农村土地的“用途管制”与制度创新

第一篇：农村土地的“用途管制”与制度创新

农村土地的“用途管制”与制度创新

【为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。】

如何既统筹城乡保障经济社会协调发展，又保护农村土地资源和农民土地权益，已经上升为当前农村土地问题的主要矛盾

在推进城乡一体化的进程中，一些地方从城市利益出发、延续“城市化”倾向而继续剥夺“三农”的种种变形的所谓“城乡一体化举措”，不仅不能使农民融入城市，而且埋下了社会冲突的隐患或正演化为激烈的社会冲突。由此，引发社会和媒体对农村土地问题的深切关注。

为什么“最严格的耕地保护制度”，没能抑制耕地持续减少的现状?为什么一些地方的基本农田“上山下滩”、跨省区占补平衡的局面没有根本改观?

整理国家统计年鉴和《中国国土资源公报》有关数据发现，1978～2007年的29年间，我国耕地面积净减少1272.53万公顷(1.94亿亩)，年均减少668.97万亩。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外，建设占用是主要因素。2008年全国建设占用耕地仍有287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，农业结构调整减少耕地37.4万亩，四项共减少耕地373.4万亩。同期，全国土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩，净减少29万亩。近几年建设用地供应总量仍然呈较快增长趋势，2009年全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%;2010年全国实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%，土地出让成交总价款高达2.7万亿元，同比增加70.4%。这是耕地面积持续减少的最大危险。

统筹城乡发展和城乡一体化本来是为解决“三农”问题提出来的，但是，为什么一些地方不是“推动资源要素向农村配置”，不积极探索“工业反哺农业、城市支持农村”的途径和办法，而把“统筹城乡发展”变成了城乡资源统分统配、想拿就拿的借口，导致农村土地继续大量流向城市和建设用地市场?耕地的市场价值无法估算，假设征收每亩耕地农民收益平均流失5万元，国家通过垄断土地一级市场，从农民手中拿走的土地资产是多少万亿，工业反哺农业、城市支持农村究竟何日实现?

为什么农村人口持续减少，而农村宅基地面积却在持续增加?据中科院地理科学与资源所和国土资源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我国乡村人口由85085万人，减少到2005年的74544万人，减少了10541万人;同期农村宅基地却增长的6.46万公顷。

为什么一些地方热衷于推行以农民土地经营承包权、宅基地及住房，置换社会保障和城镇住房(简称“三置换”)，用新方式、新手段圈占农民土地?为什么一些地方钻“城乡建设用地增减挂钩”(简称“双挂钩”)空子，模糊土地产权和利用边界，规避土地用途管制?

现实农村这样的案例很多，比如：苏州高新区因征地和拆迁补偿引发的群体事件;江西宜黄强制拆迁事件等。重庆市“地票”交易，即将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后，通过“双挂钩”制度，将结余指标用于城市新增建设用地的做法，其实也对“土地用途管制”造成了冲突。

为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护?比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。

无论是土地公有制还是土地私有制的国家，解决经济发展需求与土地资源和农民权益保护之间的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

种种迹象表明，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”再次悄然复活，我国农村土地管理面临更严峻的挑战。十七届三中全会《决定》预见性地强调，要“健全严格规范的农村土地管理制度”。

第一，经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。即便是土地私有的国家，解决这一矛盾同样需要建立严格的土地用途管制制度。比如，“美国、英国等国家拥有土地使用权的终决权，通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制，以保护农地”(李珍贵，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美国农村土地制度，访问过华盛顿州King县土地政策与规划办公室、县农业委员会和Thurston县奥林匹亚市kirsop农场等地。其中，对King县政府购买“农地永久开发权”和“土地分区法”的做法及经验留下了极其深刻的印象。King县从1960～1990年代30余年间，减少农地约5～6万英亩，1979年，该县选民公决同意多缴税赋，支付5000万美元从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权(称“保留农田”);1994年又制定了土地分区法。从此，King县农地减少的势头得到了根本控制。可见，我国实现遏制圈地、保护耕地、节约集约用地的目标，都需健全严格规范的土地用途管制制度。

第二，现行的中国农村土地制度，对农村经济社会发展，乃至中华民族的伟大复兴发挥了重大作用，应该在“长期坚持”的基础上继续完善，而不是推倒重来。从土地承包制最早雏形“包产到户”开始，农村土地管理制度改革就被推到了“风口浪尖”上。自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮的五个“中央一号文件”出台并实施，新型农村土地制度框架逐步构建。随后，农村承包土地管理制度改革一直循着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开。《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。这“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”，应充分肯定。

“健全严格规范的农村土地管理制度”，重点是构建适合中国国情的土地用途管制制度

推进城乡一体化，首先需要转变发展思路和战略重点，把“工业反哺农业、城市支持农村”的战略思想落实到具体的政策举措中和制度安排中。

统筹城乡发展对农村土地管理制度创新的要求包括两个方面：既需要保护更稀缺的土地资源、化解更尖锐的人地矛盾、保障更流失的农民土地权益;又需要“农村土地管理”积极响应城乡一体化趋势。因此，需要专门的深入的调查研究，积极探索既统筹城乡保障发展，又保护农村土地资源和农民土地权益的均衡的土地管理制度。

农村土地管理制度的均衡点可以从以下四个方面来寻找：其一，守住底线：18亿亩耕地的红线。其二，拓宽视线：治理沙化土地扩大农用地;粮棉油等大宗农产品粮食生产，要盯住100亿亩农用地而不仅仅是20亿亩耕地。其三，剥离权限，政府不再直接经营土地。其四，收益上限：土地财政转变为土地基金;农民集体的土地增值收益合理分配，加大税收等调节手段的力度。

修改和完善相关法律法规。不可否认，农村承包土地管理制度改革仍然需要深化。当前，农村承包土地管理制度改革研究，应该从两个方面入手：一是农村土地承包经营权权能完善和权益保障，应将农村土地流转市场制度、适度规模经营制度、进城农民土地承包经营权退出补偿制度等研究作为拟突破的研究重点;二是应重点研究农村林权制度改革的进展情况、做法、经验和问题，探寻农村集体林地承包经营权权能完善和制度保障问题。同时，还要建立健全土地用途管制制度，基本农田保护制度。

