我国农村土地制度问题及其对策措施(5月26日夏建芳)

第一篇：我国农村土地制度问题及其对策措施(5月26日夏建芳)

我国农村土地制度问题及其对策措施

作 者 ：夏 建 芳

[摘要] 农村土地集体所有权制度的基础性缺陷，农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形，是当前和今后一个时期农村土地所面临的突出问题的根本原因和障碍所在。因此需要：逐步取消“农村集体”所有土地，实现物权意义上的土地权益，鼓励城市生产要素流向农村，改革农村土地经营管理体制，建立农村土地收购整理储备机制。

[关键词] 先征后用 以征代流 以城带乡 “两委”改“两制” 城市反哺农村

“土地问题是中国的一个大问题。特别是农村土地问题，关乎全局，又关乎几亿农民的生计，举足轻重。” 中国只有真正解决农村的土地问题，才能解放农村生产力，发展农村经济，提高农民的生活水平，才能保障百姓安居乐业，实现国家的繁荣昌盛。笔者认为，解决中国农村土地问题的关键是要进行农村土地制度的改革创新。本文就是针对目前农村土地所面临的突出问题，对当今农村土地制度所存在的所有权制度、使用权制度和经营管理制度三个方面的问题，借鉴我国城镇国有土地使用权制度改革所取得的成功经验，提出一些看法和意见。

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一、当前我国农村土地制度问题

去年，国土资源部领导在向国务院常务会议汇报工作时，对当前和今后一个时期土地管理所面临的突出问题中指出了“耕地保护难度越来越大、建设用地供需矛盾更加突出、土地利益调整引发的社会矛盾和问题凸显、土地违法违规呈易发多发态势和用地粗放浪费现象依然存在”等五个方面的问题。② 因为这五个方面的问题都涉及或与农村土地有关。所以笔者结合自己多年从事土地管理工作的实践和对农村土地问题关注，认为这些土地管理所面临的突出问题与我国农村土地所有权制度的基础性缺陷、农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形有着一定的关联影响。

（一）农村土地所有权制度基础性缺陷问题。

宪法和多个法律都规定了“农村土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理······”。在这个土地所有权的法律制度 ① 邹玉川：《制度创新之路》，中国政法大学出版社1997年版，第3页。② 徐绍史：《关于进一步加强和改进土地管理工作情况的汇报材料》2011年7月20日。下，“农村集体”或“农民集体”土地所有权主体根本模糊不清。它在实际中是一个看不见、摸不着的，抽象的、不确定的，没有法律人格意义的群体。同时，它也不是法人或自然人。因此，作为农村土地的所有者—农民，根本无法实现单个农民或者一个集体在实践层面和物权意义上的主体权利能力。在这个土地所有权制度下，个体农民处于非常弱势无助的地位，其土地的权利义务关系无法得到正确保护。因此，农民有地无权、有地无利现象普遍，农民的土地权益会被土地利益集团们任意侵吞和剥夺。

（二）农村土地的自我经营管理机制缺失问题。

管理农村土地目的应该是追求土地利用的经济、社会和环境综合效益最大化。我国多部法律都明确规定了农村集体经济组织或者村民委员会对农村土地进行经营和管理的权利。依照《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于我国农村长期以来已经形成了恃强凌弱的农村族派势力，农村集体经济组织或者村民委员会的“二委”干部，实际上大都是村族派势力代表，或者也是在族派势力影响下行使职权。然而，目前我国的农村村级基层管理组织所存在的问题是触目惊心的。据最近有关部分统计，全国共立案查处农村基层党员干部违纪违法案件5.85万件，给予党政纪处分或组织处理5.79万人；共受理涉农信访件19.33万件，办结17.33万件。

况且，近年来通过查处的农村纪检监察案件发现，农村基层干部的违纪违法人员身份较固定，主要集中在村支部书记、村主任、村财务管理人员这三类村干部身上。作为最直接经营管理的基层组织处于这种现状之下，农村集体土地的自我经营管理机制如何实现其应有职责。

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（三）农村土地使用权制度畸形问题。

《土地法》规定的农村土地使用权制度：一是农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；二是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。另外，《物权法》对于农村中的农用地、建设用地和宅基地这三类土地的 ③ 《党建》杂志，人民网记者姜洁，2012年1月29日。使用权也作了不同规定：用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于非农建设用地未作出规定；对农民宅基地适用土地管理法等法律和国家有关规定。二部法律对农村土地的使用权规定，却不能实现《物权法》所规定的相应土地用益物权，即：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。因此，在这种土地使用权制度下，主要是限制了任何单位和个人可以通过有效途径取得、占有和使用农村土地的可能，以及占有和使用土地的单位或个人（农民）不能享有应有的土地权益。从而出现了土地使用制度的畸形怪相：想种地的人没有地可种，不想种地的人却拥有许多土地；一面是土地资源可贵紧缺，另一面是土地闲置撂荒普遍。

二、解决农村土地制度问题对策措施

专家提出 “土地法律制度的根本目的，是对土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象，是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。”④ 因此，要想解决当前中国农村土地方面的有关土地归属、土地利用、耕地保护、农地流转等方面的问题，必须对农村土地制度进行改革。

特别说明 对于农村土地制度改革问题，有关学者、专家都曾提出了多种意见，要求实行农村土地国有化、私有化、多种所有权并存，或强调以土地利用为中心的土地权利制度的意见。各抒己见，各有见地。但是，“在土地问题上，中央政府非常重视保持原有法律政策的稳定以及保护农民的土地权益”。因此，作者也非常谨慎地对待这个农村土地所有权制度改革的议题。在本文所提出的“要求取消农村集体土地所有权制度” 的思路及其相关对策措施中，一是把握在遵循现行的农村土地法律政策的大政方针框架之内，强调通过“先征后用”的途径方式逐步地取消农村集体所有土地的思路；二是非常注重以顾及和保护农民土地权益为宗旨；三是也非常注重对土地资源的保护和有效利用。另外，对于本文所提出一些对策措施不再作具体论证。

