配合国土资源部开展深化农村土地产权制度汇报材料

第一篇：配合国土资源部开展深化农村土地产权制度汇报材料

配合国土资源部开展深化农村土地产权制度

改革与建设调研汇报材料

一、我国农村集体土地产权制度的基本现状

1、农村集体土地产权制度的历史沿革。

新中国成立以来，我国对农村土地的产权制度的安排有过几次重大的变化。建国初期，我国农村实行了土地改革，将过去由地主、富农霸占的土地分给无地少地的农民，从而激发了广大农民生产积极性，使农业生产力大幅度提高。土地改革后，为解决部分农户劳动力不足的困难，开始发展互助组。1953年开始推行初级农业合作社，土地、耕畜和大农具人股交合作社集体使用，但所有权仍归农户，收益既按劳分配，又按股分红，按今天的说法也可算作“两权分离”。尽管土地改为“私有公营”，农产仍是土地的主人，只是由大家一起来合理使用土地，以提高土地产出率和减少风险，因而还是获得了大多数农产的拥护。但1955年夏季开始实行农村高级合作社，一下子取消了土地、耕畜和大农具的入股分红，将农民私有的土地无偿转为集体所有，使土地由私有私营变为公有公营，从而彻底割断了农产与土地之间天然的血缘关系。从当时实际情况看，这种制度安排很难说是农村生产力发展的必然要求，更多的恐怕还与那个时期的政治因素有关。1958年又开始搞“政经合一”的人民公社化运动，刮起了“一平二调”的“共产风”，这实际上是重蹈了苏联的“农业公社”的覆辙，不仅在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，剥夺了农民对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵 犯了农民的收益权。由于“人民公社制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈”。从而必然会给我国农村和农业发展带来一场历史上罕见的深重的灾难。

1979年以后，我国总结了前二十多年的经验教训，对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整，将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营，由土地的公有公营转变为公有私营，但集体仍握有所有权、处分权和部分收益权。由于“家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定”。这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展。我国80年代农村率先进行的以推行家庭承包责任制为核心的经济改革不仅刺激了农业生产，显著地改善了农民的生活，而且也对城市的经济改革产生了极大的促进作用。

进入90年代后，家庭承包责任制继续发挥着稳定农业生产的作用，并在此基础上又衍生出几种新的承包形式，如山东平度的“两田制”，广东南海的“农村土地股份合作制”，陕西、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等，在出台初期也都收到了较好的效果。然而近几年来，家庭承包责任制包括几种衍生形式，却出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，低效利用稀缺的土地资源这一现象仍未得到根本改观。

2、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、承包经营权的主体和权能等实际状况。我县集体土地所有权的大部分集体属于村小组一级的农民集体经济组织，部分由村委会代管，也有部分是村委会直接管理的村集体经济组织所有，有极少部分是属于镇农民集体经济组织所有，这也是我国目前土地产权制度的现状。集体土地所产生的收益一般归集体所有，例如国家怔收土地一般直接补偿到农民个人，部分归集体安排。集体建设用地使用权的主体一般是农民集体经济组织或村办企业和联营企业，一般产生的收益归农民集体经济组织所有或企业所有。宅基使用权一般是本农村集体经济组织成员才具有，宅基地目前可以出租。承包经营权一般分为家庭承包制的农户主体和对外承包从事农业生产的个人或单位，前者是具有从事农业生产的收益权和征地补偿权，后者只有从事农业生产的收益权并且要缴纳一定的租金。

3、集体土地通过征收、流转等方式产生的收益分配现状。我县集体土地通过征收转为国有土地按照国家及地方政策享受征地补偿的各种权利及收益。我县集体土地目前没有除对外承包从事农业生产外没有开展流转。

二、农村集体土地产权制度存在的问题和改革探索

1、农村集体土地产权在主体、权能以及农民集体和成员间关系、集体土地收益分配等方面存在的突出问题。

随着经济的发展，土地的价值愈发显现，围绕着土地的收益，农民集体和成员间的矛盾越来越突出，也同时对现有的农村集体土地产权带来冲击。主要在现有的农村集体土地大部分已经承包到户，但涉及到征地时由于收益的分配问题，农民集体和成员间经常产生大的矛 盾，由于村干部的粗放管理和不能代表大多数村民利益，必须完善各种征地制度保障农民权益。

2、各地在进一步明确和落实集体土地产权主体、合理界定农民集体与成员关系方面实践探索。

我县在这方面按照国家和地方政策将征地补偿直接到农户，避免各级截留，而且实行先补偿后征地政策，有力地保障了农民利益。同时开展农村征地补偿费用包含社保、医保等支出，这方面由村集体组织牵头进行。合理界定村集体与成员的权利。

3、各地在逐步还权赋能、切实规范集体内部土地收益分配方面的有益尝试。

土地制度的创新要以有利于农业生产力的提高和农村经济的发展为基本前提，其制度安排必然要注重农地及农地生产特点，使生产者的行为不违背农地生产的生态本质，有效发挥制度在促进资源优化配置中的作用。制度创新应充分考虑生产者的自发能动性，从而降低监督成本，提高生产效率。同时，制度创新还必须确保国家和社会公众利益对土地利用的最终决定权。