加强新的立法需求研究。如：“三集中”“三置换”、“双挂钩”的条件、程序、补偿标准及其与建设用地指标挂钩的办法等;村庄改造及户籍改革中，农村集体经济组织成员权的退出与进入城市经济或社区组织的机制;城中村改造中的土地利益问题等。

作者在江南某镇调查，该镇城镇建设征收城中某村耕地400亩(补偿2006年4万/亩，目前8万/亩)，征收后按10%的比例返还(40亩)给村集体作为建设用地(属国有划拨土地)，为了便于房地产交易，村集体再按当地城市土地出让平均价(150万/亩)支付了这40亩土地的出让金(变成国有出让土地)，然后该村制定了6期安置房建设规划，目前已建成4期396套，该村村民按照一户分一套、征收承包土地一亩分一套的原则分房，价格按建筑成本价(约5000元/平方米)，其中一个农户获得8套住房，如果按照当地房产价格(月2万元/平方米)出售，每套至少可增值100万元。这个案例告诉我们制度创新面临的新情况、新问题，比如，城市区域保留“集体土地”的必要性、管理办法及制度，如何调节城中村财产收入畸形发展的状况等。(作者为浙江师范大学农村研究中心主任、研究员，中国农业经济法研究会常务理事;本文系国家社科基金2010年度重点项目“我国农村集体经济发展的有效实现形式研究”的阶段性成果，获准号：10AJY008)

第二篇：土地用途管制制度在我国发展

土地用途管制制度在我国发展

土地是一个国家领土的最重要构成部分，其法律的含义应该包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿、领海、大陆架等，是任何一个国家存在的基础。因为土地资源本身的有限性，不可移动性，而其使用价值具有连续性，即任何一块土地的使用价值一般不会随时间的流逝而消失，并且土地的价值一般会随着时间的过去，周围环境的改善而升值，某一土地的升值又带动周围地块的投资。因此国家对土地的用途就必须制定科学的管制制度，以充分利用好土地这一有限的珍贵的不可再生的资源。

一、土地用途管制制度在我国的提出

据统计,1986-1995年农业结构调整和灾毁耕地7000多万亩，非农建设占用耕地2960万亩，农村宅基地超标占用耕地达5100多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费土地等，全国已有666个县人均耕地低于0.5亩，人地矛盾十分尖锐。在耕地总量持续减少、耕地质量明显下降、人口不断增长的严峻形势下，1997年4月15日中共中央、国务院联合发布11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地宏观管理，严格建设用地审批，严控城市建设用地规模，加强土地执法监督检查等。扭转了耕地大量减少失衡趋势，进一步严格建设用地审批管理，“对农地和非农地实行严格用途管制。” 我国1999年开始实行土地用途管制制度，以代替原分级限额审批制度，强化了土地利用总体规划和土地利用计划的法定效力。

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地特别是要保护耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。其特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我国的实施进程

进入21世纪来，人增地减矛盾不断加剧，社会经济快速发展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明显的强化作用。据国土资源部统计，1996年我国耕地总量是19.51亿亩，2002年减少到18.89亿亩，净减少6164万亩，年均1027万亩。而同时人口增加了6000多万人，平均1000多万。耕地还面临总体质量恶化、土壤退化、自然灾害等压力，仅水土流失一项，半个世纪以来，毁掉耕地4000多万亩，年均100万亩耕地丧失其利用价值（水利部统计）。还有不少基本农田因调整产业结构而挖鱼塘，种果树。从2002年到2003年，我国的耕地面积又由18.89亿亩下降到18.51亿亩，净减少3806.1万亩。

2003年以来开展的土地市场秩序的治理整顿，有效遏制了乱占滥用耕地、盲目扩大建设用地规模的势头。2004年10月，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，把减少土地供应作为国家宏观调控的重要手段，实行严而又严的用途管制。国土资源部按照《决定》要求，以强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，认真组织开展了新一轮土地利用总体规划修编。2005年土地方面的新政策具有很强的延续性，仍是继续落实最严格的土地保护政策。根据2005年《全国土地利用变更调查报告》，全国耕地面积18.37亿亩，人均耕地1.40亩，耕地面积净减少的势头明显减缓。

2006年，全国耕地净减少的30.7万公顷(460.2万亩)中建设占用共25.9万公顷(387.8万亩);2007年尽管由于土地整理复垦开 发补充耕地大规模增加(19.58万公顷)，然而建设占用耕地依然达到18.83万公顷(282.43万亩)。然而旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善，社会的活力由此得以激 发，经济得以快速发展，社会的转型和治理模式的转变使得地方政府对土地规划和用途管制采取漠视的态度，并大规模进行农地转用才导致耕地流失的加重。

尽管中国现行的土地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长，一座又一座美丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起，然而健康有序的土地市场并没有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者;土地法律体系 已经初步建立，然而宪法与法律、法规之间却冲突不断，甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范;土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参 与，然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音，因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源。

2008 年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心。其中所确立的“产权明晰、用途管 制、节约集约、严格管理”的“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向，而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响。

三、土地用途管制制度存在问题及措施

综上，我们可以看到，土地用途管制虽然在保护耕地、保障发展方面取得了巨大成绩，但在实际实施过程中，仍然很难得到有效贯彻。主要表现在以下几方面：

1.违法用地量大。2007年7月12日新闻发布会上，在这次监察部和国土资源部组织开展的查处土地违法违规案件专项行动中，全国各地共自办案件2.2万余件，涉及土地近50万亩。执法监察局张新宝局长在2006年4月的新闻发布会说，新《土地管理法》实施以来的七年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件, 涉及土地面积近500多万亩。利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的百分之三十四，有的地方高达百分之八十以上。从近年新增建设用地数据分析看，其80%是耕地。因此，违法用地，主要表现为违反土地用途管制制度，擅自将耕地转为建设用地。

2.违法主体主要是政府。甘部长在今年7月答记者问时对当前的土地违法作了说明：土地违法主要表现为非法批地、非法占地和非法低价出让国有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗数的80%，非法批地的案件占20%。从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，个人或者企业违法占地的面积占20%。地方政府应该是土地用途管制的执行者和维护者，但却成为土地违法的主体，而且往往是难以依法查办、最后不了了之的违法主体。

