关于完善和创新诉调对接工作机制的实施方案[余文唐]

第一篇：关于完善和创新诉调对接工作机制的实施方案[余文唐]

莆田市中级人民法院

莆中法„2012‟115号

莆田市中级人民法院印发

《关于诉调衔接机制改革试点工作的实施方案》的通知

各基层法院、中院各业务庭：

《关于诉调衔接机制改革试点工作的实施方案》已经中院院领导工作会讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，及时向中院研究室和调衔办反馈。

特此通知

二〇一二年五月二十九日 福建省莆田市中级人民法院

关于诉调衔接机制改革试点工作的实施方案

《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法[2012]116号，下称“总体方案”）在全国确定42家法院为试点单位，并经中央批准。我院被确定为福建省2家试点法院之一，试点范围为中院及各基层法院。现根据“总体方案”的要求，结合我市调解衔接工作的实践，制定本实施方案。

一、明确工作任务

1、[工作原则]两级法院应当按照 “党委领导、政府支持、各方参与、司法推动”的原则，在进一步深化诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革过程中，继续发挥司法能动作用，努力做好改革试点工作，推动我市调解衔接工作更上台阶、再创佳绩。

2、[工作目标]试点工作要努力实现以下目标：一是探索人民法院参与社会管理创新的新方式，在确保人民法院履行依法裁判职责的基础上，充分发挥人民法院化解纠纷的职能；二是整合解决纠纷的各种社会力量，为建构我国科学、系统、完整的多元纠纷解决体系积累经验；三是完善和创新诉调衔接工作机制，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决渠道。

3、[工作重心]多年来的调解衔接工作，已为我市法院的试点工作奠定了坚实根基。两级法院应当在巩固和提升既有成果的基础上，着力做好“总体方案”提出的建立法院专职调解员队伍、推动建立律师调解员制度、建立民商事纠纷中立评估机制、建立无异议调解方案认可机制、建立无争议事实记载机制和探索实行调解员有偿服务等开拓性工作。

二、夯实工作平台

4、[领导小组]成立试点工作领导小组，由中院党组书记、院长胡志伟担任组长，党组成员、副院长欧金华、黄志雄、方蔚文、姚丽青担任副组长，其他院领导、各基层法院院长为领导小组成员。试点工作领导小组定期（每季度一次）听取试点工作汇报，及时解决试点工作中遇到的问题。

5、[办事机构]试点工作领导小组下设办公室，由党组成员、副院长姚丽青担任主任，研究室、民一庭、调衔办负责人担任副主任，其他业务庭负责人为办公室成员。办公室为试点工作领导小组的日常工作机构，附设于中院研究室。

6、[专门机构]中院、基层法院研究室、调衔办负责试点工作的具体落实，协助本级“大调解”办公室共同推动试点工作的开展，及时向试点工作领导小组汇报试点工作情况。

7、[附设机构]两级法院在立案大厅附设诉调对接中心，配备不少于2名的专门工作人员，承担诉前调解工作，办理委派调解事宜。诉调对接中心应当建立完备的工作制度、明确相应的工作职责并上墙告示。相关调解组织可以在法院诉调对接中心设立

4照《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》办理。

18、[刑事和解]积极与公安机关、检察机关建立刑事和解工作机制。刑事和解根据新修订的刑事诉讼法规定的刑事和解案件的范围、条件、方式、结果和程序进行。在和解工作中，充分发挥人民调解组织、基层自治组织、当事人所在单位或者同事、亲友以及调解衔接工作站点和特邀调解员等的作用，促使当事人达成和解协议，化解矛盾。

19、[行政协调]加强与本级政府法制部门的联系，深化行政协调工作。支持行政机关发挥其职能优势，将纠纷化解在诉前。对进入诉讼程序的行政纠纷，积极争取有关部门的协助和配合，邀请有关部门共同参与行政案件的协调和解，妥善化解行政纠纷。

20、[执行联动]充分发挥党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制的功用，积极促成执行和解，促进执行案件的协调解决。与行政机关建立执行实施权委托行政机关的委托实施机制，将征地拆迁、社会抚养费征收等执行案件委托相关行政机关执行。

21、[中立评估]建立民商事纠纷中立评估机制，探索建立中立评估员名册制度。评估员应该是经验丰富的法律工作者或者相关专业领域的专家，中立评估应当秘密进行，评估意见不具有法律效力。当事人因民商事纠纷诉至人民法院后，人民法院可以视情建议当事人选择评估员出具中立评估报告，对判决结果进行预测。评估结束后，评估员可以引导当事人达成和解协议。

