“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法对促进人民监督员制度完善的几点思考

第一篇：“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法对促进人民监督员制度完善的几点思考

“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法对促进人民监督员制

度完善的几点思考

“尊重和保障人权”是我国宪法确立的一项重要原则，中国特色社会主义制度历来注重民主和人权，毛泽东同志曾经说过“人民群众是历史的创造者和推动者”。在司法领域，人民监督员制度的建立和完善，强化了对检察机关的监督和制约，彰显诉讼民主，促进人权保障。第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改的决定》，将“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法是此次修订的一大亮点，对深入推进人民监督员制度意义重大。

一、深入推进人民监督员制度的意义

人民监督员制度从试点到全面推进，全国检察机关共选任人民监督员4万多人次，监督案件3.6万余件，其中超过900起案件的实体性处理改变了检察机关业务部门的拟定处理意见。实践证明，推行人民监督员制度，有效补齐了职务犯罪侦查外部监督薄弱的“短板”，体现了诉讼民主，促进了人权保障。在“尊重和保障人权”写入新刑诉法的背景下，应对新刑诉法对人民监督员工作带来的影响，就要不断完善监督程序，深化人民监督员制度。

二、新刑事诉讼法有关“尊重和保障人权”的内容及对对人民监督员制度的影响

（一）新刑事诉讼法有关“尊重和保障人权”的内容

“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法总则第二条，分别在突出了对犯罪嫌疑人、被告人、证人及未成年犯罪嫌疑人人权的保护，这是我国部门法第一次有了人权规定，充分地体现我国司法制度的社会主义性质，有利于司法机关在刑事诉讼程序中遵循和贯彻这一原则。

（二）新刑事诉讼法对对人民监督员制度的影响

新修正的刑诉法从理论上强化了司法的民主性和司法的人民性，强调了监督者也应当受到监督的理念，更加注重人权的保障给人民监督员制度提出了严峻的挑战，人民监督员制度的工作强度更大了，工作任务更重了。人民监督员制度必须不断完善和规范，对接新刑诉。

1.客观上强调了人民监督员制度建立的正当性

对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，回答“谁来监督检察机关”的问题，提高检察机关执法活动的透明度，促进检察机关公正执法、文明执法、廉洁执法。使检察权的行使受到社会公众的监督，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

2.更加注重监督过程中对人权保障的监督

人民监督员制度具有依法保障人权的功能，从人民监督员监督的范围看，体现了对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护，如超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的，人民监督员可以实施监督，体现了对当事人身自由权的保护；对违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的实行监督，体现了对刑事诉讼参与人合法财产权的保护；对检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的监督，体现了对刑事诉讼参与人人身自由的保护，同时规定了对检察人员执法行为的监督。

三、深化人民监督员制度，做好与新刑事诉讼法的衔接

刑诉法强化了对人权的保障，而人民监督员制度的实质是加强监督，促进执法公正，切实保障人权。新刑诉法的实施，会不可避免的对人民监督员产生影响，要做好人民监督员制度与新刑诉讼法的衔接工作，促使二者有机统一。

（一）转变执法观念，自觉接受监督

新刑诉法更加严格的规定了诉讼参与人权利义务告知制度，明确要求检察机关在办案过程中应当听取诉讼参与人的意见。听取意见本身就是接受监督，检察机关在执行新刑诉法的同时，应强化对直接受理职务犯罪案件的民主监督，落实“监督者更要自觉接受监督”的理念，进一步深化人民监督员工作，充分认识人民监督员的监督者地位，为其监督检察工作提供有效平台。要确保人民监督员的知情权，努力提升人民监督员对检察工作的熟悉度。在案件的办理过程中，要积极主动地向人民监督员通报相关情况，有条件的情况下，可以邀请人民监督员参与监督案件的取证过程，有效提高办案质量。对人民监督员在案件监督过程中提出的意见和建议，要认真研究落实，对于能有效促进检察工作的，应及时制定出详细可行的落实方案，切实改进和加强检察工作。

（二）深入学习研究，拓宽监督范围

要加强对新刑事诉讼法的学习研究，深刻领会其实质，充分认识新刑事诉讼法将“尊重和保障人权”写入总则的目的和意义，研究人民监督员制度产生的背景、全面推行人民监督员制度的目的以及新刑事诉讼法对人民监督员制度的影响，围绕人民监督员制度的在人权保障方面的监督，与新刑事诉讼

