我国征地补偿制度历史变迁与创新

第一篇：我国征地补偿制度历史变迁与创新

我国征地补偿制度历史变迁与创新

提要我国征地补偿制度大致可分为三个阶段:没有明确标准阶段、规定年产值标准阶段和辅助区片综合价阶段。现行征地补偿制度源于计划经济时期,存在诸多缺陷:产值倍数法不科学、补偿范围过窄且分配方式欠妥以及补偿原则模糊。经过几年的创新探索,2001年确立的征地制度改革试点地区取得了一定的改革成果。今后应不断完善征地补偿制度,补偿方式采用“公平补偿”、扩大补偿范围、建立合理的补偿费分配机制以及完善社会保障制度。关键词:征地补偿;历史变迁;创新探索

随着经济的快速发展和城市规模的扩张,农用地转为建设用地是必然趋势,因此土地征收是各个国家或地区普遍存在的一种制度(张全景、王万茂,2003)。在征地过程中如何给予失地农民合理的补偿、保障他们的合法权益早已成为管理部门和学术界关注的焦点。本文首先回顾我国征地补偿制度的历史变迁,指出我国征地补偿制度大致经历了三个发展阶段,进而阐述了始于计划经济时期的征地补偿制度在市场经济环境下暴露出的缺陷。最后研究了几个征地制度改革试点地区的创新探索成果,并以此为基础,提出关于征地补偿制度的若干改革构想。

一、我国征地补偿制度历史变迁

我国征地补偿制度的历史变迁,三个阶段的主要政策及其核心内容具体可分为以下三个阶段:

第一阶段:1953年12月5日中央政府出台了新中国第一部较完整的征地制度法规——《国家建设征用土地办法》。规定首次提出了以年产值为标准的补偿概念,强调“评议商定”以及“公平合理”。1958年实施的新《国家建设征用土地办法》,补偿标准的年限发生变化,补偿范围有所扩大,对补偿费的发放也做了详细规定,并且提出了安置失地农民的问题。这一阶段制度的特点是:补偿标准很低,灵活、不具有强制性,符合当时建立计划经济体制的要求。随后的10年文革,土地征收制度的发展基本停滞。(柴涛修等,2008)

第二阶段:1982年《国家建设征用土地条例》出台,明确规定了征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费,并对各项费用的补偿标准和补偿主体做出明确规定。1986年6月25日获得通过的《土地管理法》中关于补偿的规定与《国家建设征用土地条例》相同。1998年修订后的《土地管理法》则提高了补偿标准,同时还提出了“使需要安置的农民保持原有生活水平”的补偿原则。在这一阶段,随着改革开放号角的吹响,我国的市场经济开始蓬勃发展,带有浓厚计划经济色彩的补偿制度在这种环境下引发了许多问题。

第三阶段:1999年国土资源部成立“征地制度改革研究”课题组,新一轮征地制度改革拉开帷幕。2001年、2002年国土资源部先后共确立19个城市(区)开展征地制度改革试点工作。2004年《土地管理法》再次修订实施,但未对补偿标准做改动。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价”。2004年11月3日、2005年7月23日又相继出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,对《决定》做了补充。2008年9月《土地管理法》修订工作再次展开。在这一阶段,各界已充分认识到“补偿标准低、范围窄”等制度问题,并且积极探索着征地补偿制度的改革方向。

征地补偿制度从建立伊始至今,在补偿内容、标准上都有较大的进步,但仍存在以下几点问题:首先, “产值倍数法”的弊端体现在多方面,比如作物年产值的不确定性;倍数法无法体现土地的市场价值以及“涨价归公”的补偿思想无法让农民分享到土地增值收益;其次,补偿范围过窄且分配方式欠妥。土地承包经营权是农民所拥有的重要权利之一,却未纳入到

征地补偿范围中。其他一些国家(地区)还对征地过程中产生的诸如邻接地损失、营业停止等内容进行了补偿。(林玉妹,2005)在征地补偿费的分配上,据有关专家调查,征地费的约60%为农村集体和农民所得,40%为地方政府所得。(陆红生、韩桐魁,2005)这使得本身就偏低的补偿费真正落实到农民手上时已经所剩无几;最后,原则的模糊性:我国征地补偿制度所遵循的原则是“保证被征地农民能够保持原有的生活水平”。这一原则出发点是好的,乍看也合乎情理,但在实践过程中会产生这样的问题:究竟怎样才算是生活水平不降低?用什么来衡量?

二、征地补偿制度的创新探索

经过几年的改革探索,国土资源部确立的试点地区不断完善着其当地的征地补偿机制。各地做法呈现出的普遍特点是:补偿标准有很大提高,更加注重失地农民的安置和社会保障工作。一些地区开创了创新的补偿安置办法,如嘉兴的“土地换社保”、温州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三种模式”。现选取三个地区介绍其征地补偿制度改革的创新探索。

1、区片综合补偿及规定统一年产值——温州。2002年浙江省人民政府发布了《关于加强和改进土地征用工作的通知》,强调要提高年产值以及推行区片综合价。2003年4月1日《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》(旧《办法》),规定了补偿的三项原则:(1)采取片区综合补偿标准,区别不同地段,给予不同补偿;(2)区别被征用前的不同地类,给予不同补偿;(3)根据不同的地类依法合理确定年产值。2008年新的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》获得通过,该办法在征地补偿方面有两方面的改革:第一,区片的划分由原来的三类改为以黄海标高为界划分为两类。实际上,随着城市基础设施特别是交通设施的改善,使得原来划分的三类地区之间差异逐渐减小,而补偿标准不一样的话显失公平。第二,开始实行统一年产值标准。市区统一年产值标准确定为每亩0.2万元。一类区片农用地和二类区片耕地的土地补偿费和安置补助费均采用法定最高标准,达到10倍和20倍,这样每亩土地补偿费达到2万元,安置补助费达到4万元。这一标准综合考虑了温州市区经济发达程度、农村居民人均纯收入、土地区位等因素,且均达到法定最高限,提高了对农民的补偿。

2、以综合平均年产值作为计算标准——佛山。广东省佛山市于2004年6月23日发布的《佛山市深化征地制度改革意见的通知》对土地补偿费和安置补助费的测算做出了创新的规定。新的测算方法采用综合平均年产值作为计算标准,土地补偿费和安置补助费不再与各具体地块的年产值直接挂钩。通过前面的分析,我们已经知道产值倍数法的不合理性。最重要的是新的规定考虑了土地的区位、各区经济发展水平等影响地价的因素,使得计算的补偿费更加接近公平的市场价格。同时,《通知》还明确要求某些经济发达的区域按现行《土地管理法》实施高档次的补偿标准,尽可能地提高被征地农民的补偿费。

3、征地补偿费保障长远生活——南京。南京市2000年4月20日颁布的《南京市建设征用土地补偿和安置办法》(已废)规定:“土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆迁补偿安置办法》改变了这种一次性的支付方式,建立起征地农民的基本生活保障制度。从土地补偿费中取出70%,作为被征地农民基本生活保障资金来源的一部分;其余30%支付给集体经济组织,纳入公积金管理,用于发展生产和公益性事业。同时,2005年9月1日,《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》开始实施,其规定政府要将部分土地出让金纳入被征地农民基本生活保障资金专户。南京市征地补偿分配一改以往的一次性货币支付方式,充分考虑了农民的长远利益,还有效避免了各级政府层层截留补偿费问题的产生。农民能够分享到一定的土地增值收益,这不得不说是一个极具创新性的举措。

三、结论

农用地转为非农用地是城市化的必然结果,土地征收是政府因此代表国家而实行的权利。我国现行征地补偿制度源于计划经济时期,在市场经济条件下暴露出诸多缺陷,被征地农民的权益因此遭受损失。新的《土地管理法》出台在即,征地补偿标准应逐渐向公平的市场

价格转变,做到“同地同价”;同时,应扩大补偿范围,将土地承包经营权纳入补偿项目。完善的征地制度不仅能够实现对土地资源的保护和合理利用,还可以保障大批失地农民的生活及其合法权益。这是一个国家法制化建设的重要体现,也是实现社会和谐发展的重要部分。主要:

[1]张全景,王万茂.我国土地征用制度的理论考察及改革思考[J].经济地理,2003.23.6.柴涛修,刘向南,范黎.新中国征地制度变迁评述与展望[J].中国土地科学,2008.2.2.林玉妹.土地征收范围和补偿机制的国际比较及启示[J].福建省社会主义学院学报,2005.54.1

第二篇：我国农村土地产权制度变迁与创新研究

我国农村土地产权制度变迁与创新研究

——基于制度经济学的视角

罗重谱

【专题名称】体制改革

【专题号】MF1

【复印期号】2009年05期

【原文出处】《地方财政研究》(沈阳)2009年3期第9～13页

【作者简介】罗重谱，中南财经政法大学。（武汉 430060）

【内容提要】新中国成立以来，我国农村土地产权制度历经农民土地私有制—农村土地集体所有制—农村土地家庭承包经营制的制度变迁并日臻合理，制度绩效有了明显提升。然而，现行的家庭联产承包责任制还存在产权主体虚置、产权客体模糊、产权主体残缺等问题，阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高。为此，应该在坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权，细分家庭承包土地使用权到个人，实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。同时，要进一步完善农村土地使用权流转机制，分类处理农村土地，保障国家利益、集体权益和农业用地，创新保障集体土地使用权的法律制度等方面的配套措施。