22、[方案认可]建立无异议调解方案认可机制，拓展调解协议达成的方式。对于经调解未能达成调解协议但当事人之间分歧不大的案件，调解员可以在征得当事人各方书面同意后，提出书面调解方案送达当事人，并书面告知异议期限及其法律效果。当事人在七日内提出书面异议的，视为调解不成立；未提出书面异议的，该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议，当事人可以申请人民法院予以司法确认。

23、[事实记载]建立无争议事实记载机制，免除已记载事实的举证责任。对于未达成调解协议的案件，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容。经双方签字认可后，当事人无需在诉讼中就已记载的事实举证。

五、强化工作保障

24、[经费保障]主动向同级党委汇报被指定作为试点法院的意义及试点工作的任务，争取当地党委、政府对试点工作的支持。力争在原有经费支持的基础上，适当增加试点工作的经费，所需经费申请单独列支或者在相关经费项目中列支。

25、[有偿服务]积极与政府有关部门沟通、协调，探索实行调解员有偿服务。除法院专职调解员、入册的行政调解员和人民调解员不收取调解费用外，其他调解衔接工作站点和入册的特邀

主题词：诉调衔接 试点工作 实施方案 通知

抄送：最高人民法院司改办，省高级人民法院，市“大调解”办公室，本院试点工作领导小组成员。

（共印55份）莆田市中级人民法院办公室 2012年5月29日印发

第二篇：诉调对接机制

曹埠镇诉调对接机制

为认真贯彻落实县人民法院、司法局关于诉调对接工作制度和县委关于进一步深化社会矛盾纠纷大调解工作的要求，发挥人民法院在构建和谐社会中的职能作用，规范和推进人民法院与社会矛盾纠纷“大调解”机制的对接工作，结合法院职能和本地实际，落实调解优先原则，加强诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，推动诉调对接工作有序、有效开展，制定本制度。

一、基本原则

建设应遵循党委统一领导原则、调解优先自愿原则、便民利民原则、有效定纷止争原则。

1.坚持党委统一领导原则；

我镇大调解工作和诉调对接工作一切在党委统一领导下进行；

2.坚持调解优先自愿原则；

调解优先原则，积极引导和鼓励当事人 依法选择非诉讼方式调解解决纠纷。

3.坚持便民便利原则；

大调解工作围绕着人民利益展开。为人民服务，就要便民便利。为人民群众解决矛盾纠纷提供最有效最便捷的渠道。入民法院应在立案信访大厅设立人民调解工作窗口，为人民调解等调解组织就地开展非诉讼调解提供工作便利。

4.坚持有效定纷止原则；人民法院在立案接待时应主动宣传非诉公调解的优势和特点，跟据案件类型、特点，在保障当事人诉权的前提下，引导当事人合理选择纠纷解决方式。

二、处理程序；

（一）审查材料。受理纠纷时，应当审查以下材料：人民法院《 建议人民调解函》或《 委托人民调解函》、有关纠纷材料的复印件。

（二）填写《 人民调解申请书》 和《 民事纠纷受理登记表》。《人民调解申请书》由人民调解员指导当事人填写；《 民事纠纷受理登记表》 由人民调解组织负责填写。当事人在填写《 人民调解书》 前反悔，拒绝按受调解的，人民调解组织应当函告相关的人民法院。

（三）调解纠纷。一般纠纷，可由一名人民凋解员单独调解，复杂、疑难纠纷，可由两名以上人民调解员共同调解。调解过程中应做好调解笔录，并由人民调解员及当事人签字或盖章。

（四）调解结案。经调解达成调解协议的，应当制作人民调解协议书。对于委托调解的人民调解协议书应报当地司法所备案，其中属民事纠纷调解委员会或行业性调解委员会办理的，应报当地县（市、区）司法局登记备案。经调解来达成协议，应当做好调解记录。调解不成包含下列情形：当事人明确拒绝调解的；经调解不能达成协议的；规定期限届满仍不能调解结案的。

按前款规定方式调解结案的民事纠纷，属于经人民法院引导当事人申请调解的，相关人民调解组织应当将调解结果告知相关人民法院；属于人民法院委托调解的，相关人民调解组织应当填写《人民调解结案单》，连同相关材料复印件于三日内退回相关的人民法院。