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3.建设规划并不严格与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”据统计，我国城镇总用地由1991年的2.27万平方公里增加到2005年的5.62万平方公里，乡村居民点用地也由1236万平方公里增加到14.82万平方公里。很多城镇建设用地面积在近些年都是成倍增长，城镇建设规划更是宽打宽算，无视土地利用总体规划的约束。

4.干部管理体制。在地方财政吃紧的条件下，对地方干部的考核仍然主要是经济增长指标。2000年以来，我国经济增长主要表现为投资拉动型增长。地方政府为了促进本地区的经济增长，主要通过增加投资来实现。一是政府自己举债投资，二是吸引投资。吸引投资又主要有两个手段，一是促进房地产市场的繁荣，高房价以获取高地价；二是低地价吸引工业投资。在“发展是硬道理”的干部考核体制下，“和谐”不会主动考虑，靠大量消耗资源的高代价增长成为必然，政府成为土地违法主体也就在情理当中。

5.土地制度。土地公有制条件下的现行产权制度和征地制度，为这种财税体制和干部体制下的各级地方政府提供了“土地财政”、“土地经济”的可能。地方政府本应是土地的管理者，国务院才是国有土地所有者主体，但事实上它既是管理者又是所有者；加上征地权的强制性和所有项目的统一征地，使得地方政府可以任意使用辖区内的土地。又由于集体土地所有权天然地受制于国家所有权，自身权能受到很大的制约，无力抵抗政府对集体土地的侵占。

既然问题已经被发现，那么今后中国土地土地征收征用制度的改革应当以下四步走。首先，征收征用权的行使必须克制，即政府必须基于公共利益的需要才可以行使征收征用权。实际上，在相关法律的制定和修改时，我们可以一方面通过禁止性列举的方式将一部分非公共利益的事项予以 除，另一方面确定正当的程序来确定“公共利益”更为重要。即便是为了公共利益的需要，政府也不应直接动用征收征用权，而应在进行土地征收征用前先与土地的权利人进行平等协商，尽量通过市场来购买土地，如果土地权利人拒绝进行协议或者在合理期限内未能达成协议，政府可以依法进行征收征用。

其次，征收征用权必须按照正当程序的要求来行使。这就要认真落实以听证制度为核心，以多方参与为价值取向的程序正义要求，要真正地将被征收征用人看做是国家的主人，看做是法律上“大写的人”，广泛吸收公众参与到 征收征用权的行使过程中，从而保护公民的合法权益，并协调社会各方面不同的利益冲突。

再次，则要按照无正当补偿便不得征收的原则建立公正补偿制度。这里的公正补偿是指政府应当按照市场价格对因征收征用权的行使而造成土地或者房屋损失的公民予以补偿，因为 征收征用权的本质是一种“强制性的交易”而非蛮不讲理地强取豪夺。为此，政府不但要要按照城乡建设用地市场上的土地市场价格进行补偿，而且应当废除城市国 有土地上的“补房不补地”制度和集体土地的“溢价完全归公”制度，以土地出让金的方式垄断土地增值更应该废除。国家对于土地的收益和对于土地市场的调控应 当主要通过土地增值税等税种的征收来实现。

最后，我们还应当看到，城乡统一土地市场，特别是统一的建设用地交易市场的建立与政府征收征用权的克制是密切相关，相互支撑且相得益彰的。只有农用地土地流转市场和城

乡建设用地交易市场得以建立并健康有序运行，政府征收征用权的行使才能够得以克制，土地领域的政府腐败才可能降低，普通民众才能够分享到现代工业和城市发展所带来的丰硕成果;而只有政府自觉克制行使征 收征用权，健康稳定的农用地流转市场和城乡建设用地交流市场才能够得以建立。否则的话，土地市场的交易主体将因为缺乏稳定的预期而放弃或减少交易，土地市场也会因之而不断萎缩，而那将又是恶性循环梦魇的开始。

综上所述，我们可以得出这样的结论，中国现行的土地管理制度是为了解决工业化和城市化占用土地而设计的。在这一制度逻辑下，决定城市和工商 业用地供给的是政府而非市场，是政府运用行政权力(包括规划、许可、征地、拆迁)，而非市场机制决定土地的供给。于是，政府得到了权力租金(土地出让金)并逐渐患上了“土地财政依赖症”，而农民和被拆迁户则被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地国有化和农村土地集体化)本来是我们迈向社会 主义乃至共产主义的优势，然而它却越来越“异化”为少数人牟利的工具，社会的公平和正义也由此受到质疑。

在这个意义上，我们应当在坚持市场经济的基础之上，更加注重社会公平和正义的维护，更加注重对于公民土地权利的保护。无论是在何种意义上，我们都不应当忘记这样一个常识：那些买便宜菜，穿廉价衣的平民百姓对中国的土地拥有不可剥夺的同等权利。

城市经济学论文

城市规划091班

徐丹

6001209023

第三篇：中国农村土地制度的缺陷与创新

中国农村土地制度的缺陷与创新

宋辉/姜会明

【专题名称】体制改革

【专 题 号】MF1

【复印期号】2009年05期

【原文出处】《当代经济研究》(长春)2009年3期第52～54页

【作者简介】宋辉，吉林省教育厅研究人员，吉林农业大学博士研究生。（长春 130051）；姜会明，吉林农业大学管理学院教授。（长春 130118）

【内容提要】 以家庭联产承包责任制开始的农村土地制度改革是诱致性制度变迁过程，解放了生产力，调动了农民积极性，使农村与农业经济发生了巨大变化。但随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍，需要进行制度创新。

【关 键 词】土地制度/产权主体/制度创新

土地是农业劳动对象和劳动资料，以家庭联产承包责任制开始的农村土地制度改革是诱致性制度变迁的过程，这使得农村经济逐步由计划经济体制转向市场经济体制，解放了农村劳动生产力，极大地调动了农民积极性，使农村与农业经济发生了巨大变化。但已有各项改革的预期效果并未完全呈现，集中表现在农业规模化经营和农民收入增长约束上，农村经济发展仍面临着挑战，需要进行制度创新。

一、我国农村土地制度的缺陷

1978年，党的十一届三中全会作出了改革开放的重大决定，在农村实行家庭联产承包责任制，把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。家庭承包经营的土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展增长缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍。

