建立与完善公务员职位聘任制基于深圳实践的理论思考

第一篇：建立与完善公务员职位聘任制基于深圳实践的理论思考

建立与完善公务员职位聘任制：基于深圳实践的理论思考

周建国 刘 茜

2013-3-18 10:22:08 来源：《江海学刊》2012年4期

【内容提要】公务员聘任制是公务员制度的重要组成部分。推行公务员聘任制有利于拓宽用人渠道，增进公共人事系统的活力。深圳市的聘任制试点为推进公务员聘任制提供了有益的经验，《聘任制公务员管理试行办法》的颁布建立了聘任制的基本制度框架。然而，无论是深圳试点还是“试点办法”，都显示聘任制还很不成熟，需要通过培育社会核心价值、完善聘任制管理的制度设计，才能实现推进公务员聘任制的基本目标。

【关 键 词】公务员任用 聘任制 委任制 选任制 深圳实践

公务员聘任制，是指国家机关根据工作需要，在机关规定的编制和工资经费限额内，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家机密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同的方式进行聘用的制度，合同期一般为1～5年。聘任制是与公务员委任制和选任制相对应的公务员任用办法。2007年，深圳市率先试行公务员聘任制度。深圳的实践初步表明，公务员聘任制对提升公务员系统的活力、提高政府管理绩效、完善公务员制度建设具有积极意义。正是由于深圳等地的示范效应，全国许多省市公务员管理部门对聘任制表现出了很高的热情。在中央政府没有强制性要求的情况下，许多省市已经着手推行公务员聘任制的试点工作。2012年3月19日《现代快报》报道，江苏省正在制定《江苏省聘任制公务员管理试点办法》(试行)，湖北、湖南、四川等省也将在年内试点聘任制公务员制度。在没有中央政府细则文件的情况下，加之过去的试点区域也比较少、比较特殊(仅有深圳、上海两地)，使得各地公务员聘任制试点面临诸多难题。破解这些难题，必须对已有的试点经验进行认真系统的总结，并借鉴西方经验，在中国社会的行政生态中对这一制度创新进行充分的理论探索。

公务员职位聘任制的源起：西方国家的实践与中国的探索

1.西方国家的实践。公务员管理中的聘任制主要来源于西方发达国家的文官制度改革。到20世纪70年代，美、英等国文官制度经过近百年的发展，取得了很大的成绩，但也逐渐暴露出很多问题。其一，文官制度中的专业化分工不断得到强化，职位分类越来越细。美国的职位分类从最初的5个职类职系发展到70年代22个职组、439个职系①，这使得政府人事管理的规模越来越大，管理的效率越来越低，引起社会广泛的批评。其二，由于强调文官政治中立和永业性，使得文官系统的政治使命感下降，对外部的反应比较迟钝，政治系统和行政系统产生内部紧张。面对这些问题，美、英等国进行了大刀阔斧的改革，其中一项重要措施就是推行雇员制。从1978年起，美国卡特政府着手在两个层面进行人事制度改革。在联邦政府低层，对那些技术性、辅助性以及工作安排具有季节性的岗位，招聘临时性、季节性或者兼职雇员，采用类似于企业人力资源管理的合同管理方式。1985年，联邦政府临时雇员人数为42118名，1993年增长至十五万七千余名。②1993年美国联邦机构的临时雇员占其雇员总数的6.8％，现在大概有145000～175000名临时雇员。③在联邦政府高层，一些高级公务员也实行合同管理。他们需要与部门签订单独的合同，薪金与岗位重要性和业绩挂钩，他们的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估。实行合同制的高级文官失去了文官体制的传统保护。从1979年起，英国撒切尔政府也实行了类似的改革。此后，文官制度的改革席卷了澳大利亚、新西兰等许多国家。

西方国家文官制度中引入雇员制，取得了许多成功的经验，也带来了一些新的问题。其主要经验在于：一是通过实行雇员制，产生了一定的鲶鱼效应。一些常任文官担心职位被“临时化”、“合同化”，开始改变过去的工作倦怠，增进对外部需求的反应速度，提升工作效率。二是常任文官的减少有效地控制了政府人事管理规模，使得政府的财政赤字大大削减。三是合同的运用，不仅减少了政府人力资源需求总量，而且有效地提高了人力资源的使用效率。因此，雇员制的运用得到了社会的广泛认可。但是，这一改革本身也带来很多争议：首先是公平性问题。面对同样或类似的工作岗位，永业性文官和合同制雇员，在同工同酬以及未来就业竞争中都存在不平等。其次，由于实行合同管理，出现滥用合同的现象，以及在聘任过程的徇私舞弊等新的人事腐败。④

2.中国的探索。20世纪80年代初，农村社会发展缺乏具有管理经验的干部，需要从农村选拔。但是，直接从农村选拔，不符合当时的干部人事制度规定。于是，很多地区在乡镇实行干部聘任制，通过合同的方式进行管理。后来许多人员陆续转变为具有正式身份的国家干部。1993年，我国颁布《国家公务员暂行条例》(以下简称“暂行条例”)，公务员管理进入严格的法制轨道。“暂行条例”第4章第13条明确规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。”这样，原来通过聘用再行转正的办法就失去了法律依据，不能延续使用了。“暂行条例”施行近十年后，一些地方为了激活公务员队伍的活力，提升公务员队伍的竞争力，尝试推行“政府雇员制”，雇员不具有公务员身份。2002年6月，吉林省率先推出《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，计划招聘金融、法律、高新技术等方面的专门人才，并将雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三类。其后，无锡市、扬州市、武汉市、长沙市、珠海市等地纷纷效仿。作为政府人力资源管理创新的尝试，雇员制呈现出不同于传统人事管理的新特点：第一，雇员制缺乏确定的法律依据，但法律也没有明确禁止。从理论上看，试行雇员制具有重要价值，如果可行，应通过修订法律予以规定。但在实践中，在涉及人事管理纠纷时，确实很难依法进行处理。第二，雇员通常不占用所在单位的编制，在编制规模上是对政府人力资源的节约。但是，雇员的收入水平通常高于公务员，如吉林省规定雇员工资是公务员平均工资的2～15倍。⑤这使得公共财政的负担相对加重。第三，雇员不具有公务员的法定地位，不具有行政职务。因而，雇员必须通过更加科学、合理的管理来完成本职工作，有利于提升工作的主动性和积极性，提高科学管理水平。但在实际从事管理活动时，缺乏管理权限和管理手段，也影响了工作职责的履行。第四，雇员制采用合同管理方式，通常的规定是每个聘任期为1～3年，连续聘任不得超过3个聘任期。这对打破公务员的“铁饭碗”，提高政府人力资源管理的活力起到了积极作用。但是，也存在诸如雇员工作中的短期行为以及聘用过程中的寻租行为等。将雇员制的优点保持下来，摒弃雇员制可能存在的问题，成为新的历史时期政府人事管理的重要课题。2005年，《中华人民共和国公务员法》(以下简称“公务员法”)颁布，并于2006年1月1日起实施。“公务员法”不同于“暂行条例”的一个重要之处是增加了“职位聘任”的规定，使得公务员职位聘任制度成为国家公务员管理的重要制度。2007年，原国家人事部决定在上海浦东和广东深圳开展公务员职位聘任制的试点。

深圳公务员职位聘任制的实践：经验与问题

1.深圳市的聘任制试点。深圳在2007年1月成为公务员职位聘任制的试点区域，在行政机关、事业单位等领域开始实行聘任制。2008年2月1日，深圳开始实施《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，对部分职位实行公务员聘任制，效果并不理想。但是经过2010年的大部制改革之后，其公务员分类管理制度的改革也迅速开展起来。在公务员分类管理的基础上，深圳市自2010年起，所有行政机关全部新增职位招收聘任制公务员。深圳市现有在职聘任制公务员共一千八百多名，对聘任制公务员的管理也逐渐步入正轨。

2.深圳的经验。为充分掌握深圳市公务员聘任制的实施情况，笔者于2011年10月在深圳进行实地调查。面向深圳市聘任制公务员个人发放了近150份问卷，实际回收问卷127份；面向聘任制公务员管理部门发放问卷40份，实际回收24份。在发放问卷的同时对4名在职公务员进行了访谈，包括深圳市人力资源与社会保障局公务员处工作人员、委任制公务员与聘任制公务员。对调查数据的分析表明，深圳市推行公务员职位聘任制试点取得了很大成效，但也暴露了不少问题。

