第一篇：关于黑龙江省林区检察管理体制改革的调查报告（最终版）
关于黑龙江省林区检察管理体制改革的调
查报告
一、林区检察体制的历史沿革与现状
林区检察体制的历史沿革
黑龙江省国有林区是我国最大的重点国有林区和森林工业基地，国有林业用地面积2076万公顷，其中有林地面积1550万公顷，占全国国有林区森林总面积的26.6%，约为全省面积的三分之一；国有林区森林总蓄积15.4亿立方米，占全国国有林区总蓄积的20.5%。林业局绝大部分地处深山老林，并按山脉走向和森林资源分布来划分界线，施业区大都远离人口聚居地，交通不便。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条第3款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构”。1980年12月，国家林业部、司法部、公安部和最高人民检察院联合下发了《关于在重点林区建立林业公安、检察、法院纽织机构的通知》。为便于人民群众诉讼，1982年8月，经国家司法部、最高人民检察 院等相关部门批准、黑龙江省委同意，1982年9月28日，黑龙江省人大第17次常委会议做出了《关于在林区、农垦区建立人民法院、人民检察院的决定》。根据上述规定，黑龙江国有林区两级检察机关于1982年底开始组建，成立了黑龙江省人民检察院牡丹江林区检察分院、松花江林区检察分院、合江林区检察分院，设在牡丹江、松花江、合江林业管理局，其中牡丹江林区检察分院管辖10个基层林区院；松花江林区检察分院管辖9个基层林区院；合江林区检察分院管辖4个基层林区院，共23个林区基层检察院，隶属黑龙江省森林工业总局，实行黑龙江省森林工业总局主管、黑龙江省人民检察院协管的领导体制，是纯林区企业检察院。
林业检察体制的现状
自1982年组建林区检察机关20多年来，黑龙江省国有林区两级检察机关在黑龙江省森工系统各级党委和黑龙江省人民检察院的正确领导下，始终坚持服从服务于林区改革发展稳定大局的指导思想，认真履行审查批捕、审查起诉、诉讼监督、职务犯罪侦查与预防等各项法律监督职能，依法查办了一大批经济和刑事犯罪案件，特别是依法积极查办了在林区有影响、有震动、群众反映强烈的涉林案件，有效遏制了以林、以木谋私的犯罪行为，在保护国家森林资源和生态环境，维护林区社会政治稳定，促进林区经济发展方面，加强林区民主与法制建设等方面，发挥了不可替代的重要作 用，做出了重大的历史贡献。
但是随着形势的发展和改革的深入，牡丹江林区、松花江林区和合江林区三个林管局已改为三个公司，体制上的转变使其不能再履行代管检察院的工作职能。为了进一步加强林区检察机关的队伍建设，提高林区检察机关执法工作的效率与效果，更好地发挥林区检察机关“公正执法、服务大局”的职能作用，改变一个省区域内设立三个林区检察分院的不合理设置，解决机构重复、行政人员过多、办案力量不足、执法尺度不
一、工作效率不高等问题。依据精简、统一、高效的原则，中共黑龙江省委8届80次常委会议和黑龙江省机构编制委员会通过了黑编[XX]212号《关于设立黑龙江省人民检察院林区分院、黑龙江省林区中级人民法院的通知》文件，经XX年12月15日黑龙江省人大第九届26次常委会批准，决定撤消黑龙江人民检察院牡丹江、松花江、合江林区分院，成立黑龙江省人民检察院林区分院，共管辖23个基层人民检察院，XX年1月10口正式对外办公。在管理体制上，仍实行黑龙江省森工总局主管，黑龙江省人民检察院协管的双重领导体制。
二、现行林业检察体制存在的主要问题
领导体制不顺，企业办政法不符合国家司法统一原则。
1、检察机关属于国家机关，检察机关的领导体制属于 国家领导体制的范围，应遵循宪法和法律的规定。我国现行《宪法》第132条对检察机关的领导体制作了如下规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第133条“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《检察院组织法》第10条、《检察官法》第5条也都作了相应的规定。实践证明，上级检察机关对下级检察机关的领导关系，是中国特色的社会主义检察制度的重要内容。而黑龙江省林区检察机关实行的林业部门党委领导为主的领导体制，黑龙江省人民检察院只起到“协管”的作用。在黑龙江省，林区检察机关多数是设在黑龙江省森林工业总局的，黑龙江省森林工业总局是企业性质的单位，因此设在总局的检察机关在体制上属于企业院，其主管领导是黑龙江省森林工业总局，这种领导体制是有悖于法律的强制性规定的。并且由于总局享有人事任免权和经费的划拨等财权，使林区检察机关对森工党委的依附性强，在查处林区国家工作人员贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪中有畏难情绪。企业过多的干预，地方和部门保护主义对检察权的干扰，致使查处职务犯罪的力度不够，不能很好的履行法律赋予的监督职能，容易丧失检察机关应有的公正性和独立性，危害我国社 会主义法制的统一和权威。
2、上级人民检察院领导下级人民检察院的“工作”，不应仅限于“业务领导”。上级检察院领导下级检察院的工作，应包括政治思想、干部管理、业务工作和经费保障等诸方面的领导。而黑龙江省林区检察机关实行的双重领导的体制下，黑龙江省人民检察院仅能对林区检察机关的检察业务进行领导，在干部管理上是黑龙江省森林工业总局主管：林区人民检察分院的领导任免由林业部门党委提出人选，会同省人民检察院共同考核，由林业部门党委根据考核结果，并与省人民检察院协调一致后，按照法律规定任免。林区检察院作为我国检察机关的派出机构，是隶属于上一级检察机关的，黑龙江省林区检察分院隶属于黑龙江省人民检察院，在分院领导的任免上黑龙江省人民检察院应享有提名权，但现今的情况确与之相反，这种干部管理体制与《检察官法》《人民检察院组织法》的有关规定是相违背的。
缺乏人大监督。
1、在我国，法律监督的最高机关是全国人民代表大会和它的常务委员会，检察机关的法律监督权则是受命于最高国家权力机关。两者实施的法律监督，存在着纵向的隶属关系。
2、国家权力机关不仅享有立法权和监督宪法、法律实施的权力，而且享有组织、产生检察机关的权力。
3、黑龙江国有林区仅在黑龙江省森林工业总局这一省级单位与省委、省政府存在隶属关系，并同时隶属于国家林业局。
林区基层院设置不合理。
原松花江林区检察分院的苇河林区院、亚布力林区院同设在尚志市行政区域内，加上尚志市院，一个县境内有三个检察院；原牡丹江林区检察分院的柴河林区院、海林林区院、大海林林区院同设在海林市境内，一个县的行政区域内有四个检察院。这种不合理的设置，不仅仅浪费人力、物力，在案件的管辖也易造成混乱。
林区检察干警没有纳入国家公务员序列，没有享受“从优待检”和《检察法》赋予的待遇，人员编制不足。
林区检察干警是企业编制，没有纳入到国家公务员序列，靠企业吃饭，工资没有保障。检察机关恢复重建以来，行政编制的检察机关已经增编6次，林区院只增编1次，且数量很少，目前，基层林区院编制平均20人，难以全面、正常地开展各项检察工作。在林区检察机关内科室合署办公，一人兼数职的现象非常普遍，影响了检察职能的正常发挥。
经费没有保障。
黑龙江省林区检察机关存在四种体制，多数检察院是企业院，在编制上是企业编，经费由企业营业外收入解决，检 察经费受企业经济效益的影响和制约。多年来，我省森工企业一直处于资源危机、经济危困的“两危”状态，特别是国家实施天然林保护工程，采伐量逐年减少，企业的营业外收入减少，企业的银根紧缩，预算每年节约百分之十，使本来靠企业吃饭，端企业饭碗的检察机关经费更加紧张，缺口越来越大，这种龙江型的检察管理体制造成检察经费十分困难，由于检察经费严重不足，“从优待检”难以实现，装备和基础设施经费难以落实，尤其是交通工具、通讯、办公设施和侦查装备均显严重不足或陈旧不堪，特别是对惩治贪污贿赂、侵权渎职等智能型职务犯罪明显不相适应，严重影响和制约了检察权的行使和检察干警的积极性，导致检察机关对企业的依附性强，工作局限大，既有悖于法律原则，又不符合实际需要。
三、在林区设置检察机关是十分必要的在林区设置检察机关的必要性，是由国有林区的重要地位和作用决定的。
