第一篇：农村土地产权制度创新模式的探索
农村土地产权制度创新模式的探索 ——北京郊区“郑各庄现象”实证分析 章政
【专题名称】农业经济导刊 【专 题 号】F2 【复印期号】2005年08期 【原文出处】《中国农村经济》(京)2005年02期第73～77页 【作者简介】作者单位：北京大学经济学院
【内容提要】 本文对华北农村一个普通乡村短短5年内发生的天翻地覆的变化及其原因即农村土地产权制度变革进行了系统分析。本文认为，应该从完善土地经营、优化土地管理和提高土地利用效率几个方面正确认识“郑各庄现象”。“郑各庄现象”的社会经济意义在于它提出了一种乡村城市化的新模式，建立了一套农村土地产权制度中土地委托—代理机制的新理念。
【关 键 词】“郑各庄现象”/农村城市化/农民市民化/土地产权制度
一、问题的提出
郑各庄村是华北平原的一个极其普通的农村，隶属于北京市昌平区北七家镇，距北京市中心约35公里。全村共有413户农户，人口1350人，其中，农业人口1083人，村域面积4332亩，耕地1600亩。到1988年为止，全村经济仍然依靠传统的种植业（小麦和玉米），人均纯收入不足3000元。但是，5年后的2003年，该村人均纯收入达到16500元，超过全国平均数的5倍多，一跃成为北京近郊经济十强村之一（注：郑各庄1999跻身“京郊百强村”行列，并先后荣获“全国文明村”、北京市“调整经济结构先进单位”、“首都创建文明村镇活动示范点”，2003年获得全国奖项1个，市级奖项5个，区级奖项24个，镇级奖项20个。）。2003年，全村共创造新就业岗位5000多个，农民目前已逐步形成了“工资收入+土地股权收入+社会保障收入”多元化的稳定的收入结构。短短几年内，全村98％的村民由昔日的平房迁入整洁的楼房，人均居住面积达到80平方米以上，旧村改造基本完成。
郑各庄村用5年的时间，走完了一些经济发达地区乡村10年走完的路，完成了发达国家农村最快也要20年才能完成的农村城市化和农民市民化的过程。这其中蕴涵的制度经济学问题引人注目。为了诠释这个华北乡村的突变，笔者姑且称之为“郑各庄现象”。
二、“郑各庄现象”的特点
1.时间短、变化快。改革开放以来，中国农村出现了许多城镇化的成功典范，例如华西村、南山村、韩村河等。这些成功的乡村典型的一个共同特点是其变迁可以归结为：脱离土地→就业结构变化→收入增加→生活跃迁→村落变容，即表现为经济社会循序渐进的演变过程。但是，在中国农村现行条件下，要完成这一过程，即便一切条件具备，至少也要10年的时间。然而，郑各庄村只用短短5年时间，便完成了古典经济理论中“二元经济结构”的不可逾越的鸿沟，创造了一个村落发展的奇迹，其原因在于郑各庄村的变化，不是上述过程简单的递进，其变化可以概括为：脱离土地+就业结构变化+收入增加+生活跃迁+村落巨变，即这些在其他成功的乡村中见到的阶段性变化，在“郑各庄现象”中是叠加起来、浓缩在一起完成的。这就是“郑各庄现象”创造出时间奇迹的秘密之所在。
2.以农民“上楼”为主线。郑各庄村的变化，是从改变农民住房状况入手的。众所周知，中国农民的一个传统消费观念是有了钱就盖房，如果说土地是农民不得不依附的生存条件，建造住房就是农民世世代代难以摆脱的生活压力。用郑各庄村民的话来说，好容易积累的一点钱，最后都用到盖房上去了。为了解决村民无休止的住房投资和攀比现象，从1998年开始，该村首先对村民的宅基地进行统一规划，在村委会的组织协助下，集资500多万元，盖了4栋楼，根据自愿“上楼”和旧房估价折抵楼房的原则，第一批144户首先搬进了楼房，开始了农民“上楼”的过程。通过这种平房置换楼房的方式，从1998年到2003年，全村共建设村民住宅23幢，完成住宅面积33176平方米。全村村民分四批（第一批144户，第二批80户，第三批227户，第四批81户）实现了村民居住方式的转变（注：4批“上楼”农户共532户，大于全村户籍登记户数413户，原因是“上楼”后部分农户核心家庭分居导致户数增加。）。目前，郑各庄村整体的农民“上楼”率已经超过98％，人均居住面积达到80平方米以上。通过农民“上楼”，共置换宅基地1050亩，为下一步的产业开发和招商引资提供了宝贵的土地资源。
3.以收入结构多元化为核心。农民“上楼”后，生活方式发生了巨大变化，如果不能把“上楼”的农民变成居民（工人），即使“上了楼”，他们也没法长居久安。因此，在实现“上楼”的同时，确保农民收入、就业、社会福利，就成了关键问题。由此，郑各庄村采取了土地经营集中化、个人收入工资化、社会保障集体化的方式，将村民原来单一的土地经营收入转变为“土地股权收益+工资+社会保障收入”，确保了村民“上楼”与收入增加同步实现。土地股权收入是指在全体村民同意的基础上，把“上楼”农民的宅基地的使用权委托给村委会，村委会再以土地入股的方式将原宅基地的使用权交给本村经济实体宏福集团公司（注：宏福集团公司是该村原以建筑业为主的村办企业，经合并调整后组建企业集团，它与后来招商引资引入的外部企业（统称为“宏福创业集团”）构成该村经济的两大主体。“宏福”是郑各庄村旧村改造（农民“上楼”）后新建的村民居住小区的名称。），公司在国家政策允许的范围内，在不改变土地性质的前提下，通过统一招商引资的方式，引入各类经济效益好、能耗低、环境污染少的企业。农民不参与这部分土地的经营，但每年都享受土地收益分红。工资收入是指农民全部进入村内企业（统称为“宏福集团公司”）就业。全村现有企业40家，2004年，人均工资达到1100元。社会保障收入是指全村“上楼”农民在生活用水、燃气、取暖、医疗保险、教育等方面享受村里统一补贴，2003年，全村福利支出为297万元，人均达到2200元。
就这样，农民“上楼”为土地资源的合理利用提供了必要条件，土地利用结构和方式的改变，又保障了农民收入的稳定，使农民“上楼”成为可能，进而创造出一种崭新的“郑各庄模式”。
三、郑各庄村民的收入结构
