涉土地纠纷案件执行难的调查分析

第一篇：涉土地纠纷案件执行难的调查分析

涉土地纠纷案件执行难的调查分析

——以北流法院为数据样本

课题负责单位：北流市人民法院 课题负责人：林小文（副院长）

课题组成员：黄捷、李增林、谢文杰 执 笔 人：谢文杰

二〇一六年十二月十日

前言

土地是农民生存之根本，涉及农村土地问题的执行案件一直是北流法院关注的重点。近年来，随着土地利用率的提高，土地作为基本生产要素的作用和价值得到充分体现，作为对这种现实状况的反映，大量涉土地纠纷案件起诉到法院，这些案件进入到执行阶段，除了赔偿损失外，其他执行标的都是将涉案的土地所有权或使用权从非权利人（侵权人）手中剥离，交还给权利人。由于涉土地纠纷的标的是不动产，搬不动、拿不走，其所有权、使用权有着与动产明显不同的属性和特点，而且，绝大部分案件涉及农民群体的切身利益。所以，执行起来比较困难，一宗案件的执行可能要动用五、六十人的警力，执行效果也不理想，往往出现今天执行了明天还会出现反复，“案结事不了”。这些案件已经成为影响社会稳定的热点和难点之一。作为基层法官、科学分析新形势下的农村的热点、难点问题，努力把握其特点和规律，并以积极的态度和正确的方法，切实做好涉土地纠纷案件执行工作，具有十分重要的意义。为有效解决这一难题，我院组成调研课题组，对我院近五年来办理的涉土地执行案件进行专题调研，在走访有关政府机关、村委及本院有关业务庭、部分当事人、查阅近年来相关卷宗、参与案件执行的基础上，对涉土地执行案件的成因、特点、存在的问题进行分析，并形成以下调研报告。

一、近年来该院涉土地纠纷执行案的基本情况 经统计，自2012年至2016年底，北流法院共受理申请执行涉土地权益纠纷案件162件，其中2012年28件，2013年35件，2014年39件，2015年29件，2016年31件。

1、案件类型

归纳起来，涉土地纠纷执行案件的主要类型有：

（1）土地承包经营权互换合同纠纷案。如原告北流市塘岸镇凉亭村第X组把坐落在本村的某山地承包给本组黄某存（第三人）承包，承包后第三人黄某存在该山地种上了荔枝、龙眼等果树，当第三人黄某存在该山场推路时被告刘宗某和其儿子刘某林，刘华某抗拒不给推路经过他们种的荔枝树山地，双方发生纠纷。案经北流法院作出民事判决：判决被告刘宗某、刘华某应把侵占原告北流市塘岸镇凉亭村第X组所有的某岭诉争的土地一亩归还原告北流市塘岸镇凉亭村第X组；被告刘宗某、刘华某在上述种植竹木、果树、农作物等附着物及建筑物限被告自行处理，恢复土地原状。判决生效后，申请执行人北流市塘岸镇凉亭村第X组向北流法院申请强制执行。此类案件表现在土地互换、出租等流转引起的纠纷，主要是指土地承包经营户之间，为了生产经营方便，自行相互换地耕种，或出租土地用于其他农业种植养殖而引起的纠纷。当事人在土地承包经营权互换后违法收回已经互换的承包地；或利用职权收回、调整承包土地，强迫承 包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等等。此外，此类案件涉及到互换承包合同效力，涉及承包合同是否合法、有效的问题以及无效合同的处理问题等。

（2）土地承包经营权纠纷案。如登某甲与登某乙是邻居，两家各有一块责任田相邻，是1984年落实土地承包责任制时同一块田一分为二分割出来。此前，两家都外出工作，把责任田租给他人耕种多年。2009年，登某甲返乡耕种责任田，2012年登某乙返乡耕种责任田。在耕种期间，登某乙发现自己的责任田面积小了很多，认为登某甲侵占了自己的部分田地，双方为此发生纠纷。案经北流市人民法院判决：登某甲停止对登某乙责任田的侵害，将已侵占的责任田0.34亩返还给登某乙，并赔偿登某乙的经济损失1500元。登某甲不服上诉至玉林市中级人民法院，玉林市中院驳回上诉，维持原判。判决生效后，登某乙申请法院强制执行。此类案件表现为双方以前对土地承包不重视、抛荒、丢荒，经历一定时间后再想要回承包地；另外也表现为，一方违法建房侵占他方承包地，或者农民在承包地里建房时地界不明从而产生纠纷。还有一些农民在土地使用过程中，界限不是很明显，两农户之间在种植过程中互相侵占，从而引起纠纷。再有就是承包地征收补偿费用分配纠纷。农村土地承包合同的合同履行期限较长，承包人为了生产经营的需要，一般要进行一定 的先期投入，在承包期内，如遇工业占地或其他项目征地，承包合同势必要解除，而一旦承包方与发包方就补偿费分配问题达不成协议，出现利益冲突，纠纷就此引发。有的纠纷是发生在家庭承包经营成员之间，有的则因承包地征收补偿费用分配不公而引起的纠纷等。除此之外，还有因离婚或再嫁妇女为维护其土地承包经营权纠纷，这主要是指再嫁妇女原有的承包土地份额被原来家庭成员或近亲属非法耕种或其承包经营权被非法剥夺等引起的纠纷等。

（3）恢复原状纠纷案。如伍某福与伍某进是同胞兄弟，1987年，清湾镇六崙村同古田生产队为了更好地发展公益事业，方便村里的民众加工及照明，经生产队和全体社员会议决议将该生产队的一处集体房屋及地坪进行标卖。同年3月20日，伍某福以1510元标得上述房屋及地坪，并与同古田生产队签订了《同古生产组标卖集体房屋合同书》。1991年3月5日，伍某福办理了该集体土地使用证。1997年前后，伍某进先后在伍某福标买到的空闲土地上建造猪舍、柴房、牛栏共7间使用。2012年伍某福病故后，其继承人陈某凤、伍某、伍某辉要求伍某进搬空屋内物品，拆除其所盖的7间房屋，恢复原状，却遭到了伍某进一家人的反对，双方发生纠纷闹到法院，原告陈某凤、伍某、伍某辉对一审判决结果不服，上诉至玉林市中院，后也是申请强制执行。

（4）相邻通行纠纷案。如申请人陈某龙、陈某铜、陈某 铨三兄弟与被执行人刘某林、刘某浩俩兄弟同住北流市清湾镇某村，两户人家房屋相邻而建，是左右邻居。申请人与被执行人争议的通道位于北流市清湾镇双龙村申请执行人新建房屋的屋边，2009年12月9日申请执行人向北流市国土资源局申请集体土地建房获批准，规划建房的宅基地左侧预留有一条宽2米，呈“L”形绕宅基地半圈的通道，作为以后生活生产通行的道路。在建基础时，同村同组的同堂兄弟陈某庆、陈某明以该道路不够宽，不足以通车，要留2.5米宽为由，双方发生通道纠纷。案经该村委会主持调解，申请人与陈某庆、陈某明双方达成协议：“双方都出让部分地方，扩大通道，使整段路宽度够2.5米，陈某铜、陈某铨将屋东南角方的柱头移入50厘米，移柱头的材料费500元由陈某明支付，陈某庆将其路边水田让出50厘米宽的地方作为道路”。2009年12月申请人建好房后，申请人与陈某庆、陈某明及本村村民一直使用该通道，行走一年多后，被执行人亦无异议。2010年12月后被执行人以讼争通道侵占其责任田为由，多次锄该通道路面，2011年5月申请执行人将该通道铺设水泥路面，2012年4月在申请人诉讼期间，被执行人将该通道的部分路面倒成混凝土，致使申请人及村民无法通行。后北流法院作出一审判决：被执行人刘某林、刘某浩停止对位于北流市清湾镇某村申请人陈某龙、陈某铜、陈某铨新建房屋屋边的通道的侵权，恢复通道原状，保持通道路面 自申请人陈某龙、陈某铜、陈某铨新建房屋东面墙出2.5米宽，以申请人陈某龙、陈某铜、陈某铨新建房屋东面墙与被执行人人刘某林、刘某浩水田相邻的墙角为基点，往南保持长6米，往北保持长3米(路面图见附页)；被执行人刘某林、刘某浩在通道内所倒制的混凝土围墙，自行拆除。被申请人刘某林、刘某浩对一审判决不服向玉林市中院提起上诉，玉林市中院于2013年3月29日判决驳回上诉，维持原判。但刘某林、刘某浩迟迟不肯拆除在通道内所倒制的混凝土围墙，陈某龙、陈某铜、陈某铨只好申请法院强制执行。此类案件主要涉及相邻通行及公共用地使用，据统计，在该院受理的100多件相邻纠纷案件中，有60多件涉及邻地的通行和使用，占60%多，主要包括穿越邻地至公共通道的通行权，通过邻地设臵管道和线路，以及因建筑施工而使用邻地等。此类案件主要发生在农村集体经济组织之间因相邻土地有关权益行使，或发包而引起的农村集体经济组织之间的相邻关系纠纷或农村集体经济组织和其他家庭承包经营户之间的纠纷等。