林区检察机关自组建以来，在保护国有森林资源和国家利益，保障、促进林区的社会攻治稳定及经济发展等方面，发挥了巨大作用，建立了不朽功勋，其工作成绩充分说明了其继续存在下去的重要性和必要性。当前，在国有林区各类刑事案件仍呈上升趋势，特别是各类林木案件有增无减的严 峻形势面前，国有林区检察机构迫切需要进一步加强和完善。
林区检察体制应当保持相对的独立性，并自成体系。
建立相对独立的、统一的林区检察体制，是由林区区域分布的特点所决定的。以黑龙江为例，其国有林区具有地域广阔、地理位置偏僻及跨行政区域分布且有着自己相对独立区域的特点。这种林区地域的广阔性、森林资源的国家性和森林生态效益的国际性的特点，决定着只有建立相对独立的、统一的检察体制，才能使国有林区检察工作更具有针对性、有效性。
林业定性定位的重大调整，决定了国有林区司法保障体系必须以国家为主体。
党的十六大将生态建设确立为全面建设小康社会的重要目标，在可持续发展中赋予林业以重要地位，在生态建设中赋予林业以首要地位。生态建设是国家公共事业的重要组成部分，林业主要体现着社会公益事业的性质，决定国有森林资源的保护更具全局性、重要性与紧迫性，因此必须加强与完善以国家为主体的司法保障体系。建立一套以国家为主体的支撑体系是我国林业调整定性定位、实现跨越式发展的客观需要。
森林资源多处于边远山区，林业经济生产与生态生产必须以此为中心进行布局，决定了在林业生产布局中建立各种 生活、社会保障设施的必要性与必然性。林业的生产经营活动是与一定的不可移动的空间紧密联系的。林区是伴随着森林资源的开发而逐步发展起来的、以一定的生产关系和社会关系为纽带形成的相对独立的社会区域。所以，不能把林业看成单纯的企业，而是要按照林业再生产过程中生态、经济与社会关系结构的特殊性，综合运用法律的、经济的、行政的手段来组织、管理和发展林业，抓紧建立一套以国家为主体的公共财政支持、行政管理和执法监管体系，从根本上解决林业发展的动力机制、责任规范等根本问题，确保林业沿着法制化的轨道健康持续快速发展。
林业建设的新形势与新任务，使得国有林区司法机关的作用更加突出。
从黑龙江省国有林区来看，“天保”工程的实施，给国有林区政治、经济、社会等方面的旧格局带来巨大冲击，导致新旧交替、利弊同生，社会整合能力减弱，犯罪的致罪因素增多且作用力不断扩张：
1、新旧矛盾交织、职能内涵发生变化，森林资源管理行为短期内无法规范。
2、体现森林分类经营要求的财务管理体制尚未完全建立，“天保”资金的“内控”能力弱化。
3、行政权力仍将较多地干预微观经济活动，职务犯罪的诱因大量存在。
4、经营转向、体制转轨的复杂性、渐进性，使对权力的监督制约机制的建立与有效运行极为困难
四、林区检察体制改革的方向和设想
尽快建立与目前林区区域分布、管理体制相适应的集中统一、自成体系的检察机构体制，解决企业办政法的问题，解决多种体制并存的问题。把检察机关从企业分离出来，成为独立的派出机构。由黑龙江省森工总局主管为主，黑龙江省人民检察院协管的双重领导体制转变为黑龙江省人民检察院主管、黑龙江省森工总局协管的双重领导体制。
建立和完善林区检察机关的检察经费保障机制。
1、将林区检察队伍纳入国家司法体系统一管理，把林区检察干警的编制纳入国家正式检察编制，使林区检察干警进入公务员序列，享受国家公务员待遇。根据检察工作特点、“从优待检”的原则和《检察官法》第十二章关于工保险福利方面的规定，由国家确定以高于公务员工资的检察官工资标准，在检察人员定编定岗的基础上，各级财政部门应合理核定经费定额，全额予以保证。定额内容应包括人均工资、正常工资晋级和晋档、工龄工资、检察岗位津贴和各种政策性津贴、补贴、医疗保险、奖励经费等。
2、林区检察机关的行政经费、业务经费纳入国家生态建设项目的社会性支出，由中央财政全额拨付。
3、由国家财政拨出专项资金，改善林区检察机关的基 础设施与科技装备建设。
对在同一县地域内设两个以上基层检察院的合并问题，要根据党的十五大和《中共中央办公厅关于印发〈地方各级人民法院机构改革意见〉和〈地方各级人民检察院机构改革意见〉的通知》精神及黑龙江省委办公厅黑办发[XX]1号的通知精神：“对现有林区检察院的设置进行清理，作用不大的予以撤销。在一个县级行政区域内，林业县、区只设一个县、区检察院，非林业县、区特别需要的，只保留一个林区检察院。调整后的林业县、区检察院和林区派出检察院实行以市级人民检察院直管的体制。”的规定。原松花江林区检察分院管辖的同设在尚志行政区域内的苇河林区院、亚布力林区院及原牡丹江林区检察分院管辖的同设在海林市境内的柴河林区院、海林林区院、大海林林区院，应进行适当的合并；对于通北林区检察院、清河林区检察院、迎春检察院等三个林业检察业务不多，没有存在必要的基层院，应予以撤销变为检察室。
在其它行政院中有林业检察任务的地、市院增设林检科，专门承担林业刑事案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、抗诉等项检察业务工作。这种设置有利于更好的打击涉林犯罪，保护国家生态环境和森林资源，以福建省为例，福建省于1984年在三级检察机关内设立林检机构，省和市院设林检处，县级院设林检科，干警既有检察干警，也在林业 部门配备的干部，工资待遇不一样与黑龙江省目前的林检干警的工作相类似，经费由省林业厅负责。1990年福建省委决定将林检口的检察干警统一归到检察干警的编制序列，统一着检察装、统一干警工资，解决了林检干警混编的问题，为全省林检干警定编197人，分布在省、市和53个基层院，经费由省林业厅年初按标准一次性拨给省检察院，然后再由省院下拨至市院和基层院，从根本上解决了林区检察干警工资、法职、待遇偏低和经费困难的问题。
第二篇：论检察体制改革(上)[范文]
内容 提要： 检察体制改革是 社会 主义司法体制改革的一个重要环节。本文针对当前在一定范围内存在的惩治腐败不力、司法不公、人权保障机制不健全等人民群众反映强烈的 问题，围绕强化检察机关的 法律 监督职能，从制度上保障检察机关依法独立、公正地行使检察权，促进公正司法和严格执法，保障公民和法人的合法权益，保障社会的安宁和秩序，保障在全社会实现公平和正义，系统地提出并论证了检察体制改革的思路、方案和设想。
一、关于检察机关的法律监督职能
（一）现行检察制度的存在基础
1.现行检察制度，是以马克思主义关于国家与法的 理论 为指导建立和 发展 起来的。从建国以来历次修改宪法、人民检察院组织法等法律的过程看，现行检察制度的确立，充分贯彻了人民民主专政理论、人民代表大会制度理论、民主集中制理论和列宁的法律监督思想，应当说我国检察制度的理论基础是比较坚实的。[1]列宁从建立共产党领导的无产阶级专政国家的本质和需要出发，提出了一系列法律监督的思想观点[2]，这是人类文明史中关于国家权力监督与制约理论在社会主义国家的重要发展。我们党的三代领导人毛泽东、邓小平、江泽民同志，都先后从 中国 社会主义政权建设的高度，强调党和政府的权力要接受监督。可以说，从马克思列宁主义到毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，关于权力监督与制约的思想是一脉相承、与时俱进的，构成了我国社会主义检察制度的理论基础。
2.现行检察制度，是适应我国政权性质和 政治 体制建立和发展起来的。任何政治体制都必须有一定的权力监督制约机制，而这种权力监督制约机制的具体形式也必须与国家的政权性质和政治体制相适应。资本主义国家除执政党与在野党之间的监督制约和争斗外，在国家机构设置上实行三权分立，立法、行政、司法三权互相制衡，这是与其资本主义性质和实行多党制相适应的。我国是社会主义国家，实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关都由其产生，对其负责，受其监督。在这样的政治体制中，在人大之下除设立行政机关、审判机关外，有必要设立专门监督法律实施、维护法制统一的国家检察机关，专门履行法律监督职能，加强对行政权、审判权等国家权力的监督和制约。这是我国政治体制和司法体制的重要特色之一，也是社会主义制度区别于资本主义制度，人民代表大会制度区别于三权分立制度的一个重要体现。
