保险制度的变革创造了有利的环境因素。

（2）养老保险制度改革实践和理论均取得实质性发展

我国养老保险制度改革从1986年开始，这20多年的改革实践是我国社会保障制度的专业工作者、以及从中央到地方各级干部，不断借鉴国外的经验、教训，并结合我国的具体国情，边实践、边探索。与改革前相比，无论是在理论基础、政策方案和实践操作上都有了巨大进步，如：“从简单的恢复社会保障的基本统筹资金需求，到借鉴各方面的经验，注重有利于调动企业、国家、职工多方面积极性的制度模式，从适应市场经济的社会环境到设计效率与公平相结合的社会统筹和个人账户相结合的基本养老目标模式；从取消行业统筹到推进省级统筹，确立统一城镇职工基本养老保险制度的目标，都有了实质性的进步。”对于社会保险制度的作用，是制度的设计与运行如何发挥社会稳定机制的同时，更对经济发展产生效率机制。因此，在理论认识和改革实践操作都有了巨大的进步，为养老保险制度改革提供了经验和理论指导。

（3）政府的积极推动

政府对社会保险制度改革给予了高度重视。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全面规定了养老保险制度改革的方向、原则、方法等。1995年国务院又发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，更明确、具体的规定了改革的目标、基金筹集原则、养老金调节机制、养老保险体系、基金的管理和监督等。

养老保险制度的主导者、积极推动者是政府。即政府成为养老保险制度的主导者和积极推动者。郑功成在2000年9月劳动和社会保障部首届咨询委员会第一次会议发言中就明确指出，在市场经济条件下，尤其是在通过加入WTO融入国际经济全球化的大背景下，经济领域的活动将被市场机制来调控，由此，政府的主要职责不再是直接的经济干预，而是转向管理公共事务工作，作为维护公共利益和保障民生的社会保障机制，理所应当成为政府中心工作之一。政府对养老保险的主导和推动作用表现在：一是积极推动养老保险立法，制订和颁布具体的养老保险政策，实施高效有力的行政管理，提供准确及时的养老保险信息和全面的服务；二是养老保险对收入分配的调节和国家对养老保险担负的责任。养老保险作为一项长久的制度安排是政府的责任，政府的支持也是养老保险制度创新的强力推进因素。

五、中国养老保险制度的创新及其完善策略

社会养老保险制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应，是各国在社会养老保险实践中的普遍经验总结。二战后，西方国家建立的一整套“从摇篮到坟墓”的福利保障制度，实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”，福利的恩泽遍及全体国民。但是，待遇水平的过高，养老保险项目的事无巨细，超过了经济发展的能力供给，从而给政府背上了十分沉重的财政包袱。社会养老保险的标准必须依据我国具体的经济发展水平而定，过高或过低的养老保险水平都是不可取的。

我国现在仍处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济与财政实力不够雄厚是社会主义初期阶段的特点，这也决定了我国社会养老保险体系建立的经济基础比较薄弱，养老保险水平要适当。如果养老保险水平定得过高，就会导致企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力，也会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，从而削弱经济发展的动力。但是，养老保险水平也不能过低，否则，就难以维持保险对象的基本生活，引发社会动荡。考虑到政府和社会两方面的承受能力，社会养老保险的范围只能逐步拓宽，程度只能逐步提高。养老保险的标准，要使职工在退休以后能够维持中等生活水平。

1、逐步做实个人账户

在我国，雇员个人不完全拥有雇主所有缴费，参保人在职死亡或退休后死亡时，而账户资金未用完的部分，账户中个人缴费的部分仍属于个人所有，而雇主缴费部分被纳入社会统筹基金。关于个人账户储存额用完后仍需支付养老金现行政策，相对应的规定从社会统筹基金中支出，实质上是一种“统账”混淆的制度。因此，无论是应对人口老龄化高峰，还是着眼于个人账户制度本身的要求，将个人账户做实都具有重要的意义。