深圳市实行公务员职位聘任制的主要成效可以概括为六条经验。其一，循序建立相应的政策法规体系是推进公务员聘任制的基本制度保障。“公务员法”对聘任制只是做了原则性规定，没有明确的操作性细则。在推行聘任制之初，由于对聘任制公务员的管理、续聘、福利与报酬等都缺乏明确的配套政策，社会公众对聘任制的响应并不积极，因此，2007年、2008年和2009年的聘任情况并不理想。在《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》的基础上，深圳市于2010年颁布了《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》(试行)、《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》(试行)、《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，全面实行公务员分类管理改革，使得聘任制的实施有了更加可靠的政策基础。随后颁发的《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》、《关于印发深圳市行政机关聘任制公务员聘任合同等标准文本的通知》等文件，进一步规范了对聘任制公务员的管理，保障了用人机关和聘任制公务员的合法权益。其二，以聘任合同管理为核心。深圳市聘任制公务员实行合同管理。运用合同管理，即用人单位与聘任制公务员个人按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同。首次聘任的聘期一般为3年，续聘的聘期一般为5年，连续聘满10年则可签订无固定期限的合同，有效地保障了聘任制公务员个人的合法权利。但签订无固定期限合同并不意味着公务员从此就进了保险箱，可以高枕无忧。合同管理为聘任制公务员带来一定的职业危机感，对于违反规定或合同条款的公务员，用人单位仍然可以解除聘任。通过签订聘任合同，实施合同管理，使聘任制公务员对自己的职责和权利义务有清晰、明确的掌握，让公务员真正实现了从“身份”认同向“职业”认同的转变。其三，分类管理是公务员聘任制的组织基础。按照“公务员法”，深圳市于2007～2009年开展的公务员职位聘任制的实践，对专业性较强和辅助性的职位试行聘任制，但因缺少科学的职位分类作为前提，政府机关中专业性较强的职位和辅助性职位往往难以界定清晰。2010年，深圳市完成了分类管理改革，即“按照职位的性质、特点和管理的需要，将全市行政机关公务员职位划为综合管理类、专业技术类与行政执法类”⑥。其中，将近69％的公务员被划分为专业技术类与行政执法类。实行职位分类管理后，综合管理类公务员沿用传统的公务员管理模式，而专业技术类与行政执法类实行与行政职务级别脱钩的独立的职务序列。在此基础上，对行政机关的所有职位实行聘任制。其四，实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。深圳市公务员职位聘任制实行的是社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度，区别于非聘任制公务员的退休制度。聘任制公务员参照社会中企业员工参保的方法参加社会基本养老保险，保险的缴交、待遇计发、接转以及管理与企业员工一样，从而实现了政府机关与其他社会机构在养老保险上的“并轨”。因此，聘任制公务员即使离开公务员队伍进入其他企事业单位，其社会基本养老保险和职业年金也会因其身份和职业的变化而转移，具有便携性。而职业年金的运用，有效地补充了聘任制公务员仅仅参加社会基本养老保险而造成的与其他非聘任制公务员在退休待遇上的差距，让养老保险不再成为“不能出”的原因之一。“社会基本养老保险＋职业年金”的公务员职位聘任制的养老保障制度创造出公务员“能进能出”的可能性，也解决了未来公共财政的压力。其五，分层、分类、分阶段推行公务员职位聘任制，实现增量改革。公务员职位聘任制是对公务员制度用人方式的创新与改革，旨在建立更为弹性与灵活的政府用人制度。在聘任制实施初期，由于人们不理解，甚至有人认为聘任制公务员就是“临时工”，在心理上对聘任制存在误解与抵触。因此对公务员职位聘任制的推行，深圳是采取分层、分类、阶段性循序渐进的方式以实现增量改革。在制度推行层面上，深圳的公务员职位聘任制采取“老人老办法，新人新办法”，即原来的公务员仍旧是委任制，而新录用的公务员实行聘任制；在制度推行类别上，深圳市对行政机关的公务员(包括所有综合管理类、行政执法类与专业技术类职位)全面实行聘任制，而党群系统依照其工作性质依旧采取委任制；在制度推行阶段上，深圳市从2007年至今，主要分成两大阶段，经过五次聘任制公务员招录工作，随着聘任制度的逐步成熟，从在个别部门部分职位上的推行发展到整个政府行政机关采取聘任制，增量推进。其六，采用等同于委任制公务员的标准对聘任制公务员进行管理。依据《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，深圳市的聘任制公务员与委任制公务员在录用、考核、待遇、奖惩、晋升上都是一样的，有效避免了“同工不同酬”、“二等公民”等情况的产生。

3.深圳试点中出现的问题。深圳市在推行公务员聘任制的试点中也暴露出这一制度设计和实践运作还存在许多待解的问题。其一，公务员聘任制度统一规定与管理标准缺失。《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》是2008年1月颁布实施的，早于国家的《聘任制公务员管理试点办法》。尽管深圳市后续颁布了不少政策规定，但总体上制度支撑还不够系统，许多管理环节的操作标准不明确。对于如何确定适用于聘任制的职位定量标准、如何进行合同考核、如何对聘任制公务员进行培训、有哪些救济方式以及除公开考试录用外的聘任方式，都缺乏权威、统一的法律法规的文本规定。法律与管理条例的缺失依旧是公务员职位聘任制在深圳实施中的一个软肋。其二，行政机关公务员聘任制“一刀切”。深圳市的职位分类制度是深圳市推行公务员聘任制的基础与有效保障，为聘任制公务员的区别管理、晋升、考核标准等做了基本的区分。但是，深圳市的职位分类制度依旧没有完全发挥它的作用与功能。“公务员法”所规定的专业性较强与辅助类的职位并不等同于职位分类所划分的专业技术类与综合管理类，而是应当依照职位类别与具体岗位内容进行确定。深圳市2010年以来将其行政机关新进的主任科员以下公务员都采用聘任制的形式过于笼统，不利于职位性质、职位发展的明晰，也不利于具体岗位真正找到合适的人才。此外，从深圳市历次聘任制公务员招考数据来看，有部分职位，特别是专业性较强的职位和对学历要求较高的职位，鲜有人报考，难以招录到合适的人才，而有些综合性岗位竞争十分激烈。如何吸引优秀的、高学历的人才，是深圳市公务员聘任制实践中需要继续探索的问题。其三，合同管理力弱。聘任制公务员与非聘任制公务员的重大区别就在于聘任制公务员实行合同管理，通过签订合同确定用人单位与个人的雇佣关系。在深圳市聘任制公务员管理实践中，虽然用人单位与个人签订了合同，但在日常管理中，合同发挥的作用依旧很小，甚至仅成为聘任制的一种流于形式的管理。其四，聘任制公务员培训、考核、监督、退出机制不健全。调查数据显示，聘任制公务员的培训主要停留在入职期间的岗前培训。在考核方面，我国“公务员法”规定对聘任制公务员采用平时考核与定期考核相结合的考核方式，但对于聘任制公务员考核的内容、标准没有详细规定。深圳市在实践层面上对聘任制公务员的考核也仅仅是结合聘任合同与《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，考核的力度不够。公务员职位聘任制度的实施最终要达到的是建立一个更为灵活、富有弹性的公务员制度，使公务员队伍“能进能出”，真正实现人才在各个行业、领域的合理流动，做到人尽其才。五年来，有近2000人通过聘任制进入深圳市公务员队伍，而退出公务员队伍的人数极少，而且放弃聘任制岗位的人多数是因为转任为委任制公务员。

中国公务员职位聘任制的建立：路径、框架与问题

1.中国聘任制公务员制度建立的基本路径。在吸收深圳、上海试点经验的基础上，2011年1月28日，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发《聘任制公务员管理试点办法》(以下简称“试点办法”)，标志着公务员职位聘任制初步建立。从“公务员法”到“试点办法”颁布实施，公务员职位聘任制的确立经过了三个阶段。第一阶段是通过公务员管理的根本法对公务员职位聘任制度进行基本界定。“公务员法”第16章第95条至第100条对聘任制公务员的性质、聘用办法、合同管理、适用法律等进行了原则规定，奠定了公务员聘任制的法律基础。第二阶段是试点阶段。在“公务员法”实施一年后，考虑到两地的人力资源市场化发展程度，原国家人事部确定在上海浦东和广东深圳进行公务员聘任制的试点，希望通过试点总结经验，防止可能出现的失误。第三阶段是扩大试点阶段。在总结试点经验的基础上，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发“试点办法”，将“公务员法”对公务员聘任制的一般法律规定具体化为更具有可操作性的细则，进一步扩大试点范围，希冀通过更大范围的试点，使公务员职位聘任制逐步完善起来。在中央政府政策引导下，江苏、湖北、湖南、四川等省，纷纷宣布正在制订聘任制公务员管理的有关规定，争取2012年内试点公务员聘任制。未来的第四阶段将是在全国大面积试点的基础上进一步总结和完善。

2.公务员聘任制的制度框架。经过三个阶段，公务员职位聘任制的基本制度框架已经建立起来。(1)目标。“试点办法”在总则第1条对公务员职位聘任制的目标做了非常明确的界定，即要通过聘任制“拓宽选人渠道，健全用人机制”，从而达到增进机关人力资源管理的弹性与活力，提升政府管理效率，建设责任政府、效能政府的目的。(2)范围。聘任制公务员主要在专业性较强的职位和辅助性职位中聘用。“专业性较强的职位，一是对专业技术知识的要求很高，二是机关的有效运行离不开这些工作。这些职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面。”“辅助性职位事务性较强，在机关处于辅助地位，如书记员、资料管理、文件分发、数据录入等方面的职位。”⑦由此可见，聘任制公务员不是公务员队伍的主体部分，不可能在大范围的职位中聘用。(3)聘任制公务员的管理原则。聘任制公务员是公务员的组成部分，“公务员法规定的公务员管理的一般原则和制度精神适用于聘任制公务员的管理”⑧。但是，聘任制公务员又有不同于委任制公务员和选任制公务员的特点。在聘任制公务员的管理上，依据合同管理的原则成为重要的管理原则。依据合同管理，意味着聘任制公务员不执行“公务员法”关于录用、考核、职务任免与职务升降、奖惩、培训与交流、工资福利等一系列规定。对于公务员管理部门和具体的用人单位而言，聘任制公务员管理是一个全新的课题。