3.现行检察制度，是适应维护国家法制统一的需要建立和发展起来的。文化大革命期间，检察机关被“砸烂”，检察制度在宪法上被取消，社会主义法制建设遭到严重破坏。十一届三中全会后，我们党和国家实现了拨乱反正“，鉴于同违法乱纪作斗争的极大重要性”[3]，重新恢复设置了检察机关，1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质和地位。二十多年来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，党和国家不断加强政法工作，重视发挥检察机关的职能作用，社会主义民主法制建设有了很大的发展。检察机关在党的领导和人大监督下，认真履行宪法和法律赋予的职责，为维护法制统一，促进国家和社会管理的法治化，作出了重要贡献。检察工作的实践说明，法律监督是社会主义法制必不可少的重要环节和组成部分。
4.现行检察制度，是适应保障司法公正的需要建立和发展起来的。公正是司法活动的内在品质和价值追求，是人民群众对法治的期望和信心之所在。人民群众对司法公正与否的评价，来源于活生生的现实，来源于对一个个具体案件的感受。因此，要实现司法公正，就必须加强对个案的监督，把人民群众对公正的要求落实到具体的诉讼活动中，体现到一个个案件的处理中。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它不宜进行个案监督[4]，其他监督主体也无法直接参与到诉讼中，因此需要设立一个专门的监督机关来承担这项工作。根据法律规定，我国检察机关的法律监督，主要是针对具体案件的监督即个案监督，是通过诉讼进行的监督。这种监督对于依据事实和法律正确处理案件、保障司法公正，具有重要意义。
如何改革现行的检察制度，是一个事关检察事业发展，事关我国建立什么样的司法制度的重大问题。笔者认为，应当坚持用辩证唯物主义和 历史 唯物主义的 科学 态度，正确地评价现行的检察制度。要看到，现行检察制度是新中国在政权建设和法制建设进程中作出的历史性选择，其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践基础。这一制度包含着我国在司法工作中形成的许多行之有效的经验和做法，是符合中国国情的，也是有其自身优势和强大生命力的。当然也不能否认，目前 检察工作中还存在不少问题，如何看待这些问题？笔者认为，检察工作中存在的问题，有的与检察制度不完善有关，有的与缺乏良好的执法环境、执法条件和高素质的执法队伍有关，也有的是检察机关自身工作不够得力造成的；不能因为这些问题的存在，就否定检察机关作为国家法律监督机关在我国法制建设中发挥的重要作用，否定现行检察制度的内在科学性。司法体制改革应当在坚持宪法确立的检察机关作为法律监督机关的前提下，通过对现行检察制度进行完善，对不符合形势发展的内容进行变革，突破制约检察工作发展的体制性障碍，充分发挥检察机关法律监督在建设社会主义政治文明，保障实现社会公平和正义方面的作用。有的同志提出，我国检察制度仅仅是依据列宁的法律监督思想，照搬、照抄前苏联模式建立起来的，在前苏联已经解体、形势发生很大变化的情况下，不应固守列宁的法律监督思想和前苏联模式。[5]笔者认为，这种观点是值得商榷的。首先，前苏联的检察制度模式与社会主义民主政治具有内在的联系，其基本精神和基本框架是适合我国国情的。正如不能因为前苏联的解体就否定社会主义制度的科学性一样，也不能因为前苏联的解体就简单地否定其检察制度的合理性。其次，与我国在政权建设的其他方面没有照搬、照抄前苏联模式一样，我国在检察制度的具体设计上也没有完全照搬、照抄前苏联的做法，而是充分考虑本国国情，进行了中国化的改造。彭真同志曾明确指出：“检察院组织法是不是都是抄来的呢？不是完全抄来的，这个组织法是我们自己的，同苏联是不同的。”彭真同志还 总结 归纳了中、苏检察体别的四点差别。[6]第三，我国的检察制度不仅借鉴了前苏联经验，也吸取了中国历史上政治法律制度的精华，继承了新民主主义革命时期检察工作的优良传统，具有深厚的本国文化底蕴和自身的检察实践基础。第四，各国司法制度都是在互相吸收、借鉴中发展起来的。由于历史的原因，我国检察制度不仅与前苏联检察制度相似，也与大陆法系国家的检察制度比较接近，可以说吸收了人类法治文明的许多成果。特别是改革开放以来，我国在建立中国特色社会主义法律体系的过程中，借鉴了当代各国法律制度的一些有益做法，修改、完善了刑法、刑事诉讼法等一系列法律，检察制度也在改革中与时俱进，不断得到完善和发展。
第三篇：国有林区战略转型中的管理体制改革
国有林区战略转型中的管理体制改革 ——关于大兴安岭十八站林业局综合改革试点的调研报告
国家天然林保护 http://trlbh.forestry.gov.cn2009年06月02日来源:天保中心
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2008年12月，一场以国有林区森工企业实现政企分开、事企分开、资企分开为目标，构建国有林区管理新体制的综合改革在大兴安岭十八站林业局拉开序幕。这是在大兴安岭林区高度政企合一大体制下进行的一次具有破冰之举意义的试点改革，是国有林区传统林业向现代林业迈进的具有历史意义的重要一步。短短几个月，十八站林业局改革已取得重大突破，成效开始显现。十八站林业局的改革，为探索建立在市场经济条件下，构建以生态建设为主的国有林区管理新体制、经营新机制，又走出了一条新路子，对指导深入推进我国重点国有林区改革，又提供了一个鲜活的范例。
一、改革内容与做法
始建于1974年的十八站林业局，地处大兴安岭东北部，施业区位于呼玛、塔河两县境内。在林业局总体规划50年为一个轮伐期的建设进程中，不到35年就陷入了资源危机、经济危困的境地，2003年一场大火烧毁该局森林蓄积1100万立方米，目前全局可采伐利用的商品林蓄积量已不足70万立方米。天然林保护工程的启动实施，为十八站林业局缓解危机带来了机遇，开始呈现出新的发展变化。但资源性、体制性、社会性等深层次的矛盾和问题仍然制约着林区的全面发展。为适应全国主体功能区规划将大兴安岭列为限制开发区的战略要求，建设大兴安岭生态功能区，十八站林业局率先启动了这场触及国有林区深层次问题的全面综合改革。这场改革概括起来就是“三分开”、“三建立”。“三分开”，即在保持目前林业局整体框架不变的条件下，实行内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开，并推动最终实现从外部彻底分开。“三建立”，即建立以企业为主体按市场运作的林业产业体系，建立以林业管理部门为轴心监管森林资源的林业生态体系，建立以政府为主导建设和谐的林区社会体系。
1.分解职能，整合精简林业局机关。改革前的林业局机关，管理内容是无所不包的林区经济社会管理和企业生产经营。根据政企分开的职能要求，按照精简、统一、效能的原则，他们对林业局职能进行了重新定位，突出森林资源管理职能，剥离企业经营职能，通过“拆庙”划转等方式精干决策层，压缩管理层，充实经营层，有效实现了局机关的“瘦身”。改革后的林业局机关管理科室由原来的24个减到13个，机关人员由原来的346人减到152人，分别减少46%和56%。其中局机关科级干部由原来的147人减到57人，精简61%。机关管理工作重点从生产经营转向了森林资源管理和林区社会服务。
2.统筹社会事务，模拟政企分开管理。将林业局承担的教育卫生、广播电视、计划生育、疾病控制，以及民政、市政、街道、环卫、社会保障、殡葬服务、社区建设等具有政府职能的单位和部门整合在一起，共535人，归类为社会事业部，模拟政企分开管理。明确了相应的管理职责、划清了编制、人员、经费、资产关系，由一名副局长归口分管，为最终实现政企分开奠定了基础。目前林业局承担的粮食行政管理及粮食企业已移交给塔河县管理。
3.剥离辅业单位，推行市场化经营。辅业单位改革的取向是产权多元化、经营市场化，增强社区服务功能，减轻企业经济负担。根据不同单位性质，采取不同处理办法，将商贸公司、物资公司实行捆绑式改革，两个单位合并为一个单位，用国有资产置换职工身份；将筑路工程处出售给原委托经营者，变为私营企业；对长期依靠林业局补贴的供水、供暖单位进行整合，成立物业公司，实行自主经营；对暂不能推向市场的其他公益性单位，实行差额补贴，待条件成熟时再推向市场或移交给地方政府。