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（一）“先征后用”，逐步取消“农村集体”所有土地。

1、实行农村土地“先征后用”制度。就是将农村中需要长期流转的农用地、建设用地(包括宅基地)和未利用地都纳入征收范围，实施先由国家征收（征用）④ 王卫国：《中国土地权利研究》中国政法大学出版社1997年版，第3页。⑤ 陈锡文，《新华网》，2012年02月02日 后，经过一定的土地整治和权属完善程序，实行有偿使用方式向需要长期使用这些农村土地的单位和个人推出。

2、逐步取消“农村集体”所有的土地。在遵循现行国家土地制度的大政方针框架之内，通过“先征后用” 的方式，国家将“农村集体”或“农民集体”所有的土地逐步征收为国家所有，以此方式逐步地减少“农村集体”所有的土地，最终实现我国城乡土地统一的国有化管理体制。

3、“先征后用”的几种农村土地类型：

（1）凡是愿意长期流转的农村土地，都实行“先征后用”制度（注：主要是为了保障长期流地农民的利益），先由国家征收，实行有偿使用方式，由需要开发利用的单位或个人一次性交付征收农民土地的补偿安置费后，依照合同约定取得该农用地进行农业生产。

（2）对不宜采取农村家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用土地，先由国家征收，并进行整治后，实行有偿租赁使用方式，依照合同约定由需要开发利用的单位或个人租赁或承包。

（3）、属于“农民集体”所有的废弃地、灾毀地，也实行“先征后用”的方式。先由国家征收，并进行整治后，以有偿出让或租赁承包方式由需要开发利用的单位或个人长期租赁或承包。

（4）需要流转的农村建设用地，由国家征收后，纳入城市土地的管理机制进行管理。属于违法用地的，由国家征收后，根据土地利用规划用途进行整治、复垦后，实行有偿出让或租赁承包方式；属于“农村集体”经济组织使用的且暂不流转的，继续保持原土地所有性质不变。

（5）需要流转的农民房屋宅基地，属于想永久离开农村并放弃务农和集体经济组织成员身份的农户，其房屋宅基地先征收为国有，房屋及其宅基地转让事务由农户与受让人协商一致后转让；对于不放弃务农和集体经济组织成员身份的农户，房屋宅基地继续保持原土地所有性质不变，其它事务由农户与承租户协商一致办理。

（二）“以征代流”，实现物权意义上的土地权益。

1、实行“以征代流”制度。农民将自己不愿意耕种的承包土地通过被国家征收程序，一次性得到足够的征地安置补偿费，代替原来的土地承包流转租金，以换取和兜底解决流地（失地）农民的社会养老保障。

2、实现农村土地物权意义上的使用权权益。通过“先征后用”，以有偿使用方式取得的农村土地及地上物的单位或个体经营者，只要严格依照土地合同约定方式使用，经过一定（短期）年限的开发利用后，其土地使用权可以转让，出租和抵押。

3、农民要求以地养老，转让自己的承包地或者自留地（山）或宅基地（房屋）时，有关土地收益应先缴纳个人的养老保险和医疗保险。对于完全失地农民的土地收益尚不足缴纳其养老保险和医疗保险部分，由政府统筹补贴解决。

（三）“以城带乡”，鼓励城市生产要素流向农村。

1、建立城乡生产要素流通机制。设立农村土地一级市场，吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村投资，从事农业劳动、农业开发、农业生产经营和在农村定居生活。

2、建立农村投资者权益保障机制。凡到农村长期投资农业开发的单位和个人，应当统一由政府与其签订土地使用权合同，其土地权益应受到有效的法律保障。

3、鼓励发展农村第二、三产业。通过“先征后用”方式吸引城市工商者到农村购买农村土地使用权，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。

4、到农村长期进行农业生产和农业开发经营的投资者和劳动者，应当享受当地村民的政治待遇和其它政府对于农业补贴的相关政策。

（四）“两委”改“两制”，改革农村土地经营管理体制。

1、改革农村土地的现行经营管理体制。逐步取消农村土地经营管理的村集体经济组织或者村民委员会的“两委”干部一言制，改为农村土地的“股份制”和用地“合同制”的自我经营模式。

2、创建农村土地的自我经营管理机制。对于通过各种形式取得农村土地的单位或个体（承包经营者），均实行农用地合同制管理使用。依照土地使用合同约定的条件和要求，保护土地，自主经营和开发利用农村土地。

3、提高土地资源的有效利用和保护。稳定现存的本集体经济组织内部成员的土地承包关系和流转关系不变。由政府指导和扶助农民转变农业经营方式，一 是鼓励农民将承包土地向先进科技和先进生产手段的企业流转；二是发展农户自己联合与合作经营；三是将承包土地换取养老保险，由国家征收后，选择先进的企业或个人进行农业生产和农业开发。

4、实施合理的政府农业补贴制度。对于政府实施的农业、粮食、自然灾害救济、农业结构调整、农业环境保护等“三农”补贴，应当与农村土地的合理利用和保护相结合，通过用地合同制度具体落实到每个土地使用者单位或个体。

（五）“城市反哺农村”，建立农村土地收购整理储备服务机制。

1、将城市的土地收购、整理、储备机制引向农村，与农村土地合二为一。实现城乡土地的相互补充、相互依赖、相互促进的统一的城乡土地的用地供地机制。

2、鼓励城市资本投资农村土地的收购整理储备机制，将农村土地资源转变为农村土地资产，解决农村融资的瓶颈问题。

3、储备机构应将农村集体（农民）自愿长期流转的农村土地全部纳入收购整治储备范围，承担和完成对农村土地的征收和补偿，规划和立项，权属确认和登记发证工作，并通过农村土地一级市场向城乡社会推出。

4、对于拟收购的每一块农村土地，应当对其的土地权属、位置、面积、现状、占有等情况调查清楚，明晰产权，并通过征询村民代表意见的流程后进行收购，并进行权属登记发证。

作者单位： 杭州市国土资源局

2012年5月28日

第二篇：农村土地流转问题及其思路与对策(9月27日夏建芳)