3.推行公务员聘任制面临的问题。对于聘任制公务员管理，无论在制度设计还是在试点实践中，已经暴露出一些突出的问题，需要认真分析研究，寻求解决之道。(1)“试点办法”未做禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，有违推行公务员聘任制的初衷。推行公务员聘任制，本意是减少委任制公务员职数，增加公共人事系统的活力。如果允许聘任制公务员转任委任制公务员，实际上又从工作管理退回到身份管理。从深圳的实践看，虽然没有发生直接转任的问题，但是，因为法律没有进行禁止性规定，不能排除在其他地方试点实践时会利用这一“政策漏洞”。此外，对聘任制公务员考入委任制公务员，也应做出法律限制，防止“局内人”搭便车。(2)“试点办法”未做限制连续聘任之规定，不符合实行公务员聘任制的基本精神。实行公务员聘任制的一个基本精神是强调竞争，反对职位垄断，因此，打破公务员职业终身制，让更多的公民参与到公务员职位竞争中来，才能实现推行聘任制的主旨。但是，“公务员法”第98条、“试点办法”第14条均对聘用合同期限和试用期进行了规定，而未对连续聘任做出限制，这就使得新的公务员终身制——聘任制公务员终身制——成为可能。(3)“试点办法”未做禁止聘任制公务员转聘或升任职务之规定，有违依据合同进行管理的基本原则。聘任制公务员基于合同进行管理，对其“功绩”的肯定应按照合同规定之条款予以奖励，而不是如委任制公务员一样实行职务晋升。同样的道理，聘任制公务员也不应实行交流、转聘。实际上，《深圳市聘任制公务员管理试行办法》第45条、第46条分别对聘任制公务员晋升和转聘做了规定，这使得聘任制公务员的管理和委任制公务员、选任制公务员的管理界限模糊了。(4)地方政府在推行聘任制时缺乏一系列可靠的技术标准，配套制度不完善。由于“公务员法”对聘任制只是做了一般性规定，需要“试点办法”将这些一般性原则具体化为可以实际操作的政策标准。但是，“试点办法”在许多环节上的规定模糊，还缺乏一些必要而明确的规定。比如，在聘任制适用的具体范围上缺乏明确规定，也未对聘任制的编制规模进行规定；对除考试以外的直接聘任的基本程序和适用范围没有明确的规范。(5)过分提倡竞争可能带来负面影响。2010年以来，深圳市将大部分新增的公务员职位作为聘任制职位，旨在进一步鼓励竞争，激发活力。但这一做法可能有违聘任制的基本价值。聘任制公务员主要适用于专业性较强的职位和辅助性职位，如果将大量的职位甚至是所有的职位都采用聘任制，将可能导致行政成本的增加和行政系统的不稳定。

公务员职位聘任制的完善：价值培养与制度创新

1.培养公民的核心价值。价值取向决定制度安排。制度创新依赖于价值培养，依赖于全社会的核心价值的建立。公务员职位聘任制能否真正完善，取决于人们用什么样的核心价值来创新这一制度。在中国目前所处的社会转型重要时刻，认真总结深圳的试点实践，充分考虑中国的政治生态，四种价值取向以及由此决定的制度设计将成为聘任制成败的决定性因素。

(1)提高全社会对公务员职业化的认同感。要通过宣传教育使更多的公民在价值层面上认识到公务员只是一个职业符号，而不是象征着高人一等的身份。通过职业生涯教育，使人们在心理上能够将聘任制公务员与选任制公务员、委任制公务员平等看待，能够将公务员与诸如环卫工人等一切职业一样平等看待。随着人们认知水平的不断提高，人们将不再把公务员和终身制、“保险箱”、“铁饭碗”等概念联系在一起，而是像从事其他职业一样，不再企求雇主给予终身雇佣的承诺，可以在不同的职业间自由选择。

(2)形成尊重个人权利的良好社会氛围。个人权利强调的是聘任制公务员能够享有与任何行政机关缔结聘任合约、获得平等报酬的权利，在履行职责的过程中只是按照合约的规定决定自己的行动，而不是遵循长官意志或者屈从不正当的政治压力。一旦在个人权利受到威胁时，能够得到社会的广泛支持。要形成尊重个人权利价值的良好社会氛围，必须通过教育，破除传统行政系统中的家长式作风和等级观念，同时在救济制度的设计中给予充分体现。

(3)培育全社会的社会公平观念。“社会公平关注的是公正。与个人权利价值不同的是，它体现公平的社会性，即向社会集团提供的公平。”⑨市场经济的发展促进了公平价值的社会认同。但是，在面对优先机会或者在法律提供了便利时，人们可能会放弃公平。如果允许聘任制公务员转任为委任制公务员，或者允许将聘任制岗位改设为委任制岗位，允许在岗的聘任制公务员与其他社会成员竞争，这对那些正准备通过考试获得公务员工作岗位的人来说，也是很不公平。此外，当发生人事纠纷时，面对公共权力机关，聘任制公务员处于弱势地位，应该在社会心理层面强化对他们的有效保护，并通过制度安排将这种“保护”予以实现。

(4)培育科学的效率观。在公务员制度中引入聘任制是基于效率价值。引入聘任制就是引入竞争，同时也可能节约公共系统的人力资源支出，减少行政成本支出。但是，过度的竞争不仅可能引起严重的内部紧张，而且可能增加行政运行的成本。如果大多数职位(特别是那些与政策制定有关的职位)被归入聘任制，行政系统运行的稳定性和连续性将大打折扣，有可能使行政运行偏离正确的轨道。一旦行政系统不在“正确地做事”，提升政府的管理效率便是天方夜谭。

2.系统地进行制度创新，提升公务员聘任制的可行性。以正确的价值为导向，考察聘任制的可行性，应该系统地完善制度设计的各个环节，提供准确的操作标准和细则。(1)准确描述聘任制的使用范围。对“公务员法”规定的两类职位(专业性较强的职位和辅助性职位)进行具体工作描述，形成组织职位图，同时为每一个层级的公共系统规定好聘任制在总体编制中的职数。中央政府公务员管理部门通过对省、直辖市和副省级城市的授权完成聘任制的编制预算，确定聘任制编制规模的调整周期。完善这一管理环节，可以保证行政系统运行的稳定性和灵活性，有效提升公务员制度的效率，同时也可以维护公务员制度的传统优势，避免随意设立聘任制岗位，杜绝因人设事。(2)在聘任管理上，不仅要将考试流程具体化、标准化，还应将直接选聘流程具体化、标准化。除了做好信息公开，选聘流程中最主要的是要建立专家委员会，将用人机关的人事决定权交由没有利害关系的第三方来行使，以实现社会公平。(3)在聘任制内部管理上，应该增加禁止聘任制公务员转任委任制公务员之规定，以保障所有社会成员在竞争委任制公务员时拥有公平权利。同时，应该规定聘任制公务员任职最长期限，保持聘任制公务员和委任制公务员应有的区别，持续提升公共系统的活力和效率。(4)应该建立完善的“人事争议仲裁制度”。“公务员法”第100条和“试点办法”第30条对人事仲裁只是做了原则规定，很不具体。应该根据“公务员法”和国家《人事争议处理暂行规定》，设立主体公正、程序公正、救济充分的人事争议仲裁制度，实现对聘任制公务员个人权利之保护。要保证仲裁主体公正，则必须由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表、法律专家以及民意代表组成人事争议仲裁委员会，并且不能由公务员主管部门的代表或者聘用机关的代表或者聘任制公务员的代表担任首席仲裁员。所谓程序公正，就是要在设立人事争议仲裁制度时，对仲裁申请书的送达、人事争议调解、仲裁决定形成中的意见采纳和讨论程序做出公正合理的规定，保障申请人特别是聘任制公务员受到公正对待。所谓救济充分则是要求当聘任制公务员不满意仲裁决定时，应该得到更广泛的司法救济，特别是要保证其有充分的资源向法院提起诉讼。当然，除了上述四个重点之外，完善公务员聘任制还有许多值得进一步思考的问题。随着社会文明程度的提高，这些问题将会逐步得到解决。

注释：

①滕玉成、俞宪忠：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2003年版，第123页。

②李和中、陈广胜：《西方国家行政机构与人事制度改革》，社会科学文献出版社2005年版，第133页。

③曹礼平：《论美国联邦机构中的临时雇员》，《云南行政学院学报》2003年第5期。

④⑨［美］罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社2001年版，第21、7页。

⑤姬养洲：《政府雇员制与公务员聘任制的交锋》，《人力资源》2008年第19期。

⑥《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》(深府［2010］22号)。

⑦⑧张柏林：《〈中华人民共和国公务员法〉教程》，党建读物出版社、中国人事出版社2005年版，第339、349页。

第二篇：激励机制建立与完善

建立健全干部考核奖惩激励机制，对于推行横向岗责体系建设，进一步提高税收各项工作管理效率具有重要意义。因此强化对干部的考核评价激励，既要完善考核激励机制，突出人性化管理，又要合理设计考核指标。建立科学的评议考核指标体系，实行过程控制，实施全员全面考核，进一步提高考核激励工作的可操作性和实效性。

一、完善考核激励机制，不断优化考核手段

目前我们现有考核激励制度或缺乏实质内容或千篇一律、大同小异，考核激励留于形式：有的单位考核激励制度过于繁琐，缺乏可操作性和实效性，部分单位调动干部能动性的有效办法和措施不多，考核激励的力度和深度不够，难以真正起到奖惩作用。推进横向岗责的生命力在于落实责任，形成工作开展到哪里，评议考核就到哪里；过错发生在哪里，问责追究就跟到哪里的工作格局。因此探索建立一套行之有效激励奖惩评价体系，就必须形成“有岗、有责、有流程、有评议、有奖惩”的机制，将责任具体落实到每一个岗位、每一个部门，实现制度、机构、岗位、人员、责任的有机结合，部门之间、岗位之间建立起一种齿轮传动式的工作机制。实践证明“大锅饭”不好吃，“大锅饭”必然导致工作效率低下，不能体现“按劳分配，按绩奖惩”分配原则，久而久之必然影响干部工作热情和工作积极性。所以要实施对干部的全面有效考核，要研究制定一套行之有效又便于考核的制度办法，明确岗责、指标到人，设立专门考核机构负责对日常考核相关信息的收集、处理和分析。要确立考核方式和考核手段来提高考核工作的效率和效果，积极探索人工考核和采用计算机考核相结合的方式，对工作实绩的考核要重点强调计算机考核，对公共内容的考核要进一步细化和量化，日常工作中要全面掌握干部的个人基础信息、岗位工作信息以及其他相关信息，采取共性指标和个性指标相结合的方式实施有效的双量考核，应根据部门、岗位的实际，选择最适当的评议考核方法，可以采取部门之间、干部之间日常评议与上级定期考核相结合，内部考核与纳税人评议相结合，主管部门与相关部门评价相结合，充分享用计算机信息资源使考核工作进一步深化和细化，增加考核的客观性、真实性和有效性。

