济南新型城镇化进程中农民工市民化问题研究

第一篇：济南新型城镇化进程中农民工市民化问题研究

济南新型城镇化进程中农民工市民化问题研究

【摘要】新型城镇化是以人为核心的城镇化，农民工不仅是生产者，还是生活者。当下，在新型城镇化建设中普遍存在农民工以非农产业就业在城镇生活，但身份仍然是农民，不能同时获得城市居民身份，无法真正融入城市中去的问题，而农民工市民化是解决农民工问题的根本出路。文章分析了济南在新型城镇化建设中农民工市民化存在的问题，在此基础上提出科学合理的解决思路。

【关键词】济南，新型城镇化，农民工市民化，研究

国家新型城镇化规划（2014-2020年）指出国家不但要给农民工提供就业，还要让他们能在城市里面体面地生活下来，让他们能享受和市民一样的基本公共服务，要有序推进农业转移人口市民化。在新型城镇化和统筹城乡发展的大背景下，农民工市民化涉及地域转移、职业转化、身份转变和行为方式文明转型等多重转变的过程，实现向新市民的转变。

1引言

1.1农民工市民化的内涵

农民工市民化，是指合理的制度安排下，离农务工经商的农民工突破重重障碍，最终转变为市民的过程和现象。从农民工市民化的内涵可以看出，农民工市民化不仅要解决农民工的身份和转移的转换问题，更重要的是使农民工能够获得与城市居民同等的社会福利和公共服务，具备市民化的能力，被城市接纳并融入现代城市文明。

1.2农民工市民化的意义

1.2.1农民工市民化是推进新型城镇化健康发展的迫切需要。农民工这一庞大的社会群体在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设中发挥着重要作用，为城市经济的发展做出了巨大的贡献。但是我国的农民工仍然是城市中的“过客”，没有城市市民身份，不能享受城市市民的同等待遇和社会福利。城镇化进程与农民工市民化的脱节，严重制约了城市经济社会的健康发展，迫切需要推进农民工市民化进程。

1.2.2农民工市民化是扩大内需、促进消费的需要。扩大内需的最大潜力在城镇化。城镇化既可增加投资，又能拉动消费，是经济发展的重要引擎。

1.2.3农民工市民化是从根本上解决“三农”问题的内在要求。三农问题的核心是农民（工）问题。农民工问题不仅关乎扩大内需，更关系到促进就业稳定和改善民生。我国农村人口众多，实现农业现代化仅由农民在自己的一亩三分地上搞农业显然是不可能实现的。这就需要农村剩余劳动力向城市转移，需要从非农产业就业获取较高收入。因此，要大力促进农民工市民化的转型。

2济南新型城镇化进程中农民工市民化存在的问题

查阅相关资料显示，2014年济南市有150多万农民工和大量城镇外来常住人口，处于“半市民化”状态，这些人口由于没有城市市民身份，享受不到城市市民的同等待遇和社会福利。

2.1制度障碍导致农民工利益得不到保障

社会制度是国家运行的根本保证。对于农民工来说，制度是他们融入城市的一大障碍。第一，户籍制度。我国将户籍分为城市户口和农村户口，长期以来，这种户籍制度限制了农村人口向城市自由流动转移，是造成城乡居民待遇巨大差别的体制根源。第二，土地制度。在中国农村，农民有承包地和宅基地。我国现行农村土地制度法律上仅赋予农民使用层面（而非持有层面）的承包经营权，但农地产权主体模糊不清以及产权残缺，征地制度对农地所有权的强行征收，直接破坏了以土地承包经营权为核心的农地产权制度。在工业化、城市化加快发展的背景下，造成了土地流转、土地征用的制度性缺失，严重阻碍了新生代农民工的市民化进程。第三，教育制度。农民工子女跟随父母到城市生活，很重要的一点就是能否顺利上学。在当前情况下，幼儿园、小学、初中、高中的入学门槛都很高，很多学校要求农民支付高额的择校费，这显然增加了农民工的压力。一些人迫于压力，只好把子女留在农村老家接受教育。

2.2农民工综合素质普遍相对较低

综合素质是衡量农民和市民群体质量的集中体现，农民工的综合素质是取得市民资格的重要条件，农民工能否成功转化为市民，取决于迸城农民工自身的文化素质和就业能力。素质高的农民，进城后容易获得较多的就业机会以取得相对稳定的职业和收入，容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民认同。农民工普通存在的问题是素质偏低，有一些农民，进城后根本找不到工作。因此，提高农民工素质迫在眉睫。

3济南新型城镇化进程中农民工市民化的思路

3.1扫清制度障碍，切实保障农民工的利益。首先，要进行户籍制度改革。户籍制度改革的根本方向应该是将户籍与福利脱钩，剥离附加在户籍上的不公平福利。要将获得城市户籍与放弃农村土地权利脱钩，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权，允许农民在平等自愿的基础上探索财产转让的多种方式，优化社会资源配置。另外，要全面放开中小城市和小城镇的落户限制，使农民工真正实现城市居民的转变，平等享受城市居民的各项权益和公共服务。其次，落实农民工随迁子女在流入地接受义务教育政策，完善后续升学政策。这是李克强总理在十二届全国人大三次会议的讲话中提到的。子女的教育问题是每一位家长都非常关心的问题。农民工随迁子女在流入地能够平等的接受教育是农民工家长最大的心愿。只有切实落实了该项政策，农民工入城才没有后顾之忧，才能在城安心工作，才能从心理上融入城市生活中。

3.2加强职业技术培训，提高农民工素质。当今社会，各行各业竞争激烈。那些没有文凭，没有技能的劳动力越来越难在城市立足。农民工自身的知识和技能对他们能否在城市立足并转化为市民就越来越重要。只有当农民工的综合素质提高以后，才会逐步带来思想观念和行为方式的改变，并不断适应市民化的内在要求。政府、企业、学校应积极地多渠道地开展面向农民工的各种形式的继续教育和职业技能培训，使得进城的农民工在知识和技能上都有提高，具备一定的竞争力，从而在城市享有更多的就业机会，获得相对稳定的工作。

参考文献：

[1]欧阳力胜.新型城镇化进程中农民工市民化研究[D].财政部财政科学研究所，2013.[2]拾丽莉.城镇化进程中的农民市民化问题初探[J].现代妇女（下旬），2014（12）：201-202.[3]刘战平，刘芳芳.新型城镇化进程中农民工市民化问题研究[J].安徽农业科学，2014（35）：12727-12728.

第二篇：新型城镇化与农民工市民化专题

理论·政策·产业

新型城镇化与农民工市民化专题

陕西日报 2014年4月1日

赵正永：推进新型城镇化，关键在提高质量，核心是人的城镇化。随着工业化和城镇化的推进，农村群众的思想观念和生产方式都发生了巨大的变化，越来越多的人有条件也有意愿进入城市生活。我们要顺应这一社会转型发展的趋势，切实抓好推进有条件农村居民进城落户的各项具体工作，以满足群众提升生活水平、享受更好公共服务的迫切愿望和要求。要把中小城镇作为吸纳农村居民的主要载体，加快完善基础设施，合理配置字公共资源，不断推进产业升级，大力实施城中村改造，增强器对农民的吸引力。要围绕惠利于民、解决后顾之忧，使进城农民安心进程、生活更有尊严这一核心，深化户籍改革，逐步剥离附着在城乡户口上的不平等福利待遇，加快实行城乡统一的居住证制度，鼓励人口性中小城市集中，以农民工为重点有序推进农业转移人口市民化。

娄勤俭：农民工工作始终是省委、省政府高度重视的中心工作之一。随着“四化”同步发展进程加快，做好农民工工作，事关经济发展大局，事关社会和

谐，是统筹协调与可持续发展应当解决好的重大问题。在工业化和城镇化进程中必须将农民工作作为重要环节和中心工作来抓。要以十八大精神为指引，坚持在“四化”并举进程中，完善政策措施，发挥叠加效应，扎扎实实做好农民工工作，统筹布局和提供居住、教育、医疗等生活条件，在增加农民共收入、扩大农民工参保覆盖面、丰富农民工精神文化生活等方面多措并举取得新成效。同时要更加注重加强和创新社会管理，帮助农民工真正融入城市，让他们在城里稳得住、享受城里人一样的待遇，是他们生活得更有尊严、更有盼头。

编者按

加快推进以人为本的新型城镇化，不仅是经济社会发展规律的客观要求，也是新时期推进转型升级的战略选择，更是涉及全局的重大经济问题。近年来，我生意保障性安居工程、有条件农民进城落户、避灾扶贫移民搬迁和小城镇建设为抓手，统筹推动全省城镇化进入加快发展的新时期。本期周末讲座，邀请到国务院发展研究中心副主任韩俊，为我们讲解新型城镇化与农民工市民化专题，兵对如何推进农民工市民化提出建议。

专题讲义摘要

农民工发展壮大是改革开放的重大成果，支撑经济较快增长，构成城镇化加速发展的动力，推动

改革深化和社会转型，加快了我国现代化步伐。中国农村人口向非农产业和城镇化转移数量之多，世界上任何国家所没有过的，农民工市民化进入关键时期。

一、我国的城镇化的基本情况

1、发展现状和预期。目前处于发展的拐点。1990年到2020年，城镇化水平由22%上升到52.57%，城镇化人口由2.54亿人增加到7.11亿人。预计到2030年城镇化水平将达到66%左右，新增城镇人口3亿人左右。

2、经济增长新引擎。城镇化必将提高劳动生产率和城市集散效益，带来城镇化公共服务和基础设施投资扩大，促进居民收入和消费的增加，生活改善。

3、面临的挑战。农业转移人口难以融入城市，城镇建设“土地财政”依赖过大，城镇空间分布与资源承载能力不匹配，城市资源和环境压力加大。

4、传统城镇化主要特征。速度偏好而不是注重质量，政府主导而不是市场导向，投资而不是消费驱动，粗放而不是集约，大城市倾斜而不是均衡发展，城乡二元分割而不是城乡一体。

5、新型城镇化基本要求。工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业化相互协调，集约、智能、绿色和低碳，科学规划、城乡统筹，促进产业发展、劳动就业和人口集散相统一，核心是人的城镇化。