法相结合，进一步拓宽监督范围，实现对人权的保障。对案件的监督可由职务犯罪案件扩大到刑事案件，对其他检察工作的监督，可不局限于“七类案件或事项”，应根据需要、稳妥有序地逐步扩大监督范围。监督的范围可扩展为：加强对侦查措施的监督，防止侦查权的滥用；加强权利告知的监督，保障犯罪嫌疑人、被告人的知情权；加强对刑讯逼供、暴力取证的监督与排除非法证据的监督，避免暴力取证、刑讯逼供等侵犯人权的行为发生，保证案件质量；加强强制措施的监督，保障犯罪嫌疑人、被告人的人身自由；加强对不起诉的监督，防止不起诉条件的滥用；加强对违法扣押、冻结、处理涉案款物的监督，保障犯罪嫌疑人的合法财产权等。

（三）注重监督过程，突出人权保障

刑事诉讼监督中应当得到尊重和保障的人权，主要是刑事诉讼参与人在刑事诉讼中应当享有的未被法律剥夺或限制的权利。这些权利包括：知情权、控告权、请求权、参与调查权、辩护权、沉默权、人身自由权、合法财产权等权利。

人民监督员制度具有依法保障人权的功能，从人民监督员监督的范围看，体现了对犯罪嫌疑人、被告人权利的保护，如超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的，人民监督员可以实施监督，体现了对当事人身自由权的保护；对违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的实行监督，体现了对刑事诉讼参与人合法财产权的保护；对检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的监督，体现了对刑事诉讼参与人人身自由的保护，同时规定了对检察人员执法行为的监督。

新刑诉法的贯彻实施，尤其是人权保障理念的贯彻实施，对人民监督员工作提出了更高要求。我们要积极适应新刑诉法，主动接受人民监督员的监督，全面推进新刑诉法的贯彻实施。

（作者通讯地址：沛县人民检察院，江苏 沛县 221600）

第二篇：如何完善人民监督员制度的思考

对完善人民监督员制度的思考

夏琪斌石小磊

摘要：人民监督员制度已经试点一届，并取得了不菲的成绩。在监督过程中，人民监督员充分发挥监督职能，有效地规范了检察机关的执法行为，有力地促进了司法公正，其重要性和必要性已经不言而喻。随着法制社会的发展，人们的法治意识逐渐加强，对公权力的监督尤其是对监督权的监督党和人民都提出了更高的要求，本文就如何更好地发挥人民监督员的监督职能效谈谈自己的想法。

关键词：人民监督员制度、完善、监督、发展

“法律的发展是包含在社会整体发展之中的，并且是与社会发展互动的”。建设和谐社会需要加强对社会的法律监督，尤其要强化对司法机关的法律监督，从而为“保增长、保稳定、保民生”提供良好的法治环境。而强化对监督者的监督是进一步推进司法改革的必然要求，人民监督员制度代表了检察司法改革的发展方向，对促进检察机关全面正确履行法律监督权、构建和谐社会都具有着十分重要的意义。其在历经一届试点之后，针对实践中出现的问题、存在的缺陷，我们有必要逐步完善，从而进一步提高检察机关的执法水平和办案质量。

一、人民监督员制度概述

人民监督员制度，即依照法定程序产生的人民监督员，代表广大

人民群众，履行宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权的一项民主监督程序。人民监督员制度的试点，是检察机关坚决贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，推进司法文明和检察改革，保障检察权的正确行使，维护社会公平和正义的具体体现；也是加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平和正义的重要举措；体现了一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民监督的宪法精神。

二、人民监督员制度的特征

（一）人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，是人民监督员制度的法律依据。其次，人民监督员试点制度在工作制度上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持

人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性、充分的民主性。

（二）人民监督员制度具有独立性。人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，[6]它保持了监督的独立性原则。其独立性具体体现在：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。四是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。五是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。

（三）人民监督员制度具有多样性。人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。[7]同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民[6]

[7] 甘文超《试论人民监督员制度》唐中政《人民监督员制度研究》

群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。

1、从监督介入阶段性来看，有事前监督、事中监督、事后监督。

2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。

3、从监督的力度来看，即有刚性的监督，如提出否决性意见；又有柔性的监督，如提出建议性意见。

4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。

三、完善人民监督员制度的若干建议

第一届人民监督员任期已经届满，在这三年多的试点工作中我们已经积累了丰富的经验，也不断的对人民监督员制度进行改革和完善。但是，我国的人民监督员制度尚有亟需完善的地方。