二、坚持以人为本，注重人性化管理

一是加强干部思想教育。当前不少干部思想认识不到位，总认为考核就是为了多扣钱，有的干部宁愿让扣点钱也不愿意多工作，少承担责任，一些干部习惯跟能力差干部的比工作好坏，缺乏应有的责任心和进取精神。因此要在思想政治工作中加大对品德的教育和考核力度，对不同岗位、不同层次人员，分门别类、有针对性地做好思想教育引导工作，引导干部树立一盘棋思想，增强干部自我修养意识和责任意识。二是加强地税文化建设，营造文化氛围，培育良好的价值观念、道德规范、行为规范与精神风貌，以人为本，利用税务文化陶冶干部的情操，要突出宗旨理想教育，进一步深入开展“珍爱生命，承担责任，维护荣誉”地税核心价值理念教育活动，大力普及科学化、精细化管理理念教育，培养干部开拓进取、奋发有为的信心和勇气，形成敢抓敢管、敢于负责、真抓实干的良好局面。要深入进行典型引路、比学赶超教育，引导干部端正奉献与索取的态度，不断提高干部队伍的综合素质。三是突出人性化管理，尊重人的本性，以人性的自我实现需要引导干部积极工作，规范干部行为，利用行为习惯加强管理。以制度建设为平台，突出人性化管理，综合考虑人员素质差异和岗位能力差别等现象，统筹兼顾，正视差异，包容共进、奖惩有度。使干部的索取与奉献达到很强的一致性，激励干部高效工作。

三、实施全面全员考核，合理设计考核指标

一是全面考核干部。全面考核干部工作绩效，横向岗责评议指标能量化的应尽可能量化，量化指标要有准确的指标定义和解释，不宜定量评议或者不能定量评议的要定性评议。综合考虑加分因素和扣分因素，破解难以量化的考核难题，对共性指标采取考核扣分的办法，对个性指标的考核应坚持扣分与加分相结合的原则，并将考核得分换算成百分比，作为全面考核的计分系数，对干部综合素质进行全面考核。二是加强对干部能力的考核。在推行横向岗责体系建设的过程中，要对内设机构进一步整合优化，并合理分配和使用人力资源，把素质高、能力强的干部分散配备到各科室各岗位，有效发挥传帮带作用，同时不断强化业务技能培训，把掌握新技能、新知识的能力作为一项重要内容进行考核，让人员使用尽其所能。三是合理设置考核指标。全面推行激励竞争机制，明确界定干部岗位职责，按照岗责体系明确的工作数量、工作质量、工作效率要求设置干部工作考核指标，并对工作考核指标进行量化，设定目标奖励系数，适度拉开差距，完善责任追究制度，进行考核奖惩兑现。

四、打破传统分配习惯，突出考核激励实效

国家公务员，习惯于相对平均的分配体制，长期形成的分配观念难以在短期内改变，但推行横向岗责体系建设要求我们必须要敢于打破“大锅饭”，按照各科室、各个岗位工作数量和工作业绩分别做出适合大家口味的“绩效饭”，要以利益分配机制为动力，打破“大锅饭”，让考核起到奖勤罚懒、激情励志、调动工作积极性的良好作用。同时不能过分强调考核奖惩，要突出考核激励实效，尽量避免出现干得越多，责任越大，差错可能越多的问题，尽可能的使干部工作积极性不受到影响，考核中注重不同岗位、不同科室管理责任的相对不平衡性，尽量避免可能出现考核结果相对不公平的现象发生，在考核实践中进一步细化和量化考核激励措施，必须贯彻“注重效率，兼顾公平”原则，必须正确处理好激励与惩戒的关系，因此，结合工作人员受教育程度、个人素质和业务水平、工作能力，承认差异，尊重差异，把工作事项按承担的工作量以及难易程度、责任大小分门别类，以事定岗，以岗明责，按岗定级，择优上岗，因才施用，动态考评是解决各岗位之间不平衡的有效途径。应根据各岗位的职责权限，结合工作量大小、难易程度和执法风险大小，将奖金分配到岗，通过竞争上岗、双向选择与班子集体研究相结合的方式，建立绩效奖等级制，实行按岗计酬，违规追究，强化工作人员的风险意识和责任意识，提高工作的积极性和主动性。稳步推进考核激励机制规范化、科学化，以考核促进工作，充分调动干部的主观能动性，激励干部积极工作。最终营造工作有序、考核有章、奖罚分明、监督有力、执法公正，和谐共进的良好工作氛围。

第三篇：论文 公务员聘任制的实践探索与反思

公务员聘任制的实践探索与反思

李静

【摘要】 随着社会高速发展，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，需要更多的政府专业人才来应对现代政府事务管理和服务。公务员聘任制度是我国公务员任用制度中得一种创新制度，它的实施有利于吸引、招录、使用高素质的专业化人才为政府工作，对于完善我国公务员制度和提高政府的工作效率有着重要意义，但由于缺乏历史经验和借鉴，我国的公务员聘任制还处在“试水”阶段，在实施过程中存在一些问题，因此需要进一步完善。

【关键词】公务员聘任制； 存在问题； 对策；

The practice of the civil service appointment system exploration and

reflection lijing [Abstract] along with the social development, modern society in the government's public service demand more and more, need more government professionals to cope with modern government affairs management and service.Civil servants employment system is our country civil servant appointment system of a kind of innovation system, and the implementation of it to attract, recruiting, use high quality specialized talents for government work, to perfect our country's civil service system and improve the working efficiency of the government has an important meaning, but because of the lack of historical experience and reference, our country's civil service system is still on trial stage, and in the process of implementing some problems, so need to be further perfected.Key words Civil ；service system ； problems ； countermeasures

导 论

选题背景及意义

近来，各地纷纷试水聘任制公务员,引起社会热议。一直备受人们关注的公务员聘任制改革，今年以来，又掀起了一轮新的高潮，全国多地频频传来改革的讯号。《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。《中华人民共和国公务员法》第一次以法定的形式确立了公务员聘任制的合法地位。并用一个章节的内容对公务员聘任制进行了专门制度设计和规范，为公务员聘任制提供了法理依据。2006年1月1日起《中华人民共和国公务员法》正式实施到现在已近七个年头，它提出的公务员聘任制是对我国现行公务员制度的发展和创新,为我国的人事制度改革带来新的生机和活力。但其对于公务员聘任制的规定都不够系统，公务员聘任制仍面临许多挑战。

面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，政府事务更加灵活多变，需要更多的政府专业人才来应对现代政府事务管理和服务。但目前由于知识与视野的限制，政府现有的专业人员无法满足提高政策水平、创新管理制度的需要。公务员聘任制制度是对旧体制的冲击，它有利于打破现存公务员体制中的弊端，当公务员聘任制试点成为一种固定的制度沿袭开来，并在全国逐渐“铺开”，势必激起公务员队伍的“鲶鱼效应”，意义深远。本文的研究意义也就在于对我国公务员聘任制的完善贡献一份力量。国内外研究概况 1.国外研究概况

公务员聘任制产生于西方，其典型代表有德国，澳大利亚，加拿大等。二十世纪七、八十年代以来，主要西方发达国家对公务员制度的改革方式就是精简公务员机构，减少公务员的数量，同事采用合同聘用制，大量引入政府临时雇员。许多学者提倡在公务员制度改革中，应参考或引入私人公司或企业的管理方式，摈弃公务员职务的常任制，实行聘用合同制等，以逐步建立更具市场性、开放性的公务员任用机制。综上所述，根据国外学者的大量研究证明，公务员聘任制已经被越来越多的国家重视与采用。参考已经发展多年的、市场化的合同用人制度，以聘用制合同为基础对国家公务员进行相关管理。逐渐废除公务员的常任制与终身化，强调科学化与专业化正成为主要西方发达国家机构部门人事制度改革的核心内容。2.国内研究概况

公务员聘任制虽然在《公务员法》中予以确立，但是理论界对公务员聘任制的研究还只是处于起步阶段，还停留在制度探寻层面上。对于公务员聘任制的实践也只是在个别省份进行了试点性质的实行。对公务员聘任制的合理性还存在着一定的分歧，这就要求对聘任制进行更加深入的理论探索。理论具有对实践的指导作用。《公务员法》中对公务员聘任制的阐释已经为公务员聘任制的实行做出了法理层面的制度设计，公务员聘任制的确立对我国公务员制度的意义是不言而喻的，在这样的基础上，对公务员聘任制的研究完善就更加有其现实的意义与价值了。主要内容