因此，对土地产权制度进行重大变革的核心就是要“还权于民”：要在社会公众利益的约束条件下，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，并从对自身利益的追求中促进社会的发展。

这方面，我县严格按照上级政策开展农村土地产权改革尝试，目前主要参照省政府《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开展 集体土地产权方面的改革，其它暂未涉及。

三、农村土地确权登记颁证工作进展情况及存在问题

1、当前农村集体土地确权登记颁证进展情况和政策措施。

我县的农村集体建设用地使用权早在1989年就开始，应发证数1734宗，已经发证870宗，占应发证的50.2%。

我县的农村集体所有权登记发证早在2006年底更新调查基本完成就开始了，经过四年时间的努力，基本完成除争议地外的农村集体土地所有权登记发证工作。目前，集体土地所有权应发证数1163宗，已发证数956宗，占应发证数的82.2%，建立图形和属性数据一一对应的数据库。

我县农村宅基地早在1989年开始的土地总登记就开始确权登记发证，目前已经发证113304宗，占应发证数的66.65%。据测算目前仍有将近六万宗左右未发证。

根据上级的要求和市政府的统一部署，我县将于今年全面开展农村宅基地发证工作，并于年底基本完成此项工作。预计全县还有大约六万宗左右的发证量，目前已经通过公开招标确定专业队伍广东省国土资源测绘院开展此项工作的外业调查，现在正待完成准备工作全面开展。我们将严格按照上级的要求做好农村宅基地发证要求。

2、集体土地所有权确权登记颁证工作和存在问题。

我县的农村集体所有权登记发证早在2006年底更新调查基本完成就开始了，经过四年时间的努力，基本完成除争议地外的农村集体土地所有权登记发证工作。目前，集体土地所有权应发证数1163宗，已发证数956宗，占应发证数的82.2%，建立图形和属性数据一一对应的数据库。

目前，集体土地所有权的全面完成，尚待争议地的解决，我县集体争议多，历史遗留问题也多，需要进一步加大争议地的解决力度。

3、宅基地使用权确权登记颁证工作情况和存在问题。

我县农村宅基地早在1989年开始的土地总登记就开始确权登记发证，目前已经发证113304宗，占应发证数的66.65%。据测算目前仍有将近六万宗左右未发证。

根据上级的要求和市政府的统一部署，我县将于今年全面开展农村宅基地发证工作，并于年底基本完成此项工作。预计全县还有大约六万宗左右的发证量，目前已经通过公开招标确定专业队伍广东省国土资源测绘院开展此项工作的外业调查，现在正待完成准备工作全面开展。我们将严格按照上级的要求做好农村宅基地发证要求。

4、集体建设用地使用权确权登记颁证工作情况和存在问题。

我县的农村集体建设用地使用权早在1989年就开始，应发证数1734宗，已经发证870宗，占应发证的50.2%。

四、推进农村集体土地产权制度改革与建设的有关建议。

1、显化集体土地产权主体、合理界定农村集体与成员关系的具体建议。

土地制度的创新要以有利于农业生产力的提高和农村经济的发展为基本前提，其制度安排必然要注重农地及农地生产特点，使生产者的行为不违背农地生产的生态本质，有效发挥制度在促进资源优化 配置中的作用。制度创新应充分考虑生产者的自发能动性，从而降低监督成本，提高生产效率。同时，制度创新还必须确保国家和社会公众利益对土地利用的最终决定权。

因此，对土地产权制度进行重大变革的核心就是要“还权于民”：要在社会公众利益的约束条件下，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，并从对自身利益的追求中促进社会的发展。

通过对社会发展动力和现代农业发展方向的深层次考虑，以我国农村土地制度的现状为出发点，综合国内外的先进经验，我们认为，现阶段我国农村的土地制度应实行以社会所有制为前提，以业主所有制为基础的双层产权制度。

这种双层产权结构的前提条件是农村土地的终极所有权归全社会所有，即土地的上层所有者为社会全体人民。上层所有权的法定代表人为土地委员会，这个委员会由各级人民代表大会立法通过并任命的地方人民代表、各类专家、社会贤达和政府管理人员共同组成，并按照社会利益对农村土地实行统一的决策管理，至于具体的管理事务则由政府有关职能部门去分工处理。土地委员会不同于传统的政府主管部门，它是由各级人大直接任命的，并对人大负责。土地委员会能广泛吸收社会各界人士参予农村土地的决策、管理和监督，既代表了全社会的利益，也代表了农产本身的利益。当然，它的权力也不是无所不包，而是界限分明的：土地委员会“通过实施统一、严格的规划管理实现上层对土地的调控功能；通过法定程序，以征收土地税金、租金的形式获取上层所有权的收益；在社会公共利益与业主利益发生冲突时，使后者利益服从前者利益”。这种组织形式有利于摆脱行政机构的直线管理，克服部门所有制的种种弊病。