做实个人账户是建立可持续发展的养老保险制度的必然选择，应当作为当前完善养老保险制度的主要内容。账户做实后，企业养老保险费率将会明显下降，我国将建立崭新的真正意义上的统账结合的养老保险制度。要改变我国的个人账户“空帐”现状，把个人账户做实，关键在于个人账户的管理与投资。目前，我国已经具备做实个人账户的基本条件。个人账户做实后，个人缴费将推出当前支付，当期收支随之会出现大缺口，各级政府应保持账户做实前对地方养老保险收支缺口的补助不变，还需要对做实账户后新增加的缺口补助不变，这是做实个人账户必须的成本。对此，有关专家学者提出了一些建议：一是由中央财政负担“转制成本”，提供适度补偿；二是地方财政调整支出结构，以确保配套资金；三是加强广范围的征缴工作，挖掘基金增收潜力。

2、加快养老保险立法步伐及监督体系

社会养老保险制度的统一和社会成员享受社会养老保险权力和机会的平等性，就涵盖了社会养老保险法制化，为社会养老保险的具体操作提供了法律依据。从实质而言，政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整被社会养老保险具体的制度安排所牵涉，因此，法律法规就是社会养老保险的设置、修改和变动的依据。具体地说，居民享受社会养老保险的权利及国家、社会提供养老保险保障的责任或义务由法律规定。从瑞典等西方国家建立和完善社会福利制度的经历来看，都是立法在前，操作在后，每实行一项福利措施，总是先有一项法律出台，对该福利措施作出明确的规定，使之有章可循，有法可依。

国家立法机关是养老保险制度的最高决策者，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确定。我国的养老保险制度改革始终是在政策主导下运行，缺少了法律的硬性保证，所以要加强养老保险制度的法制建设，以便更好的使养老保险制度改革能够在法律的主导下顺利进行。一种制度只有把它作为法律固定下来，这种制度才会具有强有力的强制性和约束性的作用。

随着我国社会养老保险已经从计划经济的政府全包型逐步向基金型过渡，十几年来，中央政府颁发了一系列的相关规定或条例，这些政府文件对我国养老保障事业的健康发展起到了强有力的支撑和保障作用。目前，由于我国的社会和经济都处于一个艰难的转型期，保费的收缴、欠债的清偿以及资金的管理和运营涉及各级政府职能部门和其他方方面面的机构个人，要确保政令畅通、令行禁止，确保我国养老金能够及时足额地收缴和发放，高效、安全地运行，制度的法律权威维护机制一定要健全有力，关键决策要有规范的法律程序，对投资安全要引入法律层面的保障力度，对重大失误和违法行为的界定和处置要有法律依据和力度，做到有法可依、违法必究、执法必严。

健全、完善社会养老保险法律制度，使养老保险法制化，是我国必须采取的紧迫之策，也是长远之策。养老保险的法制化建设，必须借鉴现有养老保险改革经验逐步加以规范并完善。

养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。养老保险监督体系分为四部分：一是基金监督制度。即一方面制定社会养老保险经办机构的管理规则，规范社会养老保险经办机构的管理行为；另一方面制定社会养老保险基金监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督机构、监督人员的行为等。二是行政监督。社会养老保险工作由政府的专门职能部门代表国家进行全程监督，养老保险立法的贯彻执行由国家审计机关定期监督，严格监督养老保险基金的收入、支出、投资等过程。三是审计监督。国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行依法审计，其审计结果向社会大众公布，从而使违纪行为得以杜绝和减少发生。四是社会监督。新的社会监督机构由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成，实行全面监督养老保险工作，社会监督的职能充分发挥。社会保险基金监督举报制度的建立，监督举报办法的制定，通过监督电话、公共媒体等多种渠道，接受各界对违反使用社会保险基金的举报，以加大力度查处违规动用基金的行为等。

3、阶段性提高退休年龄

阶段性提高退休年龄，特别是妇女的退休年龄，从而老年抚养比例降低，养老金发放的沉重压力减轻。提高退休年龄，在减少退休人口的同时还可以相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高 5 岁的话，当前退休人口会减少 1000 万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。

影响养老金负担水平的一个基本因素是退休年龄。一般情况下，在平均预期寿命和保障水平一定时，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，从而养老金负担就会降低。50 年代初规定男性 60 岁和女性 55 岁的退休年龄，而当时我国居民平均预期寿命为 49 岁，但目前我国人口平均寿命己上升到 70 岁左右，所以，我国存在着较大的空间提高退休年龄。自然，加剧就业压力是提高职工的退休年龄在短期内遇到的难题，但是，就中长期来讲，无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力而言，提高职工的退休年龄都是大大有益的。具体操作中可采取逐步提高退休年龄，推动经济的持续、快速、稳定发展。