农村土地流转问题及其思路与对策

作者：夏建芳

[摘要]依照统筹城乡发展和解决“三农”问题所要求，如何改变当前农村生产力要素配置落后的现状，以及如何使农村综合生产力明显提高为标准，认为当前农村土地流转中存在的主要问题是：农民土地权益难以得到应有的维护，农用地严格保护措施难以得到有效落实，农村社会经济可持续发展受到影响。其原因主要是利益集团博弈农村土地，村干部掌权和农民弱势，以及一些基层管理监督不尽如人意。解决的思路与对策是：以征代流，实行农用地国有化有偿使用方式；以地养老，兜底解决农民的养老统筹保障；保护农用地，开发未利用地，严格建设用地；放开农村农用地市场，鼓励城市生产要素流向农村；规范管理，支持农村农用地流活流畅。

[关键词] 农村土地流转农用地国有化农民权益保障农村土地市场

在年初召开的全国“两会”上，有关如何推进农村用地制度改革和完善农村土地流转机制的呼声再起，而且代表们所反映农村土地议题大多涉及农村土地的流转问题。因此，笔者结合如何推进农村用地制度改革和如何改变我国农村生产力要素配置落后的现状，以及如何既要保护好农村土地资源又要使农村土地资源在今后整个国民经济发展中发挥其积极作用的目的，就当前全国各地开展和推进的农村土地流转活动梳理了一些问题，分析其原因，提出其破解的思路与对策。

一、农村土地流转中的问题

（一）农民土地权益问题

“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民土地权益保障问题。有专家说，解决“三农”问题的第一位是要解决农民问题，只有把农民问题解决好，农业和农村问题才能顺利解决。但是在全国各地开展和推进的农村土地流转中，大家不难发现有许多农民的土地权益却难以得到真正的落实和维护。

1、农民的土地权利未能实现。在农村土地流转活动中，农民除了一些短期的出租、借用、委托、代耕、寄种等土地流转活动可由自已行使外，其它重要的土地处分权基本是无权可使。第一，农民自己的宅基地（房屋）、自留地（山）、承包田（地）难以自由流转（转让），也难以设定抵押，农民对于现在的土地权利只是有名无实。第二，在统一招商引资的农村土地流转活动中，农民只能听从村（组）干部们的意图和决定，尽管行使了村民代表会议表决也只是形式而已，因为表决权基本都被村干部所操控，村民的真实意愿（土地权利）多数是难以得到真正体现。第三，属于村集体共有的农村土地流转，广大农民更加没有参与和决定的权利，基本上是村干部们说了算。

2、农民的土地流转收益被占有。村干部（村委会）为招商引资，将农民的承包田（地）收回（反租），再将反租承包地统一进入招商引资项目进行流转（倒包）。一是其流转费（倒包收益）会因招商引资等原因被有意或无意压得过低，农民的土地收益直接受到影响。二是每年的土地流转收益也往往面临通货膨胀影响而遭到不同程度的贬值，农民的土地收益又会间接受到影响。三是流转土地的逐年增值收益基本与农民无缘，都被投资方获取。

3、农民的社会保障得不到有效落实。农村土地被长期（二十年、三十年、四十年都有）流转而失去土地的农民，其流地收益远低于国家征地的补偿安置水平，一方面不够解决农民的社会统筹养老保险；另一方面，也未能解决失地农民的再就业。因此，一些地方的流地农民直接面临失地又失业，养老又无保障的困窘。

（二）农用地保护问题

当前国家实施一系列严格的耕地保护、农用地管理制度，就是要保护好农村土地资源，要求科学、合理、有效地利用好土地，实现土地资源的可持续发展。但是，在各地推进的农村土地流转中，耕地和其它农用地保护问题较突出，形势严峻。

1、耕种面积随着流转土地而减少。耕地流转后，一些受让者将耕地改种花木树苗或者种植旱生、半旱生的经济作物，甚至有些耕地被硬化为养殖场改作其它用途，“非粮化”现象较普遍，随处可见。耕地数量随着农用地流转而逐渐减少，已影响我国粮食生产稳定发展的治国安邦大事。

2、农用地被改变用途和撂荒。农用地被长期流转后，受让人（长期承包人）在流转后的农用地上建农家乐、生态园、游乐景点会所，甚至建宾馆、别墅、厂房等各色非农建筑物用于非农用途（经营），同时对于其它没有利用起来的农用地则完全闲置和撂荒，甚至将原有的农业基础设施也废弃，将原有的多年生长农作物（农、林、果）也完全荒芜。

3、农用地违法出让、转让、出租用于非农业建设。一是乡（镇）、村（组）企业及一些地方政府占用农用地建造新的综合办公楼，将原办公场所或新建大楼长期出租（变相转卖）；二是一些乡、镇、村基层以新农村（公益事业或基础性）建设名义单独或者是联建形式在农用地上建厂房、建小产权房、建墓地等各式建筑物用于出租或转卖。

（三）农村社会经济可持续发展问题

协调城乡统筹就是要改变农村生产力要素配置落后的状态，提高农村综合生产力提高，同时要把挖掘农村农业自身潜力与城市工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来。但是，在当前一些农村土地流转中，有一些问题尚未被一些地方政府重视。

1、城市支持农村、工业反哺农业的联动机制单调。一是利用国家财政、税收、金融等方面单方扶持“三农”的政策措施多，而利用经济和市场促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置的经济体制和工作机制少；二是追逐利益化的大企业、大资金流入农村的多，而真正能全面带动和改变“三农”问题的广大城市富余人员、社会闲散资金、科技人员、大中专文化的知识青年流入农村的少。还有，缺乏农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的生产要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流与有序转换，缺乏城乡良性互动的可持续发展。

2、农村生产要素负效率问题。在目前的农村土地流转活动中，一方面农户放弃农业离开农村，带着部分流地收入进入城市务工或投资创业购房，造成大量农村劳动力、资金、技术、人才倒流城市。另一方面流地后的部分农村劳动力，因缺乏从事农业或第二、三产业的生产技能、就业环境和务工积极性，依赖流地收入和国家补贴闲居农村，产生大量农村社会问题。