业主所有制是农村土地双重产权结构的基础。业主是“依法拥有、照章纳税、自主经营、自负盈亏”的独立经济实体，业主既可以是农户，也可以是各级政府(公地的拥有者)和各类法人机构。业主除了依照法律规定向国家缴纳应该承担的农业税和地租外，对自己的农地拥有实际的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权、处置权及他项权利，其他个人或机构均无权干预。当国家出于社会公众利益的原因，需要改变土地用途和收购业主所有权时，业主必须服从，但有权依法获得经济补偿。

这种双重结构的土地产权制度层次分明、界限清晰，兼顾了社会利益和个人利益，可大大提高业主的生产积极性。它既可避免“私有财产神圣不可侵犯”而导致国家和公众利益受损的不足，又可克服传统国有化制度中政府的直接干预，缩小乡村干部以权谋私的空间，促进土地资源的优化配置，使固化的土地流动起来，有利于生产结构、生产规模的及时调整，并在流通中得到长足发展，达到“资源的优化配置，要素的合理组合，资产的不断增值”的最终目标，从而把土地从低水平经营中彻底解放出来，走上现代化的经营轨道，促进农业的高效发展。

2、在特定区域、一定范围内推进集体土地产权改革，理顺政府和农民集体的利益分配关系的具体建议。

以上论述表明，农村土地双层产权结构是符合我国国情和制度变迁的路径依赖的较优选择。它的基本思路就是：以“资源的优化配置，要素的合理组合，资产的不断增值”为目标，以家庭经营为核心，通过“还权于民”重建土地和生产者之间的血缘关系。基于这个基本思路，我们建议进行土地产权制度改革的具体措施为：

(一)成立农村土地委员会

1．县以上各级人民代表大会通过立法程序组建土地委员会，代表全体人民行使农村土地终级所有权。土地委员会由地方人民代表、专家、社会贤达、政府管理人员共同组成，由各级人大依法任免。

2．土地委员会在执行土地管理权能时，应按照社会公众利益进行决策管理。

3．建立以登记为中心的交易管理系统，将政府管理与法律监督统一起来，共同为农村土地市场服务。

4．以基本农田保护为原则，由农村土地委员会对土地流通进行监督、引导和控制。国家或社会公众利益需要使用农村土地时，应报经土地委员会审查批准，并按合理价格向业主征购。

(二)采取适当的措施，分步执行业主所有制

1．农户以现有的责任田、口粮田、自留地和宅基地作为将来核定业主土地所有权证的基础，这部分土地产权应无偿归于农民所有。

2．对于目前承包大户拥有使用权的土地进行客观公正地评估，由承包者向集体缴纳一定费用购买所有权，取得业主所有权。

3．农村集体经济组织使用的土地按现占用的土地面积核定产权，但必须每年缴纳一部分土地收益作为该地的农业发展基金，用于解决集体范围内农户的生产和生活困难。

4．以租赁或合作经营方式使用农村集体土地的非农经济组织，其所使用土地的业主所有权仍归原出租方或合作方(集体经济组织)。

5．农村行政管理机构和公益事业使用集体土地者，由上级财政或投资者向集体出资买断，取得业主所有权，或继续向集体租用。

6．村一级应建立代表集体的法人经济组织，以取代村委会行使集体土地所有者职能。这种经济组织应将农民应有的土地权利，以一定形式加以量化。

(三)借鉴国外先进经验，大力发展现代化家庭农场

虽然目前“庭院经济”取得了一定的发展，但毕竟不能越俎代疱。唯有具有一定规模水平，拥有先进技术装备，掌握现代科学技术和科学管理知识，以市场为导向，进行现代化、专业化、集约化经营的自主决策、自负盈亏的家庭农场才是我国农村经济发展的必然趋势。家庭农场目前以户为基础，将来也可能发展成联户合作、合资、有限责任公司、股份制农场等多种形式，但这必须是“水到渠成”，是出于农民追求利益最大化的自觉要求，政府不必去做“拔苗助长”的事。

(四)建立家庭农场的支持和服务系统

现阶段我国的农村经济发展较为落后，农民的整体收入较低，恐没有经济实力收购土地，因此，政府应该积极引导，逐步形成家庭农场的支持和服务系统。

1．以基本农田保护为前提做好土地总体规划，并通过法律法规 来保障农户利益。

2．设立农业生产发展基金，资助农民对土地进行长期的个人投资。鉴于我国农村经济发展较为落后，农民没有实力收购土地，银行应建立农田置业投资信贷基金，以按揭形式向农户提供低息贷款，基金进行部分或全部贴息。

3．设立农业贷款担保基金。农民向银行贷款时，经审查通过者可由基金作担保。

4．对青年农民提供就业补贴，帮助其通过培训掌握农业生产或其他专业技能，就业补贴资金主要来自农业发展基金和财政预算拨款。

5．设立农业保险基金，转移和分散农民的土地投资风险。

6．政府建立屯存农产品的公共仓库，在市场价格较低时免费接受农民寄存，并根据实际情况以质押方式先行提供免息贷款支持生产周转，俟行情好转时还贷取货，或由政府按保证或支持价格收购，以保障农民的基本利益。