（5）物权保护纠纷案。此类案件是新类型案，以前比较少出现，此类案一旦进入执行程序，也是剌手案件。如申请人林某桂与被执行人林某昌、林某荣、林某、林某龙、林某英物权保护一案，双方为了0.73亩土地发生纠纷，我院于2015年6月23日作出一审判决，当事人不服上诉玉林市 中院，2015年12月8日，玉林中院作出二审终审判决，最后进入执行程序。

2、案件特点

（1）涉土地纠纷执行案超半数发生在家庭成员间、其余发生在同村同组同堂兄弟间。参与人数不多，但容易引发亲情性矛盾。

（2）案件调处和解难度大。此类纠纷由于涉及当事人的根本利益，一旦形成纠纷当事人对立情绪大，互不相让，执行和解工作难以进行。

（3）纠纷如果处理不妥当，容易升级为治安案件，甚至是刑事案件，影响社会和谐稳定。

（4）被执行人信访不信法。个别案件当事人寸土必争，不计较官司输赢，认死理，只是为了和对方对抗到底，对法院生效判决拒不履行，千方百计阻碍执行。

二、涉土地纠纷执行案存在的问题

从走访、阅卷、参与执行了解分析，涉土地案件的执行存在很多问题，归纳起来主要有以下几个方面：

1、法院自身对涉土地案件所作出的“判决不当”影响执行。所谓“判决不当”，是指法官对某个涉土地案件作出判决、裁定或调解后，其判决、裁定、调解的内容事实上存在着不合情理或违反法律规定的情形，如判决书的主文及判决实体内容错别字多，文不达意，造成双方当事人对判决主 文内容引起争议；再如判决的标的物与实际执行的标的物不符，其判决的数量与实际数量不相称，判决表述不科学等。

2、被执行人对法院判决、执行臵若罔闻。大部分被执行一方当事人从收到生效判决开始，就一直抱着抵触的态度，认为法院判决不公正，明确表示绝不放弃自己既得的利益。在生效判决确定的履行期限内，他们一直抱着幻想，不积极履行；在送达执行通知后，他们的情绪开始激化，宣称要用一切手段来维护自己的利益；当法院组织力量强制执行时，他们更是动员男女老少到现场进行阻挠。在每个阶段，执行人员都要反复、耐心地宣传讲解释法，可谓好话讲尽、道理讲清、法律讲透，但都收效甚微，被执行人还是我行我素，臵若罔闻，臵法院生效判决于不顾。

3、涉土地纠纷案执行投入多、历经时间长。从案件进入执行程序开始，执行人员便多次反复做被执行人法律解释工作，但反复做工作也做不通，到最后都是要组织50-60警力强制执行，每个涉土地执行案耗费的时间、人力物力多，造成执行周期过长、执行成本过高，以致于法院都无法独立承受。有些案件当年执结不了待明年，有些案件则三、四年也执结不了；有些案件需执行法院全体动员齐上阵，有些案件需上级法院出面统一调动执行力量，有些案件则需党委政府牵头组织公、检、法、司等有关部门实行大兵团作战。

4、执行效果不理想、个别案件反复无常。在耗费了大量 的时间、人力物力之后，很多案件仍然是吃力不讨好，双方当事人都不满意。被执行人一方始终不愿放弃已经到手的土地，在执行的过程中不断地进行干扰、阻挠；权利人一方急于想得到土地，对迟迟不能如愿很有怨气。有些案件好不容易执行下来，刚把土地交到权利人手中，很快被执行一方又去侵占，恢复到执行前的状态，反复无常。个别案件的被执行一方甚至不惜采取暴力手段对抗执行，或者与权利人发生群体冲突，造成流血事件。

5、法院的威信和法律的尊严受严重损害。本来法院的整个执行工作面临执行人员严重不足执行案件难执行的情况，涉土地纠纷案件的执行更是难中之难。这种执行难，助长了被执行一方心中无法，视法院判决、执行为儿戏的态度，也加深了权利人一方认为法律软弱、法院无能，只能靠自己来维护权利的怨气。这也是农村“涉土地纠纷”不断出现、而且难以调处、难执行的重要原因。

四、原因的分析

涉土地案件的执行之所以存在上述严重问题，笔者认为主要有以下几方面的原因：

1、审判人员业务水平不高、全局观念不强、领导把关不严。实践中，导致判决不当的原因是多方面的，既有客观的因素，也有主观的因素，归结起来，有如下几个方面：一是个别审判人员审判业务不熟练，审理案件的综合判断能力 不高，没有全局观念。如对某一涉土地案件，从审理查明到对案件认识到下判，还不能够全盘考虑问题，还未能认识到对个案判决在执行时是否能够实现。涉土地纠纷要合法、也要合理，在合法前提下，要确保生效判决可以有效执行。二是对法律文书(包括判决书、裁定书、调解书）的审核不严。个别审判人员由于案件多，事情繁忙，工作责任心不强，忽视审理阶段的环节，忽略法律文书的制作，法律文书进入打印送达阶段，缺少校对审查，结果将带有错别字或判决内容词不达意的法律文书送达到当事人手中，导致当事人的异议。三是分管案件的院、庭领导对案件的审批把关不严，是导致带有“毛病”的法律文书发生法律效力后难以执行的一个重要因素。对案件的审批，院、庭领导因分管庭室工作过多，无暇顾及，思想上往往认为案件已经过审判合议，不会存在什么问题，忽视了详细审阅，从而使本有问题的法律文书进入生效期。为执行工作埋下了“祸根”。四是片面适用法律，机械套用法律条文，不尊重客观事实，放弃本质分析，因而使判决或调解的结果脱离实际，造成裁判不可执行。

2、被执行标的特殊，执行手段简单。涉土地纠纷的土地是不动产，搬不动、拿不走，相对于动产而言，它是一种很特殊的标的。它与动产的根本区别就在于“动”还是“不动”，简单地说，它是拿不起、移不走、捆不住的。权利人对土地的占有、支配，完全不同于对动产的占有、支配，不 能以收藏、封闭等有形的方式来实现，而只能以法律、权利意识等无形的力量来约束。同时，面对这种特殊的标的，执行手段也很“特殊”，无非就是简单地在争议土地上划线、打桩、翻犁、种植（播种），如果有变化，也只是根据不同的案件分别或者综合使用这些手段而已。正是标的的特殊性和手段的简单化，明显地影响了执行的效率和效果。

3、“土地问题”关系农民群众的切身利益。土地，从来都是农民最基本的生产、生活资料，换句话说土地就是农民的命根子。改革开放以前，由于种种原因，农民不怎么关心土地的多少、优劣，也不重视土地的管理和利用。改革开放实行家庭联产承包责任制后，土地的多少、优劣与农民的生产、生活状况息息相关，因此，每个农民及其所在的农村集体经济组织具有强烈的占有、支配更多、更好的土地的欲望，是再自然不过的了。正是农民们这种“寸土必争”的态度，增加了执行的难度。