1.土地股权收入。在土地流转过程中，郑各庄村以保护农民的根本利益为前提，不搞土地转让，全部采取土地租赁形式。村委会与企业建立土地租用关系，不论是自办企业还是引进企业，其用地一律实行有偿使用。至于收取租金的标准，已不再用粮食产量的价值去换算，而是通过对企业效益的评估来确定。村集体向企业收取每年每亩5000～10000元的土地租金。企业的盈亏不影响农民的收益，不让村民承担经营风险。其分配方式为先按全村耕地总面积和本村现有的农业人口计算出人均耕地面积，即为每人拥有的耕地“股份”。每年收益分配前，根据人口变化情况进行一次调整。对每户而言，增人（指按政策规定的新生、迁入）必增股，减人（指死亡、迁出）必减股。股份分红形式为将土地经营利润的60％作为集体股红利，用于来年的生产发展基金；40％作为个人股红利；再从集体股和个人股的红利中分别提取10％作为以丰补歉的储备基金，专款专用；剩余90％的个人股份红利作为当年的股金分红，每年1月上旬向全村村民以现金的形式兑现。1999～2003年，参照土地的种植收益情况进行股份分配，平均每人每年分红50元左右（注：土地收益分配制度的一个重要特点是对企业出租时，按企业效益制定租金标准，而收益分配仍参照土地收益水平进行，其目的是保障土地收益的稳定性和持久性。另外，该村的农业用地（耕地）全部由农业公司负责经营，经营品种按市场需求决定，农业公司委托宏福集团管理。）。
2.企业股份收入。1999年11月，该村最大的经济实体——宏福集团公司完成了由原来村办集体所有制企业向村办集体股份有限责任公司的转换。该公司股份结构为：公司持法人（控）股，占66.67％；村委会持集体股（集体原始资产折抵），占16.66％强；村民持个人股（在自愿的前提下以现金购买），占16.66％强。
在企业转制中，郑各庄村坚持了两个原则：一是突出维护集体利益。为防止集体资产因转制而流失，该村把企业总股本的66.67％作为企业法人控股，法人股的红利直接用于资本积累和扩大再生产；同时，把村委会列为企业的第二大股东，其目的，一方面是对公司的决策和管理实施有效的监督，另一方面是将所得红利投入公益设施的建设方面，以保证集体公益事业得到巩固和加强。二是让村民得实惠。为了让村民得到实惠，个人股一律面向村民发售；对个人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以现金的方式由个人自愿认购。尽管企业的创业者过去在创业过程中付出了许多，如今为了企业的发展又做出了利益上的牺牲和奉献，但是，他们对此毫无怨言。村民说得好：“如果按贡献配股，企业中80％的股份非这些创业者莫属。”村民对这种股份配置方式十分满意。企业在1999年和2003年分别投放的个人股，都在一周之内被村民认购一空。目前，全村共有189户村民成为企业股东，占全村总户数的46％，其中，股份最高的近百万元，最少的2000元。他们每年都从企业中得到相当于股本15％的红利回报。企业改制后，实现了投资主体多元化，建立了投资者“利益共享、风险共担”的经营机制，调动了管理者和经营者两个积极性，尤其是职工参股入股，实现了职工与企业利益的高度融合，增强了企业的向心力和凝聚力，走出了一条村办集体股份制企业的发展道路。
3.社会保障收入。郑各庄村之所以能实现上述土地和企业产权的股份化操作，一个重要的原因是村级集体经济的强大力量和影响，即通过村委会对经济实体——宏福集团公司的土地和股权参与，保证了宏福集团公司的经营活动与村庄发展利益的一致性，从而确保了其经营利润对改善村民福利的供给机制。例如，目前实行的村民就业制度、补贴制度和保障制度等就是这一机制的突出表现。村委会就业安置办公室规定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置办”登记报名，就能得到妥善的就业安置。2003年，全村共有劳动力697人，在本村企业就业的有570人，从事个体或在外务工的有110人，就业率达到97.6％。补贴制度包括：①用水补贴，即每人每月5立方米以内的水全额报销；②取暖补贴，即每立方米补贴1元；③燃气补贴，即每人每月2立方米全额报销；等等。上述补贴数额合计相当于人均800元/年。社会保障制度包括：①教育补贴，即幼儿、小学、初中学费全额报销，对中专、高中生一次性补贴6000元，对大学专科生一次性补贴17000元；②低保补贴，即500元/月，而北京市最低标准为495元/月；③村民退休金制度，即男性年满55岁以上、女性年满50岁以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的医疗补助，而北京市现行城镇居民最低生活保障金标准为290元/月。
四、对土地产权制度创新模式的思考
土地是农民赖以生存的基础，也是农民的根本利益所在。如果土地的利用和流转损害了农民的利益，不仅农民不会答应，流转也不可能成功，甚至会带来更大的社会问题。“郑各庄模式”的一个最大特点在于农民用自己的智慧，对中国现行的土地产权制度做了一种理性的调整尝试，其主要意义表现在以下几个方面：
1.优化了土地经营机制，提高了土地利用效率。土地股权制度是指农民以土地使用权作为股份投资入股，土地经营主体（村委会或乡镇企业）定期分配给农民股利的一种新的土地经营机制，也称为土地使用权制度。从产权界定来看，土地使用权入股，使产权的界定和调整由价值形态转化为实物形态，不仅降低了产权界定的技术难度，而且使操作更为简单；价值形态上分散的独立产权可以在实物形态上合并起来，实现统一规划和规模经营，从而提高资源的配置效率。
从土地管理来看，土地使用权入股，也使得管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转化为村委会和宏福集团公司董事会的集体决策，决策成本降低。第二，土地使用权入股减少了农户在土地利用方面的摩擦，降低了均包制条件下分户转包所发生的交易费用。第三，集体由对众多分散农户的组织管理转为对受托人宏福集团公司的监督管理，降低了管理运作费用。另外，土地使用权制度的创新是与农民城市化进程同步进行的。农民对于土地的感情是复杂的。一方面，耕地成本的提高使越来越多的农民进城务工；另一方面，在经济不景气时，农民还可以依靠土地获得基本的衣食保障。在土地使用权入股之后农民可以获得稳定的租金收益，不受企业经营状况的影响。正是在这一基本的前提下，农民才有可能放弃承包地和宅基地的使用权，“折抵上楼”。而村民“上楼”是从真正意义上实现了农民身份的转变，彻底将农民从土地上解放出来，引导农民向第二、第三产业转移，加速了城市化进程。