人民法院和人民调解组织应建立诉前申请、诉讼中委托人民调解案件的档案的档案交接、保管制度，规范人民调解案件的档案归档工作。

三、工作思路；

1.镇大调解调处中心和人民法院在立案接待时应主动宣传非诉公调解的优势和特点，跟据案件类型、特点，在保障当事人诉权的前提下，引导当事人合理选择纠纷解决方式。

2.建议入民法院应在立案信访大厅设立人民调解工作窗口，为人民调解等调解组织就地开展非诉讼调解提供工作便利。

3.下列民事纠纷，人民法院一般应当引导当事人申请人民调解组织调解，或者委托、邀请人民调解组织、相关社会组织、有特定社会经验的人员进行协助调解：

（1）、婚姻家庭、继承纠纷（婚姻关系、身份关系确认纠纷除外）；

（2）相邻关系、共有、农村土地承包经营权、宅基地使用权、建筑物区分所有权等物权纠纷；

（3）农村土地承包合同、民间借贷、合伙协议、买卖合同、劳动（劳务）合同、服务合同、租赁合同、借用合同、典当合同供用电（水、气）合同等合同纠纷；

（4）财产损害赔偿、医疗损害赔偿、交通事故人身损害偿、饲养动物致人损害赔偿、工伤损害赔偿、雇员及义务帮工赔偿、环境污染损害赔偿等侵权纠纷；

（5）其他适合人民调解组织调解的纠纷。

4.人民法院应当建立调解指导员制度，选派业务能力强、经验丰富的法官担任人民调解组织的调解指导员，加强对人民调解工作的日常指导和管理，不断提高人民调解工作的规范化水平。

5.人民法院应当注重在人民调解员队伍中确定人民陪审员人选，尽可能将政治素质高、具有一定法律政策知识和调解工作经验的优秀人民调解员选聘为人民陪审员；通过提高人民陪审员参审率、邀请协助调解、参与送达或执行等方式，充分发挥人民陪审员在诉调衔接机制建设工作中的调解作用。

曹埠镇社会矛盾纠纷排查调处中心

二Ｏ一四年三月二日

第三篇：诉调对接机制研究

诉调对接机制研究

引言：建立科学高效的诉调对接机制，是创新社会管理体制、维护社会稳定大局和建设社会主义和谐社会的要求。“诉调对接”工作一方面有助于法院多元化调解机制的建立，提高诉讼调解的成功率；另一方面又充分利用了司法资源的优势支持社会大调解机制，快速有效地化解纠纷和处理矛盾，有利于整合各种调解资源，发挥全社会的优势，有效解决新时期人民内部矛盾。

但是，由于大调解机制的构建涉及的领域较宽、范围较广，在诉调对接机制的推进过程中，出现一些新的问题。近日，我院对本院辖区的82名人民调解员（其中男性51名，女性31名）进行了一次关于人民调解制度的问卷调查，本文就问卷调查中所反映的诉调对接机制的有关问题，谈谈笔者的浅见。

一、诉调对接的基本内容

诉调对接机制是指，诉讼调解通过与人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，达到与社会调解机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，促使矛盾纠纷以更加便捷、高效的途径得到解决。

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第一条明确了诉调对接机制的主要目标是：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷

解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。

诉调对接包括法院通过立案前的诉前调解，审理中的委托调解和邀请调解。首先，对适宜进行社会调解的纠纷，在诉讼前建议当事人先经地方人民调解组织调解，力求把矛盾消灭在萌芽之初；其次，对审理和执行过程中的案件，法院通过委托人民调解组织、村（居）民委员会、行政机关以及双方当事人的亲属等一切有利于案件调解的组织和个人进行调解，或邀请特邀调解员协助人民法院调解矛盾纠纷，充分利用社会资源化解矛盾纠纷，使当事人息诉息访，实现诉讼调解和社会大调解的优势互补，密切法院和社会力量在调解工作中的相互配合。

二、诉调对接机制存在的问题

1、对诉调对接机制的认识问题。在当事人选择矛盾纠纷解决途径方面，诉调对接机制相对来说是新生事物，是无可替代的解决矛盾纠纷新机制。但是，目前社会各界对诉调对接机制的认识还不到位。

一是广大人民群众认识不到位。据调查，目前许多民间纠纷发生后，当事人首先想到的是去法院解决。在调查中，当村民发生纠纷的时候，选择双方协商解决的有7名，占8%；选择找人民调解委员会调解的20名，占24%；选择直接向人民法院起诉的55名，占68%。

分析图：

***矛盾纠纷解决方式的问卷调查双方协商解决申请人民调解直接向法院诉讼

由此观之，目前人民群众的法治意识和维权意识有所增高，但是对于调解的认可度还不高，人民调解还没有被广大群众知晓和认可。对于人民调解的意义，调处中心在哪里，调处中心的职责是什么，本辖区的调解员是谁，大多数群众几乎没有清醒的认识。

二是相关调解组织认识不到位。当前群体性纠纷较多，旧城改造、房屋拆迁安置补偿、农村土地承包经营纠纷、劳动争议纠纷、商品房买卖纠纷不断上升，有的行政部门担心矛盾激化后自身摆不平，不愿介入纠纷调处。有的地方部门领导认为，法律没有明确规定诉调对接是我部门的事情，调解工作应该是法院的事，与我部门无关；有的地方人民调解委员会则认为“自己官小言轻，摆不平”，甚至担心在调处过程中触动相关部门利益而影响自己，对于矛盾纠纷消极对待，任其涌向法院。