（一）人民监督员制度急需上升到法律层面。监督权的赋予与实现、监督资格的取得，监督程序的规定等都需要法律的规制与保障。

[8]人民监督员制度所依据的《规定》是由最高人民检察院检察委员会会议通过，向检察机关发布在检察机关施行，可以说是最高人民检察院的内部规范性文件。我国现行《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》只是对人民在法律适用过程中参与司法的原则性规[8] 洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》

定，人民监督员制度仅有这些原则性法律依据。但从人民监督员办理案件的程序及后果来看，尽管对于直接立案活动以及案件的处理都可以由人民监督员对检察机关的办案工作进行监督，甚至在一些案件中，人民监督员的监督已经成为一个必经程序。但是法律上的缺失就注定其不具备法律意义上的强制力，而仅仅是一种不具备强制力的监督。因此，法律依据上的缺失是现行制度亟需解决的问题。在人民监督员试点工作实施三年多的时间里，我们积累了不少关于人民监督员工作的经验，我们还可以在省、直辖市和自治区制定地方性法规，进行试点工作。

（二）扩大“五种情形”进入人民监督员监督程序的渠道。经过三年的理论探索和实践创新，检察系统尤其是基层检察院已经建立起成熟、完善的“三类案件”监督机制，司法实践中也规范建立了“三类案件”的人民监督通报制度，即人民监督员办公室做到了定期或不定期的及时向人民监督员书面通报，以让人民监督员及时了解和掌握案情。今后，我们要在监督好“三类案件”的基础上完善“五种情形”的监督机制，扩大“五种情形”疑案进入人民监督员监督的渠道，完善监督的程序保障。对此，我们可以规划由人民监督员听取、了解犯罪嫌疑人（被告人）的亲属、法定代理人、律师和辩护人的意见，扩大“五种情形”疑案线索的来源。我们还可以设计检察院控告申诉科受理“三类案件”和“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门外，还应将来信来访和处理结果送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，让这些来信来访进入人民监督员的监督视线，因为人民监

督员对“三类案件”和“五种情形”的监督贯穿于刑事诉讼的全过程，只要是这些案件就必须接受人民监督员的监督；或者邀请人民监督员参与“五种情形”疑案的处理，让检察权充分接受人民监督员监督。

（三）加大对人民监督员制度的宣传力度和调研力度。人民监督员作为一项新举措，对加强严格执法、建设法治社会有着非常重要的意义。但是，社会尤其是普通群众对此了解甚少，甚至认为这是检察院内部设立的官官相护的部门；检察机关内部也有些不重视的情绪。为此，必须加大对外宣传力度，充分利用网络、电视、报纸及宣传栏等媒体宣传，让社会充分了解这一机制并积极参与到此中来。还要注重成绩的宣传，让群众对此制度有信心。

参考文献：

1、黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展和完善》

2、唐中政《人民监督员制度研究》

3、缪军 《人民监督员制度监督性质之我见》

4、卞建林《人民才是法律监督的源头活水》

5、高一飞《人民监督制度的正当性探索》

6、洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》

7、甘文超《试论人民监督员制度》

第三篇：人民监督员制度完善建议

人民监督员制度是我国检察机关在现行的框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项重大改革，主动接受人民群众监督的一项重要举措。它不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，在程序上制约检察权，有效防止司法腐败，更有助于公众与检察机关沟通，树立检察机关的司法权威，促进和提高检察机关查办职务犯罪案件的质量和水平，是完善检察制度，实现司法公正的新途径。但同历史上所有的新生事物一样，人民监督员制度还算一项全新的司法改革实践，还存在着一些不完善的地方。笔者试从以下六个方面提出完善建议：

1、重新界定人民监督员的任职条件。对于人民监督员的任职条件，应当从三个方面加以考虑：一是要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督职责，具有责任感和事业心。二是要能够充分的代表人民的意愿，即要有广泛的代表性，具备社会化和大众化特征。三是人民监督员要有丰富的工作经验，具有专业化和司法化这一特征。作为人民监督员要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督，必须具备一定的专业知识，否则，就等于是外行监督内行，没有任何实质性意义，监督就成为一句空话，实行人民监督员制度就仅仅是一种形式。同样，人民监督员为了能履行监督职责，要具备实际履行行为能力，笔者认为《规定》应作适当的修改，身体健康，具有两年以上工作经验，具有中级以上法律职称。这样才可能从实质上将人民监督员制度落到实处，才能保证司法公正。