1.农地产权主体模糊，所有权权能欠缺，使用权不稳定。我国农村土地归集体所有，但具体归哪一级集体所有则又是模糊的，法律规定也是含糊的，产权模糊就使农民本来应该得到的利益没有得到有效的保证或落实不下去，这种所有制是一种人人有份，共同占有的形式，但具体到每个人却又没有明确而又量化的规定，所以农民对土地的所有权是一种间接的、名义的，而非实际的权利，这种制度下农民已不是土地真正的主人；所有权权能具有不完全性，如处分权欠缺，集体无权买卖生地，集体土地只有经国家征用后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地，所以集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排[1]，它只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家[2]；农民的使用权是不稳定的，农民的土地长期使用权是政府通过行政手段赋予的，因人口的变动而进行土地调整，这在农村是司空见惯的事，也是为农民所接受的事，这种频繁的土地调整使农民对土地使用权缺乏安全感，难以形成有效的农业投入和积累机制，影响土地的可持续发展，类似因素还有许多，这都成为农民土地使用权无法有效抑制各方随意性行政干预而无法保证收益权的根源。

2.农地均分的土地细碎化现象突出，成为农业规模经营的阻碍。主要体现在：第一，非

农产业的迅猛发展，使经营超小规模农业的机会成本越来越高；第二，现代农业要求规模效益与家庭分散承包生产经营形式的内在矛盾，土地得不到集中，农业就不能规模化，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，制约农业的进一步发展；第三，农产品质量安全控制风险较大。农户的小规模生产方式给农产品质量安全的监管带来了很大难度，不利于动植物疫病防治；第四，土地细小化与劳动力剩余矛盾。分散细小化的土地经营使得农业资本投入边际效率递减，农业劳动资源丰富的优势，正在变成活劳动投入成本比例过高的劣势，导致农产品的成本不断上升，降低了农产品的国际竞争力。为了克服上述弊端，让家庭分散承包经营小农式生产与市场更好地衔接，使农民能更好地维护自身的利益，必须进行土地资源的优化配置。党的十七届三中全会提出：“通过按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这样做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生产率和土地收益的人手里集中，真正做到地尽其力，物尽其用。二是有利于农民变市民，流转土地承包经营权，使农民从经营土地变为支配土地到最后离开土地，减少经营超小规模农业的机会成本，有利于农村人口向城市或小城镇集中，推进城市化建设。三是土地通过流转形成规模经营，与现代农业科技和资本结合，可以大大提高农业劳动生产率和产出效益，增加农民收入。

二、我国农村土地制度的创新

我们要坚持法制化、效率与公平相结合、促进可持续发展等原则进行我国农村土地制度创新。要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，党的十七届三中全会提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主，土地的使用权建立在家庭基础之上，这是全世界通例。土地作为生产要素，流转是不可避免的，但是要坚持“依法、自愿、有偿”的原则来进行土地流转。近年来我国出现了多种多样的土地流转形式，以市场为先导，由原来的向单一种粮大户流转逐步转为向工商企业、科技人员和种养能手流转，有效地促进了土地的资源优化配置。但是我们也不难看到，我国农民的过度对土地的依赖，农村劳动力素质低下，外出就业难以及农村纠纷多、监管体制不健全、粮食直接补贴的双重效应等方面原因严重制约了我国土地的有效流转，制约了农业生产经营的规模化发展。而农业生产经营的规模化方向是历史发展的必然趋势，是农民富裕、农业现代化的必然要求。但同时也要明确，农业规模化经营必须是一个渐进的过程，取决于工业化、城市化进程，应该随着农村经济发展水平的不断提高而分阶段逐步演进。

第一，进行依靠现实基础，我们要巩固农地家庭经营制度。现阶段难以迅速实现规模化经营，在人地比例比较紧张的现实条件下，在我国相当一部分地区还要进一步提高土地利用率和产出率以及土地的精耕细作技术水平，因此要进一步巩固农地家庭经营制度，保障农民的土地长期使用权和收益权，这样才能提高土地产出率，缓解人地紧张的矛盾，促进农民集约化经营土地，也有利于农村土地的可持续发展。

第二，进行土地产权制度改革。首先，要明确土地产权，不仅要明确法律意义上的产权，特别要明确经济意义上的产权，这样可以产生利益驱动效应，促进农村土地流转。其次，要赋予农民更大的土地处分权，这样才能使土地按照效益原则进行合理转移，促进土地的资源有效配置。

第三，农业规模化经营可以通过农地兼并、农地租赁、农地股份化等多种流转方式实现，特别是农地股份化的流转方式既能保护农民的已有利益，又能实现规模经营，可以作为新时期我国农村土地集体所有制一种重要的实现形式。

第四，进一步扩大流转市场，完善中介组织。现在我国土地流转还主要发生在本村内，应扩大流转市场，以市场为引导，更进一步地实现土地资源的优化配置。同时应培育健全的中介组织，为土地流转市场服务，在土地供求信息、土地规则政策、办理流转手续等方面发

挥重要作用。

三、相关配套制度创新

第一，进行户籍制度改革。现行的城乡分割的户籍制度，把农民牢牢的拴在土地上，农村劳动力向城市转移成本高，约束大，同时因为家乡还有土地，所以只能把一些进城务工经商的农民拉回农村，不利于农民走出去。这样就导致农村人口增加速度高于人口流出的速度，由于土地是按人均分的，就更进一步加剧了土地的分散细小化，对农业规模化经营形成了障碍。我国已经开始关注这方面的问题了，公安部正在全国推广进一步户改方案，消除城乡户籍差别是大势所趋，尤其是中央提出建设社会主义新农村以来，一些省份明显加快了户籍制度改革的步伐。广东就借鉴湖北经验，加快推进乡镇综合配套改革，农业人口比例较低的珠三角地区，明年或后年将首先消除城乡户籍差别，深圳已率先实行。陕西、山东、辽宁、福建等省份，也开始着手建立城乡统一户口登记管理制度，没有了等级非农业与农业之分，统一为居民。[3]

第二，建立、健全社会保障制度。现在的社会保障制度基本上是城市居民的社会保障制度，这种制度是同城乡二元结构、固化的农业土地制度相适应的。农村中的土地代替社会基金成为农民的基本生活保障，由于不被城市的社会保障制度所吸纳，农民不愿放弃土地，这都抑制了农村劳动力的转移和农业的规模化经营。只有逐步建立一个把城市和农村都包括在内的社会保障体系，才能使农民愿意放弃土地，促进土地的集中，现阶段至少应该做到使进城务工的农民在医疗、教育、公共卫生、住房租购、劳动就业等方面享有与城市居民同等的权利。