2、诉调对接机制的经费保障问题。据问卷调查，我院辖区内，仅10%的人民调解委员会经费有保障，12%的人民调解委员会经费有一定保障，25%的人民调解委员会经费有一点保障，53%的人民调解委员会经费完全没有保障。在对人民调解员的经济补助上，绝大部分调

解员表示调解成功纠纷完全没有经济补助，而有经济补助的调解员大部分则表示补助基本没有兑现，仅很少一部分能够基本兑现。在每件案件的经济补助上，也是10元、20元、30元不等，补助参差不齐，在50元以上补助的仅5%不到。

分析图：

诉调对接机制经费保障问卷调查有保障有一定保障有一点保障完全没有保障

《人民调解委员会组织条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”第4条规定：“对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决。”因此，目前调处中心的经费主要由村民委员会或居民委员会解决。在我院所处的西部经

济欠发达地区，村民委员会或居民委员会普遍资金匮乏，维持其自身正常工作运转都很艰难，更谈不上拔付资金给人民调解中心了。

3、诉调对接机制的队伍衔接问题。调解人员的素质决定调解工作的成效，同一矛盾纠纷，经不同素质的人员来调解，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法进行调解，使当事人之间的矛盾纠纷冰消雪融，大事化小，小事化无，双方关系恢复到矛盾发生前的和谐状态；反之，不但不能化解矛盾纠纷，而且可能使矛盾激化，不利于社会的和谐稳定。

（1）人民调解员的学历问题。在对我院82名人民调解员学历的抽样调查中发现，初中及以下学历的调解员12名，占15% ；高中学历的27名，占33%，专科学历的22名，占27%；本科及以上学历的仅21名，占25%。分析发现，在人民调解员中，高中及以下学历的调解员仍占相当大的比例，提高人民调解员的学历很有必要。

分析图：我院辖区人民调解员学历分析图初中及以下高中专科本科

（2）人民调解员的法律、政策水平问题。82名人民调解员中，仅9名调解员觉得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名调解员觉得自己的法律、政策水平一般，占7%。分析发现，人民调解员的法律、政策水平大多很一般，水平较差的仍占相当比例，提高调解员的法律、政策水平很有必要。而据调查，仅有56%的人民调解员表示曾经接受过有关部门组织的调解技能和法律知识培训，参加过三次及以上的仅占6%，有38%的人民调解员表示从来没有接受过有关部门组织的调解技能和法律知识培训。

分析图：

调解员法律、政策水平分析图很好一般不好

（3）人民调解员的选拔问题。据问卷调查，在82名人民调解员中，乡镇主要领导3名，占4%；乡镇领导13名，占16%；乡镇一般干部10名，占12%；村组、社区干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

分析图：

人民调解员身份情况分析图乡镇主要领导乡镇领导乡镇一般干部村组、社区干部其他居民

《人民调解委员会组织条例》第3条规定：“人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任。”第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”从上述规定看，目前各地调处中心的调解人员实际上主要就是人民调解委员会的委员。也就是说，村委会成员、居委会成员就是人民调解员，此外，要成为调处中心的调解员，只要具备：a、为人公正，热心调解工作；b、有一定法律知识和政策水平；c、是成年公民。这3个条件即可。可是“有一定的法律知识和政策水平”的衡量标准是什么？当选为调解员要通过什么样的程序，需不需要对调解员进行性格、心理测试？

在对调解员的抽样问卷调查中发现，29%的人民调解员觉得文化水平、政策水平、理论水平是人民调解员最重要的素质；18%的人民调解员觉得德高望重、有良好的群众基础是人民调解员最重要的素质；36%的人民调解员觉得公平、公正才是调解员最重要的素质；有16%的调解员则认为沟通协调能力才是人民调解员最重要的素质。

调查认为，仅为人公道正派，但脾气急躁、性格古怪、快言快语的人，是不能成为一名优秀的人民调解员的；而性格脾气好，为人谦和，德高望重，但文化素质和理论水平太差也不能胜任调解员职务。

4、诉调对接机制的程序对接问题。据调查，72%的调解员认为矛盾纠纷应先经调解委员会调解再向法院起诉，24%的调解员认为有的案件有必要先调解，有的案件则没有必要调解，仅3%的认为没有必要调解，应直接向法院起诉。《人民调解委员会组织条例》第五条规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。根据上述规定，人民调解委员会的职能主要有：

一、调解民间纠纷；

二、宣传法律、法规、规章和政策。但是民间纠纷的范围过广，《人民调解委员会组织条例》对于人民调解委员会究竟调解哪些民间纠纷未做明确规定，对纠纷争议的标的也未作明确规定。这就导致了一些不适宜调解的矛盾纠纷涌向调解委员会，譬如交通事故纠纷、医疗纠纷；而大量能够调解适宜人民调解的纠纷却没有经人民调解委员会调解，直接涌向了法院，譬如田边地角类纠纷、土地承包纠纷、婚姻家庭类纠纷、标的额较小的欠款纠纷，导致有限的司法资源面临严峻挑战。