2.有利于加强土地管理，形成合理的土地委托—代理机制。郑各庄村对入股后的土地采用的是“村企合一”的经营方式。农民、村委会与宏福集团公司之间存在着双层委托—代理关系。这种制度的优点在于：第一，宏福集团公司作为企业实体行使土地出租过程中的经营权和决策权，与村委会相比较而言利益主体更为单一，更具有信息、人才和技术优势，在挑选项目和促进产业结构调整方面更有远见，从而降低了经营和决策风险，为土地的有效利用提供了组织保障。第二，宏福集团公司与宏福创业园（注：宏福创业园是在农民“上楼”后置换出的1050亩土地上新建的工业园区，主要用于对高新技术企业的招商引资。）内的企业基本上都建有控股、参股的合作关系，这种风险共担的方式能激励宏福集团公司更好地行使招商时的决策权和招商后的监督权，从而保障农民的基本利益。第三，由企业实体行使经营决策权更有利于体现土地的市场价值。例如，以高新技术产业为主体的宏福创业集团，以土地优势和资金优势招商引资，土地全部实行租赁制，租金收取标准为：对本村办的第二、第三产业，每亩500元/年；对引进的合作项目，则参照市场价格协商确定，最高为每亩1.2万元/年。基于上述背景，郑各庄村在实践中逐步摸索出了一条“土地集中—使用权流转—委托企业经营”的道路。
3.提高农民生活质量，促进农民向市民转变。农民“上楼”后，新型居住小区的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活质量，改善和美化了周边的生活环境，从根本上克服了昔日农村“屋内像宫殿，屋外像猪圈”的现象。调查发现，入住新居的农民开始用袋盛装垃圾，并定点投放，改变了过去“只要屋内清洁，不管室外环境好坏”的习惯。另外，新的聚居方式凸现了人均资源占有量低的问题，这有利于强化农民的竞争意识，培养农民积极上进的观念，逐步消除农耕文化的负面影响。另一方面，由于采取居住小区统一选点、统一规划、统一建造的方式，并在规划和档次上适度超前，因而在一定程度上避免了低质量、低水平的重复建设，减少了财力、人力、物力的大量浪费。在郑各庄村的居民小区中，实行新的管理方式——物业管理，这既可减少村民委员会机构的工作人员，又可为城市化后小区的管理奠定基础，提供组织准备。
4.有利于加速城乡文明交融，实现农村就地城市化。城市化是城乡交流日益加剧、经济社会日渐发展的必然趋势。所谓城市化，从人口来看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；从空间来看，一方面是原有城市的扩展，另一方面是乡村的就地城市化。郑各庄村农民“上楼”的模式首先为越来越多的农民享有城市的生活方式提供了条件，同时，它也是乡村就地城市化的一种形式。城市绝对容积的扩张需要一个过程，在这个过程中，如果人们只是一味注重城市文明向农村地区扩张，而不注重农村地区自身向城市演变或靠拢，那必将造成许多重复建设和资源浪费以及城市化进程迟缓。郑各庄村的这种规模较大的居住小区为农民提供了一个集居住、生活、休闲、娱乐、教育和经营于一体的居住实体，并通过这些公共设施的建设和社会公益事业的发展，增强了新居住区的聚集力，提高了农民的生活水平，加大了城乡交融的力度。农民“上楼”正是在城乡融合地带通过农民居住方式的改变，促进更多的农民享受城市生活方式，进而推动当地农民实现群体性非农化和群体性城市化，这无疑是一个有利于城乡发展的新思路。
五、问题与启示
当然，农民“上楼”是一个新生事物，其发展过程中还存在着诸多瓶颈，对于“郑各庄模式”而言，关键在于目前土地政策的不明确带来的对全村农业用地下一步调整方向的影响。因为以村庄为单位进行旧村改造，必然会涉及部分公共用地（例如村内道路、公共设施用地等）和农业用地利用方式的变化，在现行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理办法”，村委会作为基层组织具有在全村范围内包括宅基地在内的土地审批、管理、调整的权利，但实际上耕地使用的变化又受到与国家基本农田保护相关的法律的约束，这就引发了土地产权不确定性的问题。所谓土地产权不确定性从法律上讲是指土地产权主体不清、集体土地所有权不完整的问题，如何完善乡村因城市化而带来的土地（特别是农用地）使用权限的调整问题仍是当前政策的空白。这种产权主体不清带来的不确定性，会影响农民对土地未来收益的判断，进而妨碍农民对土地的投入。仅就“郑各庄模式”来说，产权不清已成为农村自下而上城市化的一个巨大隐忧。
另外，从制度经济学理论看，即使土地产权主体清楚，也不能完全消除土地带来的收益不确定性。农民或者领导农民进行社区改造的政府都有可能出于对不确定性的恐惧，对手中的土地进行破坏性开发，更不会进行长期的利益最大化的投资，这就是制度经济学所描述的“公共地悲剧”现象。为了克服“公共地悲剧”的发生，在明确土地产权的基础上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理机制就显得尤为重要。为了保障土地的有效利用，从表面上看，村民是将土地委托给企业（宏福集团公司）统一管理和经营，这就难以排除企业为追求利益最大化而损害村民的共同利益的现象，而村委会这个基层组织的介入则起到了有效的监督保障作用。在“郑各庄模式”中，村委会代表广大村民行使主要的监督职能，在建立土地租用关系时，村委会作为合同的订立方，拥有确定引进项目的租金标准等重要权力，也就是说，土地租赁的一切活动是在村民代表和村民监督委员共同监督下完成的，这也是“郑各庄模式”取得成功的制度性原因，是“郑各庄现象”带给我们的一个重要启示。
第二篇：我国农村土地产权制度变迁与创新研究
我国农村土地产权制度变迁与创新研究
——基于制度经济学的视角
罗重谱
【专题名称】体制改革
【专 题 号】MF1
【复印期号】2009年05期
【原文出处】《地方财政研究》(沈阳)2009年3期第9～13页
【作者简介】罗重谱，中南财经政法大学。（武汉 430060）