3、农业经营企业化的长效机制薄弱。一是投资农业的企业和个人的合法权益尚未得到真正的重视和法律上的根本保护，主要是农村土地的集体所有制性质直接制约和影响投资者长期、稳定投资农业的积极性。二是农业龙头企业对于发挥市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户的龙头作用不明显，未能带动农户、与农民建立起合理的利益联结机制，未能给农村农民带来长期实惠，不利于现代农业的可持续发展。

二、主要原因

出现农村土地流转问题的原因有多方面，既有农村集体土地所有权制度本身存在的缺陷原因，又有国家对于农村土地与农村产业实行多部门、多行业管理的原因，还有多年来实行的城乡“二元”体制、政策所积聚形成的农村社会、经济、文化、科教、法制等环境与城市差距较大的原因。但是笔者认为主要还是以下三个方面的人为因素所致。

1、利益集团博弈农村土地利益。由于城市土地价格的高昂和城市建设用地供给的严格控制，一些利益集团，包括一些地方政府和乡镇村干部，他们在利益的驱使下，借解决“三农”问题、建设新农村以及投资农业之名义，大规模、积极地流转农村土地，廉价取地，便捷取地，以地谋财，长期或短期地博取农村土地利益。

2、村干部掌权和农民弱势。在农村长期以来形成的恃强凌弱的族性、宗派势力和村干部土地所有者代表机制下，村干部代表村级集体经济组织行使农村土地所有者的权力。他们大包大揽农村土地的流转活动，农民基本处于弱势之态。对于土地流转中出现的不公正、不公平、不公开的违法、违规现象，一些村干部有恃无恐，而农民却无能为力只能听凭村干部掌控和处置。

3、基层管理监督不尽如人意。近几年来，从中央到地方政府非常重视土地的严格管理，并实施“党委领导、政府负责、部门协作、上下联动、公众参与”的空前绝后的国土资源管理新机制，但是在一起地方的农村土地流转活动中的不尽如人意现象还是存在。一是在一些农村土地流转中还处于无政府状态，就是缺乏对于农村土地流转前的审查、监督和管理，在整个农村土地招商引资活动中，既没有统一的上级部门的严格审查把关，又没有作为土地所有者代表的程序性监督。二是对于流转后的农村土地利用情况也缺乏一个有效的终端监督的管理机制，使得擅自改变土地用途的违法现象未能得到及时有效的制止和查处，以至土地违法之风滋生漫延。三是一些乡、镇、村级基层管理重形式轻实效，重利益轻责任，在整个土地流转活动中，既缺乏公开、公平、公正的阳光监督制度，又缺乏一个行之有效的自我约束机制，再是加上一些基层的贪腐问题也夹杂其中。

三、思路与对策

在首先遵循我国现行土地法律制度的大政方针框架之内，既考虑统筹城乡发展需要，又要解决“三农”难题，并避免在推进和加速农村土地流转活动中可能给“三农”造成新的、难以挽回的损失，笔者特提出以下一些思路与对策以供参考。

（一）以征代流，实行农村土地国有化有偿使用方式

1、需要长期流转农村土地的，应转变土地性质为国有。农民或者村委会要求将农村土地长期流转的，或者地方政府认为应当通过集约利用、长期流转才能

有效开发利用和提高农业经济效益的农用地、建设用地（包括宅基地）和未利用地（以下统称农村土地），应依照国家征收制度转变土地性质，先将农村集体土地征收为国有后再进行流转。通过这种形式，旨在遵循国家土地法律制度下逐步地实现农村土地国有化管理。

2、推行农村土地有偿使用制度，鼓励社会投资农业农村。凡是需要长期取得农村土地的工商企业、农村集体经济组织、城镇居民或是农村居民等（以下统称农业投资者），通过有偿使用方式，一次性交付土地征收费（使用金），取得较长（可以永久）年限的农村土地的国有土地使用权，依照合同（契约）约定开发利用农村土地。主要是解决农业投资者长期投资农业的法律保障及后顾之忧，鼓励农业投资者长期投资农业的积极性。

3、统一农村土地的有偿使用费标准。第一，农村土地征地费可以参照各省、市最近确定的各类土地征地（征收）补偿、安置费标准。第二，对于农用地、未利用地的有偿使用费可以实施国家一次性补贴或逐年补贴方式。第三，对于种植粮食等国家每年确定需要扶持和补贴的农作物土地，在有偿使用的招投标合同中明确补贴数额、补贴方式以及有偿使用费标准。主要目的是要针对不同的农村土地用途执行不同的有偿使用标准，为真正长期投资农业者设定公平、公正的门槛。

（二）以地养老，兜底解决农民的养老统筹保障

1、以土地收益换取养老统筹保障，解决流（失）地农民的养老统筹保障。第一，对于农民个人的承包田（地）、自留地（山）、宅基地（房屋）的流转（征收补偿费）收益，应一次性先缴纳个人的社会统筹养老费或者缴存个人养老保险专用账户。第二，属于村或组农民集体共有土地的流转收益，也应将补偿到每个农户份上的收益缴存个人养老保险的专用账户。第三，对于已经流转且流转年限较长的流地农民，也应积极要求农户将流转收益缴存个人就业、养老保险的专用账户，将以前的流转收益与今后可能发生的流转收益或者是国家今后可能推行的全民（城市农村）待遇合并专用。主要为了能兜底（彻底）解决农民的社会统筹养老保障问题，实现城乡居民一致的统筹养老保障制度。

2、实行政府补贴制度。对于完全失地（流地）的农民，其流转土地的有偿使用费不足缴纳其社会统筹养老保障保险费时，由地方政府统一调剂和补贴。

3、实行流转费统一标准制度。对于所有农村土地的流转费，包括不改变土地性质的农村土地流转，其流转费都应依照各省、市最新确定的各类土地的征地（收）补偿、安置费标准计算，并应考虑物价通胀和土地增值因素，其土地收益应先缴纳个人的社会养老保险费，要确保农民的社会养老统筹保障。