第三，加大对基础教育投入，大力发展农村职业教育。我国劳动力素质低、就业空间小，制约了土地流转。农村劳动力文化水平较低，严重制约着外出务工人员就业空间的拓展以及收入来源的增加。从目前我国农民的受教育情况看，全国4.97亿农村劳动力中，高中及以上文化程度的不到11％，初中程度的占50.38％，小学及小学以下的占38％，其中不识字或识字很少的还占7个多百分点，全国文盲、半文盲的90％以上集中在农村[4]。正是由于劳动者本身的素质低下，造成就业上的低层次化，只能从事着最苦最累但是收入非常低的职业，而城市发展对低层次人才需求越来越少，给剩余劳动者的转移带来了很大阻碍。因此，加大对农村基础教育的财政投入，可以减轻农民负担，实现九年教育，改变农村人口受教育程度低的现状，提高农村人口的整体文化素质，提高就业能力，拓宽就业面。发展职业教育既可以培养农民的农业种植技术，也可以进行非农职业技术培训，促进非农领域就业，为他们脱离土地创造条件，从而促进农业的规模化经营。

第四，充分转变、发挥政府职能。在土地流转过程当中，有关部门要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立土地流转合同的订立、签证、登记制度，严格监视土地规模化经营以后的使用问题，凡是从事非农产业经营行为，收回其承包权，这样可以防止和解决纠纷，减少土地流转过程中的成本。同时政府要把农村剩余劳动力的转移和培训工作作为一项重要职能，建立劳动用工发布制度，促进农村劳动力的流动。

第五，健全法制、法规。在土地流转问题上，现行法律之间还存在矛盾，应予以修订，同时应制定与土地制度流转相关的法规，把土地流转以法律形式固定下来，促进土地流转依法、有序的进行。

此外，还要大力发展农村二、三产业及制定其他相关政策、措施，为农民创造更多的就业空间，促进土地流转，推动农业规模化经营。总之，我们要用实践性、系统性的观念去探讨我国农村土地制度的创新，要结合实际情况、因地制宜，各项措施配合使用，力求达到最好的效果。

【参考文献】

[1]王利明.物权法专题研究(下)[M].长春：吉林人民出版社,2002.1019.[2]周其仁.中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾[J].中国社会科学期刊(香港)，1994(夏季卷).63.[3][4]刘忠和.改革开放与我国农村劳动者经济生活的变迁[J].当代经济研究，2008，(11).^NU1

第四篇：管制制度专题

一、安全生产操作规程

1、驾驶员必须经过专业训练，经有关部门考试合格，取得执业资格证后，方可独立驾驶车辆。实习驾驶员除持有实习驾驶证外，应有正式司机随车驾驶。严禁无证驾驶。

2、行车前严禁饮酒，行车及加油时不准吸烟、饮食和闲谈，驾驶室必须按核定人数乘坐，严禁超员乘坐。

3、每次行车前必须检查刹车、方向盘、喇叭、照明、信号灯等主要装置是否齐全完好，消除隐患。

4、行车时车辆的时速应严格遵守有关规定，前后两车应保持必要的安全间距。

5、严格遵守公安部、交通部《城市和公路交通管理规则》。

6、禁止在雨天、雪、雾天、夜间盲目行驶。夜间行车前，应预先检查灯光，并特别注意指挥信号和施工信号。

7、严禁盲目强行涉水。汽车涉水后，必须连续轻踏制动踏板，待制动效能恢复后，方可再正常行驶。

8、严禁机动车挂空档或踩离合器溜坡。下长坡、陡坡前，应试踏制动器是否有效，下险峻山坡前，须停车检查转向系、制动系及轮胎等。下坡时应挂档，利用发动机阻力控制车速。下坡使用制动器时间较长久时，应停车休息以便制动鼓自然冷却，严禁向高温的制动鼓泼水。