第一部分，我国公务员聘任制的具体内容及其推行意义。首先对公务员聘任制概念进行了界定。然后分析了公务员聘任制的特殊性，及其推行的意义。

第二部分，我国公务员聘任制存在的三个问题，1.缺乏配套法律规范。2.制度实施中存在盲目性。3.缺乏日常管理机制，易造成公务员聘任制失灵。

第三部分，我国公务员聘任制存在问题的成因分析。结合公务员聘任制在实施过程中存在的实际问题，分析其问题成因。

第四部分，解决路径。结合政府雇员制实施中的相关经验与《公务员法》执行后公务员聘任制实施中存在的具体问题，有针对性提出解决对策。研究方法(l)文献研究法

通过查阅大量国内外关于公务员聘任制度相关文献基础上，对当代公务员聘任制进行分析研究，在总结各家观点的基础上提出自己的见解。(2)实地调查法

通过本人2011.11-12月份在长沙市人民政府信访局的实习，根据实习过程中对公务员性质、工作内容等方面的了解，结合论文写作过程中对聘任制公务员的研究，提出自己的见解。

一、我国公务员聘任制的具体内容

（一）公务员聘任制的含义

《中华人民共和国公务员法》第十六章 第九十五条规定，公务员聘任制是指机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

（二）公务员聘任制的特征

1、适用范围有限

根据《公务员法》中的规定，涉及国家秘密的职位，一般不采用聘任制的方式。专业性较强和辅助性的职位是聘任制公务员的选择范围。

2、录用方式灵活化 根据《公务员法》的规定，机关单位聘用公务员可以公务员考试录用的程序为参照。自行进行公开招聘，同时也可以从符合条件的人员中直接进行选聘。这说明了聘任制公务员可以采取两种录用方式：一种是公开招聘，在依照传统公务员录用方式进行，采取公开考试，平等竞争、择优录取的办法；另一种是直接选聘。机关根据职位要求，从符合条件的人员中直接聘用。

3、管理模式双重化

聘任制公务员将受到职位管理和合同管理的双重管理。职位管理是用人单位通过职位分析来明确不同职位在组织中的角色和职责以及所需的相应的任职资格，配合以相应的薪资、福利待遇等的管理方式；合同管理即用人单位依据聘任合同对聘任制公务员实施管理方法。对于聘任制公务员的管理，重点还是依据公务员聘任合同。

4、薪酬福利市场化

协议薪级工资制是聘任制公务员新酬制的主要特点，它是参照相近行业类似岗位人员的市场薪酬水平以及其它相近职位人员的收入水平，提出相应职位供参考的薪酬，最终薪酬由双方共同确定。而在社会保障方面，聘任制公务员的社会保障标准通常也是在参照企业员工的社会保障标准的基础上办理如养老保险、医疗保险与工伤保险等常规险种。

5、任职期限非常任化

非聘任制公务员身份稳定，一般是终身制，非因法定事由和非经法定程序不被辞退或开除；而我国《公务员法》第98条规定：“聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期，试用期为一月至六个月”。这就说明了聘任制公务员的聘任合同期限为一到五年，到期后可以重新签订聘任合同或者双方完全终止合同关系。这样，公务员聘任制打破了公务员的“铁饭碗”,公务员不再是终身制。

二、公务员聘任制推行的意义

1、提高政府行政效率

传统的非聘任制公务员大多是通用型人才，缺乏适应特殊岗位的专业技能。聘任制公务员具有较强的专业性，岗位职责明确，因此更能发挥其专业技能，激发创造性。同时，对聘任制公务员的管理是基于双方合同进行，对其续聘与考核都是依靠合同执行。考核不合格的聘任制公务员会遭到解聘。公务员从传统意义上的“铁饭碗”变成了“瓷饭碗”，为了在合同期满后得到续聘，聘任制公务员必须提高自己的行政效率。

2、降低政府行政成本

聘任制公务员根据政府岗位技能需要通过公开招聘或直接选聘聘任合适专业人才，免去政府为专业技能岗位与特殊岗位培养公务员的投入。同时，公务员聘用关系随着合同的终止而结束，打破了公务员“终身制”，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧。

3、健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革

随着社会高速发展，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，需要更多的政府专业人才来应对现代政府事务管理和服务。传统的公务员制度难以形成面向社会的“开放性系统”，不能随时从社会上吸收优秀人才并同时吸收多样的思维方式和各种专业知识，不能满足政府公共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等诸多弊端。公务员聘任制使机关用人方式更加科学、合理，弥补了政府专业人才的不足，健全了政府的用人机制。公务员聘任制制度是对旧体制的冲击,它有利于打破已实行几十年的政府固定公务员主导政府工作的旧体制。它是政府决策层为实现公共利益而采取的行动，是解决政府机关运转中出现的相关问题而做出的举措；同时它引入竞争机制，优胜劣汰，是对中国官本位意识的一次冲刷和弱化

三、我国公务员聘任制存在的问题

我国的公务员聘任制还处在“试水”阶段，由于缺乏历史经验和借鉴，在实施过程中难免遇到一些困难和问题。

（一）可聘任职位不明确

《公务员法》规定可进行聘任的职位分为专业性较强的岗位和辅

助性较强的岗位，但却对岗位没有明确的鉴定，并未说明何为专业性较强的岗位，何为辅助性较强的岗位，在实践过程中，这种弹性的标准容易滋生腐败和钱权交易，不利用公务员队伍的健康发展。

（二）聘任程序不完善

《公务员法》规定聘任制公务员可采取公开招聘和直接选聘两种方式进行选拔。公开招聘，可以采用考任制公务员录用的方式进行选拔。直接选聘是最简单，最直接的方式，但由于直接选聘没有相关的程序规定，缺乏客观的标准和监督，容易受人为因素影响，出现徇私舞弊现象。

（三）《公务员法》规定聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制

聘任合同应当具备合同期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。但是有关聘任制公务员协议工资如何确定，相应的福利、保险等待遇如何确定，都没有具体的法律规定。

（四）人事争议仲裁规定不明确

《公务员法》规定建立人事争议仲裁制度，但却有多处规定不明。如人事仲裁委员会是常设机关还是根据需要临时设立，如果作为常设机关的话，应该设臵在省、地、市、县的哪一级政府里面，以及发生对仲裁结果不满意的情况应该向哪一级人民法院提起诉讼等，在《公务员法》里都没有明确的规定。

（五）对聘任合同的司法救济存在问题

公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，现行行政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围，也存在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规不健全，即使诉讼到法院，法院依据什么法律文件来作出公平公正的判决。其次，因聘任合同的履行发生争议而提起诉讼的既可能是公务员一方，也可能是用人机关一方，但现行行政诉讼法规定被告只能是行政主体一方。此外，对聘任合同的司法救济，在审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题

（六）制度实施中存在盲目性

在我国各城市公务员聘任制试点中，政府只想“把优秀人才吸引过来，通过创建良好的环境，搭好平台，让他们发挥作用。”而没有对什么样的职位应当划分为聘任制公务员职位，哪些人才是政府真正需要且只能从社会招募的专业性强、政府自身难以培养的高端人才进行界定，目前行政部门对公务员聘任制的理解部分程度上陷入了一个误区就是公务员聘任制就是临时满足政府对专业性人才与辅助人才的需求所采用的应急性的人才选拔手段。

（七）缺乏日常管理机制，易造成公务员聘任制失灵

公务员聘任制通过高薪来吸引政府机关急需的优秀人才，一般签订雇用合同，实行年薪制。从当前各地政府的实践来看，政府聘用的高级专业人才可能是正常公务员工资的数倍甚至数十倍之多。一些领导也会在自身利益的驱使下主动出租或事先与受聘人员合谋，甚至使不合乎岗位要求的人受聘，从而有损于社会的公平与正义，也违背了公务员聘任制的初衷，这是与公务员聘任制度改革的目标背道而驰的。而且，放松对公务员聘任制的日常管理，也会滋长公务员聘任制的“功利性”。公务员聘任制的实施需要一定的经济发展水平及一定的行政能力支持。一些地方的领导将推行公务员聘任制作为一项政绩工程，而不注重公务员聘任制的实际作用，只是将推行公务员聘任制作为领导自身晋升的一种途径。另外，很容易出现的是政府雇员制的短视现象，就是片面强调政府雇员的应急性。

四、我国公务员聘任制存在问题的成因分析

（一）配套的法规制度并不完善

2006年1月1日生效的《公务员法》对公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式进以及纠纷解决机制做了专门规定，正式在法律上确认了公务员聘任制。但《公务员法》中对于公务员聘任制的规定只是做了原则性的规范，此在实践中行政部门对公务员聘任制的理解就只建立在对并没有细化的《公务员法》上。

（二）公务员聘任制的核心理念并未被真正接受

公务员聘任制相对于我国民众来说是一种并不熟悉的理念，在认识它、接受它之前必然会有一段相对漫长的过程。因此，各地在对公务员聘任制的理解与认识就会有所不同，对公务员聘任制的有效实行就可能起不到相应的作用。在面临公务员聘任制时，各地可能会存在对制度缺乏相应的理念熟悉与认同。

（三）公务员聘任制相关理论在我国的研究并未深入

理论对实践起着指导作用。在我国公务员聘任制的实施过程中所出现的问题，很大一部门是因为制度处在探索期而出现的。我国理论界对公务员聘任制的探讨还不深入系统，就在笔者对公务员聘任制进行论文写作查阅资料时，并没有发现一本对公务员聘任制进行专门研究的著作。学术界对公务员聘任制有限的理论研究对公务员聘任制的内涵、范围等问题的研究并不深入，对行政部门对公务员聘任制的实践无法提供坚实的理论支持。另一方面，理论研究的薄弱方面却正好是行政部门急于想从理论界寻找到答案的问题。