【关键词】产权/农村土地产权/制度变迁

一、我国农村土地产权制度的变迁与绩效

(一)土地改革时期——农民土地私有制

1949年以前，我国农村土地实行的是封建土地私有制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在《中华人民共和国土地改革法》的指导下，1950年冬至1952年春，我国开始并逐步完成了对三亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，其目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、个体经营”的土地产权制度，方法是在发动群众，划分阶级的基础上，没收地主的土地、农具、耕畜，征收教堂、学校、团体在农村中的土地和其他公地。以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权，其产权归属是农民个体。通过土改，农村经济得到了迅速发展。

(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制

由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性，为避免重新出现两极分化，从1952年起，全国开展了农业合作化运动。经历了四年左右的时间后，劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段实施：第一阶段，组织农民成立农业

生产互助组，即在土地和其他生产资料私有的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助。在这一阶段，土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。第二阶段，将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，实行土地和其它生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合。土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，成立高级农业合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。通过农业合作化，有步骤地取缔土地农民个体所有制，在农村建立了社会主义农村土地集体所有制，适应了农村生产力的发展水平，因此对农村经济作出了较大贡献。1957年全国农业总产值达到604亿元，完成原定计划的101％，比1952年增长25％，平均每年增长4.5％，粮食产量达到19505万吨，比1952年增长19％，平均每年增长3.7％，农业合作化期间，农业劳动生产率提高也较快，每一农业劳动者提供的农业净产值平均每年增长1.7％。

1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态，每一劳动者提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。农民收入水平低下，1978年农民人均从集体分配到的年收入在50元以下。全国平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有些地方甚至不能维持简单再生产，集体经济已名存实亡。

(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制

20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制，是一个非常重要的制度性变革。它确立了农村集体经济组织成员对集体土地及国家所有集体经营土地的承包经营权，创立了集体土地所有权或国有土地所有权与经营权分离的新的土地关系。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留，农户以户为单位进行独立经营、自负盈亏。这一新的农村土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权相分离，极大地调动了农民劳动生产的积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的经济增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5％，其他经济作物增长速度更快。1978-1984年间，家庭承包制对农业增长的贡献率约为42.2％-46.9％。

总体而言，我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。比较新中国成立以来的三次土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。只有从农民的利益出发，以市场经济为导向，制定合理的制度安排，才能开发土地资源的巨大生产潜力，实现制度绩效的最大化。

二、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响

我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上，仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约，另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前我国的农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。

同时，统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展，但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；另一方面，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。

三、我国农村土地产权制度创新的路径选择

我国农村土地产权制度改革，正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生，投资与经济主体多元化，这构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础，而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境整顿经济秩序的初步完成，为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础，土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破，为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础，使其表现出一定的内在强大动力，这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。

(一)基本思路——坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权多年来，在农村土地的合理利用以及土地产权制度变革模式问题上一直争论不休，其代表性观点主要有：国有化、私有化、实行国家、集体、个人三元所有制、实行国家、个人复合所有制。笔者认为，这些改革思路在现阶段的中国都是不可行的。它们对于延续了几十年的农村土地集体所有制无疑是根本性的冲击，极易造成社会的震荡，偏离中国现实的程度太大，其改革的阻力和造成的影响是难以估量的，故可行性不大。而与土地国有化、私有化或复合所有制相比，对土地集体所有制进行改革与完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的“渐进式”改革在中国最容易取得成功，因为它给整个社会造成的震荡和影响最小。而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端，不在集体所有制本身。土地的碎化、规模狭小、粗放经营、短期行为等弊端的根源在于土地产权关系界定不清，各种土地权力不完整、不充分、不稳定。而对这些问题的解决，不能从改革制度本身出发，而应从制度的完善出发。因此，中国目前的农村土地产权制度创新的起点仍是坚持农村土地集体所有，以此确定中国农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。

坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持农民集体所

有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是指将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。法定化要求对农户土地的使用权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把土地使用权定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地使用权固定在具体的地块上，对土地不再进行行政性调整。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、收益、使用、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效地弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损，农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。

(二)加快农村土地产权的制度创新

1.细分家庭承包土地使用权到个人。我国目前实行的农村土地家庭承包责任制，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，有包干到户和包产到户两种具体形式。一旦使用权延展开来和实现物权化，涵盖了处分使用权和获得处分使用权而带来的收益后，家庭就不足以形成稳定的使用权拥有者的单位，也必然要求将土地使用权细分给各个家庭成员。笔者认为在操作上应该将已经承包到户的农村土地使用权再在家庭内部进行细分，每位家庭成员获得一定比例的“分产权”，这种“分产权”需要明确在承包土地上的位置和面积，以便于单个家庭成员处置他自己拥有的那一部分。未成年人的“分产权”有其法定监护人持有并代保管，待成年后再过户到其名下。

2.农村土地使用权应当进行身份突破。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地使用权的持有人只能是身份为“农民”的个体，而在延展和物权化了土地使用权以后，如果还将土地使用权持有人限定为农民或农户，无疑将大大限制土地使用权延展和物权化所产生的巨大意义，最初的制度设计所预想的效果将会大打折扣。因此，应当突破农民或农户这一身份限制，在土地使用权证转移的时候，将范围扩展到城市居民、各类具有法人资格的单位等等，而需要限制的仅仅是使用上的用途而不再是使用权的持有者。

3.实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。对于延展和物权化后的集体土地使用权，在一定程度上要求在法律上享有与国有土地使用权所对等的权利，这主要表现在改变了农业用途的集体土地上。(1)转让。集体土地使用权人可以将其权利转让给他人，在集体土地用途上依法发生变化后，集体土地使用权人可以附随于其建筑物的处分而转让其处分权。在建筑物被出卖、赠与、继承时，集体土地使用权也随之转移。(2)抵押。集体土地使用权可以作为抵押权的标的物，此时，其地上的建筑或其他工作物也可随之抵押。另外，当地上的建筑物或其他工作无抵押时，其使用范围内的集体土地使用权也随之抵押。(3)出租。集体土地使用权人可以作为出租人将集体土地使用权连同地上的建筑物或其他工作物租赁给他人并收取租金。

(三)完善农村土地产权制度的相关配套措施

1.建立并完善农村土地使用权流转机制。农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行，坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为，充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时，为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素，政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确

定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。最后，要逐步建立土地流转中介组织，如农村土地经营公司和土地融资公司，以规范土地市场交易行为。

2.分类处理农村土地。已经是国有土地的，如国家森林、国家农场、公路、河流等，保持其所有权性质不变。属于集体所有，但未承包到户的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有权性质不发生变化，仍然为集体所有，但由于我国集体界限的模糊，则还需要对其进行分类量化处理，以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村的土地属于乡(镇)、村、组集体所有，因此，凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地，其使用权证也划分给与之对应的那一级集体；对于产权界限模糊，不能直接界定为属于镇、村还是组的土地，其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组，按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主，以村为辅，镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地，其所有权仍然明确为集体所有，而对于使用权的直接拥有权，则按照承包地的方式一样，量化到个人。

3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障。原来农村里已有的国有土地，国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年(含)以上的，国家将收取农村土地闲置税，借此避免或减少目前农村中存在的一定程度的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化，使集体所有权由虚置落到实处，获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业，如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策，用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为，并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益，对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地，原则上实施谁开发为良田，谁拥有土地使用权的原则。

4.创新保障集体土地使用权的法律制度。确认农村集体土地所有权主体的法律地位，建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制：应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则，明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益，实现二者的有效衔接；建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整，可以借鉴国有土地的实施方式，并与集体土地的特征紧密结合；建立和完善集体土地使用权变更相关税法，包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法；调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规，以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。

参考文献：

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第三篇：我国养老保险制度变迁及其创新

我国养老保险制度变迁及其创新

摘要：养老保险制度是世界经济发展和人口发展的产物，是社会文明进步的标志，体现了社会公平和人道。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策，对和谐社会的构建具有重大而深远的意义。

本文共分五部分。第一部分：导论。该部分主要论述了文献综述及研究内容两个方面的内容。

第二部分，我国养老保险制度的改革。一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度也不尽相同

第三部分：我国养老保险制度的变迁。随着我国改革开放的推进，企业养老保险费用负担畸轻畸重的问题逐步凸显出来，改革养老保险制度、实行退休费用社会统筹势在必行。

第四部分：我国养老保险制度改革的成就及存在问题。

第五部分：就如何更好地发展和完善我国的养老保险制度提出一些针对性的建议和对策。

关键词：养老保险制度，制度变迁，制度创新

一、导论

1、文献综述

社会养老保险制度发端于西方工业国家，至今已有百余年的历史。其研究重点包括三个方面：一是在维持现有制度框架的前提下，深入分析社会养老保险运行机制的合理性及其对经济的影响，并提出改革措施；二是论证如何构建和组合多层次的养老保险模式，以解决日趋严重的人口老龄化问题；三是社会养老保险基金管理与投资营运、基金管理与资本市场之间的协调发展问题。