4、历史遗留问题多，立法滞后、不健全。由于长期以来我国实行超越历史阶段的路线、方针、政策，对土地的管理和利用是一种盲目、随意、混乱的状态，遗留了很多问题。比如，土地流转行为不规范引发纠纷案件。无论是家庭成员间还是同村村民间在流转土地时大多以口头约定为主，即使有为数不多的农户签订了协议，但也不同程度的存在概念不清、约定不明确、权利义务不确定等问题。兼之土地流转时 大多没有经集体组织备案或同意，甚至没有第三人见证，以致在发生纠纷时因缺乏证据、约定不明或流转程序不当等导致争议空间较大而选择诉讼方式维权，法院判决下来了，他们不服；再有土地流转不公开、不透明，流转管理不到位。在农村土地流转中，无论是家庭成员间还是同村村民间大多转让、转包是在他们间私下进行，基层政府、村组缺乏对农村土地流转进行指导和管理，任由农民不规范地流转土地，一旦一方当事人反悔，极易发生纠纷。很多土地是否确过权、确权给谁不清楚，调整土地的性质、范围、面积没有资料证实，而当年这些事件的亲历者又已逐步过世所剩无几，等等。另外，这方面的立法原来几乎是空白，改革开放后也一直比较滞后，法律、法规、政策还不够健全。正是历史遗留问题和立法滞后，为被执行一方抗拒执行找到了借口和可钻的空子。

5、农民的法律意识普遍不高，有关人员偏袒误导。虽然我国的法制建设已经取得很大进步，公民的法制观念有了很大提高，但由于历史的原因，社会的法制环境仍然比较差，公民的法制观念仍然比较淡薄，这种状况在农村和农民身上就更为明显。同时，有的领导干部出于亲情关系或者其他利益关系，再加上认识上有偏差，有意无意地偏袒、支持一方；有的律师或代理人，为了私利误导、唆使或纵容其委托人。这些状况，为阻挠、对抗执行提供了一定的社会基础。

6、法院审判、执行等部门之间协调不到位，法院与对外相关部门联系不到边，未发挥职能作用。涉土地案件的执行，固然是法院的职责，但是，在现有的条件下，还离不开有关部门乃至全社会的支持。这个问题，不要说有关部门，就是法院本身的认识也不到位，基本把它单纯看成是法院的事情。特别是在强制执行后，被执行一方很快又侵占土地、恢复执行前的状态时，有关部门包括党委政府都认为还是法院的事，法院也认为是案件出现反复尚未执结。这种认识是非常错误、有害的，它不仅给法院背上了不该背、也背不起的包袱，还助长了被执行一方对抗执行的行为。

五、解决问题的对策

摆出了问题，分析了原因，那么如何解决问题呢？笔者认为，主要应该从以下几方面来着手解决：

1、提高法官业务素质，完善各项法律制度。一是加强审判人员的业务培训，力求全面掌握常用法律法规（包括行政法规知识），提高政策水平，扩大法律知识面，增强驾驭庭审的能力和判断能力，丰富社会知识和经验。二是完善对案件的审判和管理制度，主管案件的院、庭长，要认真负起监督作用，严格把好质量关，真正建立起错案追究制度。三是案件的主办人员对法律文书要认真负责，反复核对，特别是对裁判文书的主文部分要逐字逐词逐句进行推敲，在没有问题的情况下才送达到当事人手中。四是完善执行案件的审 查制度。对执行案件立案、审查工作形成制度，对审查发现确有错误的案件，应严格地报院长审批，并重新提起再审。堵住不合格的案件进入执行程序，减少执行中的人力、财力、物力的耗费，从而提高执行案件的质量和效率。

2、认真研究执行标的特性特点，探索执行的有效手段。我们应该开拓视野、更新观念，针对“土地”这个执行标的的特殊属性，把它放在社会主义市场经济体制的框架内，从土地基本法律制度出发，借鉴资源配臵市场化的方法和经验，研究土地所有权、使用权价值实现的新途径，探索更多、更有效的执行手段。比如，确定所有权归属的土地，能否在被执行人承认土地归权利人所有的前提下，双方约定在一定期限内，被执行人向权利人支付对价后仍然管理使用该土地。又如，确定使用权归属的土地，能否由权利人收取相应价款后，将该土地使用权转让于被执行人。等等。

3、正确对待历史遗留问题，积极开展精准帮扶活动，发展农村经济，提高农民生活水平。对历史遗留的问题，不能靠法院一家单打独斗解决问题，各级党委、政府，特别是有关职能部门，要本着尊重历史、承认现实、着眼发展的态度，从兼顾各方利益出发，积极负责、公正公平地进行处理。比如在土地流转过程中，政府相关职能部门最好向需要进行土地流转的农户提供统一的格式合同，并指导签订，签订后应主动提醒农户履行备案等手续。对已经流转土地但还没有 签订合同的农户，应告知他们风险，协助其签订合同；落实土地流转纠纷多元化解机制，拓宽纠纷解决渠道，充分发挥基层村委会的作用，及早发现问题，采取有效措施，防止矛盾激化；充分发挥调解、仲裁、诉讼三种纠纷解决机制的优势，加强村组、基层政府调解，避免矛盾升级，及时化解纠纷。法院在执行中，也要从这方面对农民进行耐心的宣传解释，争取他们的理解和配合。同时，还要积极推进农村产业结构的调整，促进农村经济的全面发展，使农民的生活水平得到稳步、持续地提高，以减少他们对土地的依赖，减轻法院执行的压力。

4、注重立法，健全法制，依法执行，文明执行。针对执行立法滞后、特别是涉土地这类特殊案件的执行立法滞后的状况，要加快立法的步伐，为执行提供坚实的基础和可靠的依据。同时，我们还应该充分理解和正确适用现有的执行法律制度，寻求缓解执行难的突破口。比如，前面提到的执行后出现反复的情况，属于执结还是未执结？应当如何处臵？这类问题亟需我们理解、适用好现有的法律，纠正以往的认识和做法。法院执行完成把标的交给了申请执行人后，被申请人又搞破坏或强行要回，这时申请人又找到法院执行人员，这种情况还是不是法院责任，如果法院告诉申请人找派出所，派出所又说是法院的事，就容易造成“扯皮”。笔者认为，立法应明确法院执行过后在一定的期限内还是法院 的责任，或者应明确这种情况应看作是案件已经执结，但之后出现了新情况，已经不单纯是法院的事情了，至少不应该是执行的工作了。根据现有的法律制度，强制执行后，意味着法院的执行程序已经终结，出现反复属于另外的法律关系。对被执行人在法院执行后又去侵占土地的行为，应以拒不执行判决、裁定罪或妨害公务罪追究其刑事责任，或者由公安机关以其破坏社会治安（生产秩序）为由进行处罚。立法明确了，才能为执行提供了有力的保障，不然，还会出现反复执行的情况。

5、解决执行难不能搞闭门执行,不能光靠法院“单打独斗”，要搞协同作战“阳光执行”。涉土地纠纷案的执行需要创新领导体制和工作机制，调动社会各方面的力量，进行综合治理，打一场破解“执行难”的“立体战”。要建立“党委统一领导，人大政协监督，政府支持配合，党委政法委组织协调，法院主办，政法部门以及工商、税务、金融等有关部门联动，新闻媒体和社会各界广泛参与”的执行工作新机制。要大力宣传农村土地流转等相关法律知识，政府相关部门、司法部门、村委等要积极向村民宣传土地流转等相关法律知识，使村民了解相关土地流转法律规定，规范自己的土地流转行为。在执行土地纠纷案件过程中，要抓住执行时机、讲求执行艺术，充分发挥村委会情况熟、人情厚的优长，使其成为化解当事人之间对抗情绪的主导力量。对有较大对抗 情绪的当事人，从一开始接触，就要保持高压态势，使其认清形势，配合执行。对尚有亲情维系的当事人，晓之以理，动之以情，明之以法，使双方因感念亲情而握手言和。对涉农土地纠纷案件加大执行监督力度，积极探索灵活多样的执行方式，建立执行公开和执行告知制度，切实构建解决执行难的长效机制，从而使涉农土地纠纷案件的执行难问题迎刃而解。

第二篇：对涉政府案件执行难的调查分析[模版]