二、我国的农民工问题

1、农民工现象。“农民工”指户籍在农村、主要在城镇从事非农产业的劳动人口，也包括在农村内部从事二三产业的人员。2011年全国农民工总量达2.53亿人。

2、我国人口政策的变迁。1949-1957年：城乡居民居住和迁徙自由，没有附加限制条件；1958-1978年：严格禁止流动，制止农村人口盲目外流，形成严格的户籍管理制度；改革开放初期到上世纪90年代初：消除农民“离土”的限制，对人口流动的政策逐步放宽，农村富余劳动力以就地转移为主；上世纪90年代初到21世纪初：消除农民“离乡”的限制，人口流动政策进一步放宽，允许农民工在城市“落户”的限制，废止收容遣返制度，基本公共服务由户籍人口向常住人口发展。

3、农村劳动力转移的鲜明特征。一是就业带动。二是渐进转移。三是保留地权。

4、农民工发展带来单位问题。一是党和政府执政管理的重大挑战。群体总体稳定，但也成为为流动不定、动荡不安的群体。群众整体呈良性发展，但也由于没有出路，缺乏关爱，成为被边缘化的群

体。二是社会结构失衡比较严重。由于城乡二元结构没有有效弥合，农民工难以融入城市社会，权益得不到有效保障，愿望和诉求难以顺畅表达。三是群体性事件风险加大。面对工资拖欠、权益保障等问题，应对不当容易除西安群体性事件。

三、农民工市民化问题

完成城市化英国用了三个世纪，法国和美国大致用了一百多年，日本用了不到一百年。中国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多，世纪上任何国家所没有过的。

1、农民工转移就业呈现三个发展趋势。一是就业主要领域仍是制造业和建筑业，服务业就业比重明显上升；二是东部地区增速放缓，中西部地区和省区增速加快，回乡创业逐渐增多；三是在流入地就业和居住趋于长期化，举家外出务工经商比重逐渐提高。今后一二十年，我国农村劳动力转移将进入“以技能提升促就业质量提高，以公共服务均等促社会融入”阶段。

2、我国正处于面临劳动力全面短缺问题。目前，农村剩余劳动力转移难度加大，农民工供求的结构性矛盾更加突出，共不用求的年龄段快速上升，将有结构短缺全面短缺转变。

3、城乡分割体制下的农民工现象江湖已终

结。不稳定就业的农民工，在城市不能安居乐业，奔波于城乡之间，起不到减少农民、土地流转集中的作用。稳定就业的农民工，不能在城镇定居，加剧其流动性，企业不能形成稳定的、积累经验和技术的产业大军。农民工长期融不进城市社会，定不会积累很多矛盾。

四、积极推进农民工市民化

1、必须以扩大就业为前提。实现农民工在城镇稳步就业、充分就业、体面就业的任务仍然艰巨。加之高校大批毕业生大量涌入，城市就业压力增大将长期存在。

2、积极推进公共服务均等化。农民工市民化，就是以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”。推进城乡基本公共服务制度衔接，实现进城与留乡、流动与定居人群之间基本公共服务均等化。当前面对农民工的公共服务，依然存在着公共就业服务体系不健全，子女教育服务不足，看病难问题突出，参加城镇职工社会保险比例低，住房保障程度低，公共文化服务验证缺乏等问题。要建立覆盖全体城乡适龄幼儿的学前教育体系，保障农民工子女在流入省份平等接受高中阶段教育。建立覆盖农民工的社会保障体系，尽快实现

工伤保险全覆盖，健全医疗保障制度，提高养老保险覆盖面，探索打通城保和农保的有效管理措施，搭建五险统一管理的大社保平台。建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，保障性安居工程要逐步向农民工开放。

3、进一步完善城镇体系。要引导人口适宜开放的区域集散，鼓励资源环境承载能力较强、产业集散和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口，促进人口、经济与资源环境协调布局。

4、推进以土地换权利。不能把放弃承包地和宅基地和宅地基作为农民进城落户的先决条件，也不能强制性要求农民退地，必须完全尊重农民个人意愿。完善农民土地承包经营权和宅基地用益物权进行确权登记，颁发证书，建立全国统一的权威性的农民登记体系，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。

5、深入户籍制度改革。改革的正确方向是逐步让户口与福利脱钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，改革户籍与福利合一的管理制度。要全面实施居住证制度，梯度赋予农民工同等权利。实施省级行政区域内“一证通”。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住

房租购等方面享有与当地人口同等的权利。同时，按照权利义务对等、梯度赋予权力的原则，逐步赋予农民公寓当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。促进社会融合顺畅。保障居民消除流动人口与户籍的身份差异以及不平等待遇，促进社会融合。

6、我国农民工市民化的总体思路。把以人为本，公平对待作为解决农民工问题的根本要求；以提高农民工就业技能、保障性农民工合法权益、创造平等就业机会、提高就业质量为重点；以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心；以吸纳农民工进程定居、稳步推进农民工市民化为方向；深化户籍制度改革，创新社会管理体制，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

7、农民工市民化的基本路径。一是落户转市民沉淀一批。把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，使流动人口总量平稳减少，扎实提高城镇化质量。二是常住均服务稳定一批。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，逐步在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益。三是就近促转就业和居住，合理人口空间分布。四是留乡创新业吸附一批。

以发展现代农业和建设社会主义新农村为重点，支持流动人口返乡就业和创业，培养新型农民，合理减少人口流出规模。

8、推进双轮驱动，做到各得其所。推进城镇化和新农村建设双轮驱动，让绝大多数进城农民工在就业居住地稳定下来融入城市，让留在农村的人口安居乐业，做到进城和留乡各得其所。

典型案例

农民进城转变为城镇居民是城镇化的重要内容，这一过程伴随着进城农民生产方式、生活方式、价值观念以及文化、心理、生活习惯等一系列的转型与改变。旬阳县从促进就业、加强教育、改进服务三个方面入手，打造和提升农民进城的经济基础和文化中心心理素质。一是在就业方面，出台了《旬阳县农民工进城创业优惠政策》、《旬阳县全民创业优惠政策》等一系列政策措施，加快全县工业化进程，大力发展工商业，积极吸纳农村剩余劳动力。二是在教育方面，依托县职教中心等培育机构，每年对5000多农民开展职业技能培训，树立了旬阳建工、旬阳营销两大劳务品牌。积极开展先进文化进乡村活动，组织编写了包括科学发展观、社会主义核心价值观体系、法律常识等多个方面共计16本教材和普及读物，促进进城农民更好地融入城市

生活。三是公共服务方面，放开了户籍管理，大力推进公共服务的均等化，使进城务工者不论在县城、中心集镇还是较小的集镇，都能享受大盘较高层次的教育、卫生、文化和养老等基本公共服务。实施“务工农民定局计划”，鼓励外出农民城市定居。

省委常委、常委副省长 江泽林

十八大三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并要求完善城镇化发展体制机制，推进以人为本为核心的城镇化。当前，推进以人为核心的城镇化，重点和难点在于解决两亿多农民工市民化问题。这不仅关乎新型城镇化的实际进程和发展质量，也是全面深化改革的重要战略举措。

一、农民工市民化是新型城镇化的自然过程和特征体现

（一）城镇化的含义

城镇化是一个经济现象，也是一个社会现象。1858年马克思在《政治经济学批判》中谈及城乡分离和城市发展时就提出，“现代的历史是乡村城市化，而不想在古代那样，市城市乡村化”。1867年，西班牙工程师A·Serda在《城市化基本原理》中

开始使用城市化一词。此后，一些学者又丰富了城镇化的内涵，其基本内容有三个方面：

1、人口集中。城镇化的直接表现形式就是农村人口向城镇集中。在此过程中农村人口比重减少，农民已成为产业工人或以其它方式成为城市居民。从发达国家的城镇化历程看，工业革命推动机器大工业发展，吸引了大量人口向新兴工业城市集中，城市外围郊区和农村人口减少，城镇化开始兴起。英国还出台《贫民救济法案》，通过改善民卫生、解决住房扥措施加快人口向城镇集中，到19世纪末城镇化率已达到70%以上。而发展中国家由于工业化水平较低，同时受全球经济一体化影响，城镇化道路成多元发展。一些地区城市人口膨胀，经济社会环境恶化，出现“过度城镇化”。我国的城镇化总体上滞后于工业化。

2、产业集散。产业集散是城镇化演进的重要基础。随着人口向城镇集中，带动整个经济重心向城镇转移，其根本标志就是农业比重下降和非农产业比重的上升，即产业结构升级。在发展初期，农业生产率提高是城镇化发展的推动力，随着机器大工业体系的建立，原来分散的手工生产方式和农村经济发生的根本变化，促进了非农产业经济活动的集中。随着第三产业发展，城市与区域之间形成整

体性有机联系，由于产业链延伸及产业相互支撑，城镇日益成为新型产业及相关服务业的集散地。

3、资源集合。城镇化的结果是社会资源向城镇集合。产业的集散和人口的集中，使经济发展的重心逐步从农村向城镇转移。随着教育、医疗、卫生等公益服务需求的扩大，社会资源不断向城镇集合。总体来说，城镇化不是简单的人口向城镇集中，它是以产业发展和升级为基础的社会变迁，是社会发展的自然过程，这一过程本身也体现者社会的整体进步。

（二）新型城镇化的发展理念

党的十七大指出，要“走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，确定了我国城镇化的空间布局。十八大突出了新型城镇化思想，要求推进“四化”协调互动，提高城镇化质量。十大届三中全会进一步指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体系机制。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这是新形势下推进新型城镇化的基本要求。

新型城镇化的理念主要可归纳为四个方面：一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”

协调互动，通过产业发展和科技进步推动产业集散促进产城融合，实现城乡统筹发展；二是人口、经济、资源和环境相协调，把生态文明融入城镇化全过程，突出代际公平和可持续发展；三是构建与区域经济和产业布局紧密衔接的城镇格局，以城市群为主体形态，大中小城市与小城镇、新型农村社区协调发展，提高城镇综合承载能力；四是实现人的全面发展，破解城乡二元体制，推进农民工市民化和公共服务均等化，创新社会管理服务。