五、解决路径

（一）革新传统观念 我国的传统文化中，“官本位”的思想一直占据着其根深蒂固的地位，在人们心中普遍认为为政府部门工作就是做官，是一件光宗耀祖的事。而在长久的计划经济体系中，公务员的“终身制”、“铁饭碗”等名词都是人们日常生活中所再熟悉不过的。这也就或多或少的反映了人们对公务员这一职务的一种扭曲的期许。让聘定终身的公务员制度，变成“合同工”，一些人对公务员聘任制或许存在质疑，但反观当下，考上公务员就等于端上“金饭碗”，在体制内公务员只“上”不“下”，人浮于事逐渐丧失危机感，而部分公务员不求上进，不想事、不干事，由此滋生腐败、慵懒散的官僚习气。因此，公务员聘任制的犹如一针“清醒剂”，将公务员从权力光环中“剥落”，为公务员职业竞争注入活力，迫使公务员更好地为百姓服务，增强其工作压力感和责任感。而对于普通公务员与社会民众来说，则要积极打破官本位的传统思想，建立公务员是人民群众的服务员，行政部门意志的执行者的新思想，从而在这一思想层面上拥护公务员聘任制的实行。在执行方面，也要加强对公务员进行职业风险教育，增强社会舆论风尚的导向，增强对公务员聘任制的实施有利的社会舆论条件。

（二）完善公务员聘任制配套法律规范

完善聘任程序。完善，系统，规范的聘任程序是聘任合同制定的保证，同时也可以维护合同双方权益，避免不必要的纠纷。在完善程序的过程中可以采用以下步骤:对用人单位进行人力资源配臵调查，公布空缺职位与名额，聘任条件，工资待遇，应聘人员申请应聘，对应聘人员资格进行审查，对应聘人员进行考试或考核，确定应聘人员，合同双方就应聘事宜进行协商并签订合同。同时可以设定定量标准，量化准入标准，对应聘人的学历，工作经验，技能等级都做出相应的规定，避免公务员聘任制成为领导干部权力寻租的地带。此外，对于辅助性与专业性职位的聘任制公务员应该研究各种不同的考核形式，不拘泥于书面考核，甚至可以采取专业操作技能的考核，降低公共知识考核的比重，从而能够更加真实的了解应聘者的专业能力。在面试环节上，也可以采用当今私营部门中被证实行之有效的科学面试方法。同时，在招聘过程中，应该有一定的监督力量监督招聘过程，杜绝公务员聘任制实施过程中的舞弊行为。

（三）加强对聘任制公务员的日常管理

日常管理是保障政公务员聘任制运转的关键，也是防止公务员聘任制成为各地方政府的形象工程的关键，因此，我国的公务员聘任制建设必须加强对受聘人员的日常管理和规范。特别是为了防止公务员聘任制成为各地方政府的形象工程，各地政府最好先试点、总结，强化了政府官员的规范管理后再普遍推行。由于公务员聘任制在我国仍然处于初步的探索阶段，目前这一制度推行的范围不宜过大，速度不宜过快，各地政府在决定是否要引入公务聘任制的过程中，还必须充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，以确保公务员队伍的基本稳定，减少财政压力。各地政府要防止薪酬虚高，设臵聘用公务员薪酬标准时要进行充分调查研究，根据人才市场的具体行情确定，该高的要高上去，该降的要降下来。薪酬标准确定之后，还要根据市场变化及时调整。结 语

自2006年新公务员法正式确定公务员聘任制以来，在全国泛围内引起了广泛持续的关注。作为一种新制度与改革思路，各地在探索试行过程中存在着许多的差异，各界包括媒体、学术界及政府本身都对公务员聘任制有着不同的理解和评判。可想而知，此项改革的阻力将会是非常大的。因此，公务员聘任制的实行需要循序渐进，谨慎地进行，应保持社会的和谐稳定，顾及社会效应。一些地方在决定是否要试行公务员聘任制的过程中，应充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，通过先试点、总结，再稳健、规范地推行。要防止形式主义，不能不顾自身条件具备与否而骤然推行公务员聘任制。还要科学确定雇用人员的数量，控制好政府人力资源成本，严防通过推行公务员聘任制变相提高

公务员的待遇和扩大政府机关人员编制。设臵聘用公务员薪酬标准时也应进行充分调查研究，根据人才市场的具体行情确定，并根据市场变化及时加以调整。实践是检验真理的唯一标准。我们应该更加坚定改革的目标，通过完善公务员聘任制，为机关吸引专业技术人才开辟一条合法的渠道，为使用辅助性、事务性人员提供一种灵活、便捷的方式，把我国人事管理法制建设推进到一个崭新的阶段。

参 考 文 献

[1]《中华人民共和国公务员法》〃

[2] 林艳玉.公务员聘任合同的性质及其诉讼[J].湖北行政学院学报.2006，（5）：65-66.[3]徐惠.公务员职位聘任制度若干问题的思考[A].法制与社会，2009（10）〃 [4]张静.我国公务员退出制度研究[D].南昌:南昌大学，2010〃 [5]叶大鹏.我国公务员聘任制的问题与成因研究[D]． 西北大学，2011〃

[6]深圳市人力资源和社会保障局 深圳市财政委员会.《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，2010〃 [7]《劳动法》〃

[8] 季铭宇.中国公务员聘任制实施问题探析[D]． 吉林大学，2009〃

致 谢

历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了很多的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师——姚蓉老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最衷心的感谢！

感谢这篇论文所涉及到的学者。本文引用了多位学者的研究文献，如果没有其研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予了很多启发。特别是李媛媛学姐，在论文的撰写和排版过程中提供热情的帮助。由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！

第四篇：论文：关于公务员激励机制制度的建立与完善

经过二十年的探索与总结,我国公务员制度正在走向成熟,公务员激励机制的设计和运行也在逐步完善。但是,由于我国推行公务员制度的时间短,社会又正处于体制转型时期,公务员激励机制在某些地方、某些领域还存在许多问题,或多或少地限制了激励机制的效力,阻碍了激励机制的运行,影响了激励机制的创新。因此,探索完善公务员激励机制的路径和方法有着

重大的理论意义和现实意义。

一、我国现行公务员激励机制存在问题

我国公务员制度的是上个世纪的90年代,因而在很多方面很不完善,作为激励制度,在这方面我国与外国相比差距很大,在激励制度这方面我国还需要一个漫长的过程。我国公务员激励制度在经过了二十多年的发展以后究竟如何呢?在现实运行过程中我国公务员激励制度主要存在以下问题:

（一）薪酬激励机制的缺陷:适当水平的薪酬能保障公务员的生活,体现公务员的地位,并在此基础上提高公务员的工作效率。自1997 年以来,我国对公务员主要采取普遍加薪的手段进行激励,其薪酬水平已处于社会平均水平之上,使公务员的工作积极性得到了一定的提高。从我国公务员目前的薪酬体制来看,问题主要表现为当前薪酬设计过于死板,业绩性薪酬在总薪酬中比重较低;不同级别公务员之间的薪酬差异小,不能反映各种级别、职位人员的劳动价值含量;公共部门内部科技型人员与普通型人员、政务类与事务类人员的薪酬差距也未拉开。种种形式上的公平造成了实质上的不公平,导致公务员的价值和社会地位得不到体现,难以激发其工作积极性。

（二）考核激励机制的缺陷:在我国对公务员的考核大多只是做作样子,岗位目标设定不够明确,职责分工的不够详细,考核指标的难以量化,政府部门与党政部门之间、政府各部门之间、部门内不同岗位之间的考核内容和标准无法统一,考核结果的可比性并不强。同时,年终考核评比中精神激励与物质激励不平衡,物质激励往往是象征性的,缺乏物质的刺激性,因而,在一些地方和部门出现优秀等次“轮流坐庄”的现象。现实的考核评比结果大多比较温和,不称职或基本职称的人几乎没有。如,绍兴市二万多名公务员在近两年的考核中,被确定为基本称职或不称职的也就二十多位,约占总数的1‰。可见,考核激励机制对多数公务员而言并没有多大的约束性和激励性考核激励是对公务员的工作业绩通过量化方式进行全面的评价,涉及到公务员的薪酬调整、奖金发放和职务升迁等诸多切身利益。

（三）晋升激励机制的缺陷:职务晋升是公务员个人成就的集中体现。在轻视物质激励的年代,晋升激励机制作为精神激励的主要方式发挥过重要作用。在现实社会关系中,我国传统的亲缘、血缘关系构成了晋升激励机制的最大障碍,其破坏性主要表现在权力交接的集团垄断性导致权力配置中的近亲繁殖现象,影响公共管理效率的提高。在我国子袭父职、裙带关系、帮派之分古已有之,因而在很大程度上晋升都是添加了人为的因素。

（四）竞争激励机制的缺陷:在我国公务员的职业一方面稳定性高,采用终身雇佣制,无外界劳动力市场的压力,一旦进入公务员队伍就无异于进了保险箱;另一方面竞争过程暗箱操作,人才选拔上论资排辈、任人唯亲,缺乏公开、透明的竞争机制。并且鉴于公共部门的特殊性,对公务员的激励必须按国家的统一条文执行,激励方式缺乏灵活性等,诸多因素都削弱了竞争激励机制的有效性。

（五）监督激励机制的缺陷:虽然我国公共部门的权力监督主体已相当全面,但监督意识淡薄、监督动力缺乏;各监督机构职责交叉;专门的监督机关难以发挥监督职能;法、检两院的监督职权不能真正独立行使等原因导致监督不力,这些因素应该是不能有效遏制权力腐败的根本原因。在我国监督不是件容易的事,如“三鹿奶粉”事件,如江苏省某市公安局长公然要挟监督人等等,使得我国的监督只是摆设。