对涉政府案件执行难的调查分析

法院执行难是全国性的问题，也是社会各阶层普遍关注的焦点，而政府为被执行人案件的执行又是执行工作中难度最大的。涉政府案件不能依法执结，不仅损害当事人的利益，损害了法律的权威，而且破坏了党的形象，损害了政府的信用，使社会矛盾日益激化、法制环境逐渐劣化。涉政府案件执行难到底难在哪里、如何解决这一难题，长期以来一直是困饶执行干警的难题。近日，我院对2002年以来涉政府的116件案件的执行情况进行了调查分析。

一、涉政府执行案件的特点

（一）涉及面广。我院辖区22个乡镇，在116件涉政府执行案件中，市政府为被执行人的有4件，占3.45%，其余112件均是乡镇政府为被执行人的案件，占总数的96.55%，每个乡镇都有作为被执行人的案件，涉及面非常广。

（二）标的额大。116件案件，标的额总共为855.02万元，平均个案标的额7.37万元。其中个案标的额在15万元以上的18件，占15.52%，标的额最大的为102万元。

（三）分布不均匀。在涉及乡镇政府的114件案件中，最少的乡镇只有一件，这样的乡镇有4个，仅占3.45%，最多是有13件。有两个乡镇的案件就占总数的22.8%，标的额相对较大。

（四）执结率低。自2002年以来，我院的全案执结率都在62%左右，而涉政府案件的执结率明显偏低。在116件涉政府案件中，全案执结的为50件，仅占43.10%。全案执结案件标的额320.01万元，仅占总标的额的37.43%，统计表明，标的额较小的案件执结数量较多，相当一部分标的额较大的案件未能执结。

（五）案由相对集中。这116件案件中，案由相对集中在借款或借贷纠纷，约占72.6%，行政确认或不履行职责的仅为4件，占3.45%。其他拖欠工程款、招待费、汽油费、维修费的占22.73%，有1.72%的是损害赔偿等侵权行为引起的纠纷。

（六）政府承担连带责任的较多。在116件案件中，有37件是乡镇政府下属企业或部门承担清偿责任，政府承担连带责任，占31.89%。这类案件绝大多数是借款或借贷纠纷案件，因有下属企业或部门承担责任，除企业不存在的以外，执行起来要比只执行政府容易一些，这类案件的执结率相对较高。

二、涉政府案件执行难的原因

（一）政府债务较重、财政收入减少、可供执行财产少是涉政府案件执行难的主要原因。由于历史的原因和一些乡镇政府管理不善，决策失误，造成债务负担较重，特别是经济欠发达乡镇，工业落后，外欠债务达几千万元，加上取消了农业税，其财政收入很少。而根据法律规定，政府的办公场所不能查封，财政专项资金不能冻结，基本上没有可供执行的财产。

（二）政府领导缺乏全局意识，后任不认前任帐是涉政府案件执行难的一个因素。个别乡镇领导只关心自己任期内的现实利益，不注重维护政府的信用，营造安全、诚信的投资环境，对前任留下的债务久拖不还。只要法院对其财产采取强制执行措施，他们便会拿前任留下的债，他管不着为由拒绝履行义务，甚至以执行会影响稳定、干扰政府正常工作秩序向上级党委、政府汇报，由上级领导出面打招呼、批条子，给法院施加压力，为执行工作设臵人为障碍。

（三）体制的弊端 也是导致涉府案件执行难的一个因素。现有体制下，乡镇党委书记是实际上的一把手，掌握人、财、物大权，但不是法定代表人。因此，即使乡镇长自愿或迫于压力想履行法律义务，有时乡镇党委书记不同意，也会使案件无法顺利执行。同时，法院设臵地方化——“端人家的碗，看人家的脸，服人家的管”，人、财、物皆隶属于地方，难以摆脱地方保护主义的干扰。

（四）执行力量不足、执行干警的业务素质、执法水平、执行作风等方面的欠缺以及消极执行、拖延执行等是造成涉政府案件执行难的内部因素。

三、涉政府案件不能执结的危害

（一）损害了债权人的利益，损害了司法的权威和法律的尊严。这类案件处理不好，容易导致广大人民群众法治信念的动摇，劣化法治环境，与当前依法治国的进程格格不入。

（二）损害了政府的形象，使群众对政府产生信任危机。一些乡镇政府搞项目建设，向银行贷款银行不敢贷，向群众个人借款群众不敢借，只要不付现钱，当地群众都不愿去承揽政府工程，乡镇干部去饭店吃饭，饭店老板明示不准乡镇机关干部记账。个别乡镇政府招不来商、引不来资、借不来钱、办不成事，一定程度上影响了经济建设的步伐。

（三）激化社会矛盾，影响社会稳定。对于乡镇政府而言，申请执行人是社会弱势群体，他们深知地方父母官的潜在重要性，他们是在向乡镇政府屡次追要到期的借款、集资款、工程款、树苗款、购货款、加油款、修车费、餐饮费等，四处碰壁，万般无奈的情况下，才到法院打官司。如果连法律也保护不了他们的合法权益，他们能做的就是逐级上访、集体上访，甚至采取过激的围攻执行干警、当地政府的行为。

四、解决涉政府案件执行难的对策

（一）在执行涉政府案件中，积极依靠党的领导、人大监督和政府支持。要把涉政府案件的执行情况经常向当地党委、人大汇报，向政府通报，取得理解，得到支持。在执行具体案件时，主动邀请人大代表随同监督，在遇到重大、疑难、复杂的涉政府案件，以及抗拒、阻挠、干预执行的，及时报告上级党委、人大、政府进行协调。

（二）上级法院要加强对下级法院涉政府案件执行工作的指导、协调、监督，充分发挥执行管理体制的优势，使涉政府案件的执行形成区域合力。对干扰大、阻力大的案件，上级法院要积极运用集中执行、交叉执行、提级执行等有效手段予以执结。

（三）完善法院内部案件管理机制，对政府作为申请执行人的案件及时合并执行，并加大执行力度。以作风建设为重点，切实加强执行队伍建设，创新执行方法，提高执行艺术。要把思想工作贯穿涉政府案件执行的始终，既要坚持依法执行，也要做说服疏导和协商工作，实现执行工作的法律效果和社会效果的统一。

第三篇：涉行政机关执行难的调研文章

涉政府执行案件相关问题探讨

发布人：圣才学习网 发布日期：2010-06-03 15:28 共人浏览[大] [中] [小]

为深入、全面研究解决我市涉政府执行案件的有关问题，本课题组走访了全市九个基层法院，专门就此问题进行调研。通过本次调研，深入了解到我市涉政府执行案件的现状和存在的问题，文章分析其危害后果和成因，最终提出了有建设性的建议和对策。本次调研，旨在对我市当前积存的涉政府执行案件的执行难问题进行分析、考察，为破解涉政府案件执行难作有益的探索。

一、我市涉政府执行案件现状及后果

（一）现状和特点

据不完全统计，2001年至2006年10月，我市法院受理行政机关作为被执行人的案件共115件，涉案标的额为10176．82万元。具体数据为：

1、按行政机关级别分，如下表。

行政机关

案件数

比率

涉案标的额

比率

省级及部门

4件

3．45% 1595．6万元

15．68%

地市级及部门 5件

4．35% 2154．34万元 21．17%

县级及部门

19件

16．52% 4875．4万元

47．91%

乡镇级

87件

75．68% 1551．48万元 15．24%

注：案件数系指行政机关为被执行人的案件受理数；第3列比率系指占涉政府案件总数的比率；第5列比率系指占涉案总标的额的比率。

2、按案件类型分，民事案件为110件，占95．65%，行政赔偿案件5件，占4．35%。民事案件类型、案件数及占所有115件案件数的比率如下表。

工程承包纠纷 55件

47．83% 赔偿纠纷

13件

11．30%

借款合同纠纷 21件

18．26% 劳动争议

5件

4．35%

购销合同纠纷 12件

10．43% 其他纠纷

4件

3．48%

3、按执结情况分，已执结30件，占26．09%，部分执行29件，占25．22%，未执结56件，占48．69%。其中省级、地市级政府机关及部门作为被执行人的案件已全部执结。县级及部门作为被执行人的案件已执行12件，部分执行2件，未执行5件。乡镇级政府作为被执行人的案件已执行9件，部分执行27件，未执行51件。