4、逐步实现养老保险基金的保值增值

既安全又高效地管理和运营养老保险基金，对于保证养老金定额支付需求，提高经济效益，促进国家经济发展，都是非常重要的一个问题。政府部门管理的方式中，养老保险基金会被当成政府部门专用资金的来源，因此，如果服从于政治目的而不服从于非经济效益，这样对基金的保值增值不仅没有帮助，消费、赤字的危险性还会得到助长、鼓励。当然，若由非政府部门经营管理养老保险基金，则政府相应的职能部门有必要来对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的全面监控，我们为了防止舞弊行为，基金经营的法定资本金制度、财务公开和效绩评估以及严格的经济处罚制度就要逐步建立健全起来，使与养老保险基金的经济机构涉及投资范围、投资方式以及有关风险化的政策条件和环境条件能够得到相应的提供，从而来提高基金投资收益。

不能克服养老保险基金的财务危机，基金能否保值增值在很大程度上是其决定因素，把基金投入资本市场运营是实现保值增值目标必不可少的途径。20 世纪 80 年代后，养老保险基金投资运营开始在许多国家开始进行，从而来提高基金收益率，以满足长期支付养老金的需要。在基金的投资运营中，真正解决增值保值问题，需要注意三点：第一，为了确保基金的安全和完整，政府必须进行严格监管；第二，实现尽可能高的投资回报率，基金运营必须引入市场竞争机制；第三，要充分预计基金运营的长期金融风险，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中国特色的养老保险基金管理模式

在我国，企业的养老需求由于所有制、规模、性质、退休人员负担程度的不同而存在巨大差异，社会需求的充分满足只有多样化的养老保险产品才能提供，企业年金计划的出台就是其中之一，统一规范团体年金产品，提升养老保险供给能力。

从政府控制的养老保险基金管理模式到政府部门严格监管的养老保险基金管理模式是基金管理必须经历的两个步骤。一是养老保险基金管理过渡模式的构建。筹集基金的管理由独立的社会保险经办机构专门、专项负责，投资运营个人账户基金和统筹结余基金则由政府控制下的养老保险基金管理公司专门负责，并严格限定养老保险基金的投资范围，从而使养老保险基金的监督制度逐步建立和完善。二是养老保险基金的长远模式的构建。养老保险统筹基金的管理主要由社会保险机构专门负责，养老保险基金管理由政府部门制定严格的养老金法律法规，且养老保险基金投资运营由较独立的养老保险基金公司进行。

第五篇：农村土地产权制度创新模式的探索

农村土地产权制度创新模式的探索 ——北京郊区“郑各庄现象”实证分析 章政

【专题名称】农业经济导刊 【专 题 号】F2 【复印期号】2005年08期 【原文出处】《中国农村经济》(京)2005年02期第73～77页 【作者简介】作者单位：北京大学经济学院

【内容提要】 本文对华北农村一个普通乡村短短5年内发生的天翻地覆的变化及其原因即农村土地产权制度变革进行了系统分析。本文认为，应该从完善土地经营、优化土地管理和提高土地利用效率几个方面正确认识“郑各庄现象”。“郑各庄现象”的社会经济意义在于它提出了一种乡村城市化的新模式，建立了一套农村土地产权制度中土地委托—代理机制的新理念。

【关 键 词】“郑各庄现象”/农村城市化/农民市民化/土地产权制度

一、问题的提出

郑各庄村是华北平原的一个极其普通的农村，隶属于北京市昌平区北七家镇，距北京市中心约35公里。全村共有413户农户，人口1350人，其中，农业人口1083人，村域面积4332亩，耕地1600亩。到1988年为止，全村经济仍然依靠传统的种植业（小麦和玉米），人均纯收入不足3000元。但是，5年后的2003年，该村人均纯收入达到16500元，超过全国平均数的5倍多，一跃成为北京近郊经济十强村之一（注：郑各庄1999跻身“京郊百强村”行列，并先后荣获“全国文明村”、北京市“调整经济结构先进单位”、“首都创建文明村镇活动示范点”，2003年获得全国奖项1个，市级奖项5个，区级奖项24个，镇级奖项20个。）。2003年，全村共创造新就业岗位5000多个，农民目前已逐步形成了“工资收入+土地股权收入+社会保障收入”多元化的稳定的收入结构。短短几年内，全村98％的村民由昔日的平房迁入整洁的楼房，人均居住面积达到80平方米以上，旧村改造基本完成。