（三）保护农用地，开发未利用地，严格建设用地

1、保护农用地。第一，依照土地法确定的农用地在大面积流转时，必须通过合同约定严格按照土地利用总体规划确定的用途使用，杜绝农用地的“非粮化、非农化”现象。第二，由政府或者企业出资进行土地整理或复垦的农用地（地块不分大小），应先转变土地性质为国有后，再向有管理能力、有农业经验、有经济实力的农业投资者流转。第三，对于已经流转并改变用途或撂荒的农用地，必须依照土地法明确规定的耕地保护制度采取行之有效的措施予以保护。

2、开发未利用土地。对于农户或村集体经济组织无力开发的荒山、荒地、荒丘、荒滩等未利用土地，由国家征收为国有后，向愿意开发并有经济实力的农业投资者推出。未利用地开发应着重以农、林、草开发为主要对象，以保护和改

善农村生态环境和水资源供给平衡为主要目标。

3、严格控制农村建设用地流转。第一，应当将要流转的农村建设用地统一纳入到城镇国有土地有偿使用范畴。经过国家统一征收、统一规划、统一整治后推出流转。第二，要控制农村建设用地向高耗能、高污染的工商企业流转，避免农村环境和农村土地被污染和破坏。鼓励农村建设用地向涉及农业服务业的二、三产业的企业流转。

4、农民宅基地流转。第一，允许对于永远放弃务农和集体经济组织成员资格的农民宅基地（房屋）向他人（包括城市居民）流转，但应将其宅基地的土地先征收为国有性质，地上物等价格由双方约定。第二，对于农户不愿放弃集体经济组织成员资格的，则宅基地仍保持集体土地性质不变，有关流转的权利义务由农户与承租户协商一致后流转。

（四）放开农村土地市场，鼓励城市生产要素流向农村

1、放开农村土地市场。吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村购买农村土地(国有)从事农业开发、农业生产经营和在农村长期定居生活。

2、农村土地可以流通。通过有偿使用方式取得的农村土地，尤其是农用地，只要严格依照合同约定使用，不改变用途，经过一定（短期）年限开发利用后可以转让、出租和抵押，实现城乡国有土地一体化管理。

3、建立城乡土地整理储备机制。将城市土地收购整理储备机制引向农村，与农村土地的收购、整理、储备合二为一。建立相互补充、相互依赖、相互促进的、统一的城乡各类土地的供地用地机制。

4、扩大农村流转土地类型和范围。将上述农村土地以外其它的废弃矿山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有关企业复垦整治后的农村土地逐步征收为国有，并进行统一规划和整治后进入土地一级市场流转。

5、发展农村第二、三产业。通过农村土地征收后的国有化方式吸引城市工商者到农村购买农村土地，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。

6、网上公布流转农村土地信息。通过统一的省、市、县级农网或公共交易网详细公布拟流转土地的所有信息，一是让投资者根据需要选择投资的农村土地；二是政府可以择优选资招商，确定合适的农村建设者和农业投资者。

（五）规范管理，支持农村土地流活流畅

1、征求农民意见，完备法律程序。对于征收或流转农村土地的，必须履行公告征询程序，征求流地农民意见，并按法定程序通过村民代表大会全体表决同意。

2、规范合同内容，明确权利义务。除了临时出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转外，其它的农村土地流转必须采用统一格式合同文本，签订书面合同，明确双方当事人有关流地和用地的权利和义务。

3、明晰土地权属，消除流转矛盾。对于各类农村土地的所有权和使用权性质，以及土地的界址、范围和使用情况必须明晰。应通过流转前的申报、登记、调查、登记等相关工作，避免流转过程及流转后产生不必要的矛盾和留下后遗症。

第三篇：我国农村土地制度存在的主要问题及其对策建议

我国农村土地制度存在的主要问题及其对策建议

摘要：家庭联产承包责任制实行30年来，取得了辉煌的成就，但是新形势下，我国农村土地制度面临着诸多问题，成为制约农民增收的一大障碍。本文在深入分析我国农村土地制度存在的主要问题的基础上，提出对策建议：明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益；把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口；循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高等六项建议。

关键词：土地制度改革 生产要素功能

一、引言

当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革,才能使土地的生产要素功能有效发挥,使之真正成为农民最基本的生活保障,从而切实增加农民的各项收入。土地是农民谋生的主要手段,也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。可以这样说,民以食为天,农以地为本,没有土地也就没有农民。选择、设计和安排一种什么样的土地制度,不仅关系到土地资源的合理利用及其对社会经济发展的贡献,而且关系到与土地价值、地租相关的农民经济利益,关系到农民收入的增加。

我国的土地承包制只赋予农民对土地的排他的使用权和收益的独享权,而根据新制度经济学产权的观点,一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与享用权,以及自由的转让权。它的权能是否完整,主要可以从所有者对它所具有的排他性和可转让性来衡量。由于我国农民所获得的土地资源产权是残缺的,导致利用该资源的私人收益小于社会收益,一方面影响农民收入的提高,另一方面影响了资源的有效利用。新制度经济学的基本理论认为,当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。也就是说,一项新的制度安排只有在其预期收益大于预期成本时,行为者才会产生对它的需求,并通过各种方式的参与,将信息传递到政府的决策过程之中。因此, 2000年后随着土地法律政策的调整,有关改革土地制度以增加农民收入的研究受到重视。土地制度对农民收入的影响主要体现为:制度安排不同,人们对土地的占有、支配、使用状况便不同。合理、有效、遵循经济规律、符合本国国情的制度安排,能充分调动起农民积极性,提高土地资源的利用效率,释放其价值,促进经济发展,增加农民收入。相反,则会造成经济资源的浪费,阻碍农民增收。具体来说:第一,土地是一种最基本的生产经营资料和生活保障手段,其本身就是一种财产存在的形式,农民凭借对土地的直接占有,可以获得财产性收入;第二,农民通过对土地的经营,包括纯粹的土地本身经营和对土地产出物的经营,可以获得经营性收入;第三,农民将自身劳动力作为一种生产要素,与土地这一生产要素结合, 可以获得工资性收入。然而，目前我国的农村土地制度的功能主要还是集中在第一点上，即保障性功能，经营性功能和生产要素功能未能得到充分发挥。