随着社会养老保险制度的改革，国内理论界关于社会养老保险的研究从实践和理论两个方面展开，在研究方法上越来越多的与国际接轨。1991 年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是我国社会养老保险制度改革的重要标志。同时，对养老保险的研究成为理论界和学术界的关注要点。其研究的重点主要是实践研究和理论研究。

从实践方面来说，研究主要是围绕城镇养老保险制度的具体方案和运行机制来进行的。1993 年经济学家提出了中国社会保障制度改革的纲领性意见，其中以周小川等人的《企业社会保障职能独立化》和《社会保障：经济分析和体制建议》为主的两大研究报告得到了中央政府的肯定认同，其具体改革方案则由世界银行研究完成。1996 年下半年世界银行发表了两大研究报告：《中国养老保险制度》和《中国如何为其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中国：老年保障》一书中提出了建立“三支柱”养老保险体系的建议。1997-1999 年中国社会科学院与德国阿登纳基金会合作完成了“中国社会保险制度研究”课题，对我国养老保险制度改革提出了政策建议。2000年，国务院发展研究中心在“中国发展论坛”上提交的“分离体制转轨成本，建立可持续发展制度”的报告中针对我国养老保险制度存在的问题，提出了进一步改革的思路。2000-2001 年，原劳动和社会保障部社保所、法制所完成了“中国养老保险基金测算与管理”的大型课题，其中对我国养老保险制度存在的问题提出了改革建议。

从理论研究方面来说，20 世纪 90 年代以来，我国学术界对社会养老保险的研究开始初见成果，主要有：

郑功成的《中国社会保障 30 年》立足改革开放 30 年理论与实践中的一系列重点、热点、难点问题进行理论分析和学术探讨，具有较强的思想性、学术性、针对性和现实性。

韩大伟等人合著的《养老金体制----国际比较、改革思路、发展对策》一书中较全面地介绍了国外养老保险制度的运行；宋晓梧教授的《中国社会保障体制改革与发展报告》中对美国、日本、加拿大、德国、中国香港等国家和地区的养老保险制度进行了考察；邓炳文教授的《当代社会保障制度研究丛书》一书对英、美、法等国家和地区的社会保障制度进行了详细介绍。

关于“统账结合”社会养老保险制度的收支平衡问题研究，具有代表性的是李珍教授的两篇论文：《社会养老保险的平衡问题》和《论社会养老保险基金的管理与收支平衡》。论文对“统账结合”的社会养老保险制度的资金平衡关系作了详细分析，分析了工资总额、退休年龄、基金管理与“统账”制度收支平衡的关系；关于政府职能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是邓大松教授和刘昌平博士的《论政府的养老基金监管职能》一文，他们认为由于市场失灵的存在，必须有政府对养老基金进行监管，提出政府要设计合理的监管制度，合理界定政府监管机构对养老基金的监管权限，这对我国养老保险制度健康有序的发展具有十分重要的意义。

从我国实践来看，对于养老保险制度改革和模式选择的争论，从来没有停止过，虽然取得一些共识，但仍有很多问题需要进一步研究和探讨。如何选择一个适当的养老保险制度，如何构造一个高效率的管理体制，以及如何对养老金进行有效的投资运营等，已成为我国面临的突出问题。

社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分。养老保险作为社会保险的一个重要险种越来越受到各级政府的关注。人人“老有所养”是我国国家发展的重要民生目标。社会养老保险制度是解决人们老有所养问题的根本性制度，是社会保障的核心和重要组成部分，得到了很多不同政治制度国家的认同，受到了政府和国民的高度重视，也是最重要的社会保障制度安排。一个国家或者地区社会保障制度的成败往往决定于养老保险制度的成败，因此，在重视社会保障制度的国家或地区，没有不重视这一制度建设的。我国的养老保险制度在经历了20 多年的改革后进入了全面建设时期，人人“老有所养”成为我国国家发展的重要民生目标，并载入了党的十七大报告。

社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济的发展，对构建和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。养老保险作为社会保险的重要组成部分，不仅涉及人数众多、基金规模庞大，且制度安排和资金积累的时间周期长，对国民经济和社会稳定的影响举足轻重。社会养老保险制度与国家政体、经济发展水平、人口结构、法制环境及文化背景等密切相关，是一个与政治和经济都紧密相连的复杂系统，因此，世界各国理论界和学术界对其制度建设与发展、制度改革与创新十分重视。我国目前正处于经济转型时期，又面临人口老龄化的巨大压力，社会养老保险制度的建立和健全，直接关系到国民经济发展，如何能在保持国民经济健康、快速发展的同时，提高人民的整体福利水平，发展和完善养老保险制度是一项“关乎国运，惠及子孙”的重要国策。因此对我国养老保险制度的变迁及其创新研究对和谐社会的构建以及对我国继续探索构建具有中国特色的、可持续发展的养老保险制度都具有重要的意义。

2、研究内容

社会养老保险是社会保障制度中最重要的组成部分，是当今世界普遍实行的一种社会保障制度，具有以下主要特点：1.国家制定专门的法律法规，凡符合法律要求的企业和个人强制实施参加；2.这一制度能够切实保证退休职工能够分享社会经济发展成果；3.养老保险费根据社会发展状况，由国家、企业和个人按不同比例共同承担；4.设立专项养老保险基金；5.设立专门的机构管理养老保险事务，实行统一的规划管理。只有同时具备这五个特点，才能构成完备的国家养老保险制度体系。本文从我国的基本国情出发，充分考虑了我国所处的人口环境、经济环境、政策环境、文化环境及社会发展等诸多因素；立足于国家、社会急剧变革的关键时期，养老保险制度执行过程中出现的新情况、新问题，以我国养老保险制度的基本理论和国家政策为指导原则，在回顾我国养老保险制度改革进程的基础上，重点探讨经济结构转型下的我国养老保险制度，评估改革的得失，提出一些观点及其与之相应的政策建议，继续探索构建可持续发展的中国养老保险制度。

二、我国养老保险制度的改革

一个普遍适用的完美的养老保险制度是不存在的。每个国家的经济发展水平、人口年龄结构、政治因素各不相同，所适用的养老保险制度模式也不尽相同。由于社会养老保险制度和经济发展之间相互影响，随着一个国家的经济、人口结构和政治情况的变化，养老保险制度也需要与时俱进，进行改革。

新中国社会养老保险制度创建与发展的经历是与新中国的社会经济及其发展历史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中华人民共和国劳动保险条例》正式颁布实施，标志着我国城镇职工养老保障制度在全国第一次创建。从我国经济社会发展的具体实践方面来看，改革开放以来，我国社会政治、经济发展等各个层面发生的急剧变化。在短短二十多年间，从经济体制的变革而言，我国经历了三个阶段：以家庭联产承包责任制、国有企业改革以及建立现代企业制度、最终确立社会主义市场经济体制。同时，政治体制改革也逐步展开，整个中国社会不论是乡村还是城市，都经历了全面而深刻的变革。我国养老保险制度的真正发展从20世纪80年代中后期开始，到目前已有近30年。这期间经历了我国传统养老保险制度模式的创建、社会统筹的初步改革和统账结合的完善，不同的经济体制下的社会养老保险制度也是不同的。以1978年为界，在此之前实施的是与社会主义计划经济相适应的“国家/企业保险模式”的养老保险制度，之后实施的是与社会主义市场经济相适应的保险保障型的社会统筹模式的养老保险制度，与现在不断适应我国历史文化的多支柱型的保险保障型的养老保险制度。

三、我国养老保险的变迁

1、我国传统养老保险制度及其弊端（1951——1984）

我国的养老保险制度始建于建国初期，在建国后长达三十多年的时间里，我国所建立的养老保险制度在保障职工基本养老方面起到了积极的作用。但改革开放以来，尤其是 20 世纪 80 年代中期我国所进行的经济体制改革以来，原有的养老保险制度已经越来越不适应新形势的发展。1984 年开始我国养老保险制度进行了改革和探索，传统的养老保险制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社会覆盖面窄；（2）养老保险待遇与劳动贡献基本无关；（3）社会化程度低；（4）养老金计发不能适应新的工资制度；（5）养老金未与物价指数挂钩；（6）退休条件和待遇标准不够科学化。

2、养老保险试点改革（1984——1991）

我国养老保险进入社会统筹阶段——20 世纪 80 年代初到 90 年代初。退休费用的社会统筹在这一阶段得以进行，把原来的“企业保险”转变为社会保险，迈出了养老保险改革的第一步。1984 年，中共十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定提出“首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”要求国有企业独立核算、自负盈亏，这直接冲击了企业自保下的企业之间负担轻重不一的矛盾。

一方面，职工的各项社会保险待遇在国有经济内部、在新企业和老企业、亏损企业和盈利企业之间出现了较大差别。如纺织、粮食等老行业企业的退休费用相当于工资的50%以上，甚至有的企业超过工资总额，致使负担过于沉重。而电子、化工企业的退休费用却不足工资总额的 5%，甚至有的企业根本就没有退休职工一说；另一方面，不同企业间养老保险的负担不均衡，甚至一些亏损企业的退休职工生活失去保障。据河南省1986 年社会统筹前的调查反映，曾对 9000 名职工停发了退休金，1.7 万名职工暂时减发了退休金。在这样一个背景下，退休费社会化统筹机制开始在国有企业试点推广。从1984 年开始，在国有企业中进行退休费用社会统筹的试点，中央在广东、四川、江苏和辽宁等的 5 个市、县进行了试点，以平衡国有企业负担，并于一年多后全国推广。