9、认真做好出车，途中和回厂例检，发现问题，及时报修。修理时，必须挂好排档，拉紧手制动，垫好三角木，以确保安全。在修理中凡接触易燃物品，必须随时注意防火。

10、及时做好车辆清洁、保养工作。

二、安全生产和岗位责任制

1、全面贯彻执行国家有关安全生产的方针、政策和法律、法规，自觉接受国家行业管理和群众监督。

2、落实生产经营单位安全生产主体责任，建立健全企业安全管理机构，配备专职的安全生产管理人员。

3、强化安全生产技术培训和岗位培训，认真做好安全教育和培训活动，积极推广兄弟单位先进的安全技术和安全管理经验。

4、加强源头管理，定期组织开展安全检查，综合运用自检、普检、抽检、互检等多种方式，及时排查各类安全事故隐患。

5、定期召开安全生产例会，分析企业安全生产的情况，预测和安排下一步安全生产的工作意见。

6、抓好车辆安全技术管理和驾驶员管理工作，建立完善安全管理档案。

7、定期开展以安全生产活动是否符合安全管理体系要求的内部审核，定期评价安全管理体系的有效性。

8、定期分析企业安全生产工作情况，认真听取各部门意见和建议，接受职工群众监督。

三、安全生产监督检查制度

（一）监督检查落实企业安全生产主体责任情况。

1.制定明确的各岗位安全工作职责，且在醒目位置给予公布。

2.监督检查公司与各职能部门签订安全生产管理责任状，与驾驶员签订道路行车安全生产责任书，与经营者签订安全生产管理协议。

3.监督检查安全生产管理机构设置和配备专职安全生产管理人员情况。

（二）监督检查从业驾驶人员的资质

1.监督检查驾驶人员的聘用审核和安全生产管理情况，检查驾驶员管理基础档案实行“一人一档”情况，检查对违章和事故驾驶员处理情况。

2.监督检查驾驶员的记分管理情况，要对情节严重、素质差，安全意识不强经常出事故的驾驶人员进行解聘，优化驾驶人员队伍，提高驾驶员整体素质。

3监督检查对于超速、超载、疲劳、酒后驾驶等违法行为情节严重的驾驶人员予以解聘的情况。

（三）监督检查车辆安全生产管理情况，检查营运车辆技术状况、检查车辆二级维护、技术评定、交警年审、承运人责任险的投保工作。

（五）监督检查生产安全的严重违法行为的处理情况，监督做好经营者、驾驶员违反道路运输安全生产行为的记录情况。

（六）监督检查安全基础工作及宣传教育培训情况。企业主要负责人、安全管理人员、驾驶员的持证上岗情况和其他人员的教育培训情况，以及安全宣传、劳动组织、用工等情况。

（七）监督检查对事故按照 “依法依规、实事求是、注重实效”的原则组织事故调查处理的情况；监督检查严格责任追究，落实防范措施，加强安全事故教育的情况。

（八）监督检查开展安全生产隐患排查整改的落实情况和安全隐患排查治理信息统计分析和报送情况。

（九）监督检查应急机构和应急队伍建设情况；建立和完善生产安全事故的预防、预警、预报应急机制情况。

（十）监督检查企业安定稳定情况和防火、防爆、防毒、防尘、防盗等治安安全情况。

四、从业人员安全管理制度

1、机动车驾驶员管理

(1)驾驶员应是作风正派，组织纪律性强，身体健康的从业人员。

(2)驾驶员必须领取驾驶证、从业资格证，方可驾驶车辆。(3)驾驶员的正常培训由本人负责，定期培训由本道路运输经营者安全生产管理部门组织实施。(4)发生不安全情况，应及时报告本道路运输经营者安全生产管理部门，不准隐瞒事故真相，并积极配合事故的处理。(5)驾驶员应服从调度，按照规定路线行驶，连续行车不准超过 4小时，杜绝各种违章行为。

(6)驾驶员要认真做好车辆日常维护工作，保持车容整洁、文明驾驶，严格遵守交通规则，树立良好的职业道德。(7)车辆正常出车前，应将文明卫生与安全工作结合检查。(8)驾驶员必须遵守下列规定：①驾驶营运车辆时，须携带驾驶证、行车证、道路运输证、从业资格证等其它证件。②不准转借、涂改和伪造驾驶证、行车证、道路运输证、从业资格证等其它证件。③不准将营运车辆交给没有驾驶证和从业资格证的人驾驶。④不准驾驶与驾驶证、从业资格证车型不相符合的车辆。⑤未按规定审验或审验不合格的，不准继续驾驶车辆。⑥饮酒后不准驾驶车辆。⑦不准驾驶安全设备不全或机件失灵的车辆。⑧不准驾驶不符合装载规定的车辆。⑨患有妨碍安全行车的疾病或者过度疲劳时，不准驾驶车辆。⑩驾驶车辆时不准吸烟、饮食、闲谈、打手机或其它妨碍安全行车的行为。

2、机动车辆管理

(1)本道路运输经营者所属机动车辆由其驾驶员负责日常具体管理与考核，安全生产管理部门负责监督与考核，并参与交通事故的处理。(2)机动车辆的年检审，由本道路运输经营者安全生产管理部门组织实施。(3)认真执行春查和冬查的各项内容要求，严格车辆检查制度，确保车辆安全运行。

(4)牢固树立“安全第一”的思想，做好日常维护和车辆换季保养工作，特别是冬季“四防”(防火、防冻、防滑、防事故)工作。

(5)遇有雾、雨、雪等天气及路况不良，严格控制出车，若生产等急需可配备有经验的2名驾驶员出车，以保安全和处理应急情况。

(6)禁止私自用车，以车代步或将车辆乱停乱放。(7)车辆调配人员要合理安排行车日程，做到行车前有交待，回库后有检查，严禁“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）。

五、安全例会制度

为全面贯彻《安全生产法》，做好安全生产状况的研究分析及重大安全生产问题的对策制定，完善安全生产规章制度，全面推动安全管理工作，公司成立安全领导小组（由法人代表主持），实行安全生产例会制度。

一、每月召开一次的安全例会，相关人员必须签名参加。

二、安全例会主要内容：

1、传达上级有关文件或指示，通报本月安全生产情况。

2、及时分析、总结上一阶段运输的安全、不安全的情况，研究布置下阶段保证安全运输的生产计划。

3、分析研究近期发生事故的特点和规律，制定落实防范措施。

4、研究安全管理工作中的薄弱环节，制定落实整改措施，修改、完善各项安全规章制度。

5、根据“四不放过”的原则（即：事故原因不查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过），对发生的事故进行调查、分析和处理。

六、安全培训和教育学习制度

一、驾驶员要认真学习道路交通法规，树立良好的职业道德，增强安全意识，按时参加各类安全教育和培训，严格执行行车规则。

二、运营组要坚持每月二次的安全教育活动，及时传达上级和交通管理部门的有关指示精神，认真总结安全行车的经验和分析典型事故的教训，总结推广先进经验，不断增强安全防范意识。

三、公司要定期利用一些典型的事故案例进行分析教育，认真吸取他人的教训，警示驾驶员要文明行车，严守规则，确保安全。

四、驾驶员对公司组织的安全教育活动，无特殊情况一律不得请假、缺席，负责人要严格考勤。

六、对各类培训教育要做好记录，以便备查。

7.车辆、设施、设备安全管理制度

1、驾驶员不能带着思想包袱开车，不能在心情沮丧时开车，不能在闹情绪时开车，要控制情绪、情感，保证行车安全。

2、接受运输任务，按时到岗，对车辆情况进行自检，存在故障隐患要立即维修。

3、驾驶员对车辆的日常维护应做到：

4、坚持“三检”，即出车前、行车中、收车后检视汽车的灯光、转向、制动、传动、冷却、润滑及各部机件连接的有效情况。

5、保持“四清”，即保持机油、空气、燃油滤清器和蓄电池的清洁。

6、防止“四漏”，即防止漏水、漏油、漏气、漏电。

八、事故处理应急预案

1、立即停车。凡发生道路运输事故，都要立即停车，并拨打事故处理专用电话。

2、立即抢救。停车后应首先检查有无伤亡人员，如有受伤人员，应立即施救并拦截过往车辆，送就近医院抢救；如伤员身体某部位被压或卡住，应立即设法将伤员救出，同时应标出事故现场位置。危险物品泄漏时，根据具体情况采取灭火、隔绝、堵漏、拦截、稀释、中和、覆盖、冷却、泄压、转移、收集等施救方法进行抢救；继续滞留现场会造成更大损失或危险时，应及时组织抢救转移，同时应标出事故现场位置。