7．政府在预测宏观形势的基础上引导农产品的深加工，支持原有集体经济组织进行转化，使之向股份制或股份合作制方向发展，成为按现代企业制度要求运作的企业。其主要业务是向农户提供技术、装备以及各种产前、产中、产后服务，并将这些服务组织纳入到整个社会服务体系中。

(五)建立合理的农村土地流转机制

1．建立、健全土地产权界定、区界界定、土地调查、测绘、评 估和土地登记制度。

2．所有的土地交易都要通过政府办理登记手续，依法纳税。

3．在农业用地交易转让中，政府应制定一定的限制条件，如：不能擅自改变规划用途，受让者必须具有一定的农业知识、农业技能和经营土地的能力等，从而保证土地的高效开发和最优配置，并促进农村教育事业的发展。

4．鼓励农地向种田能手集中，进行规模经营。

5．出于国家或社会公众利益需要而须改变农业用地为非农建设用地者，政府和用地单位应参照市场价格，以合理的价格进行征购或收购业主所有权，废止传统的无偿或低价征用方式。收购资金不足，可以发行长期有息的土地债券，分期还本付息。

6．本着“取之于地，用之于地”的原则，对征购集体土地业主所有权获得的资金，由土地委员会进行管理，用于农村的发展生产、社会保障以及农村公益事业。

(六)建立合理的农村税费体系

农村税收体系的确定应本着财政学理论中的受益原则和能力原则，公平地确定农民应负担的合理内容。农民应该负担的大致包括以下几个部分：以农业税或田亩税形式表现的终极所有权的收益；出于公共利益的需要而兴建的大型农田水利建设的生产管理开支；政府管理人员的差饷；地区社会的公益事业(农村地区的科教文卫)等，可将这些负担内容归并成为合理的税、租、捐。农户只需依法缴纳税租捐，对其他各种不合理的摊派依法有权抗交，以切实减轻农民负担。(七)建立健全农村社会保障体系

在实施双层所有权结构的同时，应逐步建立和健全农村社会保障体系，弱化和部分替代土地的保障功能，降低农地制度改革的成本，从而促进农村土地制度改革的顺利进行。

3、加快推进农村土地确权登记处颁证工作、加强农村土地产权保护等基本制度建设的相关建议。

切实按照上级要求和本地实际，加快集体土地的确权登记工作，在一年内全面完成宅基地发证工作；加大农村争议地区的调处力度，尽快完成所有权登记发证工作；集体建设用地在宅基地调查发证期间一并完成。

通过土地的确权登记，使法律上完成对农村集体土地的界定和保护，为下一步开展各项工作打下良好的基础。在国家和地方政策的允许下开展农村土地产权制度改革和试点工作，为下来的工作奠定基础。

五、农村土地确权登记颁证工作的质量和规范化情况。（补充）

六、土地争议调处。（监察负责）（补充）

——《土地权属争议调查处理办法》实施情况

1、《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）实施以来，受理的土地权属争议案件63宗，已处理59宗，正在处理的4宗。以往受理的案件都能处理。

2、土地权属争议起因的类型有1）道路建设占地引发约占50%；2）工业建设占地引发约占40%；其它原因引发约占10%。

3、没出台配套性政策文件

4、县委、县政府在2004年设立了“县山林土地纠纷调处领导小组办公室”，人员6名，经费5000元/月。

5、“调处办公室”是临时机构，人员从县内相关单位抽调，不便管理，影响工作效率和工作质量。6、1）集体与国有土地权属争议，如县罗浮山水果场与马河背口小组争议场部土地案；2）集体与集体所有权争议，如杨村镇埔联村马岭、山尾小组与连

一、连

二、连三小组争议“三渡桥”土地案；3）集体宅基地争议，如柏塘镇黄塘村桥园小组与三村、下村小组争议“新屋下”（土名）集体旧宅基地；4）国有土地使用权争议，如县轻工业品进出口公司综合楼“天井”使用权争议。

7、《办法》中关于管辖权的规定能满足实际工作需要。

8、《办法》中关于期限的规定能满足实际工作需要，如罗浮山管理委员会澜石村与新围小组争议“天井塘”土地案。2008年11月1日申请，6日决定立案并书面要求双方当事人在30日内提交“答辩状”2009年2月28日提交处理意见。

9、在调查阶段普遍存在取证难的问题。一是当事人确实没保存书面证据；二是当事人认定争议地是对方的或明知证据不足拒绝在确认争议范围面积图上、文件上签名盖印。

10、作出的调解书和处理意见书在具体实践中一般能够兑现。进入行政复议和司法程序的案件比例约为50%。

11、发出立案通知书，在通知书中注明法律规定的内容，如继续动土 改变现状的通过政府出面做思想工作劝其停工。

12、《办法》操作性不强，使用率低。建议具体化、细则化。如当事人一方接受或拒绝配合调查怎么办？当事人拒绝在确认争议范围的图件上、文件上签名、盖印又如何处理？一方没有在图件、文件上签名、盖印作出的处理决定是否有效？