3、养老保险改革推广（1991——1998）

我国在经历了十年的经济体制改革之后，理论界对市场经济体制已经形成了较为深入的研究，与此相适应的养老保险制度的研究也更为深入。在理论准备充分和实践的要求下，促使了养老保险制度需要进行结构改革，以推动养老保险制度和市场经济体制改革的推广。

从 90 年代初到 90 年代中后期，主要进行了养老金计发办法的改革，开创了个人账户和社会统筹相结合的新办法。在这一阶段提出了建立新型社会保障体系的三项基本原则：1.社会保障体系更全面的、多层次的建立；社会保障政策实行全国统一，但具体保障办法对于城乡居民有所区别。2.雇主和职工个人共同负担职工养老金，实行社会统筹和个人账户相结合。3.把社会保障的行政管理与社会保障基金的经营实行分开管理。统一制度、统一受益规则逐步实现，并在统账结合的框架内实现分设行政管理与基金管理、执行机构与监督机构。

4、养老保险改革深化及其完善（1998——至今）

从 90 年代末到现在，这一阶段的改革在统账模式不变的前提下，对相关制度和办法作了一些局部的调整，做实了个人账户，改革了养老金的计发办法，进而完善养老金的社会化发放和退休人员的社会化管理，使改革不断深化、完善。

四、我国养老保险制度改革的成就及其存在的问题

1、我国养老保险制度改革的成就

十四届三中全会以来，我国社会保障事业取得了较快发展，社会保障基本框架已建立，进行了多方面的改革和建设，取得了实质性进展。如确立了基本养老保险制度模式，覆盖范围逐步扩大，保费征缴金额及基金规模逐年扩大，社会化管理水平逐步提高，养老保险基金管理逐步加强等等。

确保了劳动者退休后能够获得一定的退休收入。改革初期我国离退休职工人数只有370 万人，至 2006 年，我国养老保险所覆盖的离退休职工总数达到 4635 万人，社会改革之初的 13 倍，养老保险所覆盖的劳动者超过 2 亿人。新中国成立后的人口膨胀与改革开放后的计划生育政策使我国的人口老龄化问题凸显出来，这给我国的养老保险制度造成了巨大压力，迫使养老保险制度必须进行系统性的改革。经过坚持不懈的改革努力，1997 年统账结合的养老保险制度正式建立，后又经过探索，使得养老保险制度日趋得到完善，统账结合的养老保险使人口老龄化社会的高峰期老年人退休后的收入得到保证。计划经济体制时期养老保险的全部责任由国家承担，而市场经济体制中，形成了养老保险需求的多样化，同时也形成了养老保险责任的多样化。这也是建立多层次养老保险制度理论基础。1997 年统账结合的养老保险制度建立后，明确了政府、企业、个人在养老保险制度中的责任，通过多层次的养老保险制度解决了不同阶层的养老保险需求，使得养老保险制度体系更为科学化、合理化。

2、我国养老保险制度中存在的问题（1）资金问题

随着对外改革开放的进展，我国人口老龄化进程加快，增大了养老金的支付压力。我国尽管经过了这么多年的养老保险制度改革，也积累了一些资金，且各级政府的支持也在加大，但是个人账户上的“空账”问题依然十分突出。“空账”问题也可以说是国家对“中人”的养老保险的历史欠债问题。“中人”即在统账结合或制度统一之前参加工作、之后退休的职工的个人账户，都存在着不同程度的“空账”问题。

个人账户基金“空账”运行。我国统账结合的养老保险模式，要求社会统筹基金与个人账户基金分账管理，但改革之初国家没有支付“转轨成本”，而是由地方和企业负担“转轨成本”，结果就导致各地当期支付的统筹基金压力过大，因此，为应付统筹基金当期支付的压力，绝大部分地方不仅没有按照规定从企业缴费基金中向个人账户基金中划入应该划入的部分(4%)，甚至还将职工个人缴费(4%)形成的个人账户基金用于支付当期养老金，从而致使个人账户变成了“空账”。我国养老保险制度无法从现收现付制向部分积累制转变，制度设计的初衷无法实现是个人账户“空账”运行的直接后果。（2）管理问题

工作人员的素质虽然有所提高，但是管理的体制还未完全理顺。主管部门上的横向关系：原来的人事部、劳动部以及民政部对养老保险都各管一块。由于部门的不同就会有不同的意见分歧，部门之间的分歧则会导致效率低下。而在纵向上的组织体系：养老保险的利益机制和管理责任还不清晰。因此基金管理也存在很多问题。我国目前没有建立起全面、完善的养老基金保值、增值的有效机制，对养老金的管理也没有健全的法律制度或管理办法，在养老金的使用、投资、运营等方面缺乏监督机制，养老金的挪用、贪污等腐败现象普遍存在。

4、创新我国传统养老保险制度的可行性（1）养老保险制度创新的客观条件

我国的经济改革包含体制转轨和经济发展两个命题，在经济体制转轨过程中，实现经济发展由农业社会向工业社会过渡。养老保险制度是工业社会的产物，经济发展不仅是经济增长，同时也是社会福利的改善。经济发展状况决定养老保险制度的规模结构和水平，而科学合理的养老保险体系也必然推动和促进经济发展。改革开放后，我国的经济取得了很大的进步，而我国传统的养老保险制度却明显滞后于经济发展。如此，经济进步就为养老保险制度改革提供了经济前提，新建立的市场经济体制构成了养老保险制度的体制基础。改革初期，养老保险制度改革良好的政策环境是政治体制改革为其创造的，养老保险制度改革被政府重视并积极支持。经济结构和政治结构变革的必然结果是社会结构的变革，经济成分的多元化在社会结构转制过程中出现并带来社会分层的变化，要求对传统养老保险制度的社会化改革日益迫切，也为养老保险制度提供了社会条件，经济、政治和社会等条件和因素的变化，为我国养老保险制度的变革创造了有利的环境因素。

（2）养老保险制度改革实践和理论均取得实质性发展

我国养老保险制度改革从1986年开始，这20多年的改革实践是我国社会保障制度的专业工作者、以及从中央到地方各级干部，不断借鉴国外的经验、教训，并结合我国的具体国情，边实践、边探索。与改革前相比，无论是在理论基础、政策方案和实践操作上都有了巨大进步，如：“从简单的恢复社会保障的基本统筹资金需求，到借鉴各方面的经验，注重有利于调动企业、国家、职工多方面积极性的制度模式，从适应市场经济的社会环境到设计效率与公平相结合的社会统筹和个人账户相结合的基本养老目标模式；从取消行业统筹到推进省级统筹，确立统一城镇职工基本养老保险制度的目标，都有了实质性的进步。”对于社会保险制度的作用，是制度的设计与运行如何发挥社会稳定机制的同时，更对经济发展产生效率机制。因此，在理论认识和改革实践操作都有了巨大的进步，为养老保险制度改革提供了经验和理论指导。

（3）政府的积极推动

政府对社会保险制度改革给予了高度重视。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，全面规定了养老保险制度改革的方向、原则、方法等。1995年国务院又发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，更明确、具体的规定了改革的目标、基金筹集原则、养老金调节机制、养老保险体系、基金的管理和监督等。

养老保险制度的主导者、积极推动者是政府。即政府成为养老保险制度的主导者和积极推动者。郑功成在2000年9月劳动和社会保障部首届咨询委员会第一次会议发言中就明确指出，在市场经济条件下，尤其是在通过加入WTO融入国际经济全球化的大背景下，经济领域的活动将被市场机制来调控，由此，政府的主要职责不再是直接的经济干预，而是转向管理公共事务工作，作为维护公共利益和保障民生的社会保障机制，理所应当成为政府中心工作之一。政府对养老保险的主导和推动作用表现在：一是积极推动养老保险立法，制订和颁布具体的养老保险政策，实施高效有力的行政管理，提供准确及时的养老保险信息和全面的服务；二是养老保险对收入分配的调节和国家对养老保险担负的责任。养老保险作为一项长久的制度安排是政府的责任，政府的支持也是养老保险制度创新的强力推进因素。

五、中国养老保险制度的创新及其完善策略

社会养老保险制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应，是各国在社会养老保险实践中的普遍经验总结。二战后，西方国家建立的一整套“从摇篮到坟墓”的福利保障制度，实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”，福利的恩泽遍及全体国民。但是，待遇水平的过高，养老保险项目的事无巨细，超过了经济发展的能力供给，从而给政府背上了十分沉重的财政包袱。社会养老保险的标准必须依据我国具体的经济发展水平而定，过高或过低的养老保险水平都是不可取的。