新型城镇化的“新”就是要由追求城市规模和空间扩张，转变成为以提升城镇发展内涵、均衡配置公共服务为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

（三）新型城镇化的价值取向

新型城镇化的价值基础在于坚持以人为本，聚合城乡优势，使全民共享城镇化发展成果。人类社会的发展历程表明，城镇化从根本上改变生产生活方式，不断集散、提升、创新优质的经济社会要素，促进生产力进步、经济规模扩大和社会财富积累，推动人类文明进步。新型城镇化的价值就是让城乡居民通过这一过程共享现代文明发展的成果。

二、城镇化进程中的人口流动过程与规律

（一）农民工市民化的动力机制

工业化的发展带来生产规模化，创造大量新的就业机会，为农业劳动力进入工业部门提供了可能。工业化带来的技术革命，使农业劳动生产率迅速提高，单位土地边际报酬递减，农业劳动力出现过剩，客观上要求剩余劳动力转移就业。社会分工的发展，要求人口流动来保证劳动智能的不同组合实现优化配置。工业化带来生产规模的扩大和集中，推动了城镇化进程，城镇化为工业发展提供生产要素和生产、交换、分配和消费的场所，工业化通过城镇化达到农民市民化的目的。

（二）农民工是我国城镇化进程中的特殊现象

“农民工”一词首先出现在1984年《社会学杂志》中，指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。农民工市民化是指进入城市务工的农村人口在职业转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式的转变，即职业与社会身份的双转变。西方国家的工业化与城镇化基本同步，农民职业与身份转变同时完成。而我国由于城镇化滞后于工业化，加之城乡二元结构的一系列制度障碍，使农业劳动力转移只实现了职业转变，为实现身份的同步转变，因而出现农民工这一特殊现象。

（三）劳动力流动的基本规律

市场经济条件下，劳动力流动有两条基本规律：劳动力总是从价格低的地方流入价格高的地方；流动人口的经济活动能力高于流出地人口的平均水平。我国的农民工监测数据应征了这一规律；随着经济快速发展，全国农民工总量逐年增长，2012年达到2.62亿元，以省外打工为主。就业分布区域主要在长三角、珠三角经济发达省份，表明人口流动的经济收入取向。流出人口的年龄分布以年轻群体为主，具有较强经济活动能力。因此，只要存在城乡收入差距，进城务工存在利润空间，农民进城的趋势就不会减弱。

三、农民工市民化的障碍分析

城乡二元结构是制约公民供市民化的主要障碍，以城乡二元结构为核心的一系列安排，在制度、经济、技术、文化等层面上进一步加剧了农民工市民化的转换难度。

（一）户籍制度障碍

城乡分割的户籍制度是影响农民工市民化进程的核心问题之一。城乡户籍制度人为地把城乡人口分割成两个社会阶层，从根本上阻止了农村剩余劳动力向城市迁移，造成了城乡分治局面。由于城市教育、卫生、住房、社会保障等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划提供，导致即使已进城

多年、已改变职业身份的农民工，由于户籍性质的差别，仍然被排斥在城市管理体制之外。近年来，各地陆续开始户籍制度改革，放宽城市准入门槛，但许多制度安排仍立足于城乡二元户籍制度管理，使农民工无法享受城市同等待遇，阻碍了农民工市民化进程。

（二）经济障碍

与户籍挂钩的城乡福利差别进一步固化了城乡二元经济结构，增加了农民工市民化的转换成本。

1、定居成本。我国农村人口流往城市被定义为自发性流动迁移，其迁移成本未纳入国家承担范围。因此进程定居成本是农民工迁移时需要考虑的首要问题。多数农民工外出打工，农务由家庭成员替代，家庭总收入并未为减少。但农民工在城市定居，不仅需要支付转移费用，而且生存费用比农村高得多。而农民工相对较低的收入加大了其在城市定居的难度。统计部门的一项详细抽样调查表明：13.2%的农民工入不敷出，63.2%的人勉强生存。这样的经济收入水平不足以支撑其家庭在城市定居的成本。

2、土地束缚。由于承包地不具有产权属性，不能买卖，土地流转又具有暂时性特点，难以实现

土地大规模集中。土地分散经营不利于农业的规模化、集约化和现代化，难以吸引大量资本对土地进行长期有效投入，同时又束缚着大量农民滞留在土地上。农民工要想真正实现城市的永久性迁移，就必须无偿放弃在农村承包的土地，这直接影响农民工的迁移倾向。

3、就业歧视。新中国成立初期，我国就建立起城市居民优先就业的劳动就业制度。改革开放后，随着人口流动和迁移政策的逐步放宽，大量农村剩余劳动力进入城市，一定程度上冲击着二元结构体制。近年来，由于中央对农民工问题的高度重视以及相关文件的出台，各级政府开始考虑进城农民的平等就业权问题。但目前对农民工就业的各种歧视规定仍然存在，降低了农民工在城市的发展空间和就业预期。

4、社会保障。我国城镇民社会保障体系由基本养老保险、基本医疗保障、失业保险和最低生活保障为主体，保障水平较高。而农民的社会保障主要包括农村养老保险、农村合作医疗和五保户制度。随着家庭联产承包责任制的实施，农村社会保障逐步弱化。农村社保体系不健全，农民工又难以纳入城市社保体系，使进城农民工处于“随时面临生产无着”的状况。

5、子女教育。我国中等以下教育实行“地方负责、分级管理”，实际运作中，市、县主要对城镇的初、中等教育负责，乡镇主要对农村初、中等教育负责。由于城市义务教育投入主体的差异，城市政府难以为农民工子女教育进行资金投入，致使那些随迁学龄儿童难以进入公立学校，承受者接受义务教育的不平等待遇，增加了农民工向城市迁移的成本。

（三）技术障碍

我国农民工的受教育程度普遍低且缺乏职业技术培训。据统计，初中文化程度的农民工占60.5%，即未参加弄ing业技术培训也未参加非农技能培训的占69.2%。他们大多在制造业、建筑业和服务业等劳动密集型行业从事技能要求不高的生产性劳动。随着经济结构升级和新兴产业的兴起，社会对劳动力素质要求越来越高，农民工的就业领域受到极大限制，就业难度日益加大。

（四）文化障碍

农民工市民化的深层次障碍是文化心理转换。城乡文化的差异在城市居民和农民工之间表现为相互性排斥。一方面，城市居民思想观念受城乡分治影响，对农民进城有排斥心态，担心农民工进城引发“城市病”，挤占就业岗位。另一方面，农民

工自身观念受乡土文化影响，不适应城市生活方式。调查表明，41.5%的农民工闲暇时间选择睡觉、36.5%的农民工选择聊天、42.6%的农民工选择看电视，不愿参与到城市生活中去，阻碍了农民工成都市的归属感。

四、陕西城镇化的农民工市民化问题

（一）陕西的城镇化进程

近年来，我生意保障性安居工程，有条件农民进城落户、避灾扶贫移民搬迁和小城镇建设为抓手，统筹推动全省城镇化进入加快发展的新时期。

1、城镇化是西安历史性跨越。西部大开发以来，陕西城镇化进程明显加快，特别是2007奶奶以后，城镇化率年均提升1.88%，高于全国同期1.34%的平均水平。城镇人口以年均0.96%的速度增长，高于常住人口0.75%的增速。2012年全省城镇人口首次超过农村，2013年城镇化率达到51.31%，初步实现了由乡村型社会向城市型社会的历史性跨越。

2、城镇综合承载能力增强。2013年全省生产总值达16045亿元，居全国16位，人均GDP达42692元。城镇化率的提升与人均GDP增长基本同步。以西咸一体化为核心的关中城市群，以全省27%的土地面积，承载了62.6%的人口，创造了63%的

GDP，成为全省经济发展的增长极和创新城市发展方式的核心区。

3、公共服务体系不断健全。2012年，全省市政公用设施实现县城以上城镇全覆盖，城市垃圾、污水、供气、供热等设施水平大幅提高，城市、县城和重点镇气化率分别达到81%、40%、22%，解决了38.2万人用电和1418万农村人口饮水问题。城乡基本医疗实现制度全覆盖，城乡居民养老保险一体化实现制度全覆盖。在全国首创65岁以上老人免费体验和农村孕妇免费住院分娩制度，24.94万农村孕妇产妇受益。

(二)陕西农民工市民化的障碍分析

伴随城市型社会的快速发展，陕西农民工市民化除了面临全国普遍性障碍，还呈现出欠发达省份特有的一些问题：

1、城镇规模总体偏小、区域发展不均衡。全省10个设区市辖区人口为125.7万人，比全国平均规模少5万。83个县城中超过10万人口的只有19个。建制镇平均人口为4851人，仅相当于全国平均水平的90%。全省接近80%的县城建成区面积不足10平方公里，70%以上的建制镇建成区面积小于1平方公里。区域城镇化水平差异较大，关中成真密度为74.58座/万平方公里，为陕南的1.55倍、陕

北的3.14倍。

2、城镇吸纳就业能力不足。2012年全省农村劳动力1574万人，农村富余劳动力818万人，可实现转移就业689万人，尚有130万人难以转移就业，全省劳动力资源总体供大于求。从转移流向看，省外转移就业330万人，占总数的47.9%，省内吸纳农村剩余劳动力的能力减弱。据测算，“十二五”时期全省每年新增适龄劳动力人口70万左右，每年省内新增就业岗位35万个，供需动态岗位缺口35万左右。

3、公共服务供给成本压力较大。由于城市公共服务资源依据城镇户籍人口规划配置，在对于本地户籍人口尚存历史欠账的情况下，覆盖大规模进城农民工存在较大困难。以“十二五”末全省城镇化率达到57%的目标测算，全省每年将有95万农村人口转移到城镇，按照一个农民工市民化8万元的成本测算，年均需投入760亿元用于公共服务，供给成本压力较大。

五、政策建议

1、加强国家层面的顶层设计，完善城镇化体制机制。

我国地域辽阔，区域自然环境和经济水平差异较大，在国家顶层设计中应统筹考虑东、中、西部

经济社会发展实际，分门别类制定科学的土地、人口、就业、产业政策，配套改革财税、投融资和社会保障制度。根据目前各地实际情况和相关制度改革难易程度，设计每类地区制度改革和的具体步骤，明确农民工市民化的成本分担责任和时间安排，稳步推动城镇化健康发展，有序推进农民市民化进程。