同时、人民监督员制度是检察机关的外部监督制度，这就决定了与检察机关有着领导以及其他关系的各级单位的领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作，在监督工作中也可能瞻前顾后，使监督效能有所减损。人大代表作为当然的法律监督者，其本身就具有法律监督权，因此也不宜过多的担任人民监督员。由此看来，人民监督员应当主要从从事教学科研的企事业单位、律师协会、工会、妇联、特别是从普通公民中产生，让人民监督员能全面的代表广大人民群众的利益和要求。

2、完善人民监督员的产生办法。我国宪法和人民检察院组织法都明文规定，人民检察机关应接受人民群众监督，但如何监督却没有具体的操作程序规定，人民监督制度就是检察机关接受人民群众监督的一种方式。人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐产生。人民监督员的素质直接关系到监督的效果，一定要积极协调有关部门把好选任关。笔者认为，人民监督员的遴选，检察机关不可能一厢情愿，否则会出现人民监督员由检察机关“预选”，“内定”，或“让被监督者拥有选择监督者的权力”，造成法律上的尴尬。因此，笔者建议：从兼顾合法性和可操作性的角度出发，人民监督员的产生可以采取个人申报和人大常委会任命相结合的方式。凡符合人民监督员条件的公民可以自行申报担任人民监督员，或由检察机关商请有关单位推荐，征得本人同意后，报请人大常委会进行资格审查和批准任命。经过上述程序选任的人民监督员，能够在较大程度上反映民意，真正起到代表人民监督司法机关的作用。

3、缩短人民监督员的任职期限。对人民监督员的任职期限也要作出适当的限制，从操作的角度，建议人民监督员的任期缩短为两年。因为人民监督员任职期限三年过长，容易造成“职业化”，从而损害了人民监督员的民主性，使其监督机能弱化。对人民监督员的监督次数也要加以适当的限制，这可以最大限度的保证广大人民对司法的参与。辨证地看：人民监督员的任期缩短为两年可以让更多的人参与监督，必然使司法更加公开，透明度增强；而司法更加公开，透明度增强又会加强对司法的监督，增强公众对法律的信任，由此可见：更多的人参与人民监督，对法律的普及、对司法改革的促进都是积极有益的。

4、完善文书规范。法律文书是司法机关具有法律效力的规范文书，人民监督员制度作为一项崭新的司法制度，其法律效力在检察工作的许多环节需要固定和体现，而现在却没有相应的规范法律文书格式要求，最高人民检察院的《规定》对此也只作了原则性规定，《规定》第十九条、二十条、二十一条等规定的申请监督员回避权利告知书、侦查部门拟撤销案件意见书、公诉部门拟不起诉案件意见书、人民监督员意见书等文书的内容和格式都没有相应的具体规定，各地只是按照自己的理解在做，五花八门，不伦不类，有损了法律文书的严肃性和规范性。

5、调整人民监督员监督案件的范围。检察机关对直接受理侦查的案件作出撤销案件和不起诉决定后，实际上是对案件诉讼程序的终结，且具有最终的法律效力。这两种情况下，案件的全部过程都是由检察机关具体操作和作出处理决定的，外部监督显得比较薄弱，对其加强外部监督是必要的。同时，从法律规定来看，撤销案件和不起诉案件的法律适用条件较为明确、具体，且一般情况下主要涉及的是对犯罪情节是否轻微的判断以及案件对社会产生的危害程度的判断，而对社会危害程度的判断有赖于社会的价值评判，并不仅仅是司法判断的问题。因此，将这两类案件交由人民监督员监督不仅是必要的，也是可行的。

但是，按照刑事诉讼法的规定，逮捕的条件是：有证据证明有犯罪事实；可能判处徒刑以上刑罚；采取取保候审、监视居住等方式尚不足以防止发生社会危险，而有逮捕必要的。是否有证据证明有犯罪事实，以及采取取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险，对于一般人来讲，判断起来问题不大，而对于是否可能判处徒刑以上刑罚，以及是否有逮捕必要，因为往往涉及到较为复杂的法律适用和一些法律专业技术问题，对不具备一定专业知识的人员来讲，判断起来难度较大(实践中，对于是否属于错捕，司法机关有时也难以作出统一的判断，在这种情况下，由人民监督员来监督检察机关采取逮捕措施是否适当，显然难以收到理想的效果)。更为重要的是，对检察机关的逮捕决定，外部监督制约是比较强的，特别是检察机关本身承担着由错误逮捕造成的国家赔偿责任；并且，对于检察机关是否需要赔偿，也并非是检察机关能够作出最终决定的，而要由法院的赔偿委员会最终决定。笔者在此无意否认不加强对检察机关直接受理侦查案件中犯罪嫌疑人的逮捕决定进行监督，而是说将这种监督交由执法经验不足的人民监督员进行监督是不切实际的，甚至可能会使这种监督流于形式。因此，我们建议不再将这类情况交由人民监督员监督。