三、需要研究的问题

1、人民调解协议的效力问题。有人认为，“诉调对接”的目的在于解决纠纷，而不是设立一种新的民事权利义务关系，当事人一方不履行诉前调解协议时，另一方当事人可就诉前调解协议的效力申请法院直接予以司法确认，由法院确认调解协议的效力，以国家强制力保障诉前调解协议的履行。也有人认为，人民调解协议仅仅是当事人根据意思自治处理自己权利义务所签订的具有合同性质的协议，合同的有效无效需经当事人起诉，法院才能对其法律效力进行确认，作出裁判，最终应以人民法院的裁判文书作为执行文书。若法院对诉前调解协议直接予以司法审查，赋予其强制执行效力，是放弃法院裁判权、剥夺当事人诉权，违背民事诉讼基本原理的体现。

调查组认为，赋予人民调解协议强制执行效力，有一定的法理可行性和现实可行性。首先，当事人就诉前调解协议的效力的确认享有程序选择权，其既可申请法院确认调解协议的效力继而申请执行，也可不申请法院确认调解协议的效力而直接向法院起诉，其实是殊途同归，并不影响当事人的诉权；其次，法院对人民调解协议效力的确认是法官依法行使其判断权的方式，是自由裁量权的具体体现。若法官经审查认为人民调解协议无效，矛盾纠纷可立即转入诉讼程序，故也不存在人民法院放弃审判权的问题。通过“司法确认”程序，诉前人民调解的纠纷案件得到分流处理，可有效地解决诉前人民调解协议的效力保障问题，将国家强制力与当事人的意思自治权有机地结合起来，使得法律效果与社会效果得到一致，对和谐社会的构建有着积极的作用，同时也使“诉调对接”真正成为一种得到司法保障的多元化纠纷化解程序。按照最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条和第25条的规定，司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力；人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力；确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。司法机关确认人民调解协议的效力，赋予其强制执行力，对于化解社会矛盾纠纷，建立高效、便民的大调解机制，十分必要。

2、“诉调对接”工作中，法院的定位问题。法院作为国家司法机关，其基本职责是依照法定职权及法定程序，根据案件事实，把法律规范应用于具体案件并对案件做出权威裁判。司法权以判断为本质内容，其实质是一种判断权。与之相联系，法院审判活动的另一个重要特点是被动性，以“不告不理”为原则，不因诉方、控方请求不作主动干预。

在“诉调对接”的具体工作机制中，法院究竟应该承担哪些工作才是合适的，才不至于超出自己的职权和职责范围？譬如，法官深入基层，掌握社会不稳定因素，对辖区内的矛盾纠纷定期进行系统的排查，寻找原因、制定报表、分析对策，逐级上报上级法院和政法委，制定预警和防控方案；譬如，法官深入街道、社区、企业、事业单位

提供法律咨询、开展专题讲座，宣传法律知识，以提高人民群众法律意识；譬如，为维护地方稳定和社会和谐，应地方党委政府的要求，法院派干警同公安机关、司法行政机关一起参加房屋拆迁、移民安置、节日安保等活动。在这些活动中，法院以积极的姿态，主动将司法活动与多元化的社会纠纷解决机制对接和融合，虽表现出了强烈的社会责任感和使命感，但是却与法律规定的自身的定位相违背。因为这些活动，在某种意义上说其实已超出了司法“判断”的职能，而是在履行其他机关的职责。在诉调对接机制中，法院应正确界定法院的权力范围及功能属性，不缺位、不错位、不越位，搞清楚大调解工作中哪些是可做该做也是能做的，而哪些则是不该做也做不了的，明确自己的职责所在。

四、诉调对接机制的完善

人民调解与诉讼调解的对接能够实现双方工作资源共享，达到相互促进的目的。通过对接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。要做好这项工作，应该做好以下五个这方面的对接。

一是完善认识上的对接。广大人民群众，各级调解组织应该充分认识到调解的意义，遇事敢于调解，乐于调解。各级党委政府可以在通过书籍报刊、电视节目、互联网等途径加大对人民调解工作的宣传力度，同时采取措施提高各级人民调解组织和人民调解员的荣誉感，提高其投身调解事业的积极性。

二是完善经费保障上的对接。物质是基础，离开了经费的保障，诉调对接将是无根之水，工作将无法顺利开展。建议各级政府加大对调解工作的财政投入力度，改善各级人民调解组织的办公环境，提高人民调解员的经济待遇，对其化解矛盾纠纷给予合理的经费保障，对调解成功的矛盾纠纷给予一定的经费补贴作为奖励，提高各级人民调解组织调解矛盾纠纷的积极性，保障大调解工作的顺利进行。