我国现在仍处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，经济与财政实力不够雄厚是社会主义初期阶段的特点，这也决定了我国社会养老保险体系建立的经济基础比较薄弱，养老保险水平要适当。如果养老保险水平定得过高，就会导致企业负担过重，财政承受不了，势必影响国家经济发展和企业竞争力，也会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，从而削弱经济发展的动力。但是，养老保险水平也不能过低，否则，就难以维持保险对象的基本生活，引发社会动荡。考虑到政府和社会两方面的承受能力，社会养老保险的范围只能逐步拓宽，程度只能逐步提高。养老保险的标准，要使职工在退休以后能够维持中等生活水平。

1、逐步做实个人账户

在我国，雇员个人不完全拥有雇主所有缴费，参保人在职死亡或退休后死亡时，而账户资金未用完的部分，账户中个人缴费的部分仍属于个人所有，而雇主缴费部分被纳入社会统筹基金。关于个人账户储存额用完后仍需支付养老金现行政策，相对应的规定从社会统筹基金中支出，实质上是一种“统账”混淆的制度。因此，无论是应对人口老龄化高峰，还是着眼于个人账户制度本身的要求，将个人账户做实都具有重要的意义。

做实个人账户是建立可持续发展的养老保险制度的必然选择，应当作为当前完善养老保险制度的主要内容。账户做实后，企业养老保险费率将会明显下降，我国将建立崭新的真正意义上的统账结合的养老保险制度。要改变我国的个人账户“空帐”现状，把个人账户做实，关键在于个人账户的管理与投资。目前，我国已经具备做实个人账户的基本条件。个人账户做实后，个人缴费将推出当前支付，当期收支随之会出现大缺口，各级政府应保持账户做实前对地方养老保险收支缺口的补助不变，还需要对做实账户后新增加的缺口补助不变，这是做实个人账户必须的成本。对此，有关专家学者提出了一些建议：一是由中央财政负担“转制成本”，提供适度补偿；二是地方财政调整支出结构，以确保配套资金；三是加强广范围的征缴工作，挖掘基金增收潜力。

2、加快养老保险立法步伐及监督体系

社会养老保险制度的统一和社会成员享受社会养老保险权力和机会的平等性，就涵盖了社会养老保险法制化，为社会养老保险的具体操作提供了法律依据。从实质而言，政府、企业与个人之间的责任分担和不同社会群体或利益集团的利益调整被社会养老保险具体的制度安排所牵涉，因此，法律法规就是社会养老保险的设置、修改和变动的依据。具体地说，居民享受社会养老保险的权利及国家、社会提供养老保险保障的责任或义务由法律规定。从瑞典等西方国家建立和完善社会福利制度的经历来看，都是立法在前，操作在后，每实行一项福利措施，总是先有一项法律出台，对该福利措施作出明确的规定，使之有章可循，有法可依。

国家立法机关是养老保险制度的最高决策者，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确定。我国的养老保险制度改革始终是在政策主导下运行，缺少了法律的硬性保证，所以要加强养老保险制度的法制建设，以便更好的使养老保险制度改革能够在法律的主导下顺利进行。一种制度只有把它作为法律固定下来，这种制度才会具有强有力的强制性和约束性的作用。

随着我国社会养老保险已经从计划经济的政府全包型逐步向基金型过渡，十几年来，中央政府颁发了一系列的相关规定或条例，这些政府文件对我国养老保障事业的健康发展起到了强有力的支撑和保障作用。目前，由于我国的社会和经济都处于一个艰难的转型期，保费的收缴、欠债的清偿以及资金的管理和运营涉及各级政府职能部门和其他方方面面的机构个人，要确保政令畅通、令行禁止，确保我国养老金能够及时足额地收缴和发放，高效、安全地运行，制度的法律权威维护机制一定要健全有力，关键决策要有规范的法律程序，对投资安全要引入法律层面的保障力度，对重大失误和违法行为的界定和处置要有法律依据和力度，做到有法可依、违法必究、执法必严。

健全、完善社会养老保险法律制度，使养老保险法制化，是我国必须采取的紧迫之策，也是长远之策。养老保险的法制化建设，必须借鉴现有养老保险改革经验逐步加以规范并完善。

养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。养老保险监督体系分为四部分：一是基金监督制度。即一方面制定社会养老保险经办机构的管理规则，规范社会养老保险经办机构的管理行为；另一方面制定社会养老保险基金监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督机构、监督人员的行为等。二是行政监督。社会养老保险工作由政府的专门职能部门代表国家进行全程监督，养老保险立法的贯彻执行由国家审计机关定期监督，严格监督养老保险基金的收入、支出、投资等过程。三是审计监督。国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行依法审计，其审计结果向社会大众公布，从而使违纪行为得以杜绝和减少发生。四是社会监督。新的社会监督机构由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成，实行全面监督养老保险工作，社会监督的职能充分发挥。社会保险基金监督举报制度的建立，监督举报办法的制定，通过监督电话、公共媒体等多种渠道，接受各界对违反使用社会保险基金的举报，以加大力度查处违规动用基金的行为等。

3、阶段性提高退休年龄

阶段性提高退休年龄，特别是妇女的退休年龄，从而老年抚养比例降低，养老金发放的沉重压力减轻。提高退休年龄，在减少退休人口的同时还可以相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高 5 岁的话，当前退休人口会减少 1000 万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。

影响养老金负担水平的一个基本因素是退休年龄。一般情况下，在平均预期寿命和保障水平一定时，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，从而养老金负担就会降低。50 年代初规定男性 60 岁和女性 55 岁的退休年龄，而当时我国居民平均预期寿命为 49 岁，但目前我国人口平均寿命己上升到 70 岁左右，所以，我国存在着较大的空间提高退休年龄。自然，加剧就业压力是提高职工的退休年龄在短期内遇到的难题，但是，就中长期来讲，无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力而言，提高职工的退休年龄都是大大有益的。具体操作中可采取逐步提高退休年龄，推动经济的持续、快速、稳定发展。

4、逐步实现养老保险基金的保值增值

既安全又高效地管理和运营养老保险基金，对于保证养老金定额支付需求，提高经济效益，促进国家经济发展，都是非常重要的一个问题。政府部门管理的方式中，养老保险基金会被当成政府部门专用资金的来源，因此，如果服从于政治目的而不服从于非经济效益，这样对基金的保值增值不仅没有帮助，消费、赤字的危险性还会得到助长、鼓励。当然，若由非政府部门经营管理养老保险基金，则政府相应的职能部门有必要来对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的全面监控，我们为了防止舞弊行为，基金经营的法定资本金制度、财务公开和效绩评估以及严格的经济处罚制度就要逐步建立健全起来，使与养老保险基金的经济机构涉及投资范围、投资方式以及有关风险化的政策条件和环境条件能够得到相应的提供，从而来提高基金投资收益。

不能克服养老保险基金的财务危机，基金能否保值增值在很大程度上是其决定因素，把基金投入资本市场运营是实现保值增值目标必不可少的途径。20 世纪 80 年代后，养老保险基金投资运营开始在许多国家开始进行，从而来提高基金收益率，以满足长期支付养老金的需要。在基金的投资运营中，真正解决增值保值问题，需要注意三点：第一，为了确保基金的安全和完整，政府必须进行严格监管；第二，实现尽可能高的投资回报率，基金运营必须引入市场竞争机制；第三，要充分预计基金运营的长期金融风险，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中国特色的养老保险基金管理模式

在我国，企业的养老需求由于所有制、规模、性质、退休人员负担程度的不同而存在巨大差异，社会需求的充分满足只有多样化的养老保险产品才能提供，企业年金计划的出台就是其中之一，统一规范团体年金产品，提升养老保险供给能力。

从政府控制的养老保险基金管理模式到政府部门严格监管的养老保险基金管理模式是基金管理必须经历的两个步骤。一是养老保险基金管理过渡模式的构建。筹集基金的管理由独立的社会保险经办机构专门、专项负责，投资运营个人账户基金和统筹结余基金则由政府控制下的养老保险基金管理公司专门负责，并严格限定养老保险基金的投资范围，从而使养老保险基金的监督制度逐步建立和完善。二是养老保险基金的长远模式的构建。养老保险统筹基金的管理主要由社会保险机构专门负责，养老保险基金管理由政府部门制定严格的养老金法律法规，且养老保险基金投资运营由较独立的养老保险基金公司进行。

第四篇：建设用地与征地补偿

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建设用地与征地补偿

一、基本知识

(一)建设用地管理中的几个基本概念

1、建设用地——是指建造建筑物、构筑物的土地。建设用地按利用方式可分为：商服用地、工矿仓储用地、公共设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地以及特殊用地等。

2、征收土地——国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的行为。

3、征用土地——国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的程序和批准权限批准后，在一定时间内使用国有土地或农民集体所有土地，并给予被征用土地单位和个人合理补偿，使用完毕后将征用的土地交还原国有土地使用者或农民集体经济组织的行为。

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4、农用地转用——是指将土地利用调查确定的农用地按照土地利用总体规划、土地利用计划以及国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。

农用地包括：耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。其他农用地包括：畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎及晒谷场等用地。

(二)建设用地审批权限

按照《土地管理法》及其配套法律法规的规定，建设用地审查报批分土地征收审批和农用地转用审批。

土地征收审批分国务院和省级人民政府两级审批。

农用地转用审批分国务院、省级人民政府、市(州、地)人民政府(行署)三级审批。

二、国家和我省近几年出台的有关政策及规定

(一)国家近几年出台的有关政策

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1、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发28号)