4.组建专业公司，模拟法人独立经营。按照市场经济的要求，将原林业局承担的生产经营任务单位及相关管理部门整合，组建若干专业化公司，成为独立的经营主体。一是组建林业经营公司。由原林业局机关生产技术部、林产品经销公司（木材科）、木材验收队，以及贮木场、运输公司整合成立林业经营公司。林业局为出资人，林业经营公司为生产经营型企业，模拟法人运作，实行独立核算，自负盈亏。林业局森林调查队负责木材生产的伐区调查设计。局对林业经营公司实行木材生产任务发包。林业经营公司按照承接的木材生产和调查设计质量要求，自行组织木材生产、运输、贮存、销售。其中运输环节由单独注册的运输公司承担，林业经营公司与其另行签订合同。林业局资源营林科和生产安全机电科负责伐区作业的检查验收。在经济关系上，林业经营公司对林业局实行每年定额上缴、超额分成。在森林资源和木材采伐管理上，林业局与林业经营公司是管理与被管理、监督与被监督的关系。二是组建资产经营公司。由原林业局机关产业开发部，以及煤炭公司、石油公司、华驿（林产工业）公司、绿色产业公司整合成立资产经营公司。林业局为主要出资人，并按出资额收取资产收益。资产经营公司为资产经营型企业，模拟法人运作，承担资产的保值增值责任。资产经营公司的会计核算由林业局核算中心设立单独核算组统一管理。随着改革的深入，将逐步减少国有资本份额，扩大民营资本比重，逐步改造为以民营资本为主的股份制企业。三是组建营林公司。由原林业局机关营林处改组成立。林业局为出资人，注册为国有独资法人实体公司。绿化任务由林业局发展规划科负责规划设计，森调队负责营造林任务的调查设计。林业局的营造林生产通过合同形式委托营林公司实施。此外，营林公司还可以参加大兴安岭地区工程造林的招投标。营林公司职工收入在承接的造林成本中支出。林业局营林资源科负责营造林成果验收。目前营林公司正在积极做工作，准备吸纳十八站地区社会上的17家有资质的民营营林公司加盟，营林公司作为核心企业，民营公司作为成员，组建股份制的集团化营造林公司。营林公司计划逐年偿还林业局代为垫支的注册资本，最终实现营林公司的民营化。四是组建境外采伐公司。组建工作暂由林业经营公司筹办，目前已完成公司的国内注册。准备联合省内外有实力和有经验的公司，共同开拓境外木材市场。
5.实施林场转型，模拟事业化管理。过去林场的主要职能是组织木材生产和营造林活动，本质上是林业局的一个生产车间。将木材生产转到林业经营公司，营造林生产转到了营林公司后，全局5个林场全部由森工主伐型林场转为生态保护型管护区，在新挂森林资源管护区牌子时，仍保留林场牌子（主要是考虑对外衔接的需要）。撤销了林业局驻林场的森林资源监督站，其职责划入森林资源管护区。管护区按事业单位管理，归林业局领导，主要职能是履行森林资源管理、野生动植物保护、森林病虫害防治、森林防火、林下资源管理等。目前主要资金来源是国家财政补助的天保工程森林管护费和林业局木材生产利润。管护区建立了森林资源管护体系，由管护区、中心管护站、家庭管护站三级组成，以家庭管护为主，共有管护人员1114人。全局72.3万公顷共划分为648个管护小区，规划建设84个管护站，目前仅建成20个站。森林管护网络体系已覆盖全局所有森林分布区，管护措施得到了有效落实。
6.创新用工分配机制，综合配套推进改革。为适应管理体制改革，创新经营机制，十八站林业局对劳动用工和工资分配进行了配套改革。在劳动用工方面，推行全员竞聘上岗制度，干部实行聘用制，对竞聘落选的干部，档案中保留原级别。工人实行合同制。今后企业用人只认合同，不认身份，凡是不签订劳动合同的一律进入人力资源市场，真正实现企业用工自主化、劳动用工合同化。对自愿实行一次性安置的196名职工，比照天保工程政策给予经济补偿金，解除了与林业局的劳动关系。目前全局已不存在职工在册不在岗、在编不在岗的现象。在收入分配方面，废止了职工原档案工资，实行岗位工资，按岗定薪，岗变薪变。林业局管理人员实行岗位技能工资，公司员工实行岗位绩效工资。改革后职工收入普遍提高。
以上改革，仅仅是十八站林业局综合配套改革的第一步。按照改革的目标和总体部署，作为综合改革的第二步，他们计划尽快将林业检察院、林业法院，以及归口在社会事务部的具有政府职能的单位和部门一并移交地方政府。综合改革的第三步，则是在条件具备时，把森林资源管理和经营利用在体制上实现完全分开，从而建立起以生态保护为主、权责利相统一、管资产和管人管事相结合的森林资源管理局（或国有林管理局）。
十八站林业局的第一步改革，已取得了实实在在的效果：通过职能分解，林业局内部已建立了管理和经营分开的模拟运作机制，林业生产力正迸发出新的活力；通过机构精简，管理机关提高了效能和效率，管理成本大幅度降低；通过落实经营权，各专业公司的自主性和创造性大大提高，经营效益大幅度提升；通过剥离经营，辅业单位自负盈亏，服务质量和服务水平明显提高；通过林场转型，森林资源管理工作大大强化，资源隐性消耗得到较好控制；通过全员合同制，打破了干部工人身份界限，实现了干部能上能下、工人能进能出、工资能高能低。目前林区正进入一个新的发展转折点。
二、若干问题与探讨
十八站林业局在深入推进改革中，遇到了一些自身难以解决的若干问题，这将直接影响新体制的运行和改革目标的实现。
1.由内部模拟机制到新体制的建立，必须要有相应的外部环境条件。十八站林业局完成综合改革的第一步仅仅局限在内部。但内部的改革已为推进外部的改革创造了条件，只要第二步改革的外部条件具备，即可将学校、卫生等部门和单位成建制移交，从而完成第二步改革。由于十八站林业局施业区在呼玛、塔河两县行政区内，局址所在地为塔河县十八站乡。塔河县目前也是政企合一，而且省财政户头上仅为乡级财政，无县级财政，县级政府供养人口的开支，都是由林业企业负担，执行的是林业企业工资待遇。林业局剥离社会职能，有关部门和单位移交给县里，缺乏必要的财政体系支撑，这就迫切需要尽快理顺塔河县财政关系，建立完整的县级财政。鉴于十八站林业局和塔河县的共同上级是政企合一的大兴安岭林管局（地区行政公署），从这个角度看，大兴安岭林管局（地区行政公署）在解决这个问题上，是可以有所作为的。如果实现了第二步政企分开，继续推进
第三步改革，建立事业化的国有林管理局，则需要在更高的层面上，解决国有林管理局的事业编制和财政渠道问题，才能真正创建国有林区新的管理体制。
2.由森林资源管用一体到管用分开的改革，必须彻底割断其经济关系。十八站林业局改革组建的林业经营公司和资产经营公司，将给林业局带来新的活力，增加新的经济实力。这种模拟的运作关系，表面上看，是解决了管理与经营的分开，但本质上，专业公司效益与林业局生存是紧密连为一体的，一旦遇到经济利益矛盾时，其管理和监督必然出现顺拐，效果也将大打折扣。从目前看，要继续深入推进经营公司的改革，从模拟法人到建立独立的法人企业，林业局则缺乏积极性。主要原因是，支撑林业局生存的主要经济来源依靠的是经营公司的收入，如果让其独立，脱离与林业局的经济关系，林业局则失去生存的基础。或者让其独立，但不脱离与林业局的经济关系，按法人纳税的现行税法，原由林业局一户纳税则变为多家同时纳税（林业局还是法人），经营效益外溢。他们提出设想，由大兴安岭林业集团公司，将各林业局的林业经营公司统管起来，各林业局成立分公司，这样就可以解决分户纳税的问题。但这一思路仍未从源头上彻底解决管用分开的问题。管用分开的改革，只有在综合改革进入第三步，解决了新的“管”的体制，林业局变为国有林管理局，其“用”的体制，也就是林业经营公司才能彻底从林业局剥离分开。
3.由森工采伐企业到森林管护事业体制的转变，必须理顺国有林区建设投资渠道。国有林区开发建设以来，各林业局都定性为森工企业，国家对林区的基础设施建设投入很少，主要依靠森工企业采伐木材收入。林区道路是自建自养，社区建设是先生产后生活，欠账严重，森林更新从木材收入中提取育林基金开支，森林管护设施基本上没有。随着大兴安岭被列为全国主体功能区中的限制开发区，以及天保工程的深入实施，林区木材产量将再次大幅减产，势必造成木材收入剧减，育林基金也将逐渐萎缩。而森工企业由木材生产转向森林管护和森林培育需要新的资金渠道支撑，这一矛盾将日益凸显出来。适应森林管护事业的新体制，森林管护费应由目前主要是通过天保工程中央财政专项补助费解决，改为今后纳入国家财政经常性开支项目。把森林培育和更新作为国家基本建设项目，按项目安排投资。森林保护所需要的林区道路建设和维护，以及森林管护站点建设，应列入国家投资渠道。只有新政策与新体制相适应，林区改革才能成功。