2、深化户籍制度改革，推动城乡融合发展。要彻底打破户籍“坚冰”，对依附在城乡户籍上的各种福利功能进行逐步剥离。要打破“农业人口”和“非农业人口”的户籍界限，使公民获得统一身份，充分体现公民居住和迁移的自由权利，剥离、剔除黏附在户籍关系上的社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。要坚持因地制宜、分步推进的原则，对目前城乡共有的福利政策，进行合并改革，按照城乡居民收入水平科学测算，统一执行标准；对农村居民财产性权利，应加强权益保护，对生产性补贴，应保护支持实际生产主体；新出台政策均应按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的要求，实现政策一体化。

3、创新城镇管理模式，实现公共服务均等化。要进一步强化政府的公共服务供给责任，建立

城乡统一的公共服务，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动，培育城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业或就近转移就业，实现居民收入增长与经济发展同步，劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。要按照城乡基础设施一体化、网络化、共建同享的要求，推动各地以常住人口为依据，编制经济社会发展规划，统筹考虑就业、医疗、住房、教育、社会保障等公共服务需求。运用现代信息技术，整合各类管理资源，完善人口信息平台建设，实施精细化管理。

4、提高农民工综合素质，加快文化融合与角色转变。

农民工市民化不仅仅是身份、环境和职业的转换，更重要的是生活方式、价值观念和心理因素的转换。当前，应以消除制度性障碍为基础，以实现人的全面发展为目标，大力实施农民工素质提升工程，加大新型农村社区文化建设力度，发挥社区文化的导向功能，开展科学文化知识、民主法制、行为规范教育，培育农民工综合素质，有序推进农民工市民化进程。

省长助理、公安厅厅长 杜航伟

当前，我省已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、社会主义现代化加快推进的重要时期，也处于城镇化深入发展、面临风险挑战日益加大的关键时期。作为维护社会大局稳定、服务经济社会发展的一支重要力量，公安机关在全面推进新型城镇化建设中肩负重要职能，特别是在完善城镇化健康发展体制机制、推进城市建设管理创新等方面担负着不可替代的重要作用。因此，全省公安机关必须紧紧围绕省委、省政府重大决策部署，充分发挥在城镇化建设中保障者、促进者、服务者的职能作用，努力为建设“三个陕西”创造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境。

一、深化矛盾纠纷排查化解，全力维护社会大局总体稳定。当前，以城镇化建设为代表的各项社会体制改革进入攻坚期，由此引发的社会矛盾纠纷多发易发并相互交织叠加，对维护社会稳定带来很大压力。从公安机关调研走访情况看，城镇化进程中往往伴生两方面问题：一方面，“被城镇化”的当地村民因征地拆迁补偿问题，极易引发矛盾纠纷。另一方面，失地农民受自身条件限制，进城后面面临可供选择的职业工种较少、工资福利偏低、生活成本偏高的压力，处于进城无保障、回乡无出

路的两难境地。对此，公安机关必须切实发挥维护稳定主力军的作用，认真总结近年来开展“三问三解”、“三访三评”、开门走访等活动的经验做法，广泛深入到基层一线和群众中去，收集社情民意，掌握民生疾苦，坚决维护群众合法权益，切实解决群众实际困难，有效化解和及时处置各类矛盾纠纷，确保全省社会大局持续稳定。

二、统筹推进打防管控工作，确保社会治安秩序持续良好。随着城镇化建设步伐的日益加快，人流、物流、资金流持续增长，各类违法犯罪活动也成比例上升，对维护社会治安提出严峻挑战。因此，公安机关必须紧紧围绕党的十八大提出的完善立体化社会治安防控体系的要求，深入开展以“三打击、三整治、三防范”为主要内容的“秦剑行动”，按照“更快地破大案、更多地破小安、更好地控发案”要求，坚持专项打击与立体防空相结合，不断推动“平安陕西”建设向纵深发展，进一步提升三秦百姓的安全感和满意度。要坚持严打方针不动摇，严厉打击各类严重刑事犯罪活动，集中打击各类涉及民生领域的“小案件”，大力整治群众反映强烈的治安突出问题，努力为人民群众安居创造安全稳定的社会治安环境。要依托社会治安防控体系，切实强化社会面管控，落实“见警察、见警灯、见警车”巡逻、网络化巡逻、流动警务车巡逻等巡防模式，最大限度预防和减少违法犯罪活动的发生。

三、稳步推进户籍管理制度改革，促进城乡人口合理有序流动。深化户籍管理制度改革，对于全面推进我省城镇化具有重大意义。公安机关作为户籍管理的职能部门，必须按照省委、省政府和公安部的总体部署，立足省情实际，深入探索实践，积极稳妥推进全省户籍管理制度改革，努力健全完善与我省城镇化建设相适应、相匹配的户籍管理制度，为推动我省人口合理有序流动、加快城镇化建设提供重要保障。当前，要围绕深化户籍制度改革，认真梳理制约和影响我省城乡一体化发展的重要难点问题，积极研究出台有利于推动农村居民市民化进程、有利于人才合理流动和优化配置、有利于我省经济社会统筹发展的户籍政策，为加快全省城乡一体化发展奠定坚实基础。要围绕推进农村居民进城落户，积极配合各级政府，进一步简化农村居民进城落户手续和办事流程，为农村居民住证制度，认真总结宝鸡试点推行居住证制度的经验做法，全面推广普及居住证制度，真正为在我省城镇化居住、生活的流动人口提供均等服务管理。要围绕健全流动人口服务管理体系，积极推动政府相关

部门出台外来人口及其子女在上学、就医、住房等方面的优惠政策，切实解决外来人口在城市生活中存在的突出问题。

四、加强公安基层基础工作，提升公安机关社会治理能力。要以全省推进城镇化建设为契机，进一步加强以基层派出所为重点的实体建设，按照《生干干厅关于进一步加强和改进派出所基础工作的决定》要求，力争两年时间内实现1镇设置1个派出所，同时采取精简机关、新警下基层等有效手段，保证基层派出所警力达到县总警力的40%以上。要进一步推进社区民警专职化为重点的平台建设，积极推进社区民警“双向积分”考核，开通社会警务工作信息平台，力争在2014年上半年全部完成社区民警专职化工作，真正把社区警务室打造成为群众家门口的“派出所”。

五、扎实推进执法规范化建设，努力促进社会公平正义。总书记指出，“新型城镇化不仅是住在城中，更是幸福在城中”。维护社会公平正义既要全面深化改革的出发点和落脚点，也是人民幸福的基本前提和重要保障。公安机关担负着行政执法和刑事司法双重职能，只有把严格公正规范执法贯穿于新型城镇化建设的全过程，把促进社会公平正义体现在新型城镇化建设的全方位，依法保障

群众合法权益，让他们平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果，推动工业化和城镇化良性互动，推动城镇化和工业现代化相互协调，才能真正实现城乡一体化发展。因此，要继续狠抓执法规范化建设，按照《陕西省公安机关执法规范化建设三年规划》部署，着力从健全执法制度、加强执法管理、强化执法监督等方面下工夫，切实规范公安机关执法行为，全面推向“阳光执法”模式，最大限度向群众公开执法依据、执法程序、执法进度和执法结果，进一步提升公安机关规范执法的能力水平，努力为全省城镇化建设创造良好法治环境。

省人力资源社会保障厅厅长

翟四虎

新型城镇化的核心是人的城镇化，没有人口的集聚，就没有城市的构成，新型城镇化战略的出发地点和落脚点必须体现现在作为主体的“人”的身上。人的城镇化重点在农民工市民化。当前，农民工市民化面临关键时期，一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，其中的绝大部分即使不放开户籍也要留在城镇，市民化的现实需求很强；另一方面，农民工长期融入不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。在此背景下，加快推进农民工市民化具有重要意义和现实紧

迫性。

我省已具有加快推进农民工市民化的现实基础、经济基础和实践基础。其一，2012年我省农村劳动力转移就业达689万人，在省内就业的有359万人，其中举家外出、脱离农业生产和生活环境的农村人口达140余万，且在流入地居住趋于长期化；占农民工总量40%的新生代农民工，在城镇落户的意愿强烈，构成了城镇化快速发展的内在动力，成为推动农民工市民化的现实基础。其二，近几年我省经济平稳快速发展，GDP增速持续高于全国平均水平，财力不断增长为农民工市民化奠定了经济基础。其三，2010年以来，省委、省政府加大力度推进有条件的农村居民进城落户工作，到2013年底，全省累计办理进城落户农民406万人，完成“十二五”期间600万有条件的农民进城落户目标任务的67.67%。进城落户工作促进了我省城镇化率的快速提升，2012年我省城镇化率达到50.02%，比2009奶奶提高了6.52个百分点；户籍登记城镇化率为37.09%，比2009年提高了6.89个百分点，年均增速超过全国平均水平。进城落户工作已成为我省城镇化快速发展的主动力力量，为农民工市民化奠定了实践基础。

但应当看到，在推进农民工市民化进程中，还

需要下大力气解决一些不容忽视的问题。比如户籍制度改革、土地流转问题以及城乡基本公共服务均等化等问题。另外，还要消除农民工与城镇居民整体上的差距，比如农民工工资水平、参加城镇社会保障比例和受教育水平相对较低。

按照党的十八大和三中全会的要求，加快推进农民工市民化，要以科学发展观为指导，统筹规划，循序渐进。早IFA咋会呢布局上，要结合所规划地区社会经济状况，根据人口的就业结构规划城镇的布局和规模。要将人口、土地、居住、基础设施、公共服务、社会保障等纳入到统一的制度框架下，强调在城乡发展一体化背景下推进广大农村地区的城镇化进程。要以新生农民工和举家迁移农民工作为市民化的重点群体，统筹推进大中小城市和小城镇协调发展，结合移民搬迁和重点镇建设等项目，把中小城镇作为吸纳农民工落户的主要载体。