(1)控制建设用地总量

(2)严格建设用地预审

(3)调整土地供应结构

(4)加大执法监察力度

一是控制建设用地总量，通过对建设用地计划的严格控制，防止一些地方盲目追求增长而圈占土地，乱占滥用耕地。二是严格建设用地预审。按照产业政策和市场准入标准，严格执行建设用地预审规定，把好土地供应第一关，对一些禁止性项目，停止供地;对限制性项目，提高供地标准和条件;通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业升级。三是调整土地供应结构。按照产业集聚、布局集中、用地集约的需要，确定不同的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯级转移。四是加大执法监察力度。主要通过卫星遥感监测技术发现违法用地。

2、国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发31号)

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(1)调整利益机制

①提高征地成本

②调整新增建设用地土地有偿使用费标准

③调整土地税收政策

④规范土地出让管理

⑤严格工业用地出让管理

(2)完善责任制度

①完善责任内容

②严格问责制

③明确考核依据

④调整审批方式

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(3)健全法制机制

①实施国家土地监察制度

②严肃惩处土地违法行为

调整利益机制，首先是提高征地成本，新增建设用地土地有偿使用费从2007年1月1日起翻了一番;调整了税收政策，明确了耕地占用税提高2倍，提高了城镇土地使用税标准;工业用地实行招拍挂等;完善责任制度，明确问责制，耕地保护一把手负总责，并纳入考核，作为考核的依据;调整了审批方式，报国务院批准的大于50万城市人口的城市审批用地实行一年一报的审批方式，我省贵阳市中心城区按照一年一个批次进行申报;实施了国家土地督察制度，严肃惩处土地违法行为。

国务院办公厅转发了《劳动社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发29号)规定要求做好社会保障工作。

(二)我省贯彻实施意见

1、省人民政府〈关于加强重点建设项目征地管理得通知〉(黔府发5号)

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(1)规范征地工作统一领导。国家和省重点建设项目统一征地工作由省国土资源厅代表省人民政府会同项目所在地人民政府组织当地国土资源部门统一实施。

(2)严格征地补偿。规定了征地补偿倍数达到《贵州土地管理条例》的中限以上水平。(最低达16倍，基本农田达30倍)。

(3)实施多途径补偿安置。解决征地中存在的被征地农民补偿标准偏低、“失地失业”、长远生计难以保障等突出问题。

2、拟定了全省统一年产值和区片综合地价标准。

3、实施征地补偿费预存制度。省人民政府转发《关于征地补偿实行预存制度的通知》，将征地补偿款在用地报批前足额预存到指定的银行专户账上，确保被征地农民补偿能够及时足额补偿到位。

4、省人民政府办公厅转发了省劳动保障厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》(黔府办发126号)，要求在征地过程中要落实社保措施。

三、我厅保障措施

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(一)在审批方式上作了改进和创新

对不符合土地利用总体规划，属省人民政府批准调整土地利用总体规划的省重点基础设施、水利水电等建设项目，可以通过省人民政府批准调整土地利用总体规划，补划基本农田，土地利用计划指标由省统一解决，审批建设用地。

“圈外”单独选址的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，确需在土地利用总体规划确定的城市(镇)建设用地范围外选址建设的，可以单独选址。以项目用地名称申报。在批准农用地转用和土地征收的同时，一并批准项目的具体供地方案;城市、村庄和集镇批次建设用地(农村村民建房，只办理农用地转用，不办理土地征收的审批事项)，批次用地以县、市人民政府用地名称申报，在报批时不确定供地方案，在农用地转用和土地征收批准后，县、市人民政府具体供地环节时再确定供地方式。

省人民政府批准的“圈外”单独选址建设项目、城市、村庄和集镇批次建设用地，由县级人民政府逐级报经市(州)人民政府或地区行署审核同意后上报省人民政府，同时抄送省国土资源厅。我厅提出审查意见，报省人民政府批准。其中，为了进一步提高需要报省人民政府批准的农村村民建房用地的时效，我省简化了报州、市人民政府和地区行署的审

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赢了网s.yingle.com 查程序，直接由县级人民政府报省人民政府审批。为支持国家和省级开发区发展，同意开发区用地由管委会直接报省人民政府审批。

省人民政府调整了建设用地审批方式，将省人民政府办公厅按程序呈批建设用地后制发建设用地批准文件的程序，转由省国土资源厅制发。减少了来回办文等环节。

(二)具体采取了以下政策措施来加以保障

1、积极支持建设项目用地审批，保障国家和省重点建设项目用地

(1)优先安排国家和省重点建设项目用地。按照有保有压的原则和产业政策，对国家产业政策鼓励的能源、交通、水利、基础设施、教育、卫生以及国民经济发展中薄弱环节的项目优先安排，计划指标由省计划指标统一解决

(2)重点项目实施统一征地工作。用地跨市(州、地)的重点建设项目，由省国土资源厅会同项目所在地市(州、地)、县(市、区)人民政府组织当地国土资源部门实施统一征地;用地跨县(市、区)但不跨市(州、地)的交通等线状分布重点建设项目，由省国土资源厅委托项目所在地市(州、地)国土资源局，在市级政府的领导和上级国土资源部门的指导下会同县级政府组织实施重点建设项目统一征地工作;用地不跨县(市、区)或跨县(市、区)但不跨市(州、地)的非线状分布重点建设项目，省国土资源厅

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赢了网s.yingle.com 根据市、县级国土资源局意见和重点建设项目具体情况，可会同政府组织征地或委托项目所在地市、县级国土资源局，在本级政府的领导和上级国土资源部门的指导下组织实施重点建设项目统一征地工作。

为加强重点建设项目统一征地工作的组织、指导、协调、监督，县级均应成立有政府领导、国土资源、林业、农业、交通、建设、公安、劳动保障、民政等部门及有关乡镇负责人组成的征地工作领导小组，征地工作领导小组办公室设在县级国土资源局。

2、对大煤保大电、整合煤矿用地给予政策上的支持

整合及遗留需完善用地手续的煤矿，属省人民政府批准权限，项目用地不符合土地利用总体规划，涉及占用基本农田的，可以以县为单位将土地利用总体规划调整方案由市(州)人民政府、行署打捆上报省政府批准。土地利用土地总体规划调整的规划控制指标，可以用已纳入土地复垦计划并已办理农用地转用审批的整合煤矿废弃矿井建设用地规模指标进行置换。在正式用地报批时，环评、林地、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源审批、土地复垦方案等报件资料，可由当地政府和业主先承诺然后在规定时限内完成(6个月)，从而简化了程序，节约了时间，加快了用地报批速度。

3、对三类住房用地优先保障

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为保障民生用地，切实解决低收入家庭住房用地，国务院出台了《关于解决低收入家庭住房的通知》，省人民政府出台了具体的贯彻意见，我厅对廉租房、经济适用住房、中低价位、中小套型普通商品房用地，在用地计划指标上优先安排，特事特办。在用地审批中将当地政府出具三类住房用地不低于70%的标准书面意见作为用地报件内容之一，我们按照三类住房用地不低于70%的标准审批住宅用地，以保证三类住房用地的需要，切实解决低收入家庭住房用地困难的问题。

4、积极支持灾后重建用地

凡灾后重建用地确需占用耕地的，尽可能在建设用地预留范围内使用;确需突破规划的要及时作好规划调整工作;用地符合城市规划和村庄规划，但需局部修改现行土地利用总体规划，在向省人民政府申请办理建设用地审批手续时，规划局部修改建议方案同时上报。救灾用地属于永久性建设用地的，在申请办理建设用地审批手续时，如当地确无新增耕地指标，可采取计划占补方式，在本内完成补充耕地任务，实现耕地占补平衡。对抢险救灾急需用地可先行使用，事后按照规定补办临时用地或建设用地审批手续。属于临时用地的，灾后应恢复原状并交付原土地使用者，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。永久性建设用地可按单独选址或批次用地方式报批。

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(二)征地补偿与安置措施

1、严格征地补偿

(1)制定了征地统一年产值和区片综合地价。省人民政府组织开展制订了征地统一年产值和征地区片综合地价，具有标准刚性、相对稳定、操作简单、农民实惠等优点。征地统一年产值不分地类、等级，且补偿倍数同时确定，补偿标准明确;征地区片综合地价直接确定各区片的综合补偿标准，标准具体、直观，切实解决了同地不同价问题。各级地方党委政府要做好新老标准衔接的宣传及相应的应急措施，以确保稳定。

(2)建立征地补偿预存制度

将征地补偿款预存到账证明、金融(银行)部门出具的预存征地补偿款进账凭证作为用地报件的内容之一，确保了被征地时征地补偿费能及时、足额支付给被征地农民，避免拖欠征地补偿款的情况发生。