分析以上数据，当前我市涉政府执行案件存在以下特点：

1、从执行情况看，未执结和部分执结涉政府案件达到77．91%，已严重构成我市法院执行难的一大瓶颈。

2、从主体看，县级及部门和乡镇政府作为被执行人案件所占比例达到92．2%，尤其是乡镇政府未执行案件和部分执行案件所占比例偏高，占所有涉政府执行案件的67．82%，占所有乡镇政府作为被执行人案件的89．66%；而省级、地市级政府机关及部门作为被执行人的案件仅占7．8%。所以涉政府执行案件突出的问题仍在乡镇一级。具体到我市，突出的问题仍存在于浏阳市、宁乡县二个法院。

3、从案件类型看，绝大部分为民事纠纷案件，占了95．65%，其中行政机关拖欠工程款案件比例相对较大，达到47．83%。

（二）后果

涉政府执行案件不能及时、有效执结，其危害诸颇多：

1、严重损害申请执行当事人的合法权益，损害司法的权威和法律的公信力，也容易导致人民群众法治信念的动摇，劣化了长沙市的法制环境。从我市法院的统计数据来看，政府作为被执行人案件的标的额在1万元以下的有9件，最长的已拖延了7年未予清偿，最少的也是2年未执行。欠债还钱乃妇孺皆知的道理，而政府部门充当“老赖”，拒不履行还债义务，反映出一些基层政府部门的特权心态，他们口头上喊着依法执政、执政为民，而心里头却高高在上、目无法纪，甚至带头抗拒法律的裁决，其实质是依仗权势藐

视法律的权威，是对法律尊严的严重挑衅。部分政府部门的这一做法，也在群众中强化了法律无用论的观念，进一步造成法院地位的降低。

2、严重损害了党和政府的形象，使部分群众对政府产生信任危机，造成县、乡镇政府招不来商、引不来资、借不来钱、办不成事。据统计数据，政府作为被执行人案件的标的额最少的是2500元（申请人浏阳市文家市镇信用社与被申请人浏阳市岩前乡联营封山林场、文家市镇人民政府借款合同纠纷案），该案系于1999年立案，但至今未执结。这样标的额的案件也未能得到执行，政府老赖的形象昭然可见。

3、严重激化了社会矛盾，影响社会稳定，最终影响安定团结的政治局面。事实证明，行政机关作为被执行人案件执行难不断积累扩大，对构建社会主义和谐社会与推进法治国家进程将产生重大影响。中国有句古语，“民不跟官斗”，相对于政府而言，申请执行人是社会弱势群体，他们是在向政府追讨到期的借款、集资款、吃饭钱、工程款、树苗款、加油钱、修车费、购货款等，四处碰壁，万般无奈的情况下，才到法院打官司。如果连法律也保护不了他们的合法权益，最后的希望破灭了，老百姓就会对我们的党、政府失望。他们能做的就是逐级上访、集体上访，甚至采取过激的围攻法院、党委、政府的行为，从而严重影响和谐社会的实现。

二、问题及原因分析

（一）对涉政府拒不执行现象，目前缺乏监督管理和责任处理机制

行政机关在民事活动中因侵权或违约给当事人造成的损害，并被法院通过司法审判程序确认其应当承担法律责任，行政机关理应自觉履行生效法律文书所确定的义务，以减少当事人的损失扩大或消除更大影响。但实践中，对行政机关法定代表人不履行民事义务的行为，我国当前尚缺乏相应的监督管理和责任处理机制，此助长了部分行政官员的消极执行甚至对抗执行的心理。相反，部分行政机关法定代表人或责任人不仅漠视法院作出生效法律文书所确定的义务，甚至还认为其在任期间未让法院强制执行是其政绩。

（二）政府财政困难，影响涉政府案件的执行

当前，我市地方政府经费主要依靠当地财政收入，而地方财政支付能力有限，大部分收入均限于保障地方公职人员的基本工资及必要费用。而且，部分乡镇级政府确实存在财政困难问题，他们缺乏履行生效裁判的经济基础，成为影响涉政府案件执行的重要因素之一。

（三）部分行政机关法定代表人有特权思想，法治意识淡薄，漠视法院执行

一是有的行政机关法定代表人或工作人员有特权思想，对法院裁判行政机关承担法律义务不予认同，而不积极配合法院执行或自觉履行义务。二是有的行政机关法定代表人或工作人员的守法意识淡薄，漠视申请执行人继续扩大损失或扩大影响。

一方面对法院的执行置之不理，甚至用行政权力对抗执行。在执行中有的行政领导直言不讳地说：“法院的判决算什么?”还有的干脆说：“要钱没有，单位工资帐户你们可以去查封，办公室你们可以随便封。”

另一方面不同情不理解申请执行人的苦处难处，不自觉履行义务，不维护行政机关依法守法的高大形象。三是地方保护主义或部门利益思想作怪。政府为保护本地区利益，奉行地方保护主义，这主要表现在外地法院来执行或委托执行的案件上，当地政府根本不买法院的“帐”，以你执行影响他的发展大局和社会稳定为借口进行干预；受委托的当地法院，被指责成不维护地方的利益，法院压力很大，即使地方财政有给付能力，法院也不可能顺利采取任何强制措施。

（四）法院归属地方管理的现存体制，制约涉政府案件的执行

从法院角度言，法院的人、财、物受到地方政府制约。法院是在地方党委领导和上级法院指导下开展审判执行工作的。一方面，法院的人事编制、工资福利受到地方政府制约；另一方面，法院的各种经费及基础设施、办案财物保障等，主要依靠地方政府，法院对某行政机关执行，将会受到政府有形或无形的干预。对涉政府执行案，法院束手束脚，进退两难。

三、对策和建议

经系统分析，课题组认为应采取如下对策予以解决涉政府案件执行难的问题：

（一）强化行政机关工作人员学法、知法、守法、执法意识，树立法治政府形象和法治公务员先进性形象，建立相应的监督管理和责任处理机制

所谓法治，就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。作为行政机关，有带头学法、知法、守法、执法的责任，应树立公务人员学法、知法、守法、执法的法律意识，应主动履行业经司法程序确认生效承担的某种法律责任，不应使权利人在难以实现权利时而选择向人民法院申请执行而成为被执行人。树立法治政府和法治公务员先进性形象，高度认识行政机关作为被执行人的影响性和危害性，行政机关干部率先垂范，是解决行政机关作为被执行人案件执行难的关键。同时，应建立相应的监督管理和责任处理机制，建立行政机关个案履行责任跟踪管理机制，建立行之有效的行政机关作为被执行人案件的履行事后个案跟踪监督机制，推行行政机关领导拒不执行法院生效文书的一票否决制。从中央到地方，把法院的执行工作纳入日常管理工作事务中，凡有一件有履行能力而拒不履行的涉府案，对领导实行一票否决制，这样才能真正维护法律权威，促进行政机关依法行政。

（二）依法落实财政预算，加强管理，保障行政机关依法履行义务

行政机关作为被执行人，主要内容之一是支付能力问题。当前，应当高度重视行政机关楼堂馆所等基础设施建设，对此予以规范管理，凡涉及到以后可能影响及时还债的项目应不予批准。这样，就可以一定程度上避免行政机关超负荷承担债务以及认真清理行政机关拖欠债务问题。对已成为老赖的行政机关，应依法落实财政预算，加强管理，保证资金支付到位。同时，对应当追究责任的行政机关或直接责任人员，应依法依规处理。

（三）加强立法，制定统一强制执行法

在当前执行难成为普遍问题的阶段，非常有必要将民商事、行政、刑事中的赔偿案件的执行归并起来，由全国人大制定适合我国现阶段实情的统一的强制执行法典，此有利于震慑义务人自动履行义务，也有利于规范人民法院的执行，更有利于社会各界监督法院的执行，增强执行透明度。