3、现场保护。肇事车停位，伤亡人员倒位，各种碰撞碾压的痕迹，刹车拖痕，血迹及其他散落物品均属保护内容，不得破坏、伪造。

4、如有泄漏、爆炸、火灾、可能危及安全时，劝导阻止无关人员和车辆进入现场。

4、及时报案。在抢救伤员、保护现场的同时，应及时直接或委托他人向当地公安部门或交通主管部门报案，然后及时向本公司领导和负责的专人汇报。

5、内容如下：肇事地点、时间、报告人的姓名、住址及事故的死伤和损失情况。交通警察和应急救援人员到达现场后，要服从组织指挥，主动如实地反映情况，积极配合现场勘察和事故分析等工作。

第五篇：自然生态空间用途管制办法(试行)2017

自然生态空间用途管制办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，促进生态文明建设，按照《生态文明体制改革总体方案》要求，制定本办法。

第二条 本办法所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

本办法所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

第三条 凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，都必须遵守本办法。鉴于海洋国土空间的特殊性，海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。

第四条 生态空间用途管制，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接。

第五条 国家对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。

第六条 国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划主管部门会同水利、农业、林业、海洋等部门，依据有关法律法规，在各自职责范围内对生态空间进行管理，落实用途管制的要求。

第七条 市县级及以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制 的依据。

第二章 生态空间布局与用途确定

第八条 各级空间规划要综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，明确本辖区内生态空间保护目标与布局。

国家级、省级空间规划，应明确全国和省域内生态空间保护目标、总体格局和重点区域。市县级空间规划进一步明确生态空间用途分区和管制要求。

第九条 国家在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准基础上，制定调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，按照统一调查时点和标准，确定生态空间用途、权属和分布。

第十条 按照保护需要和开发利用要求，将生态保护红线落实到地块，明确用途，并通过自然资源统一确权登记予以明确，设定统一规范的标识标牌。

第十一条 市县级人民政府应通过组织编制中心城区和乡镇级土地利用总体规划等其他涉及空间开发、利用、保护、整治的规划，落实空间规划要求，对生态空间用途与管制措施进行细化。

第三章 用途管控

第十二条 生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排。

生态保护红线外的生态空间，原则上按限制开发区域的要求进行管理。按照生态空间用途分区，依法制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，根据空间规划确定的开发强度，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的要求，由同级人民政府予以公示。

第十三条 从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。加强对农业空间转为生态空间的监督管理，未经国务院批准，禁止将永久基本农田转为城镇空间。鼓励城镇空间和符合国家 生态退耕条件的农业空间转为生态空间。

生态空间与城镇空间、农业空间的相互转化利用，应按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，根据功能变化状况，依法由有批准权的人民政府进行修改调整。

第十四条 禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报经国务院批准。生态保护红线内的原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建。

严格控制新增建设占用生态保护红线外的生态空间。符合区域准入条件的建设项目，涉及占用生态空间中的林地、草原等，按有关法律法规规定办理；涉及占用生态空间中其他未作明确规定的用地，应当加强论证和管理。

鼓励各地根据生态保护需要和规划，结合土地综合整治、工矿废弃地复垦利用、矿山环境恢复治理等各类工程实施，因地制宜促进生态空间内建设用地逐步有序退出。

第十五条 禁止农业开发占用生态保护红线内的生态空间，生态保护红线内已有的农业用地，建立逐步退出机制，恢复生态用途。

严格限制农业开发占用生态保护红线外的生态空间，符合条件的农业开发项目，须依法由市县级及以上地方人民政府统筹安排。生态保护红线外的耕地，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。

第十六条 有序引导生态空间用途之间的相互转变，鼓励向有利于生态功能提升的方向转变，严格禁止不符合生态保护要求或有损生态功能的相互转换。

科学规划、统筹安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原等生态脆弱地区的生态建设，因各类生态建设规划和工程需要调整用途的，依照有关法律法规办理转用审批手续。

第十七条 在不改变利用方式的前提下，依据资源环境承载能力，对依法保护的生态空间实行承载力控制，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。

第四章 维护修复

第十八条 按照尊重规律、因地制宜的原则，明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进区域生态系统自我恢复和生态空间休养生息。

第十九条 实施生态修复重大工程，分区分类开展受损生态空间的修复。

集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。

第二十条 树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，组织制定和实施生态空间改造提升计划，提升生态斑块的生态功能和服务价值，建立和完善生态廊道，提高生态空间的完整性和连通性。制定激励政策，鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途，改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。

第五章 实施保障

第二十一条 国家建立自然资源统一确权登记制度，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，促进生态空间有效保护。

第二十二条 市县级及以上地方人民政府有关行政主管部门按照各自职责，对生态空间进行管理，同时加强部门协同，实现生态空间的统筹管理和保护。

第二十三条 国家鼓励地方采取协议管护等方式，对生态保护红线进行有效保护。确有需要的，可采取土地征收方式予以保护。

采取协议管护方式的，由有关部门或相应管护机构与生态空间的相关土地权利人签订协议，明确双方权利义务，约定管护和违约责任。鼓励建立土地使用信用制度，对于没有履行管护协议的行为，记入当事人用地信用档案，强化用地监 管和检查。

第二十四条 市县级及以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。

国家鼓励地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。

第二十五条 市县级及以上地方人民政府应当采取措施，确保本行政区域依法保护的生态空间面积不减少、功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。生态空间保护目标完成情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，对自然生态损害责任实行终身追究。

市县级人民政府、乡（镇）人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会之间，应逐级签订生态保护红线保护责任书，责任书履行情况纳入生态文明建设目标评价考核体系。

第二十六条 结合各地现有工作基础、区域差异和发展阶段，并与国家生态文明试验区、生态保护红线划定、空间规划改革试点、自然资源统一确权登记试点等工作相衔接，在试点地区省、市、县不同层级开展生态空间用途管制试点，总结经验，完善制度。

第六章 监测评估

第二十七条 国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部会同有关部门，在现有工作基础上，整合建设国家生态空间动态监管信息平台，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握生态空间 变化情况，建立信息共享机制，并定期向社会公布。建立常态化资源环境承载能力监测预警机制，对超过或接近承载能力的地区，实行预警和限制性措施。