6、完善人民监督员经费保障要机制。人民监督员制度在最初开展期间，也许会因为人民监督员的参政热情而有所推动。但随着时间延长，人民监督员制度会因这种无偿的义务劳动而使人民监督员消极地对待。同时，人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督必然要花费一定的时间和精力，这会在某种程度上给人民监督员造成一定的损失。再次，人民监督员在监督过程中还会存在一定的风险性，这种费力不讨好的无偿劳动的事情没人愿意去干。所以，给予人民监督员适当的补助是必要的。这种补助应当根据各地的财政状况和生活水平而有所不同。但必须给予保障。但这种保障措施应当与检察机关经费进行严格的区分，现行规定中由检察机关承担的设置是不妥的，自己负担对自己监督人员的费用和报酬，将使监督工作受到经济利益驱动的影响，人民监督员无法真正代表人民群众的利益，无法置身事外，理性监督，而慢慢变成检察机关的一个内部工作部门，从而使人民监督员制度改革的目标落空。因此，人民监督员的费用应当由政府财政统一管理和支出，完全独立于检察机关的办案经费，只有这样才能保证人民监督员制度健康而有活力的发展。

人民监督员制度是中国司法改革历史上一次伟大而有价值的尝试，它首次把外部监督的运作与个人监督的实践紧紧结合起来，使能代表人民利益的人民监督员能够实在的行使自己的神圣权利，虽然它有些许的不足和缺陷，但诚如小平同志的“摸着石头过河”的著名论断，只要广大司法工作者能在充分考虑人民监督员监督程序中可能出现各种具体情况的基础上，根据司法理论和实践运行对人民监督员制度进行深入的分析、研究，就必定能进一步完善和发展该制度，把我国的司法改革推向一个新的高潮。

第四篇：人民监督员制度保障机制的完善

人民监督员制度权利保障机制的完善

季敏四川省检察机关人民监督员（马边）

人民监督员试点工作开展以来，对促进检察机关公正行使检察权、促进司法正义和提升司法效率起到了明显的推动作用，但是在制度运行的过程中也遭遇了瓶颈，制约了制度向规范化和法制化的进一步发展，其中保障性制度的不完善是原因之一。2010年10月人民监督员制度全面推行，人民监督员工作进入了一个新的发展阶段。在新的起点上如何进一步完善人民监督员制度权利保障机制是一个重要的命题，亟待积极思考。

一、人民监督员的权利界定以及相应的规定

人民监督员制度的核心问题是人民监督员的权利问题。在现行的人民监督员制度规范中，对人民监督员权利的规定仍较为松散，同时在权利的范围上还有进一步拓展的空间。明确人民监督员的权利，对规范制度本身具有积极意义。人民监督员的权利主要体现为服务人民监督员对案件进行合理判断的权利，包括知情权、监督权、提请复核权、人身自由权和获得报酬权。

1、知情权。知情权是人民监督员对检察机关行使检察权的理由、程序的知晓权利。《最高人民检察院关于实行人民

监督员制度的规定》第二十八条对人民监督员的知情权作了一定的规定，即人民监督员享有知晓案情、处理案件的理由和依据以及向案件承办人提问的权利。笔者认为，人民监督员的知情权还应包括人民监督员可以旁听承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及可以查阅与案件处理结论相关的法律方书的权利。

2、监督权。是指人民监督员对案件的事实与适用理由有发表监督意见的权利。从性质上讲，人民监督员的监督权是一种程序上的监督，属于公民权利的范畴。此监督权包括启动监督权、独立行使权、评议权、表决权和提交监督意见权。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二十三条、第三十条对这些权利作出了规定。现行的人民监督员制度规范已经基本确立了人民监督员在监督过程中所应当具备的相关权利。

3、提请复核权。提请复核权是指人民监督员要求检察机关对处理结果予以复议或者复核并重新作出决定的权利。基于人民监督员的监督权和检察机关检察权的关系，对自侦案件的最终处理结果必须由检察机关来独立施行。虽然现行制度规范中规定了“当检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明”。但这仅仅是一种“软性”监督，没有人民监督员提起异议的刚性程序规定。因此，还应赋予人民监督员在提请监