三是完善人员素质上的对接。在当前强调进一步推进诉调对接工作的环境下，应该结合实际情况，对人民调解员的选任标准、选任程序、法律和政策水平的考核测试标准，调解员的性格心理测试方式与标准等进行规范，以提高调解员队伍的准入门槛，使调解员具有较高的综合素质。同时，建议每半年组织一次调解员进行法律知识、政策业务、调解技巧的学习和培训，提高人民调解员的素质。只有拥有高素质的调解员，才能在构建和谐社会中发挥其应有的社会作用。

四是完善程序上的对接。对于部分案件，建议民事诉讼在立案程序前增加诉前调解程序为必备程序，并将其写入《民事诉讼法》。对于婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、身体权纠纷、土地承包纠纷、房屋安置补偿协议纠纷，必须先经人民调解组织调解，建议人民调解的期限为15天为宜，对确实不能调解成功的才能向人民法院诉讼，并在立案起诉时将人民调解笔录、调解不成功的结果说明一并提交法院作为诉讼证据。对经人民调解组织调解成功的纠纷，法院应及时确认人民调解协议的效力，赋予其强制执行力。诉后依托现有的人民调解网络，建立执行协调机制，聘请人民调解员及相关人员担任协助执行员，构

建执行工作协调网络。可由人民调解员兼任协助执行员，协助执行法官做好辖区内涉及家庭纠纷、邻里纠纷、土地纠纷等类型执行案件的执行和解工作。

五是完善业务交流上的对接。法院可通过与司法行政机关、街道(乡镇)、村社等建立联动制度、设立调解协议案件审理情况的通报制度、矛盾纠纷排查预警制度、委托接待制度等，构建较为完整的“诉调对接”工作网络，强化沟通协调，实现信息互通，使法院与社会力量形成长效联动机制，使两者在调解工作方面的相互配合获得制度的刚性保证，有效地提高纠纷的预防和处理能力。

第四篇：建立诉调对接机制 加强人民调解工作

建立诉调对接机制 促进社会矛盾化解

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对于如何发挥各种调解机制，在第一时间、第一地点化解矛盾，提出了几点工作要求：一是要加强和指导人民调解委员会的培训，发挥其整合资源的作用，提高调解技能，加强诉调对接。二是要不断拓展调解领域，引导各调解组织参与诉调对接工作。要以司法所为平台，加强调解资源的联动。三是要争取保障，夯实诉调对接机制。加强对人民调解委员会和司法所的培训与指导，支持和配合人民法院落实好诉调对接工作。

最后，对于如何进一步完善诉调对接工作机制，全面开展好司法确认工作，推动司法调解和人民调解协调发展，在今后的工作中，应重点抓好以下四个方面的工作：一是坚持党委领导，注重加强调研和协调工作；二是要坚持素质教育，注重加强管理与培训工作；三是要坚持加大投入，注重加强和完善工作激励机制；四是要坚持司法为民，注重加强维护司法公正和效率。（基层工作股）

第五篇：“诉调对接”纠纷解决机制新探

摘 要：现阶段，我国大量的民间矛盾依然无法通过诉讼调解就实现案结事了。调解作为重要的诉讼机制，具有解决纠纷的独特优势。

关键词：诉讼调解 人民调解 纠纷探索

调解植根于中国的司法实践，并因为它有诸多优势被国际调解界称为“东方经验”。人民法院调解结案的比例一直处于较高水平，调解让诉讼更加人性化，更符合诉讼效益的要求，更符合司法公正的实体要求。然而，在我国现阶段，单凭诉讼调解是远远不够的，大量的民间矛盾依然无法通过诉讼调解就实现案结事了，诉讼调解有其不足之处，需要与人民调解等纠纷解决方式相结合，才能实现良性互动。

一、“诉调对接”的含义

所谓“诉调对接”是指：诉讼调解与人民调解的优势互补互动，最大化的化解矛盾的对接，本质是“以灵活的方式，积极参与社会大调解，促进矛盾纠纷的彻底解决，发挥调解对于化解社会矛盾、构建和谐社会的作用”。

研究“诉调对接”，不可不将其置于调解的大背景下，调解、诉讼调解、诉讼和解及adr（指解决争议替代方式）都应该称为裁判外纠纷解决方式。它们是一种以解决纠纷为目的，以合意为基础的具有程序上的非正式性、纠纷解决基准上的非法律化，运作方式民间化等特征的大调解的组成部分。调解是一个综合概念，内涵外延较广，强调广泛性。诉讼调解则侧重于主持调解主体职业性和结果的强制性。诉讼和解侧重于意思的双方高度自治性。而adr则侧重于纠纷解决方式的替代性。