在保障措施上，一是深化户籍制度改革。全面实施居住证制度，让外来常住人口在医疗、教育、养老、失业等方面与城市人口享受平等的权利。二是积极探索农村土地流转新途径。构建农村土地有序流动秩序，将农民完全从土地中解放出来。三是推动实现更高质量的就业。加大农民工技能培训和职业教育力度，提升农民工职业技能素质，提高农

民共几页的稳定性，鼓励农民工回乡创业并带动就业。强化农民工资支付同酬，维护农民工合法权益。四是加强农民工社会保障工作。努力提高农民工社会保险参保率，切实做好农民工在城镇落户后各项社会保险的转移接续、参保缴费等工作，将农民工纳入城镇保障房范围。五是加强农民工基本公共服务。以强化输入地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利；以根据常住人口配置公共卫生资源为重点，保障农民工平等享受医疗卫生和计划生育服务；以加强面向农民工的公共文化服务体系建设为重点，丰富农民工精神文化生活；以强化基层社会服务为重点，进一步健全农民工管理服务体系。

省政府副秘书长 张光进

进城，像城里人一样活着，是一代又一代农民苦苦追逐的梦。农民工作为探路者，迈出的脚步如何平稳落地？考问着政府的智慧和社会的良知。

一、“农民工”是一个需要重点研究、切实解决的历史问题

在典型的西方国家工业化和城镇化过程中，传统农民转化为市民通常是通过剥夺农村居民的土地、迫使农民进入城市并转为工厂的工人，实现了

由农民向市民的一次性全面转变。而我国城镇化起步、加速过程中，城镇建设铺排大、起点低的特点，决定了其需要大量的廉价劳动力作为支撑。与此同时，农业生产力得以释放、生产要素流动解冻，农村相对富余劳动力逐渐向城市转移并成为城市的生产者。在此过程中，虽然相当数量的农民实现了职业、工作地域、居住场所的转变，但是由于制度上的二元结构和其他因素的制约，并未像西方国家那样经历从农民向市民的彻底转变，而是因其固有的“农民”身份，使绝大多数农民工无法真正地融入城市成为市民。由于我国大多数农民工要转变城市民，就必须经历由农民到农民工、再由农民工到市民的转变路径，因此产生了具有中国特色的“农民工”这一群体称谓和现象。

农民工的形成历时长，成因复杂，具有明显的历史性、群体性和时代性特征。从总体来看，农民工推动了我国城镇化进程，为城市建设做出了巨大的不可磨灭的贡献。在推进新型城镇化的今天，妥善解决农民工问题已经成为一个绕不过的话题。

二、分级分类推进农民工市民化是比较现实的选择

从“农民工”演变历程看，农民工市民化的意愿、模式呈现多样化。从农村实行家庭联产承包责

任制以后，农业生产力得以释放，从而出现了农闲时出去找些“活”钱，农忙时回家收种的第一代“农民工”。市场大浪淘沙，孜然粉化分解了第一代农民工，这部分公民工大多数从事的工作是建筑业中的挖地基等重体力劳动，对城市生活要求不高，对融入城市停留在向往阶段，基本上会选择回乡继续从事农业生产，或者用户已有的积蓄在县城、乡镇从事个人经营。同时，也有一部分农民工经过努力成为优秀的企业家和职业经理人，继续留在大城市生活。

80年代后新一代进城务工人员是改革开放后农村新生代或新成长起来的一代，农村对他们来讲只是一个出身或经历，其所受的教育和改革的成果，使其对城乡二元的感受不深，加上其教育水平、综合素质较上一代有明显提高，相对对融入城市、成为市民的愿望更为迫切，这一群体的很多人宁愿在城市漂着，也不远回到农村。

截止2013年年底，全国农民工总数达到2.69亿元。要解决如此庞大的农民工问题，就要对农民工融入城市的意愿、农民工群体和类型等进行历史、理性、客观地分析，针对差异化需求分级分类解决市民化的问题。

其一，发挥市场调节作用。能够适应市场优胜

劣汰，在城镇具有稳定工作和居住地，参加城镇基本医疗保障和城镇企业职工基本养老保险的务工人员，在自愿基础上转为所在城市的居民，在教育、医疗、社会保障等方面享有与当地居民同等权利。

其二，发挥政府引导作用，把小城市和小城镇作为转移农民市民化的主要载体。相对于大中城市，小城市和小城镇的承受能力相对较大、城市化成本最小、进程门槛相对较低，可通过产业和服务转移，增加小城市和小城镇的就业机会，把小城市作为就近有序地成本转移农业人口、实现农民工市民化的优选地，把小城镇作为首选地，使二者对城镇化的贡献率提高到50%以上。

其三，加快建设农村社区，促进农民就地市民化。通过科学规划，加大政府投资力度，加快推进新型农村社区建设，改善农村生产生活环境，完善教育、医疗、文化、体育等公共服务功能，使农村社区成为农民市民化的重要组成部分。

三、城乡一体化是农民市民化的根本途径 城乡二元结构造成我国城市和农村在政策、规划、建设等方面长期割裂，严重阻碍二者的健康发展。在新型城镇化中，要突出体现城乡一体化。一方面是要加强现有政策的宣传，抓好现有政策的兑现落实；一方面要适应新型城镇化要求，促进农村

与城市、农民与市民一体化。

1、推进农村和诚实一体化规划建设，实现农民就近、就地市民化。首要任务是在农村实行与城市统一的规划建设标准，加快完善农村讯基础和公共服务设施，满足市民化过程中对服务规模和水平不断提高的需求。二是通过加大大政府直接投资力度、扩大转移支付规模增加县城、小城镇、农村社区的投入能力，使规划蓝图变为现实。

2、实行城乡一体化保障政策。截止2013年年底，全国参加养老、医疗、工伤和失业保险的农民工人数分别达到4895万人、5018万人、7266万人和3740万人。拿最高的工伤保险7266万人计算，单项保险参保率只有27%，覆盖面还比较低。而公平、完善的社会保障政策是实现农民就近、就地市民化的重要条件。其重点是打通城乡各项保障政策，实行城乡统一的医疗、养老、失业等政策。要把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，实现城乡之间保障政策互联互通。

3、确保农民与市民拥有同样财产权。党的十八届三中全会提出，“要依法维护农民与土地承包经营权，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，“要

赋予农民更多财产权、保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。农民财产权的确立与保护，土地承包经营权和宅基地用益物权的流转，将会促进一部分农民转化为职业农民，拥有土地流转收益和务工收入双重保障，其市民化的动力更强，市民化后的生活更加可靠。

省国土资源厅厅长 王卫华

城镇化的根本在于人的城镇化。李克强总理在政府工作报告中以解决“三个一亿人”的问题，对以人为本为核心的新型城镇化做出了具体、形象的阐释。特别是解决一亿农业转移人口落户城镇，对破解城乡二元结构，实现经济社会持续健康发展意义尤为重大。

一、城镇化是我国经济发展的最大潜力

城镇化是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化率已经超过50%的平均水平。2012年3月，联合国发布的《世界城镇化展望》，预计到2013年中国城镇化率将会达65%-70%，认为未来全球经济发展的主要动力，将来源于新兴市场国家特别是中国城镇化的推进。斯蒂格列茨也曾预言，中国的城镇化和美国的高科技将是影响21世纪人类的两大主要因素。据有关研究机构测算，农民变市民，36

人均生活消费将增加3倍以上；同时，每年增加1一个城市人口至少可以带动10万元左右的固定资产投资，也就是说假如3亿农村居民便城市居民，就可以创造30万亿元以上的投资需求，带动相关服务加速发展，这将为中国扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。

二、农民工市民化的问题已经迫在眉睫

推动中国城镇化，农民工的市民化是首先需要解决的问题。目前，全国农民工总数达到近3亿人，不到4个城镇人口，就有一个是流动人口，北京、上海等地甚至达到每三个人中就有一个是流动人口。农民工已经成为城市正常运转、产业正常发展、社会事业正常运行不可或缺的劳动群体，成为推动城市建设和经济社会发展的主要力量。大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层。数以亿计的农民工，脱离农村社区组织，脱离了家庭，特别是新生代农民工，没有从事过农业生产的比例高达84.5%，愿意回农村定居的只有7.7%，但由于户籍的限制，有难以融入城市社会，应有的权益得不到有效保障，愿望和诉求难以顺畅表达，如果不能及时引导、合理安排，将会演变一个流动不定、动荡不安、没有出路的群体，带来社

会结构的严重失衡。

三、妥善做好农民工市民化的利益维护

一是完善农民工市民化过程中土地权利保障机制，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产投权更大的处置权，农民可在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。二是促进农民工在城镇稳定就业，健全农民工职业教育和技能配U型你体系，把扩大农民工在城镇就业、稳定就业作为重要任务。三是按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系，将农民工子女义务教育发展经费纳入财政保障范畴，保证农民工子女平等接受教育。四是建立覆盖农民工的城镇住房和社会保障体系。将符合条件的农民工纳入城市保障性住房和最低生活保障范围，逐步将城镇职工、城镇居民、农村居民和农民工纳入统一社保体系。五是进一步改革户籍制度，逐步建立城乡统一的户籍登记制度，提高长期在城市就业和居住农民工的归属感和认同感，实现城乡居民身份统一、机会均等、权利平等。

四、全力做好新型城镇化的用地保障

转变土地利用与管理方式，坚持走节约集约用地之路，按照“一个基本前集体、两个重点途径、三个政策组合、五个层次分类”的基本路线，谋划

和做好土地利用管理工作，保障城镇建设用地需求。一个基本前提，就是严格保护耕地；两个重点途径，就是用好增量、盘活存量；三个政策组合，就是用足现行政策、创新实践探索、争取中央支持；五个层次分类，就是按照关中城市群、区域中心城市、县城、重点镇和农村新就业城市改造、“空心村”治理和乡镇、学校、村庄撤并后闲置土地的开发利用力度，推动低效用地二次开发，提高城乡土地利用率，促进城镇持续健康发展。