博罗县国土资源局 二0一0年十月十一日15

第二篇：制度论文-浅谈农村土地产权制度[定稿]

浅谈农村土地产权制度

土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。

我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农村土地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。

家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

具体而言，现行农村土地实行集体所有制，但对于“集体”，法律上含糊不清，由此可见农村土地所有权是缺失的。产权不完整可能导致土地频繁调整，农民进行短期经营行为，甚至采用掠夺式经营，导致土地贫瘠化，不利于土地的可持续发展。因此目前我国的农村土地产权制度面临的迫切要解决的就是明确土地产权所有。

另一方面，目前中国农地面临着土地分散经营，难以获得规模效益。虽然我国的耕地面积丰富，但对于9忆农民这个庞大的基数，人均耕地面积只有0.1公顷，仅有世界平均水平的42%。所以说，要从根本上提高效益，就必须改变这种小规模的经营模式。

再且，分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势。家庭联产承包经营面临着小生产与大市场的矛盾，主体分散，导致农产品无力抵御激烈的市场竞争，加之以封闭式的经营模式，使农产品进入市场的交易费用昂贵，同时缺乏对市场的有效信息，面临的市场风险大大提高。家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。

在现有的法律中，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。这种不平等的土地权利，把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。所以，改变这样的法律法规，制定公平、合理的法律制度，也是农村土地产权制度改革发展的一个重要方面。

总的来说，农村土地产权制度改革的最终目标指向是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是把土地承包权赋予真正的物权属性，这样可以在土地集体所有制的前提下赋予农户以土地经济所有权，集体合作经济组织保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。农户拥有对土地的占有、收益、使用和有条件的处置权。集体凭借土地的终极所有权，可以依法进行土地使用情况的监督管理，负责农地的承包、继承、转让、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第三篇：国土资源部关于配合实施好

国土资源部关于配合实施好

全国中小学校舍安全工程的通知

国土资电发„2009‟29号

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局）：

根据党中央、国务院的部署，从2009年起，实施全国中小学校舍安全工程。为配合做好这项重要工作，现就有关事项通知如下：

一是高度重视、精心部署。国务院即将召开电视电话会议，对实施全国中小学校舍安全工程作出全面部署。国土资源部门是工程领导小组成员之一。各级国土资源部门要充分认识这项工作的重要性，将配合开展中小学校舍安全工程建设作为当前地质灾害防治工作的重要内容，加强组织，抓住机遇，按照要求扎实推进。

二是全面排查、不留死角。各地要在省级中小学校舍安全工程领导机构的统一领导下，结合已有地质灾害调查资料，全面开展受地质灾害威胁的中小学校舍摸底调查工作，确保不漏过一所学校、不放过一处隐患。对排查出威胁中小学校舍的地质灾害隐患点，要及时向省（区、市）校舍安全工程领导机构汇报和沟通，纳入中小学校舍安全工程。在采取治理或搬迁避让措施前，要积极配合教育部门将地质灾害隐患点纳入当地群测群防体系，落实防灾预案，加强监测，确保一旦出现临灾前兆，能迅速转移

避让学校师生。对威胁中小学校舍安全的重要地质灾害隐患点，应予以重点防范。

三是做好服务、尽职尽责。主动与教育等相关部门共享地质灾害调查等基础资料，提供准确、全面的数据。按要求组织好已建校舍的地质安全评估工作，监督指导评估单位拿出高质量的评估报告。发挥部门技术优势，派出经验丰富的地质专家参与新建校舍的选址。在新建校舍建设中，严格执行地质灾害危险性评估制度，避免产生新的地质灾害隐患。

四是强化宣传、常抓不懈。将面向中小学师生的地质灾害防灾减灾科普宣传和教育培训作为一项长久的、常规的工作抓实抓好。当前，要以“防灾减灾日”为契机，以学校为重点，下发宣传画和防灾宣传册，有条件的地方要在地质灾害多发的山区农村中小学校开展地质灾害防治科普“小小宣传员”活动，通过张贴宣传画、分发防灾宣传册、开展防治知识讲座、观看地质灾害教育片等形式多样的活动，切实提高广大教师和学生的房子减灾意识和自救互救能力。

二○○九年五月八日

第四篇：论我国农村土地产权制度试点改革

论我国农村土地产权制度试点改革

摘 要：长期以来，由于农村集体土地产权不清和产权制度的激励约束等功能的缺失，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。为了改变这个现状，解放农村生产力，全国各地就农村土地产权制度改革纷纷进行试点。十八届三中全会后，农村土地制度改革更是受到极大关注，并提上了政府工作日程。本文在这样的背景下，对中国农村土地产权制度改革的试点情况进行分析，以期进一步确定中国农村土地产权制度改革方向。