二、从个案角度看“诉调对接”的优点

这是一个实践中真实的婚姻案例，以此展示“诉调对接”应用实践，挖掘其优势。

陈某梅（女）与王某亮（男）离婚案。原告陈某梅以王某亮赌博不负家庭责任而与其发生纠纷，带婚生一子一女回老家居住一月有余并起诉离婚，要求分割房屋，婚生一子一女要求由被告抚养。

这一普通案件在法院是这样运作的：

1.立案（因陈某梅系农村妇女，现带一子一女，无经济来源，靠朋友接济）经申请法院减免诉讼费用，并采取简易程序审理。

3.答辩前调解由独任法官主持。调解中，被告不同意离婚并提出房屋系婚前父母对个人赠予，原告则主张房屋系婚后共同投资购买，因基本权利义务无法确定，调解不成。被告继续答辩。

4.开庭庭审。法庭调查后，对双方房屋问题系被告父母赠予事实基本查清，原告也无异议。法院就是否离婚调解进一步征求双方当事人意见，双方当事人并未反对，法院进行庭上调解。

5.庭审中，由于被告坚持不同意离婚，提出感情尚未破裂，而原告坚决要求离婚，法官在宣讲法律后中止调解。法庭休庭。

6.休庭后，法庭邀请双方所在地居委会就地对双方当事人进行调解，居委会调解人员积极介入。由于双方未持异议，在调解中了解到原被告离婚的主要原因系家庭生活困难。原告无经济来源，被告也因所在企业改制下岗，加之患有癫痫症，无生活来源，赌博以发泄。

7.继续开庭审理。邀请居委会调解人员到场协助调解。当事人双方提出不公开审理，法庭同意。在不公开调解中，双方均认识到婚姻无法挽回，同意离婚，但对子女抚养无法达成协议。原告还表示，应由被告抚养，如果法院不判，就将孩子扔在法院，被告也表示法院如判决不公，人就不走了。

8.利用调解网络和社会资源。法官认识到如果从法律关系角度讲，双方均同意离婚，法院仅对抚养问题判决很容易审结，但所涉及矛盾不可能从根本上化解。于是协调居委会、民政、镇政府，依法为双方的一子一女申请办理了低保补助。

9.双方自愿调解离婚，对子女抚养达成协议，并为法庭送上锦旗。

针对以上案件，笔者着重从调解与审判的关系探析其特点。可以看出：

（1）调解着眼于纠纷解决的结果，重视双方当事人的感受而追求实质正义，审判着眼于通过程序进程而追求法律正义，重视证据证明的事实。

本案中，如果不运用社会阅历和调解经验，就无法发现当事人双方离婚的真正原因，或仅依据感情破裂的事实简单分割财产和子女，势必激化矛盾。

（2）调解可以通过积极介入和引导，了解纠纷潜在因素而呈现积极解决的主动性，而审判受不告不理原则的束缚呈现出被动性。

本案中法庭基于双方法律意识较差的情况，主动协调了居委会调解人员、民政部门、镇政府及相关部门，在审判的每个阶段贯彻了调解。

（3）调解可以遵循常理、风俗、道德等多种社会现范和习惯，更呈现亲和性，而审判受严格依法限制，以法律为最终上司，呈现严肃性。

（4）调解有双方当事人保密利益选择的灵活性，而审判奉行的是直接言词、公开、透明的法律原则，具有公开性。

本案在继续开庭审理中，双方提出不公开调解，法院考虑到虽不涉及隐私，但双方均要求不公开调解，支持了双方请求。

三、“诉调对接”的现状分析

（一）实践中“诉调对接”的主要运行模式

目前，我国南京、深圳、长沙及西安等地的法院已开展了“诉调对接”工作新机制的实践探索，结合各地区具体实际情况，体现了“诉调对接”的效果。考察当前情况，“诉调对接”在实践中主要有以下几种运行模式：一是合一调解模式，即将调审分离，法院的诉讼调解与审判程序分开运行，同时建立法院诉讼调解与社会调解合一的大调解模式；二是辅助调解模式，即在各司其职的基础上，法院及社会调解结合互动，典型的做法是在法院设置巡回审判庭，深入到纠纷频发地区进行巡回调解，并在调解过程中积极邀请当地社会人员进行辅助调解；三是引入调解，即在法院内部开辟固定的办公场所设置调解室，通过委托、邀请等方式将社会调解力量纳入法院解决纠纷的过程，并最终通过司法确认的方式确认纠纷的解决；四是指导调解，即法院指定专门的法官对基层调解组织进行业务指导，以及时化解基层纠纷。