督意见后，对检察机关的最终处理结果与监督意见不一致时，要求有关机关复议或复核的权利。

4、人身自由权与获得报酬权。从性质上来看，此两种权利均属于人民监督员正常行使监督权的外在保障性权利。人民自由权指的是人民监督员在行使监督权的过程中，其监督活动和监督言论受到保护的权利。获得报酬权指的是人民监督员依法参加监督活动，有要求从相关部门获得劳动报酬和误工补偿的权利。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第五章已对相关权利作了较为明确的规定。

二、人民监督员相关权利保障在运行中存在的问题 一是知情权不能得到切实保障。在人民监督员制度运行过程中，人民监督员对可被监督案件的事实情况、承办人员、程序进程与拟处理的结果主要是依赖检察机关的通知，缺乏主动监督的平台，人民监督员的知情权难以得到切实的保障。

二是监督权行使中存在的问题。一是汇报案件的承办人是办理案件的主体，长期介入案件，对案件情况有自己的认识，在向人民监督员介绍案情、出示证据和说明相关法律时，“先入为主”可能导致对案件带有一些倾向性的阐述，导致对人民监督员的监督产生不当影响。二是当人民监督员的监督音意见与检察机关的意见不一致时，仍以检察机关（检察委员会讨论）的意见为准，这种由监督客体审查监督主体意

见的做法，使监督权不能得到充分行使。三是在目前的人民监督员的监督过程中，往班出现有些人民监督员无法正常保证参与监督的时间。如有的人民监督员在任期内没有参加一次案件的监督，有的人民监督员因为自身的工作性质，难以保证完整地对一件案件进行监督，导致监督权虚置。

三是监督经费得不到保证。试点工作时，各地检察机关大都将活动经费列入了业务经费，并向同级财政部门协调纳入政府财政预算。但此种做法只是检察机关单方面的规定，没有相应的法律来支持，往往得不到当地财政部门的认可，使人民监督员的监督工作难以得到经费保障。

三、人民监督员权利保障机制立法完善的思考

1、知情权保障机制

构建知情保障机制可从构建定期通报机制、监督权利告知机制、人民监督员与检察官联系机制等方面入手，同时要强化和规范现有规范制度中已规定的承办人介绍和回答问题的程序。一是构建定期通报机制。人员监督员工作试行阶段，各地检察机关不同程度作了一些有宜探索。笔者认为通报的具体方式可由各地检察机关根据自身情况灵活设定。但应具体规定通报的内容，对自侦案件的基本情况，承办人信息、处理过程以及相关的证据材料，作出结论的分析意见材料等都应纳入通报范围。二是构建监督权利告知机制。告知机制分为两个层面，一是告知犯罪嫌疑人知晓有提请人民

监督员监督的权利；二是保障人民监督员对相关犯罪嫌疑人是否已被告的知晓权利。为此应规定承办人在第一次讯问犯罪嫌疑人时应告知有提请人民监督员监督的权利，并将制作的告知文书及时送达人民监督员。三是构建旁听列席机制。对人民监督员不同意检察长审查意见而提交检察委员会讨论的情形，可规定检察机关应当邀请人民监督员列席检察委员会的讨论。对办案部门对监督案件作了处理的相关会议也可邀请人民监督员列席发表意见。

2、监督权保障机制

监督权保障机制包括对监督权行使的外部条件保障，也包括对干涉与阻挠人民监督员行使监督权的行为的规制与惩戒。一是构建监督权时间保障机制。应规定人民监督员所属单位支持人民监督员的工作，并将监督工作的时间视为工作，并合理安排人民监督员的工作性质和工作时间。二是构建独立监督机制。在现行关于独立监督内容的基础上，进一步完善保证人民监督员评议记录的保密性，尽可能减少因泄密对人民监督员带来的不利影响，以保障人民监督员能够大胆发言，敢监督、真监督。

3、人身权保障机制

可参照对人大代表人身保障的相关规定，赋予人民监督员言论豁免权。由于人民监督员产生的人民性特点，在监督过程中可能由于专业水平的限制，出现言论上的侵权行为，如出现对犯罪嫌疑人人格权的侵犯。可考虑赋予人民监督员享有的监督案件时的言论不受法律追究的权利，同时也必须限定仅指人民监督员在履行监督职责中的相关言论。