关键词：宅基地产权；集体建设用地使用权；土地承包经营权；农村土地产权

基金项目：2013年北京市高等学校青年英才项目

主持人：欧阳苏芳

项目编号：YETP1430

项目内容：不动产统一登记制度研究

中国是个农业大国，农民及其农村土地问题一直是我国的主要问题。新中国成立60多年以来，我国的土地制度经历了多次变革。近年来，为了促进农村土地的进一步改革，各地进行了试点。本文就各地试点情况做综述。成都土地产权制度改革实践

成都市我国的一个特大城市，市域国土面积的绝大部分在农村，半数以上的居民为农民。自2003年“城乡统筹”工作实施以来，成都城市居民人均可支配收入增长1.76倍，农村居民收入增长了1.77倍。成都在此过程中进行的农村土地制度改革，为其经济发展奠定了很好的基础。

成都市农村产权改革主要经历了以下几个进程：[1]

1.1 确权与颁证

成都市农村产权改革的确权与颁证工作于2008年启动，至2009年末，全市共有257个乡镇、2661个村（社区）启动了农村产权确权工作，涉及农户190.04万户，已经完成确权颁证37.2万户。在确权和颁证过程中，还对发现的问题及时进行了整改。

1.2 成立投资公司集合社会资本

成都市政府于2007年12月成立了成都市农发投公司，该公司利用到位财政资金27.85亿元，累计推进项目398个，市农发投公司累计直接投入89亿元，带动社会资金投入94.4亿元，使得财政投入的资金扩大6.6倍，充分发挥杠杆效应，增强了对农业的投入力度。同时，该公司下辖的两个担保公司利用其高达6亿元的注册资本，集合社会投入资金25.4亿元。

1.3 成立农村产权交易所促进产权流转

2008年10月13日在全国率先成立了成都市农村产权交易所，各区县搭建了产权流转有形市场。截至2009年末，产权实现流转6.63万宗，流转金额33.62亿元。

成都通过试点改革，保持了城市经济快速发展，又遏制了城乡差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些问题：如城乡建联（农户出让宅基地使用权，从而获得建立新房的基金）政策使得小产权楼盘出现；政府在农地综合治理中并未定位于服务的地位，加大了政府财政压力，也难以保证融资平台公司的积极推东作用。海南省三亚市天崖镇力村农村集体土地产权制度改革

2011年国土部在海南省三亚市天崖镇力村开始试点农村土地产权制度改革，试点改革的核心内容主要在于促进集体建设用地使用权的流转。为此，2011年三亚市政府出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件，对农村集体土地产权改革在制度上作出了顶层的设计，并在力村开始改革试点。试点主要措施如下：[2]

（一）根据《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》的规定，市人民政府分别向村集体、农户发放了《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《集体土地他项权利证》，使得村集体、农户和村民拥有长久的土地产权，改变村民和村集体在城镇化过程中失地的状况。

（二）建立试点农村集体建设用地使用权流转制度。《建设用地流转办法》通过具体的规定，建立国有土地和农村集体建设用地使用权同地、同价、同权入市的统一土地市场。

（三）建立试点农村集体农地使用权流转制度。《农用地流转方法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的条件下，可以通过出让、转让、出租、抵押等方式自由的处置已经取得集体农地使用权。

（四）建立试点农民长久生产生活保障制度。《建设用地流转办法》规定，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的5%用于村民社会保障，40%缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；30%分配给被征地村民；15%用于发展集体经济；10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。苏州土地产权制度改革。

苏州的土地产权改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地产权制度改革上，直接按照户籍、婚龄等进行房屋、宅基地的产权置换。

（二）在集体建设用地产权制度改革上，苏州集体出租或转让厂房、土地等获得巨大的收益，集体成员通过成员全分享集体土地的收益，之后通过股份制改革农民成了集体资产的股东，以股东的方式进行分红。

（四）在农村承包地产权制度改革上，其重要模式是当地农村居民放弃承包地进入失地农民社会保障范围。苏州土地产权改革有其显著的特点，主要原因在于苏州的城乡一体化进程发展较快，非农就业比例很高。

四、北京市农村土地制度改革。北京农村土地制度改革一直在稳步的进行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流转改革。北京宅基地流转主要有三个阶段：上世纪80-90年代很多城镇居民在农村买房或者申请宅基地建房，1999年被国务院办公厅以发布通知的方式禁止；之后，北京农村宅基地更多的是以出租的方式流转，房屋出租收益成为近郊农民财产性收入的主要来源；2013年，北京市政府开始在密云县干峪沟试点宅基地流转，在农民自愿的前提下盘活闲置房屋发展旅游，增加了农民收入。然而，宅基地的流转受到法律等方面因素的制约，其发展遭遇瓶颈。对宅基地进行全方位的确权确价，使得宅基地得到有效的流转，是今后农村土地制度改革的重点之一。