省发展改革委主任 方为峰

加快推进以人为本的新型城镇化，不仅是经济社会发展规律的客观要求，也是新时期推进转型的战略选择，更是涉及全局的重大经济问题。

一、加快新型城镇化具有重大战略意义

（一）城镇化是现代化的必由之路。从工业革命以来的人类历史看，要实现现代化，必须在推进工业化的同时同步推进城镇化。

（二）城镇化是扩大内需的最大潜力所在。随着城镇化的推进，大量农村人口进入城镇，在带来消费者需求大幅增长的同时，还会产生诸如基础设施、公共服务等巨大的投资需求。

（三）城镇化是推动城乡区域协调发展的强大

动力。一方面，让你口向城镇转移，可以提高农村居民人均资源占有量和农业现代化规模水平，又可增强城市对农村的辐射带动作用，缩小城乡差距。另一方面，通过优化城镇空间布局，使人口分布与经济分布更协调，资源配置更高效，缩小地区差距。

二、农民工“半市民化”成为制约城镇化发展的瓶颈

按目前统计口径，全国现有6亿元多城镇人口中有1.67亿是在城镇居住6个月以上的农民工以家属，占城镇人口的27.5%，他们长期在城镇生活，却没有享有同等的基本公共服务，仍处于“半市民化”状态。主要原因有：一是以户籍为主体的城乡二元制度改革明显滞后，和户籍制度挂钩的土地、就业、教育、社会保障等制度还没有跟进调整。二是城镇公共服务供给能力依然不足。尽管近几年公共产品和服务供给实现了快速增长，但基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化的需求。三是农民工市民化投入的政府间分担机制仍不健全。四是城市管理机制与社会结构变化不相适应。大量农民工进城，到支撑是利益主体更加多元化和多层化，如果外来农民工长期缺乏应有的权益诉求和保障机制下，不能完全融入城市生活，会带来一系列社会问题。

三、我省已经具备了推进新型城镇化的条件

（一）我省城镇化进入了人口转移型城镇化向结构转换型发展的转折时期。2012年全省城镇化率已超过50%的历史拐点，标志着人口转移城镇化阶段已基本完成，进入了提高城镇化质量的新的历史阶段。

（二）我省处在工业化中后期加速阶段。近年来我省经济持续走在上升通道，工业经济增速连续几年处于全国前列，工业化的快速推进为新型城镇化发展提高了强大动力。

（三）农民工进城意愿强烈。据国家统计局陕西调查总队调查显示，我省一些地区近80%的农民工希望落户城镇，新生代农民工对进城落户愿望更为强烈。

（四）基本公共服务保障能力明显增强。我省“十二五”民生支出累计达6390亿元，公共服务设施和水平滞后的局面得到明显缓解。

（五）积极探索了城镇化发展新模式。我省各地积极探索，涌现出了“杨凌模式”、“东樊模式”等许多好的做法，为全省城镇化发展提供了示范和借鉴。

四、推进农民工市民化的建议

（一）加快土地和户籍制度改革，强化推动作

用。一是力争三年内完成农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记工作，使土地流转法制化、规范化。二是要创新人口服务和管理制度，全面放开小城镇落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

（二）健全四级城镇体系，强化引导作用。一是发挥省市共建大西安政策合力，全力建设西安国际化大都市。二是细化落实“一市一策”，做大做强宝鸡、渭南、咸阳、铜川等区域中心城市。三是依托关中环线和京昆、福银、包茂等交通干线，做大沿线县城，培育城镇群。四是继续推进重点示范镇和文化旅游名镇建设，鼓励有条件的市县加快建设一批重点镇。

（三）健全就业、教育、卫生、社保和住房等五项公共政策，强化障碍作用。一是推动城乡劳动者同工同酬，构建城乡统一的劳动力市场。二是实现教育政策的城乡统一，提高农村劳动力的职业技术水平好科学文化素质。三是加快推进医疗卫生政策及医疗保障政策的城乡统一。四是推进基本养老等社会保障政策城乡统筹，提高社保基金的统筹层次，改进转移接续制度。五是将符合条件的农民工

纳入城市住房保障体系，改善农民工居住条件。

省环保厅厅长 王成文

加快推进新型城镇化，能让更多的农村居民转化为城镇居民，正真实现农民工市民化；推进农民工市民化，可以提高土地利用效率，新型城镇化发展才能有保障。我省是农业大省，推动新型城镇化，是促进解决“三农”问题、加快实现富民强省目标的重大战略，是坚持科学发展，转变经济发展方式的必然要求，是扩大内需，提升区域竞争力，促进我省经济社会发展新跨越的现实选择。

我省近年来大力推进新型城镇化建设，按照做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区的思路，大力开展西咸新区等城镇群建设，推进陕南避灾扶贫搬迁和陕北扶贫搬迁，加快重点镇和新型农村社区建设，积极开展农村环境整治，加大生态保护力度，城镇化建设取得好的发展，农民工市民化步伐明显加快，有120多万由农民变成市民。但农民比例偏高，收入偏低，城镇化率好不够高，加快新型城镇化和农民市民化之路还很长，需要不懈努力。在新型城镇建设中，要注意以下几点：

一是坚持生态优先。把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环

境友好，加快生态经济发展，走集约、智能、绿色、环保、低碳的新型城镇化道路。要统筹均衡发展，做到人口、经济、资源和环境相协调。在新型城镇化建设中，突出公共服务设施尤其是污染防治设施建设，为人民创造良好生产生活环境，促进美丽陕西建设。

二、增强承载能力。突出资源环境承载能力，科学布局大中小城市和小城镇、城市群，完善城市基础设施，增强集聚辐射功能。突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接，走以小城镇为重点的发展路子，大力发展县域和重点镇。要根据发展基础和环境容量，通过扩容提质，提升县城综合承载能力，加强城市基础设施改善和综合能力建设，突出城市群的辐射带动作用，做到大、中、小城市与小城镇协调发展。

三、是注重以人为本。新型城镇化，本质就是人的城镇化。要树立以人为本的理念，提高人口城镇化水平。要高度重视城镇规划，城镇的规划，公共服务等都应以人为本为出发点，围绕人的需要发展。要消除一切对农民工歧视的政策，让农民能够凭借土地权利参与并分享城镇化利益，完善社会保障体系，从根本上解决进城镇农民的后顾之忧。降低进城门槛，打破农业人口和非农业户籍界限，统

一户籍管理，逐步放开农民进城落户限制，促进农业转移人口市民化的进程。

四、强化产业支撑。有了产业才有就业，“乐业”才能“安居”，产业支撑是新型城镇化的根本。过去的城镇化，主要是盖些楼房，修些街道，大多存在“规模式扩张”现象，既没包含人的城镇化的应有内涵，也没有考虑到合适的产业支撑。这样的城镇化，显然不是与经济、社会发展相适应的城镇化。新型城镇化应该有巨大的产业做支撑，而不是简单的农民进城。产业培育要结合当地的环境、市场和人才等条件进行分析，推动城镇化，不可能产业形成了再城镇化，也不是把城镇建设好了再去考虑什么产业，二者是同步协调推进的。城镇化必须有产业支撑，不能简单造成，要将城镇化与工业化融合发展。

五、是做好城乡统筹。新型城镇化不是城市“吃掉”农村，而是城乡融合、互动、城乡经济协调发展。我省农村人口占全省总人口的70%，他们渴望像城市那样的基础设施和公共服务，享受市民那样的待遇。我省正在开展的新农村社区建设纳入城镇的体系规划，统一规划布局，把重点示范镇建设、撤乡并镇、小村并大村、空壳村整治、村庄建设、移民搬迁结合起来，同步安排基础设施建设，45

强化环境、教育、医疗、文化等公共服务功能。同时，要尊重农民意愿，保持乡村风貌，做到舒适宜居、方便群众。

省住建厅厅长 杨冠军

加快推进新型城镇化是建设“三个陕西”的客观要求。新型城镇化是以产业支撑，以提升城镇吸纳能力和以人为核心，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，最终实现共同富裕。

一、农民工问题难点多、数量大、时间紧迫

农民工概念作为我国特定时期户籍制度下的产物，目前这一群体已经超过2.6亿，他们长期在城镇从事生产劳动，是=城镇化加速发展的动力，他们虽然被统计为城镇常住人口，但却没有真正享受城镇的基本公共服务和社会保障，包括医疗、住房、子女上学等社会保障问题尚未解决。如何通过政策引导外出务工人员到流入地落户或长期居住、或者到近城镇落户，使长期在城镇工作生活的农民享有与城镇居民平等的公共资源和服务，已经成为现阶段城镇化进程中的必须破解的难题。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互

促共进的城镇化新路经。从2013年-2017年，我省城镇化水平将由目前的50.6%提高到60%，即每年提高两个百分点。对我省来说，就意味着每年约有76万农民进入城镇，城镇化的推动将拉动固定资产投资快速增长，将为我省建筑业加快发展提供更加广阔的的发展空间，大量的工程建设量必将需要更大量的农民工参与其中。

建筑业的发展为农民共提供了大量就业、增收机会，而农民工也为城市建筑发展的方方面面贡献着力量，建筑业、建筑业农民工和城镇化建设三者之间紧密相关，相互促进。

二、我省建筑业农民工工作为农民工群体中重要的组成部分，面临以下几个迫切需要解决的问题

按照十八大报告要求，下一阶段我国将力推农民工的市民化，农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。根据我省《2012年陕西农民工调查报告》，2012年，全省农民工总量达到662.9万人，建筑业农民工占农民工总量23.6%，突破制造业成为农民工进城后的第一大就业方向。建筑业农民工市民化问题必须要面对的重要一环。

农民工在农村是农民，进城从事建筑业就应该逐步过渡为建筑产业工人。目前，做好建筑业农民

工专业化、职业化工作主要需要解决以下几个问题：

1、农民工缺乏对生活、工作的长期规划，参加技能培训率、持证山岗率和合同签订率低，维权意识淡薄，导致农民工自身权利无法保障。

2、社会保障难以落实。一是由于城镇医保、社保跟新农合、新农保相比缴费基数要高得多，农民工即使到城镇工作，也宁愿选择缴费低的新农合、新农保。二是农民工进城后存在逐步落实城镇居民享受的各种社会保险的问题。

3、同工不同酬。建筑业农民工不能享受与其他产业工人、农民工同等的待遇。他们工作环境、住宿环境较差、岗位危险程度高，社会地位低下，这些不平等使得建筑业难以留住人才，稍有技术、有条件的都不愿意留在工地。