第二十八条 地方人民政府应定期开展专项督查和绩效评估，监督生态空间保护目标、措施落实和相关法律法规、政策的贯彻执行。

市县级人民政府应当建立生态空间保护监督检查制度，定期组织有关行政主管部门对生态空间保护情况进行联合检查，对本行政区域内发生的破坏生态空间的行为，及时责令相关责任主体纠正、整改。

第二十九条 地方各级人民政府应健全生态保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。加强宣传、教育和科普，提高公众生态意识，形成崇尚生态文明的社会氛围。

第七章 附则

第三十条 本办法先行在试点地区（见附件）实施；自印发之日起施行。

附件

自然生态空间用途管制试点方案

根据中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，为积极稳妥推进覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，以点带面探索自然生态空间用途管制方法，形成可复制、可推广的自然生态空间用途管控经验，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战 略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持尊重自然顺应自然保护自然、发展和保护相统一、绿水青山就是金山银山、自然价值和自然资本、空间均衡、山水林田湖是一个生命共同体等理念，以改善生态环境质量、推动绿色发展为目标，以体制创新、制度供给、模式探索为重点，开展自然生态空间用途管制试点工作，将顶层设计与地方实践相结合，建立健全覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则。

坚持统筹兼顾。综合考虑省级层面宏观管控和市县层面微观管理的双重需求，加强上下联动；做好各相关改革措施间的衔接，强化部门协作，形成改革整体合力。坚持改革创新。鼓励试点地区因地制宜，结合本地实际大胆探索，允许试错、包容失败、及时纠错。

坚持利于推广。坚持实施导向、好用管用，立足服务国家大局，尽快形成可操作、能监管，可复制、能推广的改革成果。

（三）总体目标。通过试验探索，推动自然生态空间用途管制制度取得重要进展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；试点地区率先建成覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系，资源利用水平大幅提高、生态环境质量持续改善、发展质量和效益明显提升。

二、试点任务

（一）开展调查评价。各试点地区要在土地、森林、草原、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准基础上，建立调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，确定各类自然生态空间的用途、权属和分布等情况，建立数据共享机制，为自然生态空间的规划布局、确权登记和用途管制奠定基础。

（二）划定保护范围。按照生态保护红线划定技术规范，科学划定生态保护红线。以生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界为依据和主要内容，综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，编制空间规划，明确本辖区内自然生态空间保护要求，统筹确定自然生态空间的保护目标与布局。

（三）制定准入条件。按照生态主导功能和生态保护类型，分类制定生态功能类型区的区域准入条件，开展资源环境承载力评价，确定允许的开发强度，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的限额要求。

（四）落实空间用途。根据保护需要和开发利用要求，依据空间规划确定的自然生态空间保护目标与布局，确定用途管制要求，落实到地块，并予以公告。

（五）制定转用规则。整合现有各类用途转用制度，分别针对生态空间向城镇空间、农业空间的转变，生态空间内建设用地、农业用地管控，以及生态空间内部用途之间的相互转换，区分生态保护红线内外，制定差别化转用审批流程，探索建立用途转用许可制度。

（六）创新管护模式。依托自然资源统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。探索土地征收和协议管护等管理模式。探索建立生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制。在分类管理基础上，探索建立部门协同管理机制。

（七）做好效果评估。试点地区要定期对任务完成情况开展自评估，每季度报送工作进展情况。省级国土资源、发展改革、环境保护、城乡规划行政主管部门会同相关部门做好督导和效果评估，及时总结推广试行有效的举措和做法，对试点过程中发现的问题和实践证明不可行的举措，要及时调整，提出相关建议。

三、试点区域

综合考虑各地现有工作基础、区域差异和发展阶段等因素，并与正在开展的国家生态文明试验区、生态保护红线、空间规划、自然资源统一确权登记等改革（试点）相衔接，在福建、江西、河南、海南、贵州、青海等6省各选择2-3个市县开展试点工作，6省可根据需要，适当增加试点市县数量。

四、预期成果

试点市县应提交以下成果：

（一）工作报告。试点工作报告主要内容包括：1.基本情况；2.工作过程；3.工作成效与认识；4.存在的主要问题；5.下一步工作安排与建议；6.其它。要做到内容翔实具体，数据准确可靠。

（二）技术报告。梳理试点过程中涉及的调查评价、红线划定、落实用途等技术 要求，形成技术报告。

（三）自然生态空间用途管制实施细则。梳理转用许可审批流程，从审批权限、申报要求、审查原则、审查内容、审批程序等方面，明确转用许可具体办法，形成《自然生态空间用途管制实施细则》。

（四）自然生态空间用途管制制度建议。提出自然生态空间用途管制的制度改革建议，形成相应的“一套办法”。包括工作组织、工作方式、技术路径、协作机制、保障措施、体制机制改革建议等，形成可借鉴、易推广的工作模式和技术途径。

五、时间安排

试点周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年对试点进行评估研究。具体分为3个阶段：

（一）准备阶段（2017.03～2017.06）。试点省和试点地方人民政府根据试点任务要求，开展自然生态空间调查评价基础资料的收集整理和整合工作，分别编制试点方案，由国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部等部门组织论证。

（二）实施阶段（2017.06～2018.12）。按照《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求，开展试点工作。

（三）评估阶段（2019.01～2019.06）。试点省和试点地区提交试点成果，并提出修订完善自然生态空间用途管制办法的建议，由国土资源部、国家发展改革委、环境保护部、住房城乡建设部等部门共同进行评估验收。

在开展试点的基础上，针对自然生态空间用途管制试点报告及修订建议，完善自然生态空间用途管制办法。

六、保障措施

（一）加强组织实施。成立自然生态空间用途管制试点工作领导小组，由国土资源部、发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局、测绘地信局等有关人员组成，加强统筹协调，指导支持地方开展试点工作。成立自然生态空间用途管制专家咨询组，提供有关理论、政策咨询。试点地区人民政府成立试点工作组织协调机构，建立沟通协商机制。相关部门要积极支持和配合试点工作，参与有关问题研究，提供空间用途管制制度建立所需 要的各类资料，并保障工作经费。试点地区所在省人民政府及有关部门要加强领导与协调。

（二）做好指导支持。试点期间，有关部门要及时赴试点地区指导调研，协调解决试点过程中遇到的问题。各试点地区在试点过程中发现的重要问题和成功做法，应及时报告。