（二）集体建设用地改革。北京集体建设用地改革模式有两个阶段：一是2000年～2010年的改革，主要是以货币形式安置农民“转居”或“转工”，此模式带来许多诟病，后弃之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐渐实现农民的“农转非”，并通过健全农民社会保障与建立集体商业底商的模式来保证农民的后续发展。但是农村集体建设用地在流转过程中无法与城市国有土地同权、同价、同等入市。此外，如何保证农村集体建设用地的收益让农民直接受惠，是后续改革要研究的重点。

（三）土地承包经营权流转改革。北京市农村土地承包经营权自2005年开始实施流转以来，对实现农村土地规模收益、转移农村劳动力，提高土地的生产力，提供农民收入等方面起到了很大的促进和带动作用。然而，仍存在以下问题：流转方式单一，主要是互换、转让、入股等形式；流转对象单一，85%的流转都在农户间进行；流转土地多用于非粮食生产；流转交易平台尚未完全建立（北京农交所目前只在平谷和门头沟在办事处）；流转价格没有参照依据。结语

改革开放三十年以来，农村土地制度改革取得了重大的历史性突破。通过各地农村土地制度改革试点工作，农村土地制度改革又爆发了巨大的生命力。十八届三中全会后，农村土地制度改革受到极大关注。在这样的背景下，如何继续完善农村土地制度改革，则是学界和政府需要进一步研究和探索的重大课题。

参考文献

[1]刘泽仁.成都市农村产权制度改革调研报告[J].西部经济管理论坛，2011（3）.[2]中国农村发展银行海南省分行课题组.一个突破土地产权制度的试点改革-海南省三亚市天涯镇力村农村集体土地产权制度改革的案例分析[J].区域经济，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革，管理世界，2011（6）.

第五篇：深化农村土地制度改革

党的十八届三中全会《决定》，对新时期深化农村改革作出了全面部署。与35年前十一届三中全会提出家庭联产承包责任制和中央历次对农村改革的部署相比较，《决定》关于农村土地制度的创新是全方位、大力度的，将再一次释放促进农村发展的红利。深刻理解和领会这些重要论断的精神实质，是积极稳妥推进农村土地制度改革的前提。

2013年底以来最受市场关注的涉农问题“土地制度改革”上，2014年一号文件中提出的有关政策细节更趋明确。农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。需要注意的是，此次文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

2014年1月9日，山东省农村工作会议在济南召开,深入学习贯彻中央农村工作会议精神,研究部署当前和今后一个时期全省农业农村工作。姜异康要求,要认真贯彻落实中央关于全面深化农村改革的战略部署,以改革创新精神推动农业农村工作。深化农村土地制度改革,胆子要大,步子要稳,对看准的事情,大胆向前推进；对一时拿不准的事情,先行先试,取得经验后再推开。

【标准表述】

[专家观点]

农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。

——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文

一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

[对策]

第一，完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，２０１５年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

第二，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。

第三，完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

第四，加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

山东省专题：探索农民财产性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景链接】

“财产性收入”，一般是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。“人均可支配收入”，包括工资性收入（工资等）、转移性收入（养老金等）、经营性收入（商业买卖收入等）和财产性收入。在农民人均纯收入构成中，工资性收入和家庭经营收入是农民收入的主要来源。农民财产性收入主要以土地出让、储蓄利息为主，所占比例低。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民

住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。《决定》为农村深化改革描绘了蓝图、指明了方向，为盘活农村土地资源、农民增收出实招。

2013年12月23日，中央农村工作会议在北京举行，习近平主席在会议中强调，中国要富，农民必须富。通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，努力让广大农民群众过上更好的日子。

【标准表述】

[权威论述]

各地区、各部门要因地制宜、创新思路，抓农业的劲头不能松，抓粮食等主要农产品生产的力度不能减，抓农业改革创新的步伐不能停，保障有效供给，着力防控通胀，促进农民增收，为经济发展和民生改善提供支撑。

——李克强

下一步农业部将立足职能，广辟农民增收渠道，重点挖掘农民增收潜力，增值、增效、增渠道。一是发展优势特色产业，增加农业经营收益；二是发展农产品加工业和休闲农业，培育农民收入新的增长点；三是积极推进乡镇企业转型升级和农民创业，促进农村二三产业持续健康发展，创造条件增加农民财产性收入和转移性收入。

——农业部部长 韩长斌

[当前农民财产性收入的现状分析]

财产性收入不是直接劳动所得，而是居民家庭通过私人财产获得的增值收益。对于我国农民来说，虽然大多数还属于低收入群体，但是他们还是拥有一定量的财产，这些财产包括集体土地的使用权、宅基地使用权以及房屋产权、现金结余等。因此农民的财产性收入一般包括土地被征用、土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿；民房的出租、出售和拆迁补偿而取得的相应收益；以及农民资金通过储蓄、民间借贷及购买股票、证券、债券等而取得的相应资金收益。由于农民可支配的资产限制、东西部经济发展的差距以及相应政策法规的不完善等原因，农民财产性收入的地区差距很大，财产性收入在农民总收入中居于次要地位，起着补充性的作用。因此，现阶段我国农民的财产性收入仍然无法成为农民收入的主要组成部分，但它可以成为农民收入的重要补充，发达地区农民的财产性收入甚至成为收入增长的一大亮点。