（四）加大执行力度，穷尽执行手段，最大限度实现申请执行人的利益

由于涉政府案件执行具有干扰大、阻力大和政府履行能力弱等特点，经过调研，我们认为，可采取以下措施，加大执行力度，穷尽执行手段，以最大限度也保护申请执行人的利益。

1、在依法执行、文明执行、规范执行中，应注重处理好五个关系：

（1）处理好依法执行与党的领导、人大监督的关系。法院要把涉政府案件的执行情况定期向当地党委、人大汇报，执行具体案件时，应尽量争取人大的支持与监督，主动邀请人大或有关人大代表随同监督。对执行政府案件中遇到的重大、疑难、复杂案件，以及抗拒、阻挠、干预执行案件的，及时报告党委、人大协调处理。

（2）处理好依法执行与树立法治和诚信政府形象的关系。执行人员要强化大局意识和平等保护的观念，以执行促长沙经济发展，为长沙经济发展创造一个安全、诚信、公平竞争的法治环境。

（3）处理好依法执行与政府支持的关系。对涉政府执行案件，要与政府多沟通、多联系，努力争取政府的理解、谅解与支持，促使有履行能力的政府及时自愿履行义务，对一些只有部分履行能力的政府，要动员其做好当事人工作，让当事人理解政府难处，并同意政府先履行部分义务。对于没有履行能力的政府，要与当事人协商，可考虑长期履行协议。

（4）处理好依法执行与维护政府机关正常运转的关系。在执行涉政府案件时，注意工作方法，多做宣传、协商工作，通过严格认真细致的工作，使对方当事人对法院工作的理解和支持，做到既维护政府机关正常运转，又切实保护当事人利益。

（5）处理好依法执行的法律效果与社会效果的关系。在执行中要始终把握正确的政治导向，树立法治观念、诚信观念，维护当事人合法权益的观念，注重执行艺术，实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

2、在当地党委的领导下，成立清理协调领导小组，并做好工作安排。

要积极与党委、政府沟通，成立涉政府机关为被执行人案件的清理协调领导小组，由党委（政法委）、政府、人大、政协、法院、检察院、公安等部门的主要领导担任。领导小组下设办公室（设在法院），负责执行落实工作。可在清理协调领导小组的组织下，定期开展涉政府机关为被执行人案件专项清理活动，并及时做好清理活动安排。

3、穷尽执行手段，想方设法，提高执行水平

一是加强法院执行队伍建设，提高执行人员素质，提升执行能力和服务水平；二是可考虑法院交叉执行，如浏阳法院的某些难度较大的涉政府执行案件由宁乡法院执行，这样就可以减少当地法院和执行机构所承受的地方行政机关的干预压力；三是应进一步完善涉政府执行案件提级执行制度的执行问题，如某些基层法院的涉政府执行案件，完全可以由中级法院采取提级执行的方式进行，这样可以打破辖区界限，克服地方保护主义。

第四篇：公共政策执行难案例分析

关于公共政策执行难的案例分析

案例

据《南京晨报》2005年19日报道，近年来，一些被人民群众寄予厚望的扶贫干部面对金钱的诱惑蜕变成国家的蛀虫，频频利用手中的权利蚕食国家的扶贫款。有的国家级贫困县的小小乡长配置的公车竟然是进口的“皇冠”，有的人打着“扶贫”的旗号办实体、搞项目，神不知鬼不觉地将扶贫款“洗”进自己的小金库„„近日广西省防城区法院日前以贪污罪、受贿罪、数罪并罚，判处防城港市防城区扶贫办原主任谢乃金有期徒刑11年。经审理查明谢乃金自2002年9月任扶贫办主任起，在事实扶贫项目过程中，加大开支，4次将扶贫款非法占为己有，共贪污扶贫款近14万元。仅广西一省在2004年1月至2005年2月，广西省检察机关共立案侦察贪污、挪用和私分救灾款、扶贫款和移民安置款等职务犯罪案件48起，涉案人员56人，占广西检察机关反贪系统立案总数的4%，涉案金额达1100多万元。由此我们可以看出在我国其它地区的扶贫政策方面的执行存在着许多不足的地方。（资料来源：《南京晨报》2005年12月19日）

分析

从上述案例材料中我们看到我国扶贫政策的执行以及扶贫专款的执行与发放存在着许多缺漏，贫困地区群众的救命钱屡遭“洗劫”，民怨沸腾，严重影响了我国贫困地区的社会安定与经济发展。通过公共政策这门课的学习，我们知道公共政策的执行存在着许多阻碍因素，从而使得政策的执行结果与政策预期目标有所偏差。在这里，我们讨论的政策执行是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务等行为方式，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而实现既定的政策目标。而政策的具体执行过程中，执行的主体、执行的客体即政策的目标群体、执行的环境、正确的执行策略和有效的沟通都是非常重要的影响因素。下面我就自己的理解，主要从执行主体方面谈谈对上述案例中扶贫政策执行难这一现象的认识。

我认为，政策执行主体是影响政策执行中最容易出现问题的一个环节。首先，在我国国家行政体系中，绝大部分行政机关及其工作人员都是属于政策执行主体范畴。我国政府是典型的层次结构，庞大的政府系统是由不同的部门和不同的层级构成的纵横交错的复杂体系，中央的政策精神，经过不同层级地方政府和不同政府部门过滤之后，则会发生政策走形、扭曲现象。而不同的地方政府和不同的部门之间及他们与中央政府之间也可能发生利益矛盾，利益冲突从而导致政策执行的困难重重。其次，在具体执行过程中任何公共政策的执行活动都要靠各级政府机关与政策执行人员来进行，政策执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源，是联系政策与社会公众（政策目标群体）的桥梁。政策执行人员自身的素质、政策水平、管理水平的高低将直接影响着政策目标的实现与政策任务的完成。但此时就出现两种情况：一是他们可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以顺利实施；二也可能是由于他们软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策的空子而造成政策失误甚至政策夭折。所以，我认为政策主体因素应当是政策执行过程中的核心因素，所以应该也必须引起高度关注。在上诉案例中，之所以会出现扶贫款项被扶贫主管人员以各种手段而据为己有，就是因为在扶贫政策执行过程中，地方政府因没有具体实施的相关要求和实施反馈措施，才使得本来就不能胜任的执行人员得以钻空子而获得私利。这里不能不认识到一个执行人员必须具备一定的政治素质，必须有为人民办实事的态度，有把人民利益和国家利益放在首位的认识，并且以自己的行动来证明作为一个政策执行者应尽的义务。

总之，必须认识到执行主体在政策执行过程中的重要作用，才能更好的发现并解决问题，才能将我国政策执行、政府的执行力推向新的发展。

第五篇：最高法院审结涉银行纠纷案件报告

最高人民法院（以下简称最高院）从去年起强力推行裁判文书上网公开，大大方便了律师研判相关案件的裁判倾向。

我们从“中国裁判文书网”采集最高院和天津市各级法院2013年全年审结的银行业诉讼案件文书，分类筛选，并逐一阅读，从中挑选出涉及难点或热点问题的案例，加以简明分析，并探讨了银行方败诉原因，编写了一份《银行业诉讼研究报告》（2013版）。

现将第一部分《2013最高人民法院审结涉银行纠纷案件报告》呈给读者，以期帮助银行业读者了解本行业在最高院所涉诉讼情况及最新裁判规则。篇幅及载体所限，我们此次发表时删除了全部图表，并对该报告中的部分内容进行了删减。

一、最高院审结涉银行纠纷案件基本概况及特点

本报告所有数据均来源于“中国裁判文书网”。裁判时间截取为2013年1月1日至12月31日，以“银行”为关键词筛选出1555条记录，在全部记录中筛选当事人含银行业金融机构（此处包括农信社）的民商事诉讼案件435件，利用EXCEL将重复项去掉，共提取最高院2013年全年裁判的银行业诉讼案件224件。我们将该224件裁判文书逐一按照案件类型（案由）、涉诉主体、程序类型及裁判结果、银行作为一审被告的案件类型等分别进行了归类及数据统计。