二、完善我国公务员激励机制的路径

（一）通过完善考核体系来完善激励制度

首先,应该制定出一个科学化、制度化、规范化的考核制度。对公务员的考核要从德、能、勤、绩这四个方面进行考核的基础上,把定量与定性结合起来,制定评估实施细则和测评表,把德、能、勤、绩这四项细化,这样的考核制度才可以管理者容易实施,对公务员的评价才能公平公正,才能使他们得到真正的激励。其次,确立合理科学的评估标准,建立量化的指标体系。改变我国以前考核中之划分“优秀、称职、基本称职、不称职”的考核方法,对每一项每一个进行打分量化,进行区别,通过这样才能使考核不流于形式,才能真正评定出一个公务员到底什么地方好,什么地方还不足,对不足的方面进行加强,考核制度也才能真正的发挥它的作用。再次,健全、完善评估方法。在我国考核主要是上级对下级的考核,评估方法单一,使得下级的升迁、嘉奖全掌握在上司手中,随之而产生的便是行贿受贿。因而,在评估中我们应该坚持领导考

核与群众考核相结合,积极引进国外的先进评估方法，如图表示评估方法、排列式评估方法、强制性选择的评估法、述职评估法、目标评估法等。同时我们还应建立独立的评估机构,比如英国它们成立了专门的评估部门-国家审计办公室,同时还启用大量的私人顾问在广泛的公共服务领域深入市民中进行评估,我们可以以此为参考建立这样的独立机构,相信这样的评估才会

是公开、公正、有说服力的。

（二）优化晋升制度,完善我国公务员激励制度

首先,要增加公务员的职务晋升的竞争性。我国应该建立竞争性考试考核制度,推行竞争上岗、公开选拔等方式,对于内部低级职务的公务员如想升到高级职务,应该进行公务员考试考核来确定是否升迁,对于一个岗位通过对社会全面开放的竞争性考试来录取,努力避免“少数人选人”和“在少数人中选人”的现象,让机关全员参与竞争上岗。其次,增加公务员的级别设置。在我国,高级职务是有限的,而公务员对高级职务的需求是无限的,对每一职务我们的公务员相对应的级别设置比较少,这就使得很多公务员对晋升心灰意冷失去斗志。我们应该在慎重考虑部门、岗位的特殊性之后,结合我国的国情适当的增加某一职务的级别使受到客观因素限制得不到晋升的公务员得到晋升,调动他们的工作积极性。再次,优化公务员队伍。我们应该从公务员结构上进行改变,首先,要对不同的岗位又不同的规定,不同的职务进行年龄、性别、专业和文化水平的限制,同时积极疏通与“下”的途径,健全试用期制、免职、降职和引咎辞职等制度,实行最高任职年龄限制,强化领导责任追究制度,大胆提拔和选用那些成绩突出的年轻公务员,使公务员不在受年龄的限制,以此来激发他们的工作积极性。

（三）从监督制度入手,完善我国公务员激励制度

首先,公务员的奖励应该公开,加强奖励监督。目前法律法规对公务员奖励的事中监督,即评奖过程的监督没有做出规定。虽然法律规定了奖励撤销制度,明确了撤销情形,但是仅仅从受奖者可能违法的角度进行规范,而对于授奖者的违法行为没有进行法律规制。同时对于撤销奖励只规定了撤销机关、撤销后果,没有进一步规定撤销时限、撤销方式、如何监督撤销权的行使过程等内容。为了保证奖励的公正性,我们应该赋予其他竞争者和社会公众异议权,评奖中应当条件公开,名额公开,程序公开,事迹公开来让竞争者和公众监督,在评奖中,要有专人负责监督,处理公众的 反馈信息,对于有决定权的人要严格监督,让他成为公众和舆论监督的焦点不 敢贪污受贿,是公务员的公平感增加,从而增加公务吉利的效果。其次,调整监督思路,深化竞争监督制度。公务员的竞争是一个系统性的活动,在我国公务员的竞争监督多是在竞争中进行,而对于竞争的前期控制,后期控制以及全程反馈很少甚至是不监督,使得竞争监督漏洞百出。因此,为了增加对公务员的竞争监督,我们应该做好竞争的前期控制、事中控制、后期控制和全程反馈这四个环节的任何一个环节,在这些环节中,我们可以在竞争监督中引入先进的仪器,保证监督手段的科学,制度的透明、公开,同时充分发挥公众和新闻舆论部门和竞争者的作用,赋予他们广泛的监督权,对公开的内容、方式、时间、程序以及接受监督的方式也应当明确,只有通过这些方法才能使公务员在公开、公正的环境里竞争,才能使他们得到真正的竞争激励,调动他们工作的积极性。

第五篇：中国公务员制度的建立和完善

我国公务员制度的建立和完善

中国改革开放20多年来，经济发展取得了举世瞩目的辉煌成就。在深入进行经济体制改革的同时，积极稳妥地推进政治体制改革，努力建设与社会主义市场经济相配套的人事管理体制。我国公务员制度的发展，在邓小平理论指导下，经历了调研准备、推行实施和完善发展三个阶段。

一、我国公务员制度的建立和推行情况

我国公务员制度的实施，是以1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》为标志的。范围为全国中央、省、市、县、乡五级国家行政机关工作人员。

（一）建立和推行的背景

建立和推行公务员制度，是我国改革开放进程中干部人事制度的重大改革。新中国成立以来，我国逐步形成了政府机关人事管理制度，建立了一支行政管理队伍，适应了当时计划经济的需要。形成和发展出若干行之有效的准则，比如，党管干部的原则，为人民服务的宗旨，任人唯贤的干部路线，德才兼备的干部标准，等等。党的十一届三中全会以后，我国开始了改革开放进程，党的工作重心发生转移，社会主义市场经济体制的建立以及其他方面的改革的推进，使原有的干部人事制度面临着改革的迫切需要。首先，经济体制改革迫切要求在干部选拔上增加透明度、开放度和群众的参与程度，要求在更大范围内创造一个有利于人才脱颖而出的局面。其次“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学的分类，管理权限过于集中，管理方式陈旧单一，管理制度不健全，用人缺乏法治等传统体制的弊端必须突破。第三，对体现干部人事制度优良传统的具体制度、内容和做法，也需要根据形势发展需要，进行必要的修改、补充、调整、改进、完善，动态地适应着时代的要求。

因此，在进入改革开放之际，小平同志就要求要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。此后，干部人事制度进行了坚决而系统的改革，尤其是党的十三大、十四大、十五大，都将其作为一个重要方面加以强调。

辩证唯物主义认为，选择特定时期某一局部，作为全局的突破口，往往会对全局起主要和决定作用，同时也符合事物发展的方向和趋势。对干部进行科学分类，在机关建立国家公务员制度，就是全局中的一个主要环节，是使干部人事制度走向科学分类管理体制的突破口。从而推动企业、事业单位人事制度改革，决定干部人事制度改革的全局问题。

就全局性质而言，干部人事制度改革是社会主义的自我完善、自我发展。但具体到机关、事业、企业的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一样的。这是因为，一切运动形式的每一个实在的非臆造的发展过程内，都是不同质的。机关具有国家事务管理的一致性，必须统一指挥，保证政令畅通，机关干部人事管理也要集中统一，不能有多样性。由此看出，机关干部人事管理制度同政治体制联系紧密，其改革是管理制度的完善和健全，重要的是增强活力、赋予生机，是在继承和连续基础上的具体管理办法的调整和改进。因而，其改革不具根本性变化的性质。企事业干部人事的管理制度不仅有干部人事制度的共性，而且反映企业制度、事业单位管理制度所确定的外部关系。这种外部关系只能随着经济体制改革的发展而逐步清晰和明确。并且，由于经济体制从计划向市场的根本转变，企事业干部人事制度的改革具有了根本性变革性质。用人主体由国家转为法人，用人行为由行政转为市场。所以，企事业干部人事管理制度的改革，是对自身的根本改造，具有根本性的变化性质。这种运动形式的质的区别，既是企事业干部人事制度改革的艰巨性所在，也是它不可能先于机关形成制度的原因所在。

党的十三大提出的“当前干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度”是一个符合客观实际的必然选择。

（二）推行的过程和方式

自党的十三大和七届全国人大提出建立国家公务员制度，党的十四大和八届全国人大提出尽快推行国家公务员制度，到党的十五大和九届全国人大提出完善国家公务员制度，党的最高领导机关和最高国家权力机关连续提出明确的任务和要求，既表达了党和国家的意志，也反映了实际工作蓬勃发展的进程。

我国公务员制度的建立和推行，始终立足于社会主义初级阶段这个实际。采取了符合实际的推行方式方法，使制度建设稳中求进。按照党中央关于正确把握改革、发展、稳定的关系的要求，推行工作在维护社会稳定的前提下，采取整体推进，突出重点，分步到位的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对机关工作人员的接受程度和人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标，使推行工作有计划有节奏平稳地进行。推行国家公务员制度得到了人民群众的拥护。到1997年底，在全国基本建立了公务员制度。

（三）取得的成效

实行国家公务员制度后，在国家行政机关新的人事管理机制开始运行，其中比较显著的有八个方面：

--考录工作全面铺开。全国31个省、区、市均实行了公开招考，多数地方还打破身份、地域限制，不拘一格选人才。截止1999年初，全国计划考录公务员15万人，报考人数150万人。公务员考录制度，受到了广泛的关注、支持和欢迎。

--激励机制开始运行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，使“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象开始改变。自1994年起，全国各级行政机关98%的公务员参加了考核。考核被评为优秀者受到奖励，考核不称职者受到处理，考核的奖优罚劣功能得到发挥。

--能上能下有了突破。实行竞争上岗，能上能下，使一大批优秀人才脱颖而出。截止今年4月，仅29个省、自治区、直辖市就有5万个机关单位实行了竞争上岗，职位近35万个，报名参与竞争上岗的各级机关公务员达80多万人。