郑各庄村用5年的时间，走完了一些经济发达地区乡村10年走完的路，完成了发达国家农村最快也要20年才能完成的农村城市化和农民市民化的过程。这其中蕴涵的制度经济学问题引人注目。为了诠释这个华北乡村的突变，笔者姑且称之为“郑各庄现象”。

二、“郑各庄现象”的特点

1.时间短、变化快。改革开放以来，中国农村出现了许多城镇化的成功典范，例如华西村、南山村、韩村河等。这些成功的乡村典型的一个共同特点是其变迁可以归结为：脱离土地→就业结构变化→收入增加→生活跃迁→村落变容，即表现为经济社会循序渐进的演变过程。但是，在中国农村现行条件下，要完成这一过程，即便一切条件具备，至少也要10年的时间。然而，郑各庄村只用短短5年时间，便完成了古典经济理论中“二元经济结构”的不可逾越的鸿沟，创造了一个村落发展的奇迹，其原因在于郑各庄村的变化，不是上述过程简单的递进，其变化可以概括为：脱离土地+就业结构变化+收入增加+生活跃迁+村落巨变，即这些在其他成功的乡村中见到的阶段性变化，在“郑各庄现象”中是叠加起来、浓缩在一起完成的。这就是“郑各庄现象”创造出时间奇迹的秘密之所在。

2.以农民“上楼”为主线。郑各庄村的变化，是从改变农民住房状况入手的。众所周知，中国农民的一个传统消费观念是有了钱就盖房，如果说土地是农民不得不依附的生存条件，建造住房就是农民世世代代难以摆脱的生活压力。用郑各庄村民的话来说，好容易积累的一点钱，最后都用到盖房上去了。为了解决村民无休止的住房投资和攀比现象，从1998年开始，该村首先对村民的宅基地进行统一规划，在村委会的组织协助下，集资500多万元，盖了4栋楼，根据自愿“上楼”和旧房估价折抵楼房的原则，第一批144户首先搬进了楼房，开始了农民“上楼”的过程。通过这种平房置换楼房的方式，从1998年到2003年，全村共建设村民住宅23幢，完成住宅面积33176平方米。全村村民分四批（第一批144户，第二批80户，第三批227户，第四批81户）实现了村民居住方式的转变（注：4批“上楼”农户共532户，大于全村户籍登记户数413户，原因是“上楼”后部分农户核心家庭分居导致户数增加。）。目前，郑各庄村整体的农民“上楼”率已经超过98％，人均居住面积达到80平方米以上。通过农民“上楼”，共置换宅基地1050亩，为下一步的产业开发和招商引资提供了宝贵的土地资源。

3.以收入结构多元化为核心。农民“上楼”后，生活方式发生了巨大变化，如果不能把“上楼”的农民变成居民（工人），即使“上了楼”，他们也没法长居久安。因此，在实现“上楼”的同时，确保农民收入、就业、社会福利，就成了关键问题。由此，郑各庄村采取了土地经营集中化、个人收入工资化、社会保障集体化的方式，将村民原来单一的土地经营收入转变为“土地股权收益+工资+社会保障收入”，确保了村民“上楼”与收入增加同步实现。土地股权收入是指在全体村民同意的基础上，把“上楼”农民的宅基地的使用权委托给村委会，村委会再以土地入股的方式将原宅基地的使用权交给本村经济实体宏福集团公司（注：宏福集团公司是该村原以建筑业为主的村办企业，经合并调整后组建企业集团，它与后来招商引资引入的外部企业（统称为“宏福创业集团”）构成该村经济的两大主体。“宏福”是郑各庄村旧村改造（农民“上楼”）后新建的村民居住小区的名称。），公司在国家政策允许的范围内，在不改变土地性质的前提下，通过统一招商引资的方式，引入各类经济效益好、能耗低、环境污染少的企业。农民不参与这部分土地的经营，但每年都享受土地收益分红。工资收入是指农民全部进入村内企业（统称为“宏福集团公司”）就业。全村现有企业40家，2004年，人均工资达到1100元。社会保障收入是指全村“上楼”农民在生活用水、燃气、取暖、医疗保险、教育等方面享受村里统一补贴，2003年，全村福利支出为297万元，人均达到2200元。