4、物质条件保障机制

一是设立监督经费保障机制。应明确规定将各级检察机关人民监督员工作的经费纳入当地政府财政预算，由当地政府部门规划并确保经费保障落实到实处。二是设立人民监督工作补助机制。对实际支出可按《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第四十条，对人民监督员履职所支出的费用，检察机关予以补助。补助标准可参加本地检察机关工作人员补助标准执行。二是规定对有工作单位的人民监督员，所在单位不得因人民监督员履职而克扣工资、资金等待遇。三是应规定相应补助由财政直接划给人民监督员所在单位或直接发放，确保人民监督员监督的独立性。

第五篇：浅论人民监督员制度的发展与完善

浅论人民监督员制度的发展与完善

摘要：人民监督员制度是公民对检察机关实施外部监督监督的重要方式之一，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然产物。建立人民监督员制度是实现公正司法、阳光司法的新举措，也是法治进步的重要标志，但是，人民监督员制度作为一项创新性尝试其本身还有很多缺陷，急需发展和完善，本文就是针对人民监督员制度的发展和完善展开论证的。关键词：人民监督员；缺陷；完善

人民监督员制度，是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法和法律赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。人民监督员制度是我国检察系统为了探索新的外部监督机制而进行的一次大胆的体制创新，它通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。[1]

伴随着人民监督员制度的全面推行和长期实施，已经证明这一制度是一种非常有效的外部监督机制，法律效果和社会效果显著。它能够强化外部监督、防止错案和执法不公的发生；能够增进司法民主，扩大公民参与司法的程度。虽然这项制度的积极作用明显，但是这项制度本身也有一个不断发展和完善的过程。下面就对这项制度的发展和完善谈几点肤浅的认识：

一、人民监督员制度的现实意义

人民监督员制度是一项切合法制观念，富于时代精神的制度探索和创新。[2]人民监督员制度的实施在权利制约权力、民众参与司法和司法民主方面起到了重要作用，体现了司法的民主性，蕴含着司法过程中的公平正义理念，防止了检察机关滥用检察权，强化了法律监督职能，维护了公平正义。实践证明，这项制度在依法治国和法治中国建设进程中，其重要意义是不言而喻的。

二、人民监督员制度在实际实施过程中存在的缺陷

人民监督员制度的制度构建是非常科学的，但是，从这项制度的实施效果来看，在实践中也暴露出了一些弊端，弊端如下：

人民监督员制度的法律依据不充分。尽管人民监督员制度在实际运行中作用显著，但是这项制度法律依据欠缺是其明显的缺陷，人民监督员制度的宪法依据是我国《宪法》第27条、第41条和《人民检察院组织法》第7条。它以原则的形式规定了人民监督员制度存在的合法性、合理性，但是在操作层面仍然缺乏实用性。最高人民检察院于2010年3月颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》是人民检察院的内部规定，其效力受到限制，不能普遍使用，不能为人民监督员制度的进一步开展和拓展提供“真正的可操作的”的法律依据。

人民监督员监督的效力有待明确。有的学者认为，人民监督员行使的监督权是“具有一定公权性质的私权利”，是公民权利向国家公权力异化的形式，假如人民监督员监督权没有实体刚性约束力，就会使监督形同虚设，更谈到效力二字。因此，给人民监督员监督权赋予“刚性”约束力是这一制度本身的客观必然；也有学者认为，人民监督员制度是社会外部权利制约国家权力的表现形式，其属性是外部监督，如果人民监督员制度的效力问题不能在实际工作中予以明确，那么势必将影响它的效力的发挥。

人民监督员监督范围过窄。关于人民监督员的监督范围，最高人民检察院在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中明确为职务犯罪的“上类案件”。因为当前“上类案件”尚不能完全涵盖所有职务犯罪案件，更不能包括所有检察工作。

人民监督员选任、管理的合理性不足。设立人民监督员制度的原始目的，是应对和破解检察机关办理职务犯罪案件中“谁来监督监督者”的难题。人民监督员制度的规范性、实效性要求必须要合理地选任和管理人民监督员，通过合理的方式把最优秀的人员选进人民监督员队伍。当前检察机关在人民监督员选任中采取的“自己选人监督自己”的模式的思想观念和思维模式仍然存在，这导致社会公众质疑人民监督员选任的程序是否公正、独立。

由于存在上述理由，人民监督员制度发展和完善迫切性、必要性是有目共睹的。同时，人民监督员制度的改革就是司法去行政化的专业表现，也预示着这样的一种发展趋势。”[3]