[当前政策存在的制度问题]

首先，对于宅基地使用权的严格规定限制了农民获得更多的房产收益。农民能够从农村房屋中实现的财产性收入主要是房屋出租所获得的租金，而其中最大的财产性收入，即从房屋所有权的流转和宅基地使用权的出让中获得的收入还不能够实现。因为按照我国现行法律中有关农民宅基地的规定，农民不能享有宅基地的所有权，这就影响到其对房屋的所有权的行使。农民只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要最核心的处置权。在这种情况下，农民对于自己房屋的财产收益，只能用于出租，而不能通过房屋所有权流转实现更大的效益，农民售房的财产性收入将无从行使。同时村集体利用集体土地开发建设的“小产权房”，也因此处于“灰色地带”，所以农民在这个方面的财产性收入，即应该得到的分红也化为了泡影。

其次，集体土地产权不明晰造成农民的土地收益有限。在我国，土地承包权本身被认为是一种财产权，因此农民土地的承包经营权本来可以成为农民获取财产性收入的一个重要来源，但是由于种种制度性原因，目前农民的土地承包经营权还很难充分流转起来，土地的规模效益难以发挥出来。虽然土地承包经营权流转已经在全国很多地方实行，但问题在于失去土地承包权的农民，其权益往往会受到侵害。这其中的主要原因是代表农民承包地所有权的是“村集体”，这种产权主体“虚化”的状况使得农民的土地承包经营权益容易受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、补偿过程中的不当侵占。集体所有权不明晰使得许多农民并没有意识到土地承包经营权是自己的一项财产权利。这一点正是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷，如果不能克服这种制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新对于农民来说都是没有实在意义的。因此，要使农民真正从土地中获得更多财产性收益，达到土地经营使用权的资本化，必先“做实”农村集体产权主体。

[意义]

使农民拥有财产性收入具有重大的政治、经济和社会意义。一是让农民拥有财产性收入，是缩小城乡贫富差距，实现共同富裕目标的有效途径，是让农民从不同途径享受改革开放成果的体现。它有利于增强社会主义社会的凝聚力，彰显社会主义制度的优越性。二是有利于提高资源的配置效率。市场经济制度的优越性之一，体现在能够更有效地配置市场资源，提高资源的利用效率。当前，我国要继续发展生产力，增强综合国力，就需要调动一切生产要素的积极性，其基本途径之一就是通过市场化方式让城乡居民拥有的超过正常消费需求的财产转化为资本，服务于社会生产和生活。因此，不断“创造条件”，开辟增加农民财产性收入的渠道是调节收入分配、实现共同富裕的一项重要课题。

[措施]

拓宽农民增加财产性收入的渠道，加快农民的财富积累。

一要促进就业创业；强化保障帮扶；发展村级集体经济，提高农民整体收入水平。对有创业潜力和初始创业意愿的农民实施创业辅导和培训，提供创业补贴和创业服务。建立适度规模经营鼓励机制，鼓励农民将自己的农田依法自愿地流转给专业大户，包括家庭、专业合作社和其他新型种植主体。同时，对种植主体加大政策扶持，完善种粮大户的直接补贴政策。并加大奖励和扶持力度。

二要善土地流转；提高征用土地标准；赋予市场主体地位，增加基于土地的财产性收入。要在坚持土地公有制及公有产权的性质不变的基础下积极推动土地要素资本产权制度改革，进行产权公有制新的实现形式的探索，大胆推行股份合作制经营模式，建立统一、规范、公平的要素产权交易流转市场，充分发挥土地的增值保值作用。

三要深化农村产权制度改革，落实农民的财产权利，重点是落实好土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等权利；大力倡导农村集体产权股份制改革，把农村集体产权量化到户、到人，使农民可以按股权来分享集体经营的收益。加大探索农民以土地、劳动力等形式入股，推进农村股份合作社改革；发展土地股份合作社；因地制宜推进各类富民合作社，增加股份的财产性收入。开展农村土地折资入股试点，增加农民分红等资产性收益；以土地承包经营权、林权、宅基地使用权入股设立农民专业合作社，提高土地利用效率和产出效率。

四要推进农村金融体制改革发展，不断增强农村金融服务能力；规范开展农民财产抵押，解决融资难题；着力加快农村金融产品和服务方式创新；着力增强农民投资理财观念，增加资金的财产性收入。

五要开展农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地和宅基地使用权、农房产权以及小型水利工程经营权的确权颁证工作，建立农村产权交易平台，盘活农村土地资源。以产权确权为核心，以土地流转为突破，以盘活资源为目的，以调整收益分配结构和增加农民收入为出发点和落脚点；建立“产权清晰、权责明确、流转顺畅”的现代农村产权制度，促进农村资源资产化、资产资本化、资本市场化，充分保障农民获得并实现长久的财产权益，增加农民财产性收入。