【内容提要】 新中国成立以来，我国农村土地产权制度历经农民土地私有制—农村土地集体所有制—农村土地家庭承包经营制的制度变迁并日臻合理，制度绩效有了明显提升。然而，现行的家庭联产承包责任制还存在产权主体虚置、产权客体模糊、产权主体残缺等问题，阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高。为此，应该在坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权，细分家庭承包土地使用权到个人，实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。同时，要进一步完善农村土地使用权流转机制，分类处理农村土地，保障国家利益、集体权益和农业用地，创新保障集体土地使用权的法律制度等方面的配套措施。
【关 键 词】产权/农村土地产权/制度变迁
一、我国农村土地产权制度的变迁与绩效
(一)土地改革时期——农民土地私有制
1949年以前，我国农村土地实行的是封建土地私有制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在《中华人民共和国土地改革法》的指导下，1950年冬至1952年春，我国开始并逐步完成了对三亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，其目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、个体经营”的土地产权制度，方法是在发动群众，划分阶级的基础上，没收地主的土地、农具、耕畜，征收教堂、学校、团体在农村中的土地和其他公地。以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权，其产权归属是农民个体。通过土改，农村经济得到了迅速发展。
(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制
由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性，为避免重新出现两极分化，从1952年起，全国开展了农业合作化运动。经历了四年左右的时间后，劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段实施：第一阶段，组织农民成立农业
生产互助组，即在土地和其他生产资料私有的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助。在这一阶段，土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。第二阶段，将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，实行土地和其它生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合。土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，成立高级农业合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。通过农业合作化，有步骤地取缔土地农民个体所有制，在农村建立了社会主义农村土地集体所有制，适应了农村生产力的发展水平，因此对农村经济作出了较大贡献。1957年全国农业总产值达到604亿元，完成原定计划的101％，比1952年增长25％，平均每年增长4.5％，粮食产量达到19505万吨，比1952年增长19％，平均每年增长3.7％，农业合作化期间，农业劳动生产率提高也较快，每一农业劳动者提供的农业净产值平均每年增长1.7％。
1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态，每一劳动者提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。农民收入水平低下，1978年农民人均从集体分配到的年收入在50元以下。全国平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有些地方甚至不能维持简单再生产，集体经济已名存实亡。
(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制
20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制，是一个非常重要的制度性变革。它确立了农村集体经济组织成员对集体土地及国家所有集体经营土地的承包经营权，创立了集体土地所有权或国有土地所有权与经营权分离的新的土地关系。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留，农户以户为单位进行独立经营、自负盈亏。这一新的农村土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权相分离，极大地调动了农民劳动生产的积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的经济增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5％，其他经济作物增长速度更快。1978-1984年间，家庭承包制对农业增长的贡献率约为42.2％-46.9％。
总体而言，我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。比较新中国成立以来的三次土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。只有从农民的利益出发，以市场经济为导向，制定合理的制度安排，才能开发土地资源的巨大生产潜力，实现制度绩效的最大化。
二、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响
我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上，仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约，另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前我国的农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。