二、我国农村土地制度的演变及其存在的主要问题

新中国成立后,农村土地制度经历了四次较大演变:第一阶段是土地改革阶段。从1947年开始,到1952年结束。这一阶段的任务,就是从封建土地所有制向农 1

民土地所有制的根本变革,土地的使用权和所有权合一。第二阶段是农业合作化阶段。从1952年开始,到1956年基本告一段落。这一阶段的主要任务, 是从农民个体土地所有制变为农民集体土地所有制。第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。从1958年开始至1978年基本结束,延续了近二十多年。实践证明,这是一个不成功的实践,是我国农地制度的一次畸形变革。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后,我国总结了历史的经验教训,对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整,将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。家庭联产承包责任制的实行,无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度

上适应了经济主体的内在要求,从而解放了生产力,促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始, 承包责任制的缺陷开始显现,特别是随着我国社会主义市场经济的发展,其弊端更加突出,现已成为制约农民增收的瓶颈。

（一）土地所有权与土地经营权的矛盾

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村的土地属于农民集体所有,从这一点来说,农村土地产权是 明确的。但“集体”是指哪一级,法律规定却又很不明确。如在《宪法》中,被笼统规定为“集体所有”;在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级集体;而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。[ 6 ]由于没有具体规定农村土地所有者是谁,导致所有者缺位或“虚位”。同时,土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段也都没有明确的法律规定。法律规定的不清晰及农民的多种理解使得农村土地关系极为混乱,村干部进行“寻租”,农民对土地使用权存在很强的不稳定感,进而对土地长期投入预期不足,直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展,致使有的农地出现盐碱化、沙化、甚至荒漠化现象。除此之外,农村土地权利残 缺,其中最有实质意义的是处分权集体不能行使。国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定:“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。”

（二）土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾，使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收

规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。

我国现行的《土地管理法》是针对当时乱占滥用耕地的严重情况而制定的,偏重于土地使用的审批管理,对土地经营和流转的管理以及土地有偿有期限出让转让和抵押等缺乏必要的规定。《土地管理法》虽然规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”但到目前为止,国务院只对城镇国有土地如何依法进入市场问题制定了条例,即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对农村集体所有的土地使用权如何进入市场,至今尚未制定出相关法规。在现行土地制度下,除了国家低价征用集体土地以外,集体所有的土地是不能通过市场而流动的。虽然农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看,农地还是没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。

（三）农村土地征收、征用制度规定对农民利益的侵害比较严重,影响了农民增收

现行土地管理法关于土地征收范围的界定不够适当。一是法律关于土地征收范围的规定过宽,把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳 入征地范围,损害了农民权益;二是关于土地征收范围的规定又过窄,对于应该引入征收(或征用)程序的生态林建设用地,则没有纳入其规定的征收(或征用)范围。世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的,有的国家和地区还根据土地未来的价格以及征地对土地所有权人和使用人造成的其他间接损失来确定补偿额度。然而,我国土地管理法第47条规定的征地补偿标准是:土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6—10倍,安置补助费为被征耕地前三年平均产值的4—6倍。如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。这完全是一种与市场无关的政策性价格,而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。同时,我国的征地补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金,这些都导致了农民日后的生活困难。改革开放以来通过低价征地从农民那里拿走的资金至少在3 万亿元以上。

三、针对我国农村土地制度的政策建议

(一)明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益

我国《土地管理法》要求:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。”但是,自1988年至今,为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前,应加快这一工作进程。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地 权的基础之基础;明确集体土地所有权的所属范围,至于“集体”指哪一级,乡镇难以了解各村具体真实情况,村委会担当比较合适。村委会成员由村民选举产生,上级加以任命,任期五年一届。其主要职责是从事农村土地的分配调节、计生、基建、科普、文教等事务管理。村委会人员要纳入国家公务员编制,发放工资,工资额度应高于村人均收入水平。

（二）把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口 这主要是出于以下考虑:宅基地在农民社会保障中的作用远次于农业用地,彻底放开农村宅基地流转,不会影响农民正常生产和生活。与农村其它改革相比,农村宅基地制度仍处于计划经济体制时的状态,现在宅基地仅仅具有社会保障功能,没有生产要素功能与财产功能。既然党的十六大提出了要保障居民财产性 收入增长《, 物权法》也提出了“保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”,就必须赋予宅基地与农业用地、集体建设用地一样的用益物权,农民享有宅基地完整的占有权、使用权、受益权和处分权。当前在村庄整治中应保护农民现有宅基地权利不被剥夺,近期内还应切实采取措施,逐步清除各种妨碍宅基地流转的体制障碍,只要符合土地利用规划,允许宅基地在城乡居民之间自由流转,实现宅基地流转与人口流动相一致,为城市化水平和农业用地生产要素功能大幅提高创造条件。

（三）循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡

一体化进程而不断提高

近期内,应将农业用地抵押权利还给农民,这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题,如果农村土地可以抵押,就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题,有助于提高土地生产效率;也可以提供到城市创业的资本,加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难以覆盖农村,以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期,近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转,使土地经营规模比原来有所扩大,待时机成熟,再促使农村土地流转突破集体界限,实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

（四）制定集体建设用地直接入市政策,使集体建设用地生产要素功能的提高沿着正确的轨道发展

尽管过去我国因为限制农村土地流转而避免了大量农村人口因城市化和工业化而流离失所,可是现行征地制度造成了大量失地农民,影响到社会和谐,现有集体建设用地流转模式再难以为继。党的十七届三中全会提出了“允许集体建设用地直接入市”,现在应按照这一方针,制定集体建设用地非公共利益用途直接入市的具体政策,实现集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”。对于因公共利益需要而发生的国家征地,不能再按原有用途而应按市场价值公正合理地补偿农民,保证农民土地的财产权利和发展权利,使集体建设用地生产要素功能的提高朝着城乡统筹协调发展方向发展。