（二）“诉调对接”机制的运行成效

“诉调对接”机制作为我国构建多元化纠纷解决机制最直接的探索与尝试，在实际运行中取得了一定的司法与社会效果。

第一，“诉调对接”机制紧密地将诉讼程序与人民调解、行业调解等非诉程序衔接在一起，充分融合和发挥了诉讼与非诉程序的整合优势，有效化解大量矛盾纠纷，缓解法院的案件压力。在“诉调对接”机制中，调解等非诉程序延伸至案件审理的各个环节，在案件立案后，法院可依据实际情况告知当事人可采用的民间调解渠道，或是直接进行立案调解；在开庭答辩前，法院在征得双方当事人同意的情况下，在进行证据交换时进行调解；在庭审中，在证据事实基本清楚的基础上进行调解。诉讼程序与调解深度紧密结合，强化了纠纷解决的力度，有利于诉讼压力的缓解。

第二，“诉调对接”机制重视调解制度内在和谐价值的发挥，同时强调法院的指导培训，并通过司法确认的方式增强了民间调解机构调解结果的公信力与稳定性。调解制度重视营造双方之间的和谐气氛，调解方法灵活多样，比如因时因地制宜探索了巡回法庭、调解网络等方法，针对离婚案件的冷处理法，对家庭案件的情景交融法，对侵权案件的利弊对比分析法等。

（三）诉调对接机制存在的问题

尽管机制在实践中发挥了不可小觑的作用，但其暴露出的问题也值得重视。

第一，立法缺失，法律依据不足。我国现阶段的“诉调对接”机制正处于由探索向成熟迈进的阶段，实践中各地相继出台了规范性文件，但显而易见，这些地方性的规范性文件仅在本地区内发挥指导作用，法律位阶低，效力范围十分有限。

第二，制度保障不健全，缺乏长效机制。“诉调对接”机制的运行离不开各职能部门及社会组织的配合，由于缺乏规范依据，对各职能部门及社会组织的调动大多依靠联席会议、联动机制等，而此类联动机制具有强烈的人治色彩，使得职能部门及社会组织的配合缺乏稳定性，法院亦不存在防止职能部门任意退出的保障机制。

四、“诉调对接”的改革路径探索

尊重当事人意思自治、适应社会多元需求的调解制度，必须符合时代精神并不断改革完善。因此，对于“诉调对接”的改革路径，笔者总的观点是：作为与审判相互补偿，相互协调发挥作用的“诉调对接”机制发展必须处理好与改革的关系、与法制现代化的关系、与西方adr的关系，并立足于我国现实基础构建。

（一）把握实现“诉调对接”的目的

充分发挥诉讼调解和人民调解的优势，减少和分流矛盾纠纷的诉讼量，增加人民调解委员会的调解量和职能，提高纠纷的解决效率。诉讼程序与非诉程序衔接互动、相互配合，丰富纠纷解决方法，优化当事人利益，力争在一定程度上缓和法院判决非黑即白模式下社会正义不能完全实现的僵局。

（二）完善“诉调对接”的措施建议

第一，加快立法步伐，实现“诉调对接”规范化。就如何实现“诉调对接”、构建多元化纠纷解决机制这一问题，出台专门的立法有利于统一指导思想与基本原则，整合各种纠纷解决方式的优势。“诉调对接”机制的规范化构建主要集中在程序设置上，具体可从以下几方面进行完善：1.法院履行诉讼告知义务。在立案阶段，权利义务关系明确、存在调解可能的家庭纠纷、小额债务纠纷等，立案庭可以通过发出告知书的方式，告知当事人可以到有管辖权的基层调解委员会请求调解，当事人同意调解的，法院暂不立案；同时，对于那些存在信访苗头、在辖区内具有一定影响的案件，通知各调解组织人员配合法院做好人员疏导教育工作，避免激化矛盾发生群体性事件。2.重视基层调解组织功能发挥。在案件审判阶段，法院可以要求案件所在辖区内的基层调解组织对案件进行独立调解，当事人达成协议的，法院记录在案并对该协议进行司法确认或是由当事人申请撤诉；双方当事人申请庭外和解的，法院可以要求基层调解组织人员参与庭外协调工作。

第二，建立长效“诉调对接”保障制度。成立地方“诉调对接”工作领导小组，负责本地区的“诉调对接”工作，加强各职能部门之间的协调与配合。健全“诉调对接”工作的考核评价及激励机制，将职能部门工作人员在“诉调对接”工作中的表现纳入绩效考核范畴，对工作突出的予以表彰奖励，对工作不力、不配合甚至严重影响调解工作开展的人员，追究相应的纪律责任。同时，还应将开展“诉调对接”工作所需的经费纳入地方政府的财政预算，专款专项对“诉调对接”工作予以财力上的支持，给基层调解人员提供财政补助，提高基层调解人员的工作积极性。