同时，统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展，但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；另一方面，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。
三、我国农村土地产权制度创新的路径选择
我国农村土地产权制度改革，正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生，投资与经济主体多元化，这构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础，而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境整顿经济秩序的初步完成，为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础，土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破，为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础，使其表现出一定的内在强大动力，这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。
(一)基本思路——坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权多年来，在农村土地的合理利用以及土地产权制度变革模式问题上一直争论不休，其代表性观点主要有：国有化、私有化、实行国家、集体、个人三元所有制、实行国家、个人复合所有制。笔者认为，这些改革思路在现阶段的中国都是不可行的。它们对于延续了几十年的农村土地集体所有制无疑是根本性的冲击，极易造成社会的震荡，偏离中国现实的程度太大，其改革的阻力和造成的影响是难以估量的，故可行性不大。而与土地国有化、私有化或复合所有制相比，对土地集体所有制进行改革与完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的“渐进式”改革在中国最容易取得成功，因为它给整个社会造成的震荡和影响最小。而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端，不在集体所有制本身。土地的碎化、规模狭小、粗放经营、短期行为等弊端的根源在于土地产权关系界定不清，各种土地权力不完整、不充分、不稳定。而对这些问题的解决，不能从改革制度本身出发，而应从制度的完善出发。因此，中国目前的农村土地产权制度创新的起点仍是坚持农村土地集体所有，以此确定中国农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。
坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持农民集体所
有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是指将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。法定化要求对农户土地的使用权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把土地使用权定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地使用权固定在具体的地块上，对土地不再进行行政性调整。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、收益、使用、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效地弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损，农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。
(二)加快农村土地产权的制度创新
1.细分家庭承包土地使用权到个人。我国目前实行的农村土地家庭承包责任制，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，有包干到户和包产到户两种具体形式。一旦使用权延展开来和实现物权化，涵盖了处分使用权和获得处分使用权而带来的收益后，家庭就不足以形成稳定的使用权拥有者的单位，也必然要求将土地使用权细分给各个家庭成员。笔者认为在操作上应该将已经承包到户的农村土地使用权再在家庭内部进行细分，每位家庭成员获得一定比例的“分产权”，这种“分产权”需要明确在承包土地上的位置和面积，以便于单个家庭成员处置他自己拥有的那一部分。未成年人的“分产权”有其法定监护人持有并代保管，待成年后再过户到其名下。
2.农村土地使用权应当进行身份突破。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地使用权的持有人只能是身份为“农民”的个体，而在延展和物权化了土地使用权以后，如果还将土地使用权持有人限定为农民或农户，无疑将大大限制土地使用权延展和物权化所产生的巨大意义，最初的制度设计所预想的效果将会大打折扣。因此，应当突破农民或农户这一身份限制，在土地使用权证转移的时候，将范围扩展到城市居民、各类具有法人资格的单位等等，而需要限制的仅仅是使用上的用途而不再是使用权的持有者。