4.由全面停止主伐到全面实施森林经营战略，必须作为国家的一项重大政策予以落实。十八站林业局已无可采森林资源，该局介绍，现在要在施业区内找到能设计出材200立方米的伐区都十分困难，但2008年的木材产量仍达10万立方米（不含火烧木木材产量33万立方米），因而全面停止木材主伐生产将是现实选择，全面实施森林经营将是林区可持续发展的战略抉择。他们算了一笔账，全局施业区总面积72.3万公顷中，除划为自然保护区8.9万公顷外，有林地44.7万公顷基本上是中幼龄林，火烧区20万公顷林地也开始更新恢复，今后长时间都要进行抚育经营。按照每10年一个抚育轮回期，每人每年抚育作业20公顷计算，每年可安置3170个劳动力就业，几乎可以容纳现有全局的职工总人数，即使全面停止主伐，富余职工也有新的工作岗位，这对于缓解金融危机给林区造成的影响，实现林区的长治久安，将具有重大的战略意义。此外，经过抚育的森林，生长量要增加7.98%，也就是说，抚育后42年，现有森林蓄积量将增加一倍。还有，通过抚育经营，林分结构将得到优化，质量将得到提高，森林的防灾减灾能力将增强，其生态效益将得到更好发挥。这种具有战略性的投资，将带来巨大的经济、社会和生态效益，是一举多得、利国利民的政策。作为重点国有林区的森林抚育经营，迫切需要国家在天保工程政策上给予支持，在延长天保工程实施期限中尽早启动实施这项政策。
三、几点启示与建议
十八站林业局提出的改革思路及其做法，引发我们更深层次的思考，给予我们不少启示。
1.把构建和谐的林区社会体系与建立完备的林业生态体系、发达的林业产业体系作为改革目标的追求，这是对国有林区改革认识的又一次深化。通过改革，构建三大体系，特别是构建和谐的林区社会体系，这是十八站林业局在国有林区改革中提出来的。国有林区是我国区域经济的一种特殊类型，林区人群主要是林业职工及其家属。林业局是国有林区中的主体，不仅是一个森工企业，更是一个社区。改革不仅要着眼于森工企业，更要着眼于整个社区。构建和谐的林区社会体系，繁荣林区社会，让全体林业职工和林区人民受益，是国有林区改革必须兼顾的重要原则。构建和谐的林区社会体系，必须充分发挥地方政府的主导作用，让缺失的政府职能回归到位，强化地方政府在区域经济、社会发展中的统筹和领导作用，加强民生工程建设，完善社会服务体系，建立健全政府财政体制，承接森工企业移交的政府和社会管理职能。如果地方政府无动于衷、无能为力，国有林区改革将难以持续深入下去，最终改革目标也难以实现。
建议：鉴于重点国有林区的复杂性，特别是解决政企合一体制的艰巨性，仅仅依靠林业部门是难以操作的。又由于重点国有林区森林资源是国务院授权国家林业局核发林权证，并负责对其森林经营管理的组织实施。在推进改革中，要上下联动，首先着重研究解决林区政府职能缺位，财政体制缺失问题，为森工企业政企分开改革创造条件，为构建和谐林区社会体系，建立国有森林资源管理新体制等奠定基础。
2.先进行职能分解和机构分开，再置换职工身份，这是理顺管理体制，转换经营机制、确保林区社会稳定的有效办法和途径。在与十八站林业局干部职工讨论交谈中，大家取得了这样的共识：在改革中已一次性安置的职工，大部分都在林区外有了自己的新事业，完全脱离了与企业的关系。目前，在册的职工已随机构改革调整安排到新的工作岗位，但国有职工的身份仍未改变，而创建新体制、新机制，必须要打破国有职工身份的“铁饭碗”。随着下一步改革的深化，一部分职工将随着政府和社会职能的移交，成为国家公务员或事业单位职员，这些人员相应享受国家工资政策的待遇，收入将普遍提高。另一部分转制到专业公司的职工，目前已有了稳定的工作岗位，工资收入也比原来要多，这时如采取国家给予经济补偿金，解除国有职工身份，这些职工用补偿金作为股本，投入到所在的专业公司，成为新企业的股东，还可取得股份分红，职工容易接受，对林区发展和社会稳定十分有利。
建议：深入推进国有林区的改革，一方面要发挥森工企业的积极性，启动改革的内部活力。另一方面要给予必要的外部体制和改革成本支持。其中最重要的改革成本是置换职工身份的经济补偿金，根据森工企业改革需求和职工个人自愿，实行财政的激励改革政策，谁先改革就支持谁，足额安排经济补偿金，确保改革顺利进行。
3.实现森林资源管理与经营分开，必须建立事业化的管理体制，采取收支两条线，这是从根本上彻底解决林区超限额采伐、确保森林抚育不走样的制度保证。我国实行森林采伐限额政策以来，国有林区森工企业超限额采伐问题一直难以找到彻底根治的解决办法，其深层次原因就是森工企业既是森林资源的管理者，又
是森林资源的利用者，其生存的基础是采伐木材，采伐多了，收入自然多了，日子就好过。这种体制，使得自己的刀削不了自己的柄，管理的力度必然视企业的经济状况而定。经济恶化——超限额采伐，愈穷愈砍，愈砍愈穷，这在天保工程实施前是一种恶性循环，也是林区最顽固的病症。森林抚育采取拔大苗，砍好木，只采不育，也是为了取得更多的经济收入。抚育木材指标，成了增加森工企业森林采伐限额，增加木材生产的合法来源，在管理者与经济利益不可分割的体制下，从某种意义上讲，这一政策却成了破坏森林资源的又一重要原因。
建议：研究探索国有林区改革问题，要把建立国有森林资源的有效管理和监督作为核心问题，以切断经济关系为契入点，通过层层分解剥离，逐步消除影响森林资源管理的障碍，将资源管理与企业经营合一的森林资源管理体制改造成为事业化的国有林管理新体制，采伐生产实行招投标制，营造林生产实行成果购买制，财务收支两条线，彻底割断木材生产、森林抚育与国有林管理机构的经济利益关系，使国有森林资源管理真正走上科学、规范、法制的轨道。
第四篇：黑龙江省森工林区林木采伐管理办法
黑龙江省森工林区林木采伐管理办法
第一章 总 则
第一条 为全面加强森林、林木采伐管理，提高伐区调查设计和伐区作业质量，根据《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等法律法规和国家林业局“严管林”的要求，结合我省森工林区实际，本着简化办公程序、方便、服务于基层、提高办事效率的原则，制定本办法。
第二条 森林、林木采伐要贯彻“以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用”的林业建设方针，坚持以生态建设为主，落实“天保”工程实施方案和森林分类区划成果，实行分区施策、限额采伐和凭证采伐制度。
第三条 采伐林木必须按规定申请《林木采伐许可证》（简称采伐证），并按采伐证规定的地点、采伐方式、数量、树种、采伐期限等进行采伐。
第四条 各级森林资源管理、监督部门负责所辖林区森林、林木采伐管理与监督工作。第五条 在全省森工林区从事伐区调查设计、审批、拨交、作业、验收等森林、林木采伐利用及其管理活动必须遵守本办法。
第二章 采伐限额计划
第六条 对森林、林木采伐实行限额管理。林木采伐限额实行采伐量和木材产量双向控制，均不得突破。凡采伐胸高直径５厘米（含5厘米）以上的乔木和亚乔木，其蓄积消耗纳入年森林采伐量计划管理；小头直径8厘米以上、材长2米以上的商品材纳入木材产量计划管理。
第七条 国家批准的年森林采伐限额是编制森林总采伐量和木材生产计划的依据。各林业局和总局、林管局直属森林经营单位森林总采伐量计划和木材产量计划由省森林工业总局下达。各林业局须将采伐限额计划指标分解下达到各基层生产单位。
第八条 年森林总采伐量和木材产量计划分别按起源和采伐类型编制、实施。人工林采伐指标不得用于采伐天然林，人工林采伐指标不足的，可占用天然林采伐指标。抚育采伐指标必须用于抚育采伐生产，其指标不足的，可以占用主伐和其他采伐指标。
第九条 对人工商品林年森林采伐量和木材产量计划实行单列。其采伐指标节余的，经省森林工业总局核准、报国家林业局备案后，可结转下使用。
第十条 对人工商品林进行抚育采伐，采伐林木胸径10厘米（包括10厘米）以下的，其出材不纳入木材产量计划，必须实行单独立帐、单独运输、单独销售，消耗蓄积纳入森林总采伐量计划。
第十一条 对民有林采伐限额单独编制、单独下达、单独使用、单独管理、优先安排。民有林采伐证作为林木所有权人进行木材生产、加工、销售和办理运输证的凭证。民有林采 伐指标，在尚未单独编制采伐限额前，由林管局在每年8月底前报省森林工业总局，呈报国家林业局批准。