--轮岗、回避初见成效。对领导和“热点”职位有计划地轮岗，对有亲属关系的公务员在任职和执行公务时回避，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境，促进了廉政建设。截止1999，全国共有40余万人进行了轮岗。同时，全国还有29832人进行了任职回避。--“出口”初步畅通。退休制度得以进一步贯彻，特别是辞职辞退的实行，使机关告别了“铁饭?quot;，”能进不能出“的弊端开始打破。据统计，4年来，全国共有11000多名公务员被辞退，有11624人辞职。

--培训开始步入轨道。培训是建设高素质、专业化公务员队伍的有效途径。据不完全统计，自条例颁布以来，共培训公务员1000余万人次。99年，55个中央国家行政机关，有5180人次参加了在职培训和学历教育，占总数的32.2%。通过培训，公务员素质得到提高，工作能力得到加强，保证了政府机关的高效运转。

--公务员权利有了保障。据不完全统计，申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到20%。不公正的人事处理得到了纠正，维护了公务员合法权益。

--”全心全意为人民服务“的宗旨得到弘扬。从1996年开始，连续四年在全国开展”做人民满意的公务员“活动，涌现了一大批先进典型。这一活动，展示了新时期公务员改革开放、勤政廉政的新形象，叫响了公务员称号，宣传了公务员制度，推动了公务员队伍建设。总之，国家公务员制度的推行，取得了明显成效。机关的生机活力明显增强，队伍的年轻化、知识化水平有较大提高，机关的勤政廉政建设得到加强。实践证明，我国公务员制度是符合中国国情、适合市场经济发展要求的，是一项比较成功的改革。

（四）存在的问题

国家公务员制度的建立和推行，还只是迈出了初步的步伐，制度的健全还有一个相当长的过程。当前的主要问题：一是立法层次不够；二是全国的发展不平衡；三是公务员队伍的整体素质有待提高。

二、我国公务员制度展望

当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈，这种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。

当今中国，改革、发展和稳定成为我们工作的主题。今后五至十年，是我国发展的一个大机遇，以建立社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，整个经济处于战略性结构调整之中。在解决深层次矛盾、克服各种困难和风险中，需要我们维护社会稳定。就是说，政府所处的环境发生了很大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关系。

人民群众对政府服务的要求越来越高。政府在履行和完成”执法“和”管理“的职能和任务中，必须依法行政，从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取得成绩，从而建设廉政、勤政、务实、高效政府。

今后，完善我国公务员制度的指导思想是，以邓小平理论和江泽民总书记关于”三个代表“的论述为指导，按照深入改革人事制度的要求，从增强制度活力、提高队伍素质、改进公共服务、完善法制等方面着手，以深化制度改革为动力，以提高队伍素质为根本，以提供优质服务为目标，结合经济体制和行政体制改革，统筹规划，力争再用10年左右的时间，建立起充满生机活力、法制体系完备的公务员制度，造就一支高素质专业化的公务员队伍，为广大人民群众和社会提供优质高效的服务，在中国改革开放和现代化建设的进程中发挥应有的作有。

今后一段时期完善国家公务员制度的重点有四个方面：

一是增强制度活力。主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。推行部分职务实行聘任制的试点，探索主办人员与辅办人员不同的管理办法。改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评的环境，公示考核结果。完善公务员竞争上岗、公开选拔制度，保证人才选拔工作的公正性、科学性。

二是提高队伍素质。创新、完善公务员考试录用制度，严把”进口“，要经过多次考试，层层筛选，选拔优秀人才进入公务员队伍。根据公务员职业发展加强培训。研究公务员的成长规律，为他们的职业发展明确阶梯和目标，并针对个人情况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么。按照从严治政，依法行政，政务公开的要求，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。要根据加入世贸组织对行政管理提出的新要求进行培训。培训内容，要以法律规定、市场需要、岗位必会为导向来确定。培训安排，要把个人动因和组织选送结合起来，变要我培训为我要培训，由政府推动转为利益驱动。培训时间，要长短结合，板块拼加，自由选择，学分累计。形成一套有效的培训运行机制。三是改进公共服务。按照建设”廉洁、勤政、务实、高效“政府的要求，进一步转变职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率。积极推行政务公开，让人民群众了解办事程序和规则，接受群众监督。充分利用现代信息技术，建设”电子政府"，提高行政管理的现代化水平，提供更加高效、优质的公共服务。引导广大公务员深入实际，体察民情，为群众办实事、办好事，让群众满意。

四是完善管理法制。认真总结各地区、各部门在公务员管理中的新鲜经验和好的做法，进行规范，不断丰富完善公务员制度。积极配合有关部门，做好《公务员法》的起草工作；抓紧研究制定尚缺的单项法规，如公务员的纪律、行为规范、调任、转任、退休等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。

竞争择优促使中国形成高素质专业化公务员队伍中国公务员制度推行11年来，政府机关人事管理工作实现了根本转变，随着竞争择优的用人机制的普遍建立，一支具有公仆意识的高素质、专业化的公务员队伍正在形成。中国公务员管理工作始终立足制度建设。在1993年《国家公务员暂行条例》正式颁布后，先后制定出台了与之配套的10余个暂行规定、实施办法和一批政策规定，内容涵盖公务员考试录用、考核、职务任免、奖励、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避、职位轮换等方面，使公务员队伍管理初步走上了法制化、规范化和科学化的轨道。

目前，全国31个省、区、市均实行了公务员公开招考，多数地方还打破身份、地域的限制，中央国家机关已连续11年组织公开招考；在职务晋升上，破除“论资排辈”。近两年，全国共有22.3万人通过竞争上岗晋升职务。

自1994年起，全国各级行政机关98％的公务员参加了考核，考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩。

退休、辞职、辞退、交流等制度的建立，实现了公务员队伍“能进能出”；纪律、处分、轮岗、回避制度的实行，加强了对公务员的有效监督。此外，任职培训、更新知识培训等培训体系的建立，成为建设高素质、专业化队伍的有效途径。

据人事部统计，从学历上看，大专以上人员占总数的比例由1993年的32％，上升到2003年的73.7％，提高了41.7个百分点；从知识结构上看，公务员的法律知识、科技知识、现代行政管理知识、市场经济知识以及外语、计算机等知识得到了补充；从能力结构上看，公务员的依法行政能力、调查研究能力、公共服务能力、创新能力等都有所提高。

公务员法着力解决三问题

中国国家公务员人数已经超过了500万。如何约束规范这支公务员大军的行为，为公务员立法，实行“依法治吏”，是推进政府职能转变，深化行政管理体制改革的重大制度设计，是建立现代政府的重要法律基石。

刚刚结束的全国人大常委会第五次会议传出的信息表明，《国家公务员法》即将提交初审。这部两年多来11易其稿的法律，人数达500余万之众的国家公务员，对这部法律更是满怀期待。各界至为关注的是，这部重要法律的立法主旨是什么？反复论证的焦点问题是什么？能否解决现行公务员管理实践中所存在的突出问题？

深化改革的重要切入点

中国实施公务员制度已经有10年，也颁布实施了《国家公务员暂行条例》，那么。为什么还要出台《国家公务员法》呢？宋世明指出，从深化政治体制改革的角度看，出台《国家公务员法》是当前政治体制改革中的一张“大牌”。如果说政治体制改革是一个面，干部人事制度改革就是一条线，而出台《国家公务员法》就是一个重要的切入点。

“依法治国”首先要求“依法治吏”，这里所说的“吏”，主要是指公务员队伍。自1993年颁布实施《国家公务员暂行条例》以来，公务员制度的法律体系可以说已经初步确立，但《条例》的法律权威依然不够。

宋世明博士指出，“吏治腐败”是当前最大的腐败，是其他形式腐败的催化剂，已经成为人民群众的众矢之的。出台《国家公务员法》也是深化政治体制改革，依法治理“吏治腐败”的重要举措。

制定《国家公务员法》，也是为了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下来。从推进政府职能转变的角度来说，出台《国家公务员法》是推进政府职能转变的重要组织保证。

新的社会经济形势的发展，使得政府的社会管理职能、市场监管职能日趋重要，对一线

执法队伍的素质和专业化水平提出越来越高的要求。《国家公务员法》是否会着力解决这方面的问题？宋世明博士对此回答说：这也正是这部法律试图解决的问题。

焦点问题反复论证

《国家公务员法》着手起草时间两年多，期间11次易稿，在制定这部法律的过程中，宋世明认为遇到了以下容易出现分歧的焦点问题：一部法律，不同的人对它有不同的期盼。关于《国家公务员法》，相关管理部门期盼它更加规范公务员管理，更好地保护公务员的合法权益；公务员们期盼它能为自己开拓更大的职业发展空间，合法提高相关待遇；专家学者期盼它建立推动公共人事管理的现代化，建立现代公务员制度；老百姓期盼通过它早日建成一支成本更低、服务质量更高的公务员队伍。

因此，在这部法律的起草过程中，难免会对不同的问题有不同的意见和建议。另外，诸如如何创新公务员分类管理机制？职务系列与职级系列是完全分离，还是保持一定的对应关系？以及取消领导职务，还是改造非领导职务？如何加大对公务员合法权利的维护等等，都需要在比较中反复论证。

宋世明认为，《国家公务员法》的法律制度设计，有三个方面的突出问题在实践中难以回避。第一，现在只有简单的职务分类，没有按照职位的性质和特点对公务员进行横向分类，不利于科学管理。因而必须创新分类机制。第二，“进口”不严，“出口”不畅的问题继续存在；专业化不够与灵活性不足的问题并存。因此，必须创新更新机制。第三，公务员职业发展渠道过于单一，不利于开发公务员队伍的人才资源，因此，必须创新职务与职级相结合的激励保障机制。这既是开发公务员人才资源的大势所趋，又是广大公务员的人心所向。