(五)按照市场化原则,对农村集体土地征用依法公平补偿,促进农民增收 尊重农民集体土地财产权利,按照市场化原则确定征地补偿标准,对农村集体土地征用公平补偿。所谓公平补偿是指按照反映土地真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格来进行。同时,在制定征地补偿标准时,不仅要考虑现实土地用途的补偿,也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值,还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则,充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法,补偿除原有的内容外, 还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等,使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。

(六)加快推进农村社会保障制度建设和户籍制度和村民自治制度的制度改革、建设,加强法制建设，解除农民增收的后顾之忧

农村土地制度改革是一项综合性的制度变迁，需要在多方面同时发动改革，才能取得良好的效果。目前农村免费九年义务教育,是以工哺农最直接的体现,是增加农民收入立竿见影的重大举措,对提高农民素质,促进农村经济社会可持续发展意义重大,但惠及面还有限,应加快推进此项工作的进程。此外,从统筹城乡经济社会发展的思路出发,加快推进农村社会保障制度建设,逐步建立以“低收 入农民最低生活保障”、“失地农民生活保障”、“农民工养老保障”、“农村新型合作医疗”、“孤寡老人集中供养”的“新五保”制度,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,解除农民的后顾之忧,以健全和完善土地承包经营权流转,增加农民的土地收益和财产性收入。同时，应加快户籍制度改革和切实落实村民自治制度，加强法制建设，为农村土地制度改革注入新的强大动力，为改革保驾护航。

参考文献：

[1].赵忠璇，2010年；《从农民增收的角度谈土地制度的缺陷及对策》，《贵州财经学院学报》第1期。

[2].杨敬宇，聂华林，2009年；《关于农村土地制度改革的深层思考—以西部地区为视角》，《研究》，第14期。

[3].袁 铖，2009年；《主要功能变迁视角下的中国农村土地制度创新》，《中南财经政法大学学报》，第6期。

[4].李梅华，2010年；《我国农地制度诱致性创新研究》，《农业经济》，第1期。

[5].李宴，2009年；《农村土地制度问题与改革取向制度比较》，《生产力研究》，第23期。

[6].陈永志，黄丽萍，2007年；《农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择》，《经济学家》，第1期。

第四篇：我国农村土地整理现状、问题与对策研究

我国农村土地整理现状、问题与对策研究

王成 刘天辉 马晏骏 孔令禹

武昌理工学院城市建设学院 湖北 武汉 430223

摘 要：随着我国人口和经济的快速增长，土地资源出现严重不足的现象，这导致了人与土地之间的问题也越来越严重。实施农村土地整理重新优化土地资源是重要的手段，并且农村土地整理的需求也越来越急迫和必要。本文结合我国国情简单的概括一下农村土地目前存在的一些问题以及解决对策。

关键词：问题 现状 对策

根据我国的国情，现阶段我国土地整理重点难点都是是在农村地区。农村土地整理其实是指根据国家有关的整体政策，对农村整体、农田、田间小道、水资源等实施综合整治，改善土地关系，使土地结构紧凑合理，增加更多可以利用的土地面积和可以耕种的土地面积的活动。

1.当前农村土地利用现状

国家现在大力发展农业制度，其目的在于有效的提高农民耕种的积极性，然而在农村地区仍存在大片的荒废土地，无人耕种，大量的农村劳动力出去到沿海城市打工赚钱或者到城镇的工厂打工赚钱，家里留下来的妇女儿童基本上没有什么劳动力，农田基本处于荒废状态，原来很是肥沃的土地现在也变得无法耕种异常贫瘠，土壤也因为长时间没有耕种变得非常的坚固，田地基本上变得不具备再次肥沃的可能，这就是当前大多农村的现状。之所以会出现这种结果，就是因为农民从事农业耕作的收益太低。尤其是旱地耕作地区，由于缺乏灌溉体系，大片的田地无法保障耕作的收益，农民都选择出去打工赚钱，从而造成土地荒废，杂草丛生。

2.农村土地整理过程中存在的问题 2.1追求形象工程，土地整理面广质差

土地整理的目标是增加更多可以利用的土地面积和可以耕种的土地面积，改善农业现在的条件和环境。但是很多政府官员为了提高自己的政绩或是为了完成上一级领导布置下来的任务，把土地整理当作追求名利而去完任务，使得土地整理工作没有发挥到实际作用。通常他们都是只重视数量而不重视质量，对土地随便的处理，随便的扩大耕地的面积，使许多本来优良的田地受到严重的破坏。目前土地整理工程的名利标志已经使各个地方的政府官员趋之若鹜。土地整理只是为了一味追求政绩，无论自然条件什么样，均要求小田变大田，零碎的道路变成道路网，分散的树木变成树林。因此造成了土地平整的费用用掉了土地整理费用的一大半，同时也缺乏土地整理方面的人才，导致官员们错误的看待土地整理问题，认为土地整理就是土地平整。还有很多领导干部对这方面的知识了解甚少，简单的认为土地整理项目是建设工程招标项目，做好、做坏都是项目建设单位的事情，与自己无关。在协调解决项目中涉及社会问题时，不积极配合。这样看似是积极的参加农村土地整理的工作，其实是违背了土地整理一开始的目的。

2.2土地权益不清，土地整理纠纷不断

在土地整理的过程中有一个复杂繁琐的问题就是土地的产权问题，土地整理打破了以前关于土地的界限，对原有的土地使用者所拥有的土地产权，耕地权，承包权进行重新认定，这是一个切实关系到农民利益的事情，但现实是在土地整理的过程中一些政府不重视这类事情，导致农民在土地整理工作中很难有积极性。农民把整理后的土地出租出去虽然可以获得一定的租金，但是对于长期以农业种植为主的农民来说，其就业安置仍然是要面对的一个问题，转让土地后仅仅靠租金满足不了农民的生活要求，他们仍然有就业的要求。并且还有土地权属混乱，整理时纠纷不断，有些土地使用记载的权属模糊，不能准确反映到底是谁的。在土地整理过程中，由于土地整理会带来一定的补偿，这种收益也造成农村土地拥有者之间的矛盾。很多时候在土地整理时，农村土地所属权问题不能明确的确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，所以很容易导致纠纷甚至是流血事件的发生。