(3)征地补偿款银行封闭运行

按照“专户存储，专款专用，封闭运行，直补农户”的原则对征地补偿款实行统一封闭管理。

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2、实施多途径补偿安置

逐步建立起“经济补偿、生产就业、社会保障”三位一体的补偿安置模式，确保被征地农民生产生活水平总体上不低于征地前，并逐年有所改善。

各地主要采取的安置途径：

(1)社会保障安置。当地政府要制定被征地农民就业培训和社会保障具体实施办法，作为征地报批必备附件。

(2)货币安置。一次性支付足额的安置补助费，让有一技之长者、有生活技能者自谋职业。

(3)留地安置。将土地征为国有后留用地的优先开发权赋予被征地集体或农民个人，并将留用地的开发和利用纳入城市规划的控制范畴，纳入城市土地供应计划和城市土地市场调控范围之内。

(4)投资入股安置。将征地补偿安置费用归入集体资产，由集体经济组织用于投资兴办二、三产业，或进行包括征地补偿安置费用在内的集体资产实行社区资产股份化，将集体资产量化到集体内部所有成员，为

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赢了网s.yingle.com 被征地农民提供基本的生活保障。

(5)农业安置。铁路、公路等线型工程用地仍采用集体经济组织内部调整承包地，通过土地开发整理增加农业用地等安置。

大型水利、水电工程移民仍采用开发性移民安置，就地后靠和外迁结合的办法，通过开发荒地、滩涂和调剂土地，解决移民的生产和生活。

(6)就业安置。被征地农民可以通过上岗培训，实现非农就业安置。

(三)加强了批后实施和监管

1、征地批后实施

(1)进行征收土地公告。包括征收土地方案、批准征收的内容，在被征收土地所在地的村、组内指定地点以书面形式公告。

(2)征地补偿登记。被征地的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人，应当在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书等到指定地点办理征地补偿登记手续。

(3)拟定征地补偿安置方案。县、市、区国土资源主管部门会同有关部门根据依法批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起60日内拟

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赢了网s.yingle.com 定以村或组集体经济组织为单位的征地补偿安置方案。

(4)征地补偿安置方案公告。由县、市、区国土资源主管部门在被征收土地所在地的村、组内指定地点以书面形式予以公告。

(5)征地补偿安置方案征求意见。征地补偿安置方案公告后，有关农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起15日内向村集体经济组织或有关县、市、区国土资源主管部门提出。

(6)征地补偿安置方案批准及实施。征地补偿安置方案批准后，由有关县、市、区国土资源主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。

2、批后监管

城市用地批后实施监督检查属于行政监督，系统监督和行政执法监督的范畴。将建设用地批后实施管理作为落实严格土地管理，强化土地宏观调控的重要措施。为建立城市建设用地批后实施管理制度，我厅下发了《建设用地批后实施监督管理实施意见》(黔国土资发169号)。2007年对我省2003年1月1日以来经国务院、省人民政府批准的建设用地征收、供应及使用情况进行了批后监督检查。通过一年多来的批后监督

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赢了网s.yingle.com 管理，逐步改变了过去建设用地管理重审批、轻管理，建设用地批后实施情况不清、责任不明的现象，在纠正和处理违法征地、拖欠被征地农民补偿安置费、违规供地、囤积和闲置土地等方面取得了初步成效，强化了各地政府、国土资源部门的土地管理工作。

(1)监督检查

*明确了监督检查责任

监督检查实行分级负责，分级管理。省国土资源厅负责监督检查市(州、地)所在地城市、抽查部分县(市、区、特区);市(州、地)国土资源局负责监督检查市(州、地)所辖的县(市、区、特区)和所在地的开发区(风景名胜区);各县(市、区、特区)、开发区(风景名胜区)国土资源局(分局)负责本行政区域的自查。

*明确了监督检查内容

征地程序是否合法，政府是否按照批准的征地方案组织征地，补偿费用是否及时足额兑付到位，是否按照批准的土地位置、面积组织征地，政府的供地行为是否符合有关法律法规政策的规定，是否按照批准的用途供应土地，用地单位是否按照批准或约定的用途使用土地，经营性用地是否严格执行招拍挂程序等列为检查重点内容。同时，结合当前土地

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赢了网s.yingle.com 管理的新政策，重点检查涉及住宅用地的，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地面积是否达到申报住宅用地总量的70%，是否存在将经济适用住房用地变相搞商品房开发以及农村村民建房建设用地等检查内容。

*落实了监督检查方式

监督检查采取听取各地对建设用地批后实施的情况介绍、召开被征地村集体(村委会或村民小组)和农户代表参加的座谈会、查看供地文件和图件资料、实地抽查、现场勘测、个别走访用地单位或个人等方式进行。

*实施了备案制度

对上一经国务院、省政府批准的新增建设用地征收、供应、使用情况进行综合评价。提出了土地供应50%和供应的土地闲置50%的量化评价指标，明确了信用等级考核评价为合格的，继续农用地转用和土地征收审查报批工作。信用等级考核评价为不合格的，责令限期整改，整改期间，暂缓该城市的农用地转用和土地征收审查报批工作。

将征地补偿费兑付、土地供应、土地使用(闲置)、信用等级、不良信用记录、信用考核结果(暂缓或冻结农转用和土地征收审批、限期整

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赢了网s.yingle.com 改、继续受理土地报件)、建设用地报批、退件等信息通过内外网进行发布。

(四)建设用地报件实现了远程报批

建设用地报件采取由县(市、区)国土资源局通过电子网络传输到市(州、地)国土资源局上传到省国土资源厅，报国务院的，再传输到国土资源部的四级网络传输，从过去的法定60工作日提速到现在的15个工作日，大大缩短了办事时间。

(五)加强调研

目前，我厅正在积极抓紧调研，对报省人民政府批准的建设用地项目如何从程序上作进一步的简化，将从审批要件资料，各级办结时限、审批程序和各级、各部门审查的职责等方面作进一步的简化和明确，减少重复审查环节，加快报批速度。

四、申报建设用地须注意的事项

(一)克服前松后紧的问题。

(二)目前申报报件存在的主要问题

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1、重视程度不够。

2、组织协调不够。

3、上报资料不齐备。

4、资料不规范。

各地在建设用地正式申报时，要将一些前置性条件资料统筹安排，早作准备。如发改(经贸)部门的项目核准(备案)、环保审核意见、林业审核同意书、劳动保障部门的社保措施等，都有一个批准的时间过程，涉及政府要组织的公告、听证都有一定的法时间，项目业主要提供的地灾、压矿、环评、占补平衡指标等等，都有一个时间过程，要在各种资料齐备的情况下，才符合申请用地的条件。因此，在正式用地报批前，应加强统筹协调各部门的相关手续，及早准备，提高申请效率，取得正式用地的报批。我们将通过加快建设用地审批管理，在为我省经济建设又好又快发展提供用地保障上提供高效、优质的服务。

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来源：（建设用地与征地补偿http://s.yingle.com/cq/460879.html）

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第五篇：关于完善征地补偿制度的思考

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关于完善征地补偿制度的思考

土地是最基本的生产资料，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关系到社会的安宁和发展，与国家兴衰、人民福祉息息相关。农地征用补偿问题不仅关系到农民合法权益的保护，而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。结合实际，笔者在分析征地补偿政策的现状、标准的基础上，提出了几点关于完善征地补偿制度的建议。

征地补偿标准的现状分析

我国现行的征地制度建立在土地国家所有和集体所有两种公有制基础上。《宪法》明文规定：城市土地属国家所有;农村土地属村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会发包。这就决定了在土地一级市场上，政府是唯一的征用主体。无论是公益性用地还是非公益性用地都必须由政府统一征收，再进行公益事业的建设或通过土地二级市场的招、拍、挂等方式进行再分配。

目前，我国在土地征用过程中，多采用的是以土地农作物年产值

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赢了网s.yingle.com 倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围，并且基本未考虑土地发展权价格，而只是一种生活补贴性的补偿。其中，那些非公益性的征地，政府在征地前对被征用农地并不享有所有权，征地后一般对农地也没有投入，而是将所征土地的使用权转让给房地产开发商或工商企业等非公益性项目。

同时，以具体地块的年产值倍数来计算补偿费用的补偿标准，不仅使补偿费用偏低，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大，也会由此引发了大量争议和纠纷。

目前征地补偿中存在的不足

征地补偿标准不够科学

当前，我国在征地补偿方面的所有问题中，最突出也是亟待解决的就是现行的征地补偿标准不够科学。我国现行的征地补偿标准是以土地农作物年产值倍数作为补偿依据的不完全补偿。根据这一标准，各地在制订具体征地补偿标准时，通常是按地块来测算年产值，随意性相当大，而且也经常出现相邻土地间价差巨大等问题，损害了被征地农民的利益。并且，在我国社会主义市场经济迅速发展的今天，单纯以土地年产值为依据来计算补偿费用显然不合理。以城郊土地为例，随着城市规模的不断扩大，城郊土地的发展潜力已是不可预测。

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赢了网s.yingle.com 城郊土地的价格很大程度已经和城市经济的发展和城市规模的扩大紧密相关，而与农业用地年产值的联系已是越来越弱。现行的征地补偿标准将土地的区位因素、地区经济发展水平、价格预期等因素排除在外，使土地的补偿费用与其真实价值相背离。