就这样，农民“上楼”为土地资源的合理利用提供了必要条件，土地利用结构和方式的改变，又保障了农民收入的稳定，使农民“上楼”成为可能，进而创造出一种崭新的“郑各庄模式”。

三、郑各庄村民的收入结构

1.土地股权收入。在土地流转过程中，郑各庄村以保护农民的根本利益为前提，不搞土地转让，全部采取土地租赁形式。村委会与企业建立土地租用关系，不论是自办企业还是引进企业，其用地一律实行有偿使用。至于收取租金的标准，已不再用粮食产量的价值去换算，而是通过对企业效益的评估来确定。村集体向企业收取每年每亩5000～10000元的土地租金。企业的盈亏不影响农民的收益，不让村民承担经营风险。其分配方式为先按全村耕地总面积和本村现有的农业人口计算出人均耕地面积，即为每人拥有的耕地“股份”。每年收益分配前，根据人口变化情况进行一次调整。对每户而言，增人（指按政策规定的新生、迁入）必增股，减人（指死亡、迁出）必减股。股份分红形式为将土地经营利润的60％作为集体股红利，用于来年的生产发展基金；40％作为个人股红利；再从集体股和个人股的红利中分别提取10％作为以丰补歉的储备基金，专款专用；剩余90％的个人股份红利作为当年的股金分红，每年1月上旬向全村村民以现金的形式兑现。1999～2003年，参照土地的种植收益情况进行股份分配，平均每人每年分红50元左右（注：土地收益分配制度的一个重要特点是对企业出租时，按企业效益制定租金标准，而收益分配仍参照土地收益水平进行，其目的是保障土地收益的稳定性和持久性。另外，该村的农业用地（耕地）全部由农业公司负责经营，经营品种按市场需求决定，农业公司委托宏福集团管理。）。

2.企业股份收入。1999年11月，该村最大的经济实体——宏福集团公司完成了由原来村办集体所有制企业向村办集体股份有限责任公司的转换。该公司股份结构为：公司持法人（控）股，占66.67％；村委会持集体股（集体原始资产折抵），占16.66％强；村民持个人股（在自愿的前提下以现金购买），占16.66％强。

在企业转制中，郑各庄村坚持了两个原则：一是突出维护集体利益。为防止集体资产因转制而流失，该村把企业总股本的66.67％作为企业法人控股，法人股的红利直接用于资本积累和扩大再生产；同时，把村委会列为企业的第二大股东，其目的，一方面是对公司的决策和管理实施有效的监督，另一方面是将所得红利投入公益设施的建设方面，以保证集体公益事业得到巩固和加强。二是让村民得实惠。为了让村民得到实惠，个人股一律面向村民发售；对个人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以现金的方式由个人自愿认购。尽管企业的创业者过去在创业过程中付出了许多，如今为了企业的发展又做出了利益上的牺牲和奉献，但是，他们对此毫无怨言。村民说得好：“如果按贡献配股，企业中80％的股份非这些创业者莫属。”村民对这种股份配置方式十分满意。企业在1999年和2003年分别投放的个人股，都在一周之内被村民认购一空。目前，全村共有189户村民成为企业股东，占全村总户数的46％，其中，股份最高的近百万元，最少的2000元。他们每年都从企业中得到相当于股本15％的红利回报。企业改制后，实现了投资主体多元化，建立了投资者“利益共享、风险共担”的经营机制，调动了管理者和经营者两个积极性，尤其是职工参股入股，实现了职工与企业利益的高度融合，增强了企业的向心力和凝聚力，走出了一条村办集体股份制企业的发展道路。