三、人民监督员制度的发展与完善的几点建议

(一)完善相关立法工作

当前人民监督员制度仅是检察院系统内部的工作制度,并未被上升至法律层面上。这样的机制限制了人民监督员制度民主程度、监督效能的发挥,只有将人民监督员制度法律化,才可能产生正真意义上具有法律效力的制度,才能使得该项制度与相关法律规定相衔接,也才能使得人民监督员制度的启动、监督程序及监督行为具有法律约束力。为此，有必要在时机成熟的情况下提请全国人大修改《人民检察院组织法》，通过法律形式把人民监督员制度明确在这部法律中，进而单独制定《人民监督员法》，从法律层面上明确人民监督员制度的法律地位、权利、产生的条件、人数确定、任期、法律保障、经费补助、培训、责任追究等,包括人民监督员的权利义务、人民监督员的产生及相关内容、监督程序及任职保障的相关规定。这种观点也是当前的主流观点。如吉林省法学会会长李申学就认为：“人民监督员对检察机关的执法活动实施监督，应该获得立法授权”。当前，人民监督员制度是对在检察工作中如何实现人民监督的一次有益尝试。但是,人民监督员制度却缺乏赖以生存的明确的法律基础,因此，加快人民监督员制度法制化进程尤为必要。

（二）强化人民监督员的监督效力 从当前的情况看，人民监督员对案件的监督效果来并不理想，监督员的意见不被重视很普遍，因为监督员的不同意见和建议，必须得到检委会的认可才能被采纳。如果长期这样不被重视，势必要影响监督员的监督积极性，影响这一制度发展和完善，使这一制度流于形式，起不到应有的监督作用，既浪费人力又浪费物力。从监督效力上看，这种监督仍然是一种软性监督，对检察权约束力相当有限，而检察权又是国家的司法权，又不可能作出让渡，为此，要想强化人民监督员的监督权，就必须从程序方面着手，扩大人民监督员对案件的参与程度，设计一些符合中国国情的程序措施，来保证监督效力。此外，要保证人民监督员的监督案件的监督效力，也可设立检察人员主持的、人民监督员出席的和当事人参加的监督听证程序。

（三）适当拓展人民监督员监督案件的适用范围

检察机关设立人民监督员制度的宗旨是要消除公众对检察机关自侦案件公正性的质疑，是主动创设一个机会使社会公众对自侦案件进行监督。而如今，伴随法治的进步，不应该囿于当时的想法，应该尝试大胆地将这一制度推广到普通刑事犯罪案件当中以及检察权行使的整个过程中。因为当今社会检察权有逐步扩大的趋势，使得检察机关的自由裁量权呈现膨胀的态势，按照“权力不被有效监督就会被滥用”的客观事实[4]。而滥用检察裁量权的危害性不但存在于职务犯罪案件当中，而且也存在于非职务刑事犯罪案件当中，更存在检察权的行使过程中。因此，扩大人民监督员的监督范围是必然的。

（四）完善人民监督员的选任和管理

要科学设定选任条件,切忌盲目不顾实际的形式主义。人民监督员制度的着眼点和出发点就是要充分行使监督职能，保证司法公正。为此，要合理规范人民监督员队伍结构，严格执行有关人民监督员制度的相关法律法规的要求。要严格规范选任程序,确保人民监督员选任的公信力。主要应在确定人选的程序方面下功夫，把政治信仰坚定、热爱祖国、热爱检察事业、道德水准高、工作能力强的人作为选人对象。并且要引入竞争机制、淘汰机制、考核机制、任期限制机制、任职回避机制和层层选拔机制等等机制。人民监督员要有广泛的代表性，有良好的群众基础、了解群众的诉求，敢于为群众说话和仗义执言。人民监督员要有一定专业知识背景，最好是法学教师或执业律师。其综合能力要强，素质要高，观察力要敏锐。选任工作要置于阳光之下，以保证公平公正，防止弄虚作假，防止以权谋私。拟任的人民监督员要符合人品端正，历史清白，公道正派的标准。要确保优中选优，选出的人民监督员一定要热心司法监督、监督能力强、自身素质高、遵纪守法和诚实守信。要加强人民监督员的管理工作，提高管理水平，要建立人民监督员的培训机制、考核机制和淘汰机制。要运用科学的管理手段和法律手段约束人民监督员的监督行为，以促进人民监督员依法规范履职。

参考文献：

[1]黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展与完善》 法学杂志 [2]卞建林《人民才是法律监督的源头活水》.正义网.[3]蒲晓磊：“‘谁来监督监督者’不再是问题”，载《法治周末》2014年10月7日，第一版。[4]孙代尧.公权力异化形式及其根源[J]人民论坛.2014(12):第22页.