2.3整理技术粗糙，缺少长远整理规划 现阶段土地整理还处于早期的阶段，存在很多技术方面的问题。土地整理过程应用的高科技技术较少，目前虽然有些土地整理工程采用的是现代的高新技术，但是还有很多的土地整理项目的规划等还是较多地采用传统方法。国家的新政策新方针以及一些专业知识在土地整理中缺少宣传教育，从而造成一些工作队没有相应的技术能力，给土地整理时造成很大困难。所以实施土地整理规划的落脚点是保证质量而不是一味的追求数量。

2.4土地零碎分散，难以进行自由交易 由于我国土地面积广阔农用地多且又杂，处理起来非常繁琐。因为土地不能自己随意买卖等原因所形成的土地零散无序、人均耕地面积少等状况都是土地整理的重难点。我国现行的土地分配机制也不健全，这使土地的经营规模普遍很小，不利于先进生产力的发挥，不能迅速改变土地现有的结构。

2.5整理意识较差，后续利用目标不明

潜在的土地整理意识差，法规、政策不健全，土地整理要达到的功能难以实现。虽然国家明确了土地整理的政策，目的就是提高农业综合生产能力，使土地整理产生互惠互利的效果，但土地整理项目仍是申报过多并且说的天花乱坠，而实际情况是实施建设与申报完全不相符，工程质量不高。还有的比较滑稽的情况就是，一边土地耕地面积不够，一边土地没人耕种处于荒废状态。缺乏土地整理意识导致大量耕地现在变成了房地产商手下的宅基地。还有一些政府管理部门认为土地整理不是一个划算的事情，投资大见效慢，因而对土地整理态度冷淡。

3.农村土地整理过程中应采取的对策 3.1加强管理，明确农村土地产权主体。

土地整理的过程常会有土地的权属发生流动。所以要加强土地整理时权属的登记和管理工作。农村土地整理的对策要依据中央有关的对策，加快土地产权的登记。尽快确实的弄清农民的土地产权，这样才能保障农民的根本利益，从而提高农民关于土地整理的积极性。

3.2加强宣传，提高农村土地整理意识。

加大宣传力度，增强群众土地整理的意识，让农民切实的感受到土地整理的好处。土地整理是互惠互利的工程既服务于农业发展又服务广大的农民群众，只有农民群众的配合才能更有效地促进城乡统筹发展，所以土地整理是万万离不开农民群众的参与。对此我们要加强土地整理优势的宣传，让土地整理的意义在人民心中有深深的烙印。这样就能调动农民群众的积极性，让其自己愿意奉献愿意参与到这一项目中来。把逼着他整变成了他自己要整，不让正还要抢着整，这样对土地整理项目建设将会起着显著效果。在土地整理的初期设计规划阶段，也要认真听取农民群众的意见，切实把农村土地整理做成一个真正能使农民同胞获得利益的利民利国的工程而不是一个表面形象工程。

3.3加强规划，科学调整农地种植结构。

调整农地种植结构，变零散为整体。充分发挥现有的设施，在现有的基础设施上规划设计，考虑长远，放眼未来，时刻要想着这些规划是不是以后能在长期的农业生产规划中发挥作用。调整种植结构，使现有的土地能发挥其最大的作用，所以规划一定要做到合理。

3.4加强投入，实行土地高效精细整理。土地整理在具体实施的时候要加强管理。要想有效的提高农村和谐发展，在前期的设计中土地整理主管部门应该和农民群众协调好。加强项目投入，要制定出合理的资金投入规定，不能眼光短浅不舍得投资。通过教育，提高广大土地整理工作人员的综合素质，树立较强的责任心。采取实际有效措施加强土地整理项目质量管理和资金管理，确保土地整理的虚假性不存在，使土地整理事业真正走上依法管理的轨道。

3.5加强服务，坚持整理的可持续发展。

好的服务可以为土地整理带来意想不到的效果，在土地整理的过程中我们要增设一个的服务机构，专门为农民讲解国家关于土地整理而制定的政策和解答土地整理的过程中他们所遇到的难题。土地整理的可持续发展不仅需要在技术上加强投入，合理的运用人才和现代高新技术，更需要完善的现有的法规和相关的政策，在农村改革发展的大背景下完善农村土地整理机制，建立相关的法律制度，已经迫在眉睫。我们相信有了政策和法规作为大框架服务土地整理，农村土地整理起来更是如鱼得水。（指导老师：龙振华、邱福清）参考文献：

[1] 王万茂.土地整理与可持续发展[J].国土经济,2002,12(4).[2] 谭淑豪,曲福田.经济发达地区土地可持续利用主要矛盾及其成因分析[J].中国人口、资源与环境,2001,04(78).[3] ***.实现耕地总量动态平衡[N].人民日报,1999,06(25).[4] 刘宗连.新农村建设背景下的农村土地整理[J].中国土地，2006，（9）[5] 罗明,王军.中国土地整理的区域差异及对策[J].地理科学进展, 2001,6(102).作者简介：

王成，男,(1993-)，河南济源人，就读于武昌理工学院城市建设学院土木工程专业。

第五篇：我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

内容摘要：我国农村土地产权制度作为政治、经济制度的重要组成部分，其变革值得深入研究。本文以农村土地产权制度变革为主线，对每个时期农村土地变动的内容、重新分配的原因、制度得失加以探讨，旨在从当前的实际出发，进一步总结经验教训，为当前农村土地制度的改革提供参考性建议。

关键词：农村土地制度 承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的土地改革，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年土地改革结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的 “三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块

过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度

在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地

审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

参考文献：1.张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考[J].科技咨询导报，2007(16)2.王振中.转型经济理论研究[M].中国市场出版社，20063.刘冰，辛波.中国农村土地制度改革的路径和战略选择[J].东工商学院学报，2008(4)