3.社会保障收入。郑各庄村之所以能实现上述土地和企业产权的股份化操作，一个重要的原因是村级集体经济的强大力量和影响，即通过村委会对经济实体——宏福集团公司的土地和股权参与，保证了宏福集团公司的经营活动与村庄发展利益的一致性，从而确保了其经营利润对改善村民福利的供给机制。例如，目前实行的村民就业制度、补贴制度和保障制度等就是这一机制的突出表现。村委会就业安置办公室规定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置办”登记报名，就能得到妥善的就业安置。2003年，全村共有劳动力697人，在本村企业就业的有570人，从事个体或在外务工的有110人，就业率达到97.6％。补贴制度包括：①用水补贴，即每人每月5立方米以内的水全额报销；②取暖补贴，即每立方米补贴1元；③燃气补贴，即每人每月2立方米全额报销；等等。上述补贴数额合计相当于人均800元/年。社会保障制度包括：①教育补贴，即幼儿、小学、初中学费全额报销，对中专、高中生一次性补贴6000元，对大学专科生一次性补贴17000元；②低保补贴，即500元/月，而北京市最低标准为495元/月；③村民退休金制度，即男性年满55岁以上、女性年满50岁以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的医疗补助，而北京市现行城镇居民最低生活保障金标准为290元/月。

四、对土地产权制度创新模式的思考

土地是农民赖以生存的基础，也是农民的根本利益所在。如果土地的利用和流转损害了农民的利益，不仅农民不会答应，流转也不可能成功，甚至会带来更大的社会问题。“郑各庄模式”的一个最大特点在于农民用自己的智慧，对中国现行的土地产权制度做了一种理性的调整尝试，其主要意义表现在以下几个方面：

1.优化了土地经营机制，提高了土地利用效率。土地股权制度是指农民以土地使用权作为股份投资入股，土地经营主体（村委会或乡镇企业）定期分配给农民股利的一种新的土地经营机制，也称为土地使用权制度。从产权界定来看，土地使用权入股，使产权的界定和调整由价值形态转化为实物形态，不仅降低了产权界定的技术难度，而且使操作更为简单；价值形态上分散的独立产权可以在实物形态上合并起来，实现统一规划和规模经营，从而提高资源的配置效率。

从土地管理来看，土地使用权入股，也使得管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转化为村委会和宏福集团公司董事会的集体决策，决策成本降低。第二，土地使用权入股减少了农户在土地利用方面的摩擦，降低了均包制条件下分户转包所发生的交易费用。第三，集体由对众多分散农户的组织管理转为对受托人宏福集团公司的监督管理，降低了管理运作费用。另外，土地使用权制度的创新是与农民城市化进程同步进行的。农民对于土地的感情是复杂的。一方面，耕地成本的提高使越来越多的农民进城务工；另一方面，在经济不景气时，农民还可以依靠土地获得基本的衣食保障。在土地使用权入股之后农民可以获得稳定的租金收益，不受企业经营状况的影响。正是在这一基本的前提下，农民才有可能放弃承包地和宅基地的使用权，“折抵上楼”。而村民“上楼”是从真正意义上实现了农民身份的转变，彻底将农民从土地上解放出来，引导农民向第二、第三产业转移，加速了城市化进程。

2.有利于加强土地管理，形成合理的土地委托—代理机制。郑各庄村对入股后的土地采用的是“村企合一”的经营方式。农民、村委会与宏福集团公司之间存在着双层委托—代理关系。这种制度的优点在于：第一，宏福集团公司作为企业实体行使土地出租过程中的经营权和决策权，与村委会相比较而言利益主体更为单一，更具有信息、人才和技术优势，在挑选项目和促进产业结构调整方面更有远见，从而降低了经营和决策风险，为土地的有效利用提供了组织保障。第二，宏福集团公司与宏福创业园（注：宏福创业园是在农民“上楼”后置换出的1050亩土地上新建的工业园区，主要用于对高新技术企业的招商引资。）内的企业基本上都建有控股、参股的合作关系，这种风险共担的方式能激励宏福集团公司更好地行使招商时的决策权和招商后的监督权，从而保障农民的基本利益。第三，由企业实体行使经营决策权更有利于体现土地的市场价值。例如，以高新技术产业为主体的宏福创业集团，以土地优势和资金优势招商引资，土地全部实行租赁制，租金收取标准为：对本村办的第二、第三产业，每亩500元/年；对引进的合作项目，则参照市场价格协商确定，最高为每亩1.2万元/年。基于上述背景，郑各庄村在实践中逐步摸索出了一条“土地集中—使用权流转—委托企业经营”的道路。