第十二条 严格计划外消耗管理。需收拣或清理风倒风折木、枯立木、火烧死亡木、严重病虫害林木，原则上纳入当年木材生产计划进行。对确需单独生产的，需进行调查设计，并经森林资源管理和监督部门对收拣或清理伐区调查设计质量检查验收合格后，逐级上报审批。
生产山槐木必须逐级申请，由省森林工业总局单独下达采伐指标。森林资源消耗纳入当年森林采伐量和木材产量计划。
第三章 伐区调查设计
第十三条 伐区调查设计必须由持有省森林工业总局核发林业调查规划设计证书（丁级以上）并达到省森工林区林调队目标化管理标准（三级以上）的林业调查设计单位承担。第十四条 伐区调查设计包括森林主伐、森林抚育及其它采伐（低产林改造、散生木采伐、更新采伐、卫生伐和工程占地采伐等）调查设计。
第十五条 在森林分类区划成果的基础上，实行伐区、作业区、作业小班三级区划，严禁作业小班跨林班或森林分类经营区区划。
第十六条 采伐作业方式按照分类经营、分区施策的要求确定： 重点生态公益林区（禁伐区）：禁止一切商业性采伐活动；
一般生态公益林区（限伐区）：只允许进行抚育和更新性质的采伐调查设计； 商品林区：可进行主伐、抚育采伐、其它采伐等采伐。
在森林公园、自然保护区、风景名胜区采伐林木，必须严格执行相应法规的规定。第十七条 伐区调查设计以作业小班为单位，采用面积实测和应伐木全林每木检尺的方法。
各种区划界线用油漆做出标记。伐前蓄积量调查采用机械抽样，图上布点，现地实测的方法。作业小班面积抽样比例不低于3%，每个样地面积0.01公顷，为半径5.64米的圆形样地。皆伐的伐前蓄积量调查采用全林每木检尺的方法。应伐木在树干胸径处和根径下主侧根处进行“双挂号”。
第十八条 作业小班的采伐木株数和蓄积量调查允许误差不超过±5%，伐前株数和蓄积量调查允许误差不超过±10%。
第十九条 对珍贵树种林木实行限径级采伐。禁止采伐胸径40厘米（含40厘米）以下的红松，胸径24厘米（含24厘米）以下的水曲柳、胡桃楸、黄菠萝、紫椴，胸径20厘米（含20厘米）以下的山槐。第二十条 伐区调查的起测胸径为5厘米，按上限排外2厘米括约径阶记录，根据《黑龙江省森工林区一元立木材积表、一元材积出材率表》计算立木材积和小班出材量。第二十一条 伐区作业平面图比例尺为1：5000，作业小班标桩位置用GPS定位并在图上标注；伐区位置图比例尺为1：25000，伐区作业平面图要套绘在相应的林班、经理小班内，并注明所属森林分类经营区。
第二十二条 伐区调查设计文件要以作业区为单位装订成册。主要内容为：
（一）伐区调查设计审批表；
（二）调查设计说明书；
（三）调查设计总括表；
（四）小班调查设计表；
（五）材种出材量表；
（六）工程设计表；
（七）采伐剩余物利用调查设计表；
（八）伐区木材生产直接、工艺、工程成本预算表；
（九）采伐木调查卡；
（十）更新造林调查设计表（皆伐和低产林改造）；
（十一）作业区平面图和位置图。
第四章 伐区申请、审批和拨交
第二十三条 申请采伐的单位、个人，必须提供能够证明拟采伐森林、林木权属的法定性文件，同时提交以下文件和资料：
（一）伐区申请文件（主要包括采伐计划及完成情况，调查设计伐区在各类经营区具体分布情况，调查设计质量检查和抽查情况，申请采伐数量等）；
（二）经检查验收合格的调查设计资料；
（三）年森林采伐量和木材产量计划及其分解计划文件；
（四）申报单位森林经营方案；
（五）森林分类经营区划成果；
（六）伐区调查设计质量检查报告（林业局、驻林业局专员办）附伐区调查设计质量检查验收小班统计表；
（七）上伐区作业质量检查验收报告（林业局、驻林业局专员办）附伐区作业质量检查验收统计表；
（八）占地等非常规性采伐须提交上级批复文件(原件)；
（九）上迹地更新验收报告及小班明细；
（十）申报单位伐区申请统计表（磁盘）。伐区申请文件，主送省森林资源管理局。
第二十四条 伐区调查设计审批工作实行“一级申请、一级审批”制度。
林业局及直属森林经营单位直接向伐区调查设计审批机关提出采伐申请。经驻林业局专员办检查合格的伐区调查设计资料，要在调查设计资料上签字盖章，林业局依据有关规定向省森林资源管理局提出伐区申请。
驻林业局专员办负责对林业局伐区调查设计和作业质量检查验收工作进行抽查，形成以林业局为单位的“伐区调查设计和作业质量检查报告”，并填写“伐区调查设计质量和作业质量检查验收单”及伐区调查设计和作业质量检查验收小班统计表，报省森林资源管理局。省森林资源管理局负责伐区调查设计审批工作。依据驻林业局专员办伐区调查设计检查验收单及有关要求进行伐区调查设计审批。对合格的伐区调查设计，在“伐区调查设计审批单”上签署审批同意意见，并加盖黑龙江省森林资源管理局森林采伐更新调查设计审批专用章和审批人名章。
第二十五条 有下列情况之一的，不予审批：
（一）伐区调查设计未经检查验收的；
（二）上林业局伐区验收率达不到100%的；
（三）伐区调查设计合格率达不到95%的；
（四）上伐区验收合格率达不到85%的；
（五）上采伐迹地更新造林合格率达不到要求的；
（六）存在超计划审批和串项审批问题的；
（七）出现重大破坏森林资源问题整改不到位的。
第二十六条 林业局森林资源管理部门根据批准的采伐证、伐区调查设计，以作业小班为单位向基层生产单位拨交伐区，签发《林木采伐作业证》，拨交采伐木记录卡，同时填写伐区拨交台帐。《林木采伐作业证》格式由省森林资源管理局统一制定。
第二十七条 实行伐区开封号制度。伐区拨交和验收时间为开封号起止时间，不得对已经封号的伐区进行采伐、清理活动。
不按工序分工进行生产作业的，同一个生产工组必须在完成一个小班生产作业后，经伐区验收合格再拨交一个新的作业小班。
按工序分工进行生产作业的，要及时进行伐区清理，已经出现伐区拖清问题的，不得拨交新的伐区。
第二十八条 已核发采伐证的伐区，原则上不予更换。有特殊情况需申请退换伐区的，必须在采伐证规定采伐日期有效期届满30日内，林业局提出申请文件，驻林业局专员办现地核查认定、签署意见后，报省森林资源管理局办理退换手续。
第二十九条 实行林木采伐公示制度。林场（所）在进行采伐作业前要将采伐证号码、采伐方式、面积、蓄积、林班、作业区、小班、生产任务、作业时间、费用、承包人（工段、组）、监督单位和电话等内容在场区公示，公示时间为整个采伐期间，接受群众监督。驻林业局专员办监督公示制度执行情况。
第三十条 省森林资源管理局在接到采伐申请之日起20日内做出审批决定，如有特殊情况可延长至45天，对符合规定条件的给予审批，对不符合规定条件的应书面通知申请人并说明理由。
第三十一条 占用林地、国有森林经营单位内部使用林地以及进行勘察设计、科研教学、敷设管线等活动必须采伐林木的，要逐级上报审核，按有关规定办理相应的采伐审批手续。办理采伐手续需驻林业局专员办在申请文件上签署监督意见。
第三十二条 采伐遭受森林火灾、病虫害、风倒风折等自然灾害危害严重的林木，必须及时提交调查设计和省级主管部门的鉴定证明，按有关规定办理相应的采伐手续。第三十三条 确需采伐或采集、移栽、挖掘国家重点保护野生植物和珍贵树种林木及地方重点保护野生植物的，由采集单位或个人向所在林业局提出申请，经林业局森林资源管理部门审核，驻林业局专员办审查同意后，按规定逐级呈报、审批。
第三十四条 遇有紧急抢险情况需要采伐林木的，组织抢险的单位应当自紧急情况结束之日起30日内，将采伐林木的情况经林业局逐级上报省森林资源管理局，并按程序补办有关采伐手续
第三十五条 林木、林地权属有争议的，在争议未解决以前，不得审批采伐有争议的林木。
第三十六条 森林经营单位必须依照采伐证规定严格按调查设计组织采伐生产活动。未发放采伐作业证的伐区，不得实施采伐。第三十七条 采伐蓄积、出材量中一项达到采伐证规定指标的，必须停止采伐。确需继续采伐的，重新办理采伐审批手续。
第五章 伐区调查设计质量和伐区作业质量检查验收
第三十八条 林业局林业调查设计单位要建立健全岗位责任、质量管理、业务考核制度。林业调查设计单位依据调查设计规程、规范开展工作，执行上级主管部门调查设计方面的技术文件、规定。
第三十九条 各林业局、直属单位实行伐区调查设计质量管理“三级”检查验收制度。即小队自检20%，大队抽检10%，林业局抽检5%，内业资料100%检查验收。
第四十条 伐区调查设计和作业质量检查验收标准执行国家林业局的有关规定。伐区调查设计和作业质量检查分内业、外业，同时进行。具体检查办法由省森林资源管理局根据情况确定。