（一）案件类型结构：传统业务纠纷占比较大，新型金融纠纷案件类型鲜见其中

从案件类型结构来看，金融借款合同纠纷案件等传统型资产负债表内业务产生的纠纷占据涉银行纠纷案件的第一位，占比接近40%。其次储蓄存款合同纠纷、票据纠纷、财产损害赔偿纠纷案件甚至以银行为借款人的借款合同纠纷等也占据了一定的比重。除此之外，银行方不断尝试运用《公司法》及最高院关于公司法司法解释二的部分条款，向债务人公司股东提起股东损害公司债权人利益纠纷之诉。较为新型的交易模式如进口押汇等在诉讼中有所体现，而基于最高院审级的限制，银行卡纠纷未见其中。银行保理融资业务纠纷及银行与信托、保险公司、券商、基金等合作开展交叉业务所产生的纠纷、金融衍生品交易纠纷等也并未反映在审结案件列表之中。究其原因，金融创新所产生的新业务模式、交易结构及金融产品从开发到推出市场直至爆发纠纷需要一段时间的累积，而最高院审理案件绝大多数为再审案件，从一审、二审再到再审阶段的审理周期较长，因此如果业界希望看到最高院对新的交易模式及结构涉及的法律问题的认定思路及态度，尚需时日。

（二）主体分布：大型股份制银行案件数量居高不下，城商行农商行异军突起 从审结案件所涉及的银行来看，2013年全年五大股份制银行占比超过50%，其中尤以中国农业银行的身影最为常见，其余依次为中国银行、工商银行、中国建设银行和交通银行。招商银行、华夏银行等中小型股份制银行占比18%，天津银行等城市商业银行占比14%，农村商业银行和农信社相加占比为10%。出现这种现象的原因主要是城商行、农商行等近年来一方面业务覆盖面空白点不断减少，而另一方面风险暴露、风险管理及损失吸收能力总体匹配度有所差异。个案诉讼标的、涉案数量随着业务规模扩大不断攀升，而考虑到两类银行损失吸收能力总体与股份制银行相比处于较低水平，这一现象值得城商行、农商行管理者给予一定的重视。

（三）涉银行纠纷案件刑民交叉情况：因金融犯罪引发的纠纷较为普遍 因金融犯罪引发的涉银行金融商事纠纷类型多种多样，尤其是涉嫌集资诈骗类犯罪、诈骗类犯罪等案件数量较多，同时出现了极少数银行内部工作人员特别是一定管理职务的人员利用职务便利、内外勾结，损害银行或者客户利益引发纠纷的情况。关于此类案件的程序应如何处理、受案后相关民事合同效力如何判断以及进一步确认各主体的民事责任的裁定书、判决书在我们筛选的全部裁判文书中占据了一定的比重。

（四）裁判结果：改判、提审、指令再审案件占比较大

对一审判决书不服提起上诉的案件中改判率高达44%，而全部176件再审审查案件中，驳回再审申请的仅占不到一半，审查后裁定提审和指令再审的比例达到41%。这一比例超出我们的预期，说明我国司法裁判的终局性有待提升。而数据彰显的启示就是，银行业要改变过去两审终审的观念，重视再审审查程序，维护自身合法权益。

（五）银行作为被告的案件类型分布：储蓄存款合同纠纷以及银行作为借款人的借款合同纠纷（或称民间借贷纠纷）值得重视

剔除双方当事人均为银行的案件，我们将其余裁判文书逐一按照银行一方是否为一审程序被告进行了标注，得到银行方作为被告的案件132件，占全部案件的比重超过六成。我们进一步将涉及到的案由进行了数据统计，结果显示：执行异议之诉、储蓄存款合同纠纷、信用证纠纷、票据纠纷以及银行作为借款人的借款合同纠纷（或称民间借贷纠纷）占全部银行作为被告案件总数的53%，特别是储蓄存款合同纠纷、银行作为借款人的借款合同纠纷以及损害赔偿纠纷具有一定的规模。从相关的裁判文书中所介绍的案情分析可知，产生这一现象的主要原因是银行相对方维权意识提高、银行管理不规范、部分工作人员缺乏责任心甚至与犯罪分子相勾结等。

二、典型案例索引

经过逐一查阅224份裁判文书，我们筛选出对业界较为关注的难点、热点问题有所反应的典型案例共27件，制作成索引，供业界参考。主要涉及刑民交叉案件的程序处理及民事合同效力认定及相关主体责任承担、消极之诉诉讼标的确定标准、多笔借款协议合并为一诉的级别管辖认定、破产程序与银行方起诉程序竞合问题、保证合同效力、监管责任认定、银企合作协议纠纷中银行方过错责任认定以及银行工作人员以银行名义对外借款行为的效力认定等。篇幅所限，本次发表时未包含我们对基本案情的总结及对相关裁判观点的展开分析。

（一）程序处理问题

1、债务人行为构成集资诈骗罪，银行方向法院起诉要求债务人还款的，不属于人民法院受理案件的范围，不予受理；已经受理的，驳回起诉。

典型案例：四川中南明大置业投资有限公司、中国工商银行股份有限公司厦门前埔支行与黄木兴以及李宝华等借款合同纠纷案【案号：（2013）民四终字第22号】

2、借款合同并不必然因借款人涉嫌骗取贷款罪而无效，即便无效连带责任保证人亦不当然免责。银行方为维护自身合法权益而起诉借款人和保证人，有事实和法律依据，符合起诉条件的，人民法院应予受理。

典型案例：中国农业发展银行灯塔市支行与辽阳宾馆有限责任公司、辽阳罕王湖农业集团有限公司借款合同纠纷案【案号：（2013）民二终字第39号】

3、借款人因刑事犯罪被判处刑罚并相关刑事判决中明确继续追赃发还贷款银行的，贷款银行的损失应先通过刑事追赃程序解决。在其未能提交证据证明刑事追赃程序已经终结的情况下又提起民事诉讼的，应不予受理；已经受理的应驳回起诉。

典型案例：中国银行股份有限公司沈丘支行与中国农业银行股份有限公司沈丘县支行合同纠纷案【案号：（2013）民申字第847号】

4、银行方就多笔借款协议起诉同一债务人还款且要求保证人、抵押人承担相应责任的，要求债务人还款的诉请应按照一案来概括认定争议标的并作为法院行使管辖权的依据。

典型案例：辽宁维远塑材制造集团有限责任公司与中国农业银行股份有限公司葫芦岛分行、郭大维管辖权异议案【案号：（2013）民二终字第12号】

5、请求确认合同无效并请求判令不负有依据该合同产生的一定金额的债务的纠纷，应以合同金额及请求不负债务的金额为争议标的额，并以此为据确定级别管辖。

典型案例：王仁辉与中国建设银行股份有限公司临沂铁路支行金融借款合同纠纷管辖权异议案【案号：（2013）民一终字第127号】

6、金融借款合同中约定管辖条款为格式条款，银行方向债务人履行了提请注意义务的，该管辖约定条款有效。

典型案例：清远汇利安物业发展有限公司与内蒙古银行股份有限公司营业部、杨冠武借款合同纠纷管辖权异议案【案号：（2013）民一终字第166号】

7、当事人均不同意将案件交下级法院审理且不存在其他应交下级法院审理的情况下，上级法院将案件交由下级法院审理，当事人对此提出管辖权异议的，该异议成立。

典型案例：兴山天星供电有限公司、湖北省地方水电公司、湖北丹江能源投资（集团）有限公司与中国农业银行股份有限公司武汉长江支行、郧县电力公司金融借款合同纠纷管辖权异议案【案号：（2013）民一终字第39号】

8、原告同时提出股东资格确认之诉和执行异议之诉的，对股东资格确认之诉应不予受理。需先进行股东资格确认方能认定是否为执行异议之诉适格主体的，应对执行异议之诉驳回起诉。

典型案例：哈尔滨国家粮食交易中心与哈尔滨银行股份有限公司科技支行、黑龙江粮油集团有限公司、黑龙江省大连龙粮贸易总公司、中国华粮物流集团北良有限公司执行异议纠纷案【案号：（2013）民二终字第111号】

9、债务人已进入破产程序但破产程序尚未终结，银行方起诉要求股东承担抽逃出资补充赔偿责任的，或要求确认债务人以外的主体与债务人法人人格混同承担还款责任的，应驳回起诉。