3.提高农民生活质量，促进农民向市民转变。农民“上楼”后，新型居住小区的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活质量，改善和美化了周边的生活环境，从根本上克服了昔日农村“屋内像宫殿，屋外像猪圈”的现象。调查发现，入住新居的农民开始用袋盛装垃圾，并定点投放，改变了过去“只要屋内清洁，不管室外环境好坏”的习惯。另外，新的聚居方式凸现了人均资源占有量低的问题，这有利于强化农民的竞争意识，培养农民积极上进的观念，逐步消除农耕文化的负面影响。另一方面，由于采取居住小区统一选点、统一规划、统一建造的方式，并在规划和档次上适度超前，因而在一定程度上避免了低质量、低水平的重复建设，减少了财力、人力、物力的大量浪费。在郑各庄村的居民小区中，实行新的管理方式——物业管理，这既可减少村民委员会机构的工作人员，又可为城市化后小区的管理奠定基础，提供组织准备。

4.有利于加速城乡文明交融，实现农村就地城市化。城市化是城乡交流日益加剧、经济社会日渐发展的必然趋势。所谓城市化，从人口来看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；从空间来看，一方面是原有城市的扩展，另一方面是乡村的就地城市化。郑各庄村农民“上楼”的模式首先为越来越多的农民享有城市的生活方式提供了条件，同时，它也是乡村就地城市化的一种形式。城市绝对容积的扩张需要一个过程，在这个过程中，如果人们只是一味注重城市文明向农村地区扩张，而不注重农村地区自身向城市演变或靠拢，那必将造成许多重复建设和资源浪费以及城市化进程迟缓。郑各庄村的这种规模较大的居住小区为农民提供了一个集居住、生活、休闲、娱乐、教育和经营于一体的居住实体，并通过这些公共设施的建设和社会公益事业的发展，增强了新居住区的聚集力，提高了农民的生活水平，加大了城乡交融的力度。农民“上楼”正是在城乡融合地带通过农民居住方式的改变，促进更多的农民享受城市生活方式，进而推动当地农民实现群体性非农化和群体性城市化，这无疑是一个有利于城乡发展的新思路。

五、问题与启示

当然，农民“上楼”是一个新生事物，其发展过程中还存在着诸多瓶颈，对于“郑各庄模式”而言，关键在于目前土地政策的不明确带来的对全村农业用地下一步调整方向的影响。因为以村庄为单位进行旧村改造，必然会涉及部分公共用地（例如村内道路、公共设施用地等）和农业用地利用方式的变化，在现行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理办法”，村委会作为基层组织具有在全村范围内包括宅基地在内的土地审批、管理、调整的权利，但实际上耕地使用的变化又受到与国家基本农田保护相关的法律的约束，这就引发了土地产权不确定性的问题。所谓土地产权不确定性从法律上讲是指土地产权主体不清、集体土地所有权不完整的问题，如何完善乡村因城市化而带来的土地（特别是农用地）使用权限的调整问题仍是当前政策的空白。这种产权主体不清带来的不确定性，会影响农民对土地未来收益的判断，进而妨碍农民对土地的投入。仅就“郑各庄模式”来说，产权不清已成为农村自下而上城市化的一个巨大隐忧。

另外，从制度经济学理论看，即使土地产权主体清楚，也不能完全消除土地带来的收益不确定性。农民或者领导农民进行社区改造的政府都有可能出于对不确定性的恐惧，对手中的土地进行破坏性开发，更不会进行长期的利益最大化的投资，这就是制度经济学所描述的“公共地悲剧”现象。为了克服“公共地悲剧”的发生，在明确土地产权的基础上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理机制就显得尤为重要。为了保障土地的有效利用，从表面上看，村民是将土地委托给企业（宏福集团公司）统一管理和经营，这就难以排除企业为追求利益最大化而损害村民的共同利益的现象，而村委会这个基层组织的介入则起到了有效的监督保障作用。在“郑各庄模式”中，村委会代表广大村民行使主要的监督职能，在建立土地租用关系时，村委会作为合同的订立方，拥有确定引进项目的租金标准等重要权力，也就是说，土地租赁的一切活动是在村民代表和村民监督委员共同监督下完成的，这也是“郑各庄模式”取得成功的制度性原因，是“郑各庄现象”带给我们的一个重要启示。