林业局森林资源管理部门，负责伐区调查设计和作业质量检查验收。
驻林业局专员办负责对林业局检查验收合格后的伐区调查设计和作业质量进行监督检查。检查的工作量按作业小班数分别抽检5%—10%。
省森林资源管理局负责组织驻林区专员办和林管局森林资源管理部门对林业局伐区作业和调查设计质量进行抽检。抽检林业局数量比例为20%—40%；抽检作业小班数量比例为3%—8%。
省森林资源管理局、林管局可根据需要对林业局伐区作业质量进行采伐事中检查。第四十一条 伐区调查设计质量等级标准：95分以上为优；90至94分为合格；89分以下为不合格。
第四十二条 有下列一项不合格，整个小班调查设计质量为不合格：
（一）小班位置偏移大于30米的；
（二）小班面积调查精度达不到97%以上的；
（三）林分起源调查错误的；
（四）采伐方式确定有错的；
（五）伐前林分株数和蓄积量调查精度达不到90%以上的；
（六）采伐木株数、蓄积调查精度达不到95%以上的；
（七）应伐木不按要求挂双号的；
（八）采伐强度设计不符合规程规定的。
第四十三条 林业调查设计单位的伐区调查设计质量检查验收合格率为95%以上的，完成的伐区调查设计可以申报审批；检查验收合格率为85%—95%的，对不合格的调查设计进行返工，经重新检查验收合格后，方可申报伐区调查设计；检查验收合格率为85%以下的，调查设计需要全部返工，并追究林调队领导和有关人员的责任。
经上级（林管局）抽检合格的伐区调查设计有效期为3年。
第四十四条 生产单位对伐区调查设计有异议的，林业局森林资源管理部门应组织力量进行复查。伐区调查设计符合规定的，复查费用由提出复查要求的单位承担；伐区调查设计达不到规定要求的，复查费用由原设计单位承担。
第四十五条 林业局森林资源管理部门应当设立质检验收队，负责伐区拨交验收工作，并可根据工作需要向林场（所）派驻质量检查验收员。
第四十六条 林场（所）在每个作业区生产结束后3日内，向林业局森林资源管理部门提出伐区验收申请，林业局森林资源管理部门要在1周内组织现地验收，对合格小班逐一签发《伐区验收合格证》，对不合格小班限期整改。《伐区验收合格证》格式由省森林资源管理局统一制定。
第四十七条 驻林业局专员办接到林业局检查申请后要及时组织力量进行检查。于每年4月15日及9月15日前分别将伐区作业和调查设计质量检查结果报省森林资源管理局。第四十八条 省森林资源管理局接到驻林业局专员办的伐区作业和调查设计质量检查报告后，要及时组织抽检，并按林业局分别形成检查报告。
第四十九条 伐区作业质量合格的条件：
（一）具有采伐证、采伐作业证；
（二）采伐方式、范围、面积、树种符合调查设计要求，并与采伐证相符。采伐木记录卡与采伐木调查卡及现地挂号木相符；
（三）当年设计当年采伐作业的伐区，采伐蓄积量、出材量误差不超过5%；调查设计与采伐作业间隔期1年以上的，采伐蓄积量、出材量误差不超过允许误差与调查至采伐期间的生长量之和；
（四）伐根高度超过10厘米的比例小于15%；
（五）采伐剩余物堆放有利于防止水土流失，清林方式符合规程要求；
（六）集材道、楞场设计合理，无严重积水和冲刷；
（七）伐区内无丢弃材，装车场无困山材；
（八）抚育伐后林分平均直径大于伐前林分平均直径。第五十条 林业局要建立伐区验收与林场（所）生产作业工资审批挂钩制度。对伐区作业质量不合格的，暂缓支付工资；限期整改后，仍达不到合格标准的，要停发工资并停止拨交新的伐区，直到合格为止。
第五十一条 驻林区专员办要对驻在单位林木采伐活动进行全方位监督，发现有违反规定进行采伐的，必须立即制止，并在1周内查明原因，报省森林资源管理局。
第六章 处罚规定
第五十二条 违反本办法第三条规定，未办理采伐证进行木材生产的，追究组织木材生产单位领导和有关责任人的责任；无证采伐构成犯罪的，依法追究刑事责任。
越界采伐木材的，追究木材生产单位领导和有关责任人的责任；越界采伐构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十三条 违反本办法第六条规定，森林采伐量或木材产量突破采伐限额的，超限额采伐部分林木产品的销售收入全额上缴省森工总局财务部门，扣减下生产计划指标，并对有关单位的行政负责人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十四条 违反本办法第十条规定，对人工商品林进行抚育采伐，采伐胸径10厘米以下林木的出材未实行单独立帐或单独运输、单独销售的，出材纳入木材产量计划管理。抚育采伐采大留小，采好留坏的，属于调查设计单位责任的，追究调查设计单位领导和有关责任人的责任；属于木材生产单位责任的，追究木材生产单位领导和有关责任人的责任。第五十五条 违反本办法第十二条规定，未经批准计划外生产风倒风折木等的，木材销售收入全额上缴省森工总局财务部门，同时将木材纳入木材产量计划管理，并对有关单位的行政负责人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十六条 违反本办法第十五条规定，作业小班跨林班或森林分类经营区区划设计的，追究调查设计单位领导和有关责任人的责任；造成在禁伐区违法采伐的，调查设计单位承担直接责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对擅自在重点生态公益林区进行伐区调查设计的林调队，给予全省通报并取消该队调查设计资格，责令限期整改，并对有关责任者给予行政处分。
第五十七条 违反本办法第十六条规定，确定采伐方式错误或明显不符合规定，并造成破坏森林资源等不良后果的，所生产林木销售收入全部上缴省森工总局财务部门，并追究调查设计单位及各级伐区调查设计主管和监督部门质量检查验收、审批的领导和有关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十八条 违反本办法第十九条规定，采伐林木达不到规定径级标准的，属于调查设计单位责任的，追究调查设计单位领导和有关责任人的责任；属于木材生产单位责任的，追究木材生产单位领导和有关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十九条 违反本办法第二十三条、二十四条规定，不认真履行管理、监督职责，由于伐区调查设计审批失实造成森林资源破坏的，追究有关单位领导和有关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十条 违反本办法第二十七条规定，违反伐区开封号制度进行采伐、清林的，追究组织生产单位领导和有关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十一条 违反本办法第二十八条规定退换伐区的，退换结果不予确认。由此造成违法采伐的，同时追究采伐管理单位及木材生产单位有关领导和责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过采伐证规定采伐期限采伐的，按无证采伐处理。
第六十二条 违反本办法第二十九条规定，未落实林木采伐公示制度的，追究林场（所）主要行政领导的行政责任。
第六十三条 违反本办法第三十五条规定审批有争议林木的，同时追究采伐管理单位及采伐申请单位有关领导和责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十四条 违反本办法第三十六条规定，在未发放采伐作业证的伐区实施采伐的，追究木材生产单位有关领导和责任人的责任。
第六十五条 违反本办法第三十七条规定，采伐量达到采伐证规定指标未停止采伐的，追究木材生产单位有关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十六条 对存在下列问题的单位，暂停其伐区审批工作，并对有关责任者给予行政处分。
（一）不按程序要求拨交伐区的；
（二）在伐区检查验收中弄虚作假，不实际验收的；
（三）伐区验收工作严重拖后，验收率达不到要求的；
（四）在采伐期限内未采伐又不及时办理退证的；
（五）已经采伐又办理假退证的；
（六）擅自挪用、调剂分项采伐限额指标的；