3.实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。对于延展和物权化后的集体土地使用权，在一定程度上要求在法律上享有与国有土地使用权所对等的权利，这主要表现在改变了农业用途的集体土地上。(1)转让。集体土地使用权人可以将其权利转让给他人，在集体土地用途上依法发生变化后，集体土地使用权人可以附随于其建筑物的处分而转让其处分权。在建筑物被出卖、赠与、继承时，集体土地使用权也随之转移。(2)抵押。集体土地使用权可以作为抵押权的标的物，此时，其地上的建筑或其他工作物也可随之抵押。另外，当地上的建筑物或其他工作无抵押时，其使用范围内的集体土地使用权也随之抵押。(3)出租。集体土地使用权人可以作为出租人将集体土地使用权连同地上的建筑物或其他工作物租赁给他人并收取租金。
(三)完善农村土地产权制度的相关配套措施
1.建立并完善农村土地使用权流转机制。农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行，坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为，充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时，为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素，政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确
定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。最后，要逐步建立土地流转中介组织，如农村土地经营公司和土地融资公司，以规范土地市场交易行为。
2.分类处理农村土地。已经是国有土地的，如国家森林、国家农场、公路、河流等，保持其所有权性质不变。属于集体所有，但未承包到户的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有权性质不发生变化，仍然为集体所有，但由于我国集体界限的模糊，则还需要对其进行分类量化处理，以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村的土地属于乡(镇)、村、组集体所有，因此，凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地，其使用权证也划分给与之对应的那一级集体；对于产权界限模糊，不能直接界定为属于镇、村还是组的土地，其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组，按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主，以村为辅，镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地，其所有权仍然明确为集体所有，而对于使用权的直接拥有权，则按照承包地的方式一样，量化到个人。
3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障。原来农村里已有的国有土地，国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年(含)以上的，国家将收取农村土地闲置税，借此避免或减少目前农村中存在的一定程度的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化，使集体所有权由虚置落到实处，获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业，如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策，用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为，并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益，对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地，原则上实施谁开发为良田，谁拥有土地使用权的原则。
4.创新保障集体土地使用权的法律制度。确认农村集体土地所有权主体的法律地位，建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制：应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则，明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益，实现二者的有效衔接；建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整，可以借鉴国有土地的实施方式，并与集体土地的特征紧密结合；建立和完善集体土地使用权变更相关税法，包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法；调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规，以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。
参考文献：
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第三篇：制度论文-浅谈农村土地产权制度[定稿]
浅谈农村土地产权制度
土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。
我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农村土地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。
家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。