三、探索实施建筑业农民工实名制管理推进农民工专业化、职业化

经过对我省建筑业发展情况的调研，结合我省建筑业农民工现状，计划利用1-2年时间，在全省推广建筑业从业人员实名制，通过落实从业人员实名制，规范施工现场管理、建筑工程劳务分包和从业人员执业行为；提高劳务队伍整体素质，加大职业技能培训提高农民工持证率，推动建筑劳务人员

职业化和社会保障水平。

通过推行建筑业农民工实名制，实现建筑市场的规范化管理，推动破解农民工问题，把建筑业农民工变成有技术、享受社会保障、稳定的劳务服务群体，将劳务企业变成总承包企业的组成部分，将建筑业公民工变成工人。进一步探索建筑业农民工社会保障制度，研究解决将劳保统筹基金与建筑农民工社会保障结合的使用政策，提高建筑业农民工社会保障水平。

省科技厅厅长 李明远

认真贯彻执行《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，发挥科技对现代农业发展、城市产业转型升级、智慧城市建设等支撑引领作用，积极稳妥扎实有序推进我省城镇化。

一、提升现代农业发展水平

1.提高农业科技创新能力。以实施科技项目为抓手，围绕生物种业、旱作农业、现代果业、禽畜绿色养殖、食品加工等重点领域部署创新链，努力突破一批共性关键技术，着力提高深精加工和终端产品比重。鼓励农机科研机构开放先进实用的农业技术装备，促进农机农艺融合，改善农业设施装备条件。

2.推动农业科技成果示范应用。以县为单位，在全省组织实施一批科技惠民专项，推广应用、转化一批农业领域的成熟技术和科研成果。继续开展“千人进千社、千技惠千村”行动，选派首席农艺师进驻农民专业合作社，在农业生产重要环节，示范推广先进实用技术。

3.抓好农业科技园区建设。配合科技部推进“一城两区百园”结盟工作，加快省农业科技园区创业投资基金设立工作。启动省级农业科技园建立，利用4年时间建设30个基础设施完善、主导产业明确、科技水平较高、发展潜力较大的农业园区。加快我省药用植物科技示范基地建设，促进中药产业健康持续发展。

4.健全农业科技服务体系。继续推广提升农技服务“大荔模式”，最大程度解决农技推广难题。进一步完善农业科技特派员制度，构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会服务体系。加大农业科技培训力度，加强农村实用技术人才队伍建设，充分发挥农业科技人才骨干作用。

二、强化城市产业就业支撑

5.促进城市产业结构升级。根据关中、陕北、陕南各市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优

第三篇：新型城镇化发展中农民工市民化的户籍问题研究

新型城镇化发展中农民工市民化的户籍问题研究

【摘 要】党的十八大提出要走新型城镇化道路，要从中国的国情出发，解决城镇化高速发展中的问题。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，“人”是新型城镇化的主体和核心，“促进约1亿农业转移人口落户城镇”，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。同时对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。

【关键词】新型城镇化；农民工；市民化；户籍

党的第十八次全国代表大会报告中提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，“人”是新型城镇化的主体和核心，与以往城镇化重在追求土地的城镇化有着本质区别。2013年末，全国大陆总人口为136072万人，其中城镇常住人口为73111万人，城镇化率为53.73%，比上年末提高1.16个百分点。清华大学中国经济数据中心调查数据显示，中国户籍城镇化率非常低，仅为27.6%。农民人户分离现象严重。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，核心和本质就是着重解决人口的城镇化问题。其中，促进约1亿农业转移人口落户城镇，首先需要推动户籍制度改革，可以根据不同规模的城镇进行差别落户。其次为解决农民工市民化成本分摊问题，构建多层、多样的政府、企业、个人多元分担模式。最后为暂不落户或无法落户的农业转移人口建立居住证制度。

一、我国户籍制度的变迁

1958年1月，我国第一个户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》颁布，该条例第一次以立法的形式确定了公民由农村迁往城市必须达到相应条件或得到迁入凭证。二十年后，《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》由公安部、粮食部、国家人事局联合颁布，对于高级专业技术人才的“农转非”在指标约束上进行了放宽。改革开放35年，我国的经济发展迅速，各项改革不断深入。当跨入21世纪，我国政府将城乡户籍制度改革的权限下放到了最了解当地农民情况的地方政府，城镇户籍制度的改革参考当地的经济、人口、人员流动等的实际情况，因地制宜地进行。同时，城镇户籍制度从指标约束控制改变为准入条件制，根据不同地方的情况，准入条件也在不断的改变和降低。

2014年3月，国务院总理李克强作了2014年《政府工作报告》，在2014年重点工作中李克强总理提出要推进以人为核心的新型城镇化，明确了我国新型城镇化道路的本质和工作目标。促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，成为政府需要着重解决的“三个1亿人”问题。而“人”的城镇化的提出也将农业转移人口落户的问题提上日程。

二、现有户籍制度下农民工市民化制约因素分析

1.农民人户分离现象普遍，农民工难求社会福利

2013年，我国城镇化率达到53.73%，而户籍城镇化率则徘徊在30%左右。我国的二元社会结构使得城乡隔离情况突出，以户籍制度为代表的二元社会制度导致持“农业”和“非农”户口的公民享有不同的制度体系。越来越多的农民为了发展、生计等各种原因进城工作，这些农民所在的地域变了，职业变了，但是无法进行身份转移，不能彻底市民化的农民就成了城市里的“农民工”。这些“农民工”相比城市居民，一方面，他们无法享受城市户口上附着的众多社会福利，包括低保、住房、教育、医疗、生活必需品的供应等保障。另一方面，由于这类人群普遍学历不高，在城市中的谋生以打零工为主，就业制度、劳动力市场的不平等、歧视性的就业环境和匮乏的就业信息对于这些“农民工”都是不公平的。一纸户口将这些为城市建设做出贡献的农民变成了城市边缘人，难以得到基本的社会福利保障。

2.农民工市民化成本高，政府动力小

农民工市民化的成本较高，政府财政能力有限制约了地方政府对于户籍改革的力度和速度。城镇化建设长期以来被认为是放大了的公共福利事业，一方面现有的公共服务和城市基础设施不能满足人民生活和经济发展的需要，另一方面政府财政也不堪重负。

农民工市民化的成本是指使现有农民工将身份、地位、价值观、权利、生活等全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量。通过构建农民工市民化的社会成本模型，采用市辖区的城市生活、教育、社会保障、城市住房、基础设施的人均成本5个指标，在分地区、分类型的基础上测算出了全国43个城市的农民工市民化的社会成本：东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元和9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为 6万元和 5万元。

3.2/3农业户籍人口不愿转为非农户口

2014年4月11日，《中国青年报》刊登了清华大学社会科学学院院长李强教授主持的中国城镇化大规模入户抽样调查数据。调查显示，和过去人们期望变成非农户口、“吃商品粮”的情况不同，目前持农业户籍的人，近2/3的人表示不愿意转为非农户籍。因为拥有农村户口就可以保留农村的土地和宅基地。尽管政策上中小城镇的户籍早已放开，但由于就业机会少，流动人口没有去落户的动力。调查还显示，大学毕业生也出现不愿转户籍的现象。其中，80后的大学毕业生有30%的人不转户籍，而90后大学毕业生中不转户籍的达到51.9%。高房价、高生活成本、子女教育等一系列问题使得在二元社会保障制度下的农业户籍人口把户籍上附着的土地作为自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情况下，守住土地成为农业人口的第一选择。

三、解决农民工市民化户籍问题的途径

1.健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策

推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序原则。要采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同的户籍迁移管理办法。对于人口达到500万以上的特大城市，如北上广，主要在于落户规模和节奏的调整，积分制的阶梯式落户通道是相对合理的选择。对于人口在300-500万的大城市，既不能关死城门，堵住农民进城之路，也不能一步完全放开户籍，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系，长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工逐步转为城镇居民。人口在100-300万的大城市，要重点解决新生代农民工落户问题。在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强的群体，同时也是比较容易融入城市的群体。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于小城市、县城和建制镇，则要敞开城门，让农民自由进城，当然也要以合法稳定就业和住所为前提条件。让农民能进得了城，能在城市发展，才能真正实现“人”的城镇化。

2.政府、企业、个人多渠道分担市民化成本

对于地方政府而言，农民工市民化不仅仅是为其办理户口迁入的行政手续那么简单。政府将面临的是农民工市民化带来教育、住房、养老、医疗等一系列的市民化成本支出压力，同时城镇公共资源是有限的，农民工市民化的成本如果无法合理分摊，政府财力有限，对于户籍改革的力度自然无法加大，那么新型城镇化的道路是无法可持续的发展下去的。我国需要构建多层、多样的政府、企业、个人多元市民化成本分摊模式。一方面，由政府主要负责公共服务方面的财政支出，政府要在“人”的城镇化的新形势下改变“钱跟户籍走”的老做法，让“钱跟人走”，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任。如：孩子跟着父母从苏北到苏南读书，该学生的教育财政支出就要拨给苏南，而不是户籍所在地苏北。另一方面，在社保支出方面，则需要主要由企业和个人共同分担。将看似较高的农民工市民化的成本通过构建政府、企业、个人多主体共同参与的成本分担机制进行分摊，减轻政府财政负担，使政府在进行户籍改革时没有后顾之忧，进而加快地方政府对于户籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住证制度

解决农业转移人口落户问题是不能一蹴而就的，是需要过程的。对于未落户的农业转移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部门要建立相应的居住证制度。居住证制度中要明确在该地有合法稳定工作和住所却没有户口的流动人口在就业、教育、社会保障、住房等各方面能享受到公平的公共服务。截至2013年，深圳发放居住证已超过2000万张。2013年7月，《上海市居住证管理办法》开始实施，改变之前的A、B、C证的条件管理方式，采用新的积分管理办法。而一直实行工作居住证制度的北京也将在2014年全面推行居住证制度，拟为长期在北京工作又没有户口的人提供与北京市民同样的公共服务。居住证制度是户籍制度改革的基础配套制度，它必须与以往政府推出的暂住证制度有明确区分。政府要将管理职能转变为服务职能，明确居住证制度不再是政府进行人口管理和统计的手段，而是让更多公民能享受公平的社会资源、社会福利、社会保障的方式，也是农民户口迁入、改变户籍、落户城镇，真正实现农民工市民化的重要过渡。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2014-02-04）.国家统计局网