典型案例：烟台银行股份有限公司与烟台金属材料交易中心有限公司欠款纠纷案【案号：（2013）民提字第18号】、西宁特殊钢集团有限责任公司青海省国有资产投资管理有限公司为赣州银行股份有限公司股东损害公司债权人利益责任纠纷案【案号：（2013）民提字第161号】

（二）实体认定问题

10、借款人以骗取贷款罪、且银行工作人员以非法发放贷款罪被追究刑事责任，根据刑事判决书认定的事实可以证明双方当事人存在“以合法形式掩盖非法目的”的合谋，相关借款合同应认定无效。在没有证据证明抵押人对借款人骗取贷款行为知情仍为抵押行为时，抵押人无需担责。

典型案例：中国农业银行股份有限公司岫岩满族自治县支行与兰翎、鞍山万兴隆岩田木业有限公司借款、抵押合同纠纷案【案号：（2013）民二终字第51号】

11、在无证据证明银行方对借款人的合同诈骗行为明知的前提下，涉案借款合同为可撤销合同，银行方享有撤销权。银行方对借款人提起诉讼的，视为其放弃行使撤销权，借款合同有效。担保人未提供证据证明银行方与债务人恶意串通或者存在欺诈、胁迫的行为的，担保合同有效。

典型案例：岳阳友协置业有限公司与交通银行股份有限公司佛山南海支行及吴荣华，佛山市友协国际贸易有限公司、常谦进、徐可明借款合同纠纷案【（2012）民再申字第212号】

12、公司法人出具保函依据的董事会决议和股东会决议只在该法人内部发生法律效力，不能影响保证人基于保函对外已经形成的法律关系。保证人主张董事会和股东会决议被法院确认无效直接导致保证合同无效的，应不予支持。

典型案例：方大炭素新材料科技股份有限公司与中国农业银行股份有限公司陕县支行、三门峡惠能热电有限责任公司及辽宁方大集团实业有限公司保证合同纠纷案【案号：（2013）民申字第624号】

13、借款人违反借款合同约定的用途，将部分贷款用于偿还旧贷利息的，不构成《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三十九条规定的“主合同当事人双方协议以新贷偿还旧贷且保证人不知道或者不应当知道而不承担民事责任”的情形。保证人主张银行方对借款监管不利应免除保证责任的，不予支持。典型案例：中国农业银行股份有限公司大连甘井子支行与大连础明集团有限公司、大连冰凌花天然食品有限公司借款合同纠纷案【案号：（2012）民提字第51号】

14、银行方依照《保证保险合作业务协议》要求保险公司承担保证责任的，应按借款保证合同纠纷处理，适用有关担保的法律。

典型案例：中国人民财产保险股份有限公司葫芦岛市分公司与中国建设银行股份有限公司葫芦岛分行保证保险合同纠纷案【案号：（2013）民申字第1565号】

15、未依法将质押金钱放置于专门账户，并且对任何第三人均能显示出设立质押的外观的，不符合质押财产特定化的要求，债权人请求对该款项主张优先受偿权的，不予支持。

典型案例：中国银行股份有限公司东营东城支行与东营市华乘荣威汽车销售服务有限公司、张玉娥、薄非、巴松涛金融借款合同纠纷申请再审民事裁定书【案号：（2013）民申字第2060号】

16、债务人与第三人就在建工程达成以物抵债协议的时点，发生在银行方与债务人就该在建工程抵押权登记申请至领取权利证书期间的，银行方主张该“以物抵债协议”侵害其抵押权的，不予支持。

典型案例：邹城市和源房地产开发有限责任公司与中国农业银行股份有限公司济宁分行、山东省济宁丰泽圆房地产开发有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷再审复查与审判监督民事判决书【案号：（2013）民提字第97号】

17、债务人收到银行方债权已转让给第三人的通知后仍然选择向银行继续偿还的，不产生清偿诉争债务的法律效果。银行方接受清偿虽丧失合法债权根据，但因受让人仍有权向债务人主张债权，故银行方不构成不当得利。典型案例：青岛泓海投资有限公司与中国农业银行潍坊市分行不当得利纠纷案【案号：（2013）民申字第1631号】

18、银企合作中，银行方未按照合作协议的约定履行义务的，应依其过错程度承担相应的责任；三方协议不是普通双务合同，卖方主张先履行抗辩权的，不予支持。

典型案例：河北钢铁集团荣信钢铁有限公司与招商银行股份有限公司上海曹杨支行、上海灏聪实业有限公司、王庆融、沈杰、沈泓、樊秋佩金融借款合同纠纷申请再审民事裁定书【案号：（2013）民申字第924号】

19、质物监管人依照质物监管协议所承担的监管责任，区别于保管人在保管合同项下承担的义务。保管人未履行监管义务而导致质物灭失的，应依照《合同法》总则第107条规定承担损害赔偿责任。

典型案例：中储发展股份有限公司大连分公司、中储发展股份有限公司与中国民生银行股份有限公司大连分行监管合同纠纷案【案号：（2013）民申字第138号】

20、行为人与银行之间是否成立储蓄存款合同，需要结合行为人是否向银行方发出要约以及银行方是否作出承诺两大因素确定。行为人违规收取高额利息的，可作为法院认定其主观上并非善意的参考因素之一。

典型案例：李德勇与中国农业银行股份有限公司重庆云阳支行储蓄存款合同纠纷案【案号：（2013）民提字第95号】

21、存款人履行储蓄存款合同过程中存在不当行为，对存款被挪用存在过错的，应当对其存款损失承担相应的责任；银行向存款人支付的存款“奖励”属于非法揽储的，该“奖励”属于不当得利，存款人应返还。典型案例：陈增连与中国农业银行股份有限公司太原市学府支行、中国农业银行股份有限公司山西省分行营业部储蓄存款合同纠纷案【案号：（2013）民申字第377号】

22、银行工作人员以银行名义向第三人借款的，由于对外借款不属于商业银行经营范围故不构成表见代表，由于第三人未尽到注意义务故也不构成表见代理。典型案例：刘治淮与交通银行股份有限公司蚌埠分行民间借贷纠纷案【案号：（2013）民申字第312号】

23、银行工作人员以银行名义向第三人借款，尽管对外借款不属于商业银行的经营范围，但是考虑该人员出具借条时的身份、场所以及借条内容判断，应认定为职务行为，对所在银行产生法律效力。银行提出的借条加盖公章系伪造以及未收到汇款的抗辩，不构成认定职务行为的障碍。

典型案例：中信银行股份有限公司长沙晚报大厦支行与李海波借款合同纠纷再审民事判决书【案号：（2013）民提字第21号】

24、当事人提出银行同意其所出资公司开户并转账存在过错为由要求银行赔偿损失的争议，不属于“对支付存款本金和利息请求权”的情形，应受诉讼时效的限制。

典型案例：台湾凯霖企业股份有限公司与中国银行股份有限公司江阴山观支行、江阴金潼纺织有限公司股东代表诉讼案【案号：（2013）民申字第179号】

25、银行方向有管辖权的法院递交起诉状后，受诉法院就诉争债权与债务人协商还款调解事宜导致正式立案延后的，诉讼时效中断以银行方递交起诉状之日为准。典型案例：大庆开发区靖圣有限公司与龙江银行股份有限公司大庆分行借款合同纠纷申请再审民事裁定书【案号：（2013）民申字第391号】

26、银行方向共同债务人之一催收导致诉讼时效中断的，该事由对其他共同债务人也发生诉讼时效中断的效力。

典型案例：中国农业银行股份有限公司中宁县支行与宁夏沃尔德实业有限公司、宁夏秦毅实业集团有限公司金融借款合同纠纷案【案号：（2013）民二终字第55号】

27、银行方依照生效判决向法院申请冻结并强制执行显名股东所持有的股权，隐名股东以其为实际出资人为由提出执行异议的，不予支持。

典型案例：哈尔滨国家粮食交易中心与哈尔滨银行股份有限公司科技支行、黑龙江粮油集团有限公司、黑龙江省大连龙粮贸易总公司、中国华粮物流集团北良有限公司执行异议纠纷案【案号：（2013）民二终字第111号】

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