具体而言，现行农村土地实行集体所有制，但对于“集体”，法律上含糊不清，由此可见农村土地所有权是缺失的。产权不完整可能导致土地频繁调整，农民进行短期经营行为，甚至采用掠夺式经营，导致土地贫瘠化，不利于土地的可持续发展。因此目前我国的农村土地产权制度面临的迫切要解决的就是明确土地产权所有。
另一方面，目前中国农地面临着土地分散经营，难以获得规模效益。虽然我国的耕地面积丰富，但对于9忆农民这个庞大的基数，人均耕地面积只有0.1公顷，仅有世界平均水平的42%。所以说，要从根本上提高效益，就必须改变这种小规模的经营模式。
再且，分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势。家庭联产承包经营面临着小生产与大市场的矛盾，主体分散，导致农产品无力抵御激烈的市场竞争，加之以封闭式的经营模式，使农产品进入市场的交易费用昂贵，同时缺乏对市场的有效信息，面临的市场风险大大提高。家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。
在现有的法律中，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。这种不平等的土地权利，把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。所以，改变这样的法律法规，制定公平、合理的法律制度，也是农村土地产权制度改革发展的一个重要方面。
总的来说，农村土地产权制度改革的最终目标指向是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是把土地承包权赋予真正的物权属性，这样可以在土地集体所有制的前提下赋予农户以土地经济所有权，集体合作经济组织保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。农户拥有对土地的占有、收益、使用和有条件的处置权。集体凭借土地的终极所有权，可以依法进行土地使用情况的监督管理，负责农地的承包、继承、转让、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。
第四篇：创新合作社发展模式 探索农村土地使用权改革
创新发展模式 探索农村土地使用权改革
2009年9月，**区开始探索农村土地使用产权改革试点工作，在**区**种植合作社、**区**种植合作社基本完成试点工作，共建立2处农村土地使用产权交易服务平台，办理土地产权交易620亩，向流转农户发放土地产权证362本，向合作社发放土地使用权证2本。
一、创新运作模式，探索农村土地使用权改革
通过土地使用权改革，将土地使用权进一步分离为转让权、收益权和抵押权，实现土地使用权的转化，赋予农村土地使用权折价、作股、抵押、担保的功能，多渠道、多领域获取金融资金支持，解决农业规模经营、现代农业发展的资金制约瓶颈。具体总结为“一社、一厅、二证、一建、一管”的“五位一体”运作模式。
“一社”就是发展农民专业合作社。以土地为纽带成立农村专业合作社，建立紧密型经济联合体。
“一厅”就是规范完善农村土地流转交易服务大厅。区里建立了农村土地使用产权交易服务中心，乡镇（街道）建立了农村土地使用产权交易服务大厅，为流转双方提供信息发布、价格评估、市场交易、合同签订等优质服务。
“二证”就是农村土地使用产权证、农村土地使用权证。对农民参与流转的土地进行确权，以区政府的名义向转出方发放《农村土地使用产权证》，持证人在使用权期限内可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。区政府向转入方发放《农村土地使用权证》，凭使用权证可向金融部门抵押贷款、融资，赋予农村土地资本运作功能。
“一建”就是建立党支部。在合作社建立党支部，发挥党员模范带头作用和党组织教育引导功能，防止出现合作社党组织管理缺位问题。
“一管”就是加强合作社资金监管。规定合作社土地使用权证用于抵押贷款的额度最多不能超过土地评估价的30%，最长期限不能超过三年，确保合作社始终拥有绝大部分土地使用权。
二、把握原则，稳步推进农村土地使用权改革
1、农民自愿原则，入社、退社都尊重农民意愿。
2、“三不变”原则，即土地集体所有权不变、农民土地承包权不变、土地性质不变，交易抵押的只是土地的使用产权，不是所有权，没有改变土地集体所有的根本性质和土地的农业用途，符合国家保护耕地的基本国策。
3、“试点先行”原则，在基础比较好的乡镇、街道开展试点，及时总结经验，逐步推广。
三、强化措施，积极推进农村土地使用权改革
1、强化组织领导机制。区里成立了农村土地使用权改革试点工作领导小组，制定下发了《**区关于推进农村土地使用权改革试点工作的意见》和《**区农村土地使用（产）权证管理办法》。
2、建立金融扶持机制。区、乡两级财政采取直接投入或以奖代补的方式，保障服务平台建设经费。区财政设立贷款贴息专项资金，全额补贴试点合作社当年贷款发生的利息。协调中介评估机构，免费为农民土地评估作价。金融部门在认可《农村土地使用权证》抵押资质的基础上，为农民专业合作社提供信贷支持。
3、健全风险规避机制。规定农村土地使用产权只能入股土地合作社，实行一人一票表决制，保障农民对土地的绝对控制权。
四、推行农村土地使用权改革试点工作的几点体会
1、推行农村土地使用权改革，有利于提高农民组织化程度。通过搭建农村土地流转交易平台，引导转出的土地实行规模经营，可有效解决当前家庭经营规模小与现代化农业大生产之间的对接问题，增强农民抵御市场风险的能力，提高农民市场组织化程度。
2、推进农村土地使用权改革，有利于促进农业增效、农民增收。通过推进农村土地使用权改革，促进农村土地使用权的资本化，增加了信贷资金的规模效益，增加了农民土地流转收益。
（三）推行农村土地使用权改革，有利于解决农业农村经济发展资金瓶颈。推行农村土地使用权改革，赋予农村土地使用权折价、作股、抵押、担保等功能，在更多渠道、更宽领域获取金融资金支持，解决农业规模经营、现代农业发展的资金制约瓶颈，有效改善农业生产条件，实现了农业农村经济快速发展。
第五篇：我国农村土地产权制度的现状与改革模式选择