[2]清华大学中国经济数据中心.大流动的中国城镇化进程[J].环境与生活，2013（11）：38

[3]李克强作政府工作报告回顾2013年工作.[EB/OL]，（2014-03-05）.中国新闻网

[4]姚秀兰.论中国户籍制度的演变与改革[J].法学，2004（5），46

[5]宋嘉革.中国户籍制度改革与农村人口城市化转移[D].东北财经大学，2006：61

[6]张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择[J].中国软科学，2009（4）：56-69

[7]梁平.社会学家李强：2/3农业户籍人口不愿转为非农户口[N].中国青年报，（2014-04-14）：07版

[8]海燕.户籍改革需从推动基本公共服务入手[N].中国商报（2014-02-21）：03版

第四篇：城市化进程中农村中小学布局问题研究

城市化进程中农村中小学布局问题研究 自20世纪80年代中期起，我国农村学校数量开始减少，此后减少速度逐渐加快，近一两年减少速度比以往更快。据《华商报》记者最新调查，延安市子长县设8镇5乡，358个行政村。20世纪90年代以来为了适应“普九”要求，学校数量不断增加，2002年达321所，其中乡村学校233所。随着新一轮学校布局的调整，2003—2008年间撤并学校119所，学校数减少到221所。2008—2009年一年减少学校160所，137所分散在农村的小学撤并为34所，目前全县只有学校61所，2 575名小学生全部实行寄宿上学。榆林市2008年有中小学2 076所，2009年减少至1 702所。榆林市靖边县镇靖乡1997年有学校13所，2009年只剩4所。

学校布局调整既是教育自身发展的需要，也是社会变革的重要组成部分。历次学校布局调整都有特定的目的，城镇化是由非农业布局拉动的，是社会转型的重要标志。农村城镇化是国家现代化的重要趋势和标志，建设新农村是农村发展的终极目标。新一轮学校布局调整契合了国家推动城镇化和新农村建设的发展战略。城镇化有助于推动中小学布局调整和农村教育的转型，反过来，中小学布局的合理调整及农村教育的顺利转型也有助于城镇化的健康持续发展。

2001年，国务院颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作紧接着，2001年3月26日教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》正式推动了各地布局调整工作的开展。它要求各地既要报送中小学校的总体规划，也要有各对规划实施执行的情况，其中包括：撤并学校间数；教师学生增减人数；学校房舍增减面积；设施设备增添情况；资金投入及来源；完成任务的具体措施；学生及家长对该项工作的认识或意见的反馈。此后全国各地陆续开始了农村小学合并的进程。这一集中整合的表现，关系到数以千万计的农村孩子的命运，关系到整个农村的发展农村城镇化不仅有其客观规律，也是一个较长的过程，不能一蹴而就。2001年以来，不少地区撤并了一批条件较差的教学点，妥善安置了一批不合格教师，几种皮质了教学资源，办学的规模效益明显提高。然而，由于一些地方政府还存在方便简单，公式化的倾向，使得这一过程还存在不少问题，制约着学校布局调整的顺利进行和城镇化水平的进一步提高。

一、农村中小学布局调整存在的突出问题

1.家庭无力承担子女教育费用骤增问题

农村中小学布局调整使得农户对孩子上学超出能够承受的教育投资，尤其是边远贫困山区的农民家庭的成本更大。一方面，许多家长考虑到孩子上学路途遥远，不得不让孩子在校寄宿，而寄宿导致农民所承担的教育经费增加。学生到离家很远的学校读书，交通费，住宿费，伙食费等等都是一笔不小的开支。另一方面，孩子在家附近上学，还能帮忙照看家里，做一些力所能及的活。而一旦寄宿，这些原本由孩子做的工作由家长来完成。布局调整不仅使农民经济负担增加，而且他们付出了额外的时间和精力。

2.由于上学路途遥远存在安全隐患，新的辍学问题浮现

布局调整后，学校覆盖的教育区域增加，最显著的变化就是家庭和学生之间的距离大大增加了，舍得许多农村中小学上学路途遥远，一些农村中小学生往返要步行十几里甚至二三十里。在一项基于中西部6省177个乡镇的调查中，样本学生的平均距离为4.8公里，66.2%的学生上学靠步行，29.6%的家长和27%的学生认为自己上学不方便，尽管导致近几年农村学生辍学的原因有多种，但不可否认，农村边远山区大规模撤点并校，客观造成了部分学生上学难、上学远的问题，甚至导致这些地区辍学率远高于其他地区。

3．学校班级人数增加，教育经费严重短缺，教师工作繁重，教学质量难以保障，寄宿办校负担加重

布局调整对学生寄宿提出了更高的要求，加重了家庭和学校的负担。6省区的调查显示，经费不足仍是布局调整后的主要障碍，同事由于缺乏后续配套资金，有些学校有增添了新的债务。并且，教师的专业行和专职行得到了增强，但是教师的工作来那个和工作压力加大。随着学校班级人数增多不仅给教师的教育教学工作带来沉重负担，同时也加大了教师的心里压力，尤其是寄宿制学校的教师。

二、农村中小学布局调整的原因分析

1.素

我国人口在尽力了20世纪50、60年代的快速增长之后生育水平在70年代迅速下降，到90年代中后期大部分地区已经进入低出生、低死亡的阶段，由于国家人口政策的有力干预和计划生育工作的全面开展工作以及快速的经济发展和急剧的社会变革，在短短50年中，我国经历了西方国家历时百余年才能完成的人口转变。而教育对象是人，人口的变化直接影响学校布局的调整。由于农村生源减少，规模效益下降，在许多地区村办小学已经难以为继，中小学布局调整势在必行。客观因素：人口数量减少是中小学布局结构调整的根本因

2．主观态度：农民对于优质的教育资源的追求是中小学布局调整的需要

城市学生择校使城市学校分化为优质学校与薄弱学校，农村学生择校则是使农村学校几乎濒临关闭。他们不再满足于“能写算”这样低层次目标，开始注重学校的教育质量。择校反映了农民对优质教育资源的需求。这些农民希望子女能接受到更好的教育，他们尽力为子女创造好的学习条件。

3．社会大环境的影响：小城镇建设是中小学布局调整的重要推动力

城镇化是由非农业的布局拉动的，是社会转型的重要标志。中国城镇化走大城市优先发展的道路还是小城镇优先发展的道路，在学术界存在着不同意见。在国外的城市化进程中，人口集中的过程是：农村-城市-特大城市-小城镇，人口转移所带来的压力主要在大城市解决，大城市不断扩张，然后在出现逆城市化现象。在我国，著名社会学家费孝通一开始就预设了中国城市化的方向：农村-小

城镇-城市-特大城市，这与国家在“十一五”计划中提出的大中城市同小城镇协调发展的城镇化道路是一致的。小城镇是联结城乡的纽带，发展小城镇是解决三农问题，缩小城乡差距的重大战略，有助于农村人口转移和重组，为合理规划农村中小学布局，促进农村教育转型提供了机遇和挑战。

三、基于农村中小学布局调整现状的反思

1.农村中小学布局调整已经取得初步成效

农村中小学布局调整是深化农村教育改革的重要措施。新一轮的学校布局调整在不少地区已经取得了可喜的成绩。突出表现在：撤并了一批条件较差的教学点，优化了教师队伍，集中了教育资源，减轻了村社办学的压力。

2.如何解决农村中小学布局调整的问题

首先，要慎重考虑教学点的撤并问题。以学生为根本，要保证农村小学和教学点的调整要在学生就近入学的前提下进行的，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点，防止因过度调整造成学生史学、辍学和上学难问题，病积极运用现代远程教育手段，满足教育教学的需求。其次，要解决学生的交通安全问题。各地政府应在制定布局调整规划前，充分考虑和深入调研当地的地理情况、受教育人口的分布情况和学校的服务半径，在一些交通不便、路途遥远、偏僻又无法解决用校车接送的农村地区，应暂缓集中办学，适当保留一些必要的教学点。再者，配套建设寄宿制学校，并合理的进行教师队伍的调整。各地政府赢充分重视撤点并校后寄宿学校的配套建设与管理，对一些已经合并或计划合并的寄宿制学校要加大经费投入，从最基本的改水、建食堂和澡堂等工作做起，完善学校的基础设施建设，切实保障学生和教师的基本生活。还要根据学校数量的增加对教师队伍需求增加，考察现有教师的基本情况，根据学生的增长趋势和师生比要求，预测师资的需求状况。要做好因学校合并、撤销、改建等出现的生育教职工的合理分流和互补工作。

3.农村中小学布局调整的未来走向

由于有些学校布局调整方案的出台不够谨慎，并且一些小城镇定位发展不准确，导致布局调整出现很多问题。所以，很多学校在调整的过程中更注重与城镇发展相协调，区域教育生态理论以及国外调整前先进行模拟调整的做法应该会成为很好的借鉴。还有，一些小城镇发展迅速，相对成熟的地区，可以按照教育优先发展的原则，加快中小学布局调整的进程。

参考文献：

（1）余益中，城镇化建设余农村教育改革【J】，教育研究，2002，（6）：60-62

（2）费孝通，行行重行行【M】，银川：宁夏人民出版社，1992，19-21

（3）石人炳，我国人口变动对教育发展的影响及对策【J】，人口研究，2003（1）：55-60

（4）庞丽娟，农村中小学布局调整应因地制宜【N】，人民日报，2006-3-16（11）

（5）张洪华，城镇化进程中的农村中小学布局调整问题及反思【J】,教育理论与实践，2010

第五篇：新型城镇化进程中的失地农民研究 答案

干部培训网络学院考试

一、新型城镇化进程中的失地农民保障问题研究（上）（祝贺您通过考试！您的分数为100）

二、新型城镇化进程中的失地农民保障问题研究（下）（祝贺您通过考试！您的分数为100）