一个合理的补偿标准应该充分考虑到一个地区自然条件和经济发展水平不同而导致的地价差异，具体而言应包括土地的级差地租、机会成本等，同时还应考虑失地农民转产转业、学习新技能的费用，以及失地农民医疗、子女接受教育的费用等等。显然，将这些因素排除在外，仅依靠土地农作物年产值倍数进行补偿是不够科学的。

被征地农民法律意识淡薄市场观念薄弱

农民法律意识不强主要表现在两个方面。第一：按照我国现行的农村土地集体所有制政策，农村土地属于以村为单位的所有农民共同所有。《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。在这种制度下，农民对其所有的财产理应具有使用权、收益权和处分权等权力。但是在征地过程中，由于某些不当行为使农民的这些权力受到侵犯，土地所有权利益受到损害时，很多农民却由于缺乏法律意识的原因而没有举起法律武器来维护自己的合法律咨询s.yingle.com

赢了网s.yingle.com 法权益。第二：由于法律意识淡薄，部分农民无视法律的严肃性和不可抗拒性，在当地政府已经按照当地具体实施的征地补偿标准计算出合理的补偿费用的情况下，仍然以诸多不切实际的理由对其被征用的土地漫天要价，拒绝配合政府工作。

农民市场观念的薄弱主要表现在土地补偿费用的处理上。调查发现，将所得土地补偿费用于长远投资(如购买医疗保险、养老保险、投资于具有较好市场前景的果蔬等)或再就业的被征地农民的比重较小，多数的农民在得到土地补偿费后，首先用于固定资产投资(如建房等)。土地是农民仅有的生活和生产资料。一旦土地被征用，他们便丧失了生活来源。再加上对土地补偿费缺乏合理的规划和有效的利用，使本来就不多的补偿费很快耗尽，进而使生活水平下降，甚至难以维持生计。

社会保障机制不健全

土地是农民的生活来源和保障，失去土地的农民多处于无保障或低保障状态。在社会保障方面，多数失地农民没有被纳入其保障范围。近年来由征地产生的失地农民由政府进行较低级次的入社保安置(一次性缴足15年养老保险费，到退休年龄时能领到的养老金标准为上一全省(四川省)职工平均工资的20%)。失地农民的一次性补偿金，多用于建房、补房款、子女入学、求医问药等，有限的补偿费很

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赢了网s.yingle.com 快所剩无几。绝大部分农民无力参加养老保险，更说不上参加医疗保险、失业保险或购买商业保险，以致2、3年后生病无法就医，生计无保障，丧失劳动能力后老无所养。在社会救助方面，长期以来失地农民也没有得到与城市居民同等的待遇。

失地农民就业困难

调查显示，失地农民的失业率在50%以上，这还不包括临时性就业。失地农民中，就业最为困难的主要有两类人群：一是大龄失地农民，尤其是男性在45岁以上，女性在40岁以上的失地农民。由于文化水平低、谋生技能单

一、身体机能老化等原因，一旦失去土地，他们的再就业就显得尤为困难。二是务农的纯农民，他们世代为农，难以适应城市的氛围。即使进城务工，也是从事一些在城市经济中处于拾遗补缺性质的职业，收入低、不稳定。

征地补偿标准的改进与完善

改进征地补偿标准

在这个问题上，不妨借鉴一下发达国家在征地补偿方面的标准和经验。从世界范围来看，土地征用补偿的计算标准大致可以分为三类：

1、按公平市场价格补偿;

2、按裁定价格补偿;

3、按法定价格补偿。

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赢了网s.yingle.com 我国属于第三类——按法定价格补偿，世界上主要国家，如英国、美国、日本、德国均采用的是按公平市场价格补偿的标准。这种补偿标准有效实施的一个重要前提就是有雄厚的财力支持，而以当前有限的地方财政要完全实施按公平市场价格补偿是不可能的。但是，将按公平市场价格补偿与按统一年产值进行补偿相结合(即分别按两种不同标准计算出补偿费用，再乘以各自在总的补偿费中所占的权重，进而计算出加权土地补偿费)是可行的。随着我国经济实力和政府财力的不断增强，统一年产值标准应逐步让位于公平市场价格标准，并最终实现按公平市场价格标准计算的补偿费占绝对主导地位(权重在70%以上)的土地补偿制度。

完善征地法律法规的设置

在遵循宪法基本精神的前提下，应逐步将部门法细化、量化。虽然要将法律细化到每一村、每一地是不可能的，但是通过结合当地经济发展水平、区位地理等因素后，制定一部适合当地的、详细、具体的法规是可行的。一部详尽的法律对土地市场上的主客双方都是有利的，一方面可以使失地农民的补偿有详细具体、适合所在地区的合理标准参考，保障了他们的合法权益，另一方面，由于有法可依，也可以减少政府在征地中与被征地者之间的冲突。在征地程序方面，应完善征地程序。具体而言，应使补偿安置公告和听证等程序发挥其应有的作用。在征地过程中，加大有效落实公告、听证等程序的力度，可以通过上级政府、农民、社会舆论三方互相监督来保证程序实施的公开、公平、公正。

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严格区分“公益性征地”和“非公益性征地”

区分“公益性征地”和“非公益性征地”的主要依据是征地用途。具体来说，政府在实施社会管理、公共服务，为社会提供公共产品，促进城镇经济发展，为提高人民群众生活水平进行城市建设以及基础设施建设(如城市公共设施建设、廉租房建设、道路建设、水利设施建设)等目的所进行的征地行为均属于公益性征地。这一类型征地的目的为了公共利益，行为的最终受益者是国家和人民大众。因此，这一类型的征地理应由政府以主体身份在土地一级市场上进行征用，其补偿应按照上文中所提出的加权土地补偿费计算方法，在公平市场价格补偿与统一年产值补偿之间找一个权重平衡点，一方面保障失地农民的合法权益，避免出现“公共利益由个人买单”的现象，另一方面也使政府在财力有限的情况下最大限度地实现公共利益。

而对于“非公益性征地”，政府应完全脱离其审批者的角色。非公益性征地这一经济行为理应在市场中由买卖双方协商完成。政府的角色应由审批者、管理者转变为监督者、协调者，其主要职责应是为维护市场经济秩序，防止不合理竞价、不正当竞争等行为引起的土地买卖价格大幅偏离市场平均水平。同时，非公益性征地市场化可以带来很多好处：对农民而言，非公益性征地市场化可以为农民带来更多的合法利益，农民对其所拥有的土地的发展权、使用权、收益权和处

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赢了网s.yingle.com 分权等权力均可得到以市场价格为基础的合理补偿。对政府而言，非公益性土地由以往的政府低价统征后高价转卖给开发商转变为由开发商与地主直接协商后，其间的巨大利差也随之消失，客观上能够促进土地征用权、审批权滥用问题的解决。

加强宣传，提高失地农民的法律意识和市场意识

各地方政府对其出台的征地补偿政策、标准进行有效的宣传，使群众对补偿标准有大致的了解，任何人都可以根据公布的标准计算出合理的补偿费用。届时即使有出入，也不会太大，完全可以再通过协商的方式妥善解决。同时，通过宣传征地补偿制度、标准，也能提高农民的法律意识，使他们能够懂法，护法，在自觉维护法律严肃性和不可抗拒性的同时举起法律武器维护自己的合法权益。提高农民市场意识的目的主要在于引导失地农民合理分配土地补偿费，正确引导他们将有限的补偿费用于能够维持长远生计的项目(如医疗保险、养老保险、具有较好市场前景的果蔬种植)，避免他们局限于眼前利益而造成今后生活的困难。

加快建立农村医疗、养老等社会保障机制

前文中提到，失地农民将土地补偿费购买医疗保险、养老保险等是维持长远生计的一个较好选择。但现实情况是，在有些农村地区社

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赢了网s.yingle.com 保制度的建设基本处于空白。并且，目前国家还没有为农村社保单独立法，使农村社会保障体系处于一个比较混乱的状态。因此，国家目前的任务是尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。在有条件的地区可以一并启动养老保险、医疗保险和失业保险等，在不具备条件的地区可以根据实际需要先开设某一种或两种保险，在条件具备时再完善整个社会保障体系。

促进就业机制的完善

实现失地农民再就业是解决失地农民生活来源，加快其生产、生活方式转变的重要途径。一方面，应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场。具体操作中，按照城镇下岗职工的模式，将失地农民纳入再就业保障体系，在资金支持、政策扶持、技能培训、信息共享等方面，帮助失地农民搭建再就业平台，寻找就业机会。同时，积极鼓励失地农民自主创业，鼓励他们参加就业培训，提高自身劳动技能以适应城市就业的要求。另一方面，给予招收失地农民占企业总人数一定比例以上的企业一定的政策鼓励和税收优惠。在大力发展新型服务业的同时，发展适合失地农民文化水平低、技能水平不高等特点的低技术含量的劳动密集型产业，为失地农民创造更多的就业机会。来源：（关于完善征地补偿制度的思考http://s.yingle.com/cq/468646.html）

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我国征地补偿制度历史变迁与创新

第一篇：我国征地补偿制度历史变迁与创新

第二篇：我国农村土地产权制度变迁与创新研究

第三篇：我国养老保险制度变迁及其创新

第四篇：建设用地与征地补偿

第五篇：关于完善征地补偿制度的思考

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