（七）因管理监督不当，发生破坏森林资源重大案件的。第六十七条 有下列行为之一的，对有关责任者给予行政处分。
（一）越界采伐的；
（二）小班局部超强度采伐的；
（三）小班采伐半截号的；
（四）小班应采未采或错采蓄积主伐每公顷超过4立方米、抚育伐每公顷超过2立方米的；
（五）小班伐根超高比例大于31%的；
（六）伐区丢件子每公顷超过0.5立方米的。
第六十八条 因省森林资源管理局、林业管理局、林业局业务主管部门工作渎职、玩忽职守造成森林资源破坏导致严重后果的，依法追究有关领导和责任人的行政责任和刑事责任。
第六十九条 追究林木采伐管理责任的顺序为：
（一）林调队：队员—小队长—主管副队长—队长
（二）林场（所）：工人—主管人员—技术负责人—主管副场（所）长—场（所）长
（三）林业局：主管人员—主管科长—科长—主管副局长—局长
（四）驻局专员办：主管人员—监督站长—主管副科长—主任—专员
（五）省森林资源管理局：主管人员—主管副处长—处长—主管副局长—局长
第七章 附则
第七十条 本办法由省森林工业总局负责解释。
第七十一条 本办法与上级规定发生抵触时，按上级规定执行。第七十二条 本办法自发布之日起施行。
2006-04-17 10:04:31
第五篇：林区林业科技体制改革建议论文
1林业科技体系建设和运行情况
1．１林业科技机构建立情况
咸宁市及其６个县（市、区）林业局均为政府组成部门，每个乡（镇、办）设有林业工作站（赤壁除外）。市、县两级单独或同时设立了林科所、推广中心。２０１３年，咸宁市林业科学研究所正式更名为咸宁市林业科学院。
1．２林业技术人员配备情况
２０世纪８０、９０年代咸宁林校和湖北林校培育出一批又一批的大中专生，以及各个时期零星加入的林学本科生，成为咸宁林业发展的中坚力量。专业人员主要由林业局业务骨干、林业科技单位技术人员、林业工作站营林员组成。近几年，市林科院平均每年从华中农业大学、中南林业科技大学等高校引进１名本科生或硕士生。据统计，全市在职职工中现有技术人员近７００人。
1．３林业科技单位履职情况
科学研究有成果。近几年，先后承担课题和项目５０多个，发表科技论文近３０篇，出版林业专著２部，修订技术标准５个，审（认）定新品种或良种６个，登记科技成果１０余个，荣获省、市政府科技进步奖或科技成果推广奖７项。技术推广有影响。据统计，２０１０～２０１４年累计编印楠竹、桂花、油茶、意杨、泡桐丰产栽培、退耕还林、森林防火、灾后重建等技术手册４０多种，举办楠竹丰产培育、竹腔施肥、油茶芽苗砧嫁接等实用技术培训班１００余期，培训生产管理人员和林农２万多人次，有关媒体还对送科技下乡活动作了报道。科普宣传有场馆。市、县两级林业科技单位在创办各类示范基地的同时，选派骨干力量参与桂花博览馆、竹子博览馆、油茶博览馆等工程的新建和潜山桂花园、竹种园等科研基地的改扩建，收到实验研究、科普展示、旅游观赏的多重功效。咨询服务有声音。积极参与林业发展思路、规划、专题调研材料的编写，围绕咸宁打造中国香城和创建国家园林城市、国家森林城市、全国绿化模范城市等中心工作大胆建言献策。据统计，近几年参与咨询服务５０多次，有１名高工被委任为市政府咨询委员。
1．４林业科技工作面临的新任务
建设现代林业必须大力推进科技创新。林业是生态建设保护的主体，重要的绿色经济体。发展生态林业和民生林业是全国林业的总任务。无论是保障国土生态安全、应对气候变化，还是提供丰富的林产品、实现兴林富民，迫切需要依靠科技的进步。建设林业强市必须大力推进科技创新。市委、市政府把发展林业作为改善生态环境、建设鄂南强市的重要抓手，持续推进“山上再造”、“绿满鄂南”行动，高位推动百亿元竹产业、百亿元油茶产业、百亿元茶产业发展，市委四届四次全会作出加快实现绿色崛起的《决定》。增加林业生产加工的科技含量，成为林业科技单位的当务之急。
2基层林业科技单位存在的主要问题
2．１工作条件较差
调查结果表明，科技经费严重短缺。县（市、区）林业科技单位及林业工作站均为差额拨款或自收自支单位。市林科院直到２０１４年才进入财政全额预算。有关主管部门每年安排的科研和推广项目经费也十分有限。科技单位仪器设备较少、试验基地较小，无法满足林业科技创新的需求。有的地方，推广中心与林科所分设，造成科技经费吃紧、人力资源分散。
2．２专业人才短缺
调查结果显示，林业技术人员出现结构性短缺。一是“老龄化”，基层新进大学生很少，有的单位近十年未进１名专业人员；二是“陈旧化”，观念和知识更新慢；三是“机关化”，争当公务员的多，在企事业单位的少。据统计，全市林业科技单位只有技术人员９０人，占职工总数的４３％。引不进也留不住林业大学生、青黄不接的问题急需解决。
2．３作用发挥不够
由于基础差、底子薄、历史包袱重，科技单位整天为生存而奔波，科技人员安不下心来搞研究或推广，多数变成了“苗圃场式生产单位”。加之创新意识不强、服务手段落后，适用成果较少，社会影响较小。科技创新，离不开经费、人才、装备（仪器设备、试验基地等）。必须通过体制和机制上的改革，走科技兴林的道路，实现兴林富民的目标。
3推进林业科技体制改革的几点建议
科学技术是第一生产力。实施科技兴林，地方政府和林业主管部门要放水养鱼，夯实林业科技基础，不断提升科技单位创新能力。
3．１加强科技机构建设
确立公益性质。市、县两级林科所和推广中心作为集科学研究、技术推广、生产示范、生态监测于一体的面向基层、面向林农的事业单位，应全部划定为公益一类、纳入财政全额预算。如果地方财政紧张，可先加大差额拨款单位的经费包干基数，或改自收自支单位为差额拨款单位。整合科技资源。合理确定在科研、推广两方面的业务比重，市级林业科技单位应侧重应用性研究、兼顾技术推广，县级林业科技单位应侧重技术推广、兼顾应用性研究。已建林科所和推广中心的地方，实行合署办公即“一套班子、两块牌子”。尚无林科所或推广中心的地方，迅速恢复或申请设立。完善基础设施。采取多种途径，争取各方支持，有效突破“实验室没有、仪器设备缺少、试验基地偏小”的瓶颈制约。市林科院要抓住“湖北幕阜山竹林生态系统定位研究站”主站设在潜山的机遇，提升硬件装备水平。
3．２加大林业科技投入
大幅度增加林业科技经费。各级有关部门每年要多安排几个科研和推广项目，并逐步提高资金额度。尤其在围绕地方特色产业发展、促进科技成果转化方面，加大财政科技经费的支持力度。切实增加林业建设的科技含量。加快林业科技成果的转化和应用，将林木良种、技术规范、先进工艺、质量标准等科技因素植入林业发展的全过程，尤其在林业重点工程、林业骨干企业、林业重点乡镇中更应广泛应用，提高科技贡献率。
４．３加强专业人才培养
大力引进专业技术人员。完善事业单位招考办法，及时补充新鲜血液，基层招录对象可放宽到大专生。继续实施招硕引博等特殊政策，重点引进栽培和加工方面的高层次人才。加强科技人员的教育培训。组织必要的进修培训、观摩考察、学术交流等活动，注重科技人员的知识更新和思维、意识更新，抓好现有大学生和年轻人的锻炼培养，不断提高他们的业务水平。
3．４完善科技创新机制
支持产学研单位联合攻关。林业龙头企业、骨干企业是技术创新、产品研发、品牌创建的主体，应围绕地方主导产业（如楠竹、桂花、油茶、茶叶等）、依托行业主管部门、联合知名高等院校和科研院所，组建若干个“以政府为主导、以企业为主体、以市场为导向”的特色产业研发中心。加强市林科院科技创新平台建设。积极争取上级支持，推进国际竹藤中心咸宁竹产业创新设计研究院项目的顺利落户。通过国家、省、市三级联手，将该院建成立足湖北、面向中部五省，集技术研究、产品开发、咨询服务于一体的以软件为主的科技创新平台。
3．５优化科技单位管理
营造浓厚氛围。倡导“尊重知识、尊重人才，勇于创新、敢于担当，真心服务、乐于奉献”的工作环境，想方设法调动科技人员的积极性。推行课题（项目）负责人制。由业务骨干全面承担方案设计、组织实施、人财物调配、总结报验等工作，增强团队的责任感和协作精神，促进业务工作的有效落实。建立完善激励机制。科学设计聘用、考核、晋级机制，严格奖惩，解决干多干少一个样、干好干坏一个样和能上不能下的问题。加强科技资金的使用监管。凡是林业科研课题、科技推广项目、技术改造项目和林业重点工程中的科技支出，都要建立健全绩效目标考核机制，确保专款专用、用出成效。
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