内容摘要：我国农村土地家庭联产承包责任制的制度安排存在诸多弊端，私有化和国有化的方案都不符合我国的国情，不是土地产权制度变迁的方向。当前，农村土地产权制度改革的核心内容是把土地承包权赋予物权的属性，明晰土地产权，强化承包权。农村土地产权制度改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。
关键词：土地产权，制度变迁，物权
建国以来，我国农村土地产权制度经历了数次变迁，其中，比较突出的是20世纪60年代初和80年代初的两次变革。前者通过“自留地”、“拾边地”以及部分开放集市贸易，给予农民对“集体化”的有限的退出权；后者通过家庭联产承包责任制的推行，在农村形成了新的土地产权制度。农村土地产权改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。但目前，在新农村建设和构建和谐社会的时代主题下，家庭联产承包责任制存在的问题孕育了农村土地产权制度变迁新的动力，诱发了新一轮的制度变革。
一、当前农村土地产权制度存在的问题
家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。
(一)农村土地产权残缺，对农民的经营和投资激励不足
现行农村土地实行集体所有制，而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，它们在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。但“集体”到底是指哪一层次?法律规定则含糊不清。可见，农村土地的所有权主体是缺失的。农民只拥有土地的使用权，而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限，容易造成农民经营土地行为的短期性，抑制了农民投资和经营的安全感与积极性，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。
(二)农地分散经营，难以获得规模效益
在现行的家庭联产承包责任制下，大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配，这种生产组织形式使农地经营分散，难以形成规模效益。人地矛盾是我国的基本国情我国13亿人中有9亿是农民，虽然我国耕地面积总量大，但人均耕地面积仅为0.1公顷，为世界平均水平的42%。这种超小规模的土地经营模式，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。加之当前开发区热、房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重，耕地面积大量减少，也加剧了人地问的矛盾。我国地区之间土地资源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地关系结构性失衡。而人地矛盾的加剧和人地关系结构性失衡，在客观上都要求土地经营必须提高效益。
(三)分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势
家庭联产承包责任制必然形成小生产与大市场的矛盾，阻碍农村市场经济发展。目前，大部分农村农产品供给结构层次低，农产品品种和品质的结构性矛盾明显。农业发展受需求约束的特征突出，而农产品品种和品质结构仍沿袭传统模式，调整滞后，造成相当部分农产品小能适销对路，农民增产不增收。而且单个农户进入市场面临重重困难：一是主体分散，无力抵御市场竞争、需求变化带来的巨人风险；二是组织化程度低、素质低以及封闭式经营，使农户直接进入市场的交易费用昂贵；三是缺乏获得市场信息的有效渠道，缺乏对信息进行分析、过滤、判断、选择的能力，面临的市场风险高。同时，家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。
(四)农村土地与城市土地权利不平等
依照现有法律，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地补偿标准的制定者：二是交易当事者；三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内，农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额，被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式，让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。
二、我国农村土地产权制度改革的目标及核心内容
(一)农村土地产权制度改革的基本目标
1.明晰产权，确立农民的土地产权主体地位。土地稀缺性的增强和土地价值的提升，以及农民对土地利益的要求需要进一步明晰农民同土地之间的权利关系，确立农民的土地产权主体地位。这就是要从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。当前，深化土地产权制度改革无疑是解决问题的核心。
2.强化农村土地承包权，弱化集体所有权。党的十六大报告强调要“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就要求我们必须首先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。在现有中国农地承包制下，承包权越稳定，农户的收益越高。在家庭承包成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面给它一个有力、可靠的保障。这就是把从公有制分离出来的使用权，以法律形式肯定它是一个经济主体。社会主义公共财产神圣不可侵犯，农民土地使用权作为私人财产，其权利也是神圣不可侵犯的。使用权可以说是准所有权。它包涵承包权、使用权(经营权)、抵押权、入股权、转让权等多种权利，这些权利在立法时将界定清楚，形成法律依据。
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