第一篇：教育治理体系改革方向
我国教育治理体系改革该向何处去
当前解放教育生产力，推进教育体制改革，关键在于重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。推进教育治理体系改革的路径选择是，从政府间分权治理到部门间合作治理，走向政府、社会间合作治理。
■张志勇
改革开放30年多年来，我国教育改革和发展特别是各级各类教育事业的快速发展得益于教育管理体制的改革，体现在教育行政部门自身管理权的下放和各级各类学校办学活力的释放。《中华人民共和国教育法》第15条对各级教育行政部门的管理权限已作明确规定，但长期以来，形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。从宏观上讲，教育部门缺乏教育的统筹权，从中央到地方教育行政都缺乏教育统筹权。从中观上讲，教育行政效率极其低下。各级教育行政部门统筹教育改革和发展，必然涉及人的问题和财政问题，教育行政部门说了不算，导致严重的推诿扯皮。从微观上讲，学校作为教育的主体缺乏创新活力。
重构我国纵向教育治理体系
我国纵向教育治理体系存在的主要问题是：管理权力过于集中、学校缺乏办学自主权、社会缺乏教育管理的参与权和监督权。重构我国纵向教育治理体系，应着重推进以下四个方面的变革。
中央向地方放权
重构我国纵向教育治理体系，首要任务是从中央到地方各级政府及其教育行政部门对教育事务管理权重新进行划分。中央政府及其教育行政部门主管的行政事务应限于国家教育体制、教育规划和实施、改革发展战略和实施、国家教育标准和执行、教育法治统一和实施等，具体事务应该放权给省以下各级政府及其教育行政部门。
各级政府向社会让度教育决策参与权
教育利益相关方在教育决策中的缺位状态必须尽快改变，向教育利益相关方让度教育决策权，是各级政府及其教育行政部门下放的权力的重要方面。现在，各级政府的整个教育决策几乎完全在行政体制的框架下由行政人员自身来运作，而社会各界，教育利益的相关主体，参与教育决策的空间、机会非常少。山东省潍坊市推行重大教育事项“第三方协商式民主听证”，凡涉及学校、师生切身利益的重大教育政策出台，全部委托第三方，组织校长、教师、家长、学生代表进行第三方听证和民主协商，保障利益相关者“话语权”的教育改革，在全国影响比较大。各级政府向学校放权
关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权。学校应依法拥有下列自主权：人事管理自主权，包括副校级干部和中层干部任用权、教师职称评聘权、教师自主招聘权、不合格教师的解聘权，自主招生权、财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权、教师绩效工资的自主分配权、课程改革自主权、对不符合法规要求的教育评估事项的拒绝权等。同时，必须明确作为法人的校长的权力保障机制和约束机制。建议有关部门尽快起草《学校法》，明确政府与学校的权力边界。
建立现代学校治理机制
建立现代学校内部治理机制，包括完善教职工代表大会、学生代表大会制度，建立家长委员会和社区教育委员会等。一要向教师让度权利，各级教育行政部门及其附属教研机构要把教学自主权还给教师，学校要明确并保障教师对学校事务的知情权、管理权、监督权和决策权等。二要向学生让度权利，建立和完善学生代表大会制度，尊重、支持并保障学生的知情权、参与权、表达权和监督权等。三要向家长让度权利，学校要支持学校家长委员会依据章程自主开展活动，保障其知情权、参与权和监督权等。四要向社区让度权利，支持学校社区理事会依据章程自主开展活动，保障其知情权、参与权和监督权等。
重构我国横向教育治理体系
中国教育体制改革最大的问题是横向教育治理体系有很大的问题，具有教育管理职能的各个部门的管理事务管理权力没有相应的边界，主要表现为越权管理和集权管理。重构我国横向教育治理体系，要推进四个方面的变革。
“确权”：确定教育行政权力归属
“确权”，就是要尽快确定教育行政权力的归属。现在很多教育权力不在教育部门，而到了那些非教育职能部门。职业基础教育的管理权是在教育部门吗？很多不在教育部门。民办教育机构的准入权在教育行政部门吗？民政部门、工商管理部门都在审批。校外教育机构的准入，工商部门、民政部门都可以批。可以说，整个教育准入体系混乱不堪。
“分权”：划定教育行政权力边界
最关键的是教育人事权力配置，必须理清组织、编制、人事部门的权力边界。教师招聘、职称评审、教师管理调配等权力应还给县级教育行政部门，编制、人事部门在其职权范围进行总量管理和监督。教师继续教育的管理权应该归属教育行政部门，人事部门只负责对教师继续教育政策的宏观管理。中小学校长和地方教育局长管理方面，组织、人事与教育部门实行分权管理。在教育财政权力配置方面，要尽快厘清财政、发展改革与教育部门的权力边界。按照中央和全国人大常委会关于公共财政预算管理的有关规定，建议与教育财政相关的政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。“限权”：推行“三个清单”
在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”，对各级政府教育职能部门的权力进行限定：权力清单，明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力；负面清单，明确各级政府及其教育行政部门不能做什么；责任清单，明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。
合作治理：教育职能部门间的权力制衡
推进改革的根本目的，就是要在横向教育治理体系方面形成合作治理新格局，建立权力运行和制衡机制。国家在中小学教师管理体制方面推行“县管校聘”管理体制改革，就是推行合作治理的重要尝试。这一改革的根本目的，就是要形成编制、人力资源与社会保障部门负责教师编制和职称岗位总量管理，教育行政部门具体负责教师招聘、职称评审、教师调配的新格局，从而把教师从“单位人”变成“系统人”。
重构我国教育治理工具
我国传统的教育治理工具主要包括单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要真正提高我国教育行政治理效能，既要改革我国教育行政治理机制，也要重构我国教育治理工具，运用现代教育治理手段。
依法治教：教育治理的根本方式
从总体上讲，我国教育体制改革仍然处于“一管就死、一放就乱”的怪圈之中，最关键的就是依法治教的意识极其匮乏。没有依法治教的意识，在这种情况下放权是极其危险的。在全社会必须强化教育法治意识，在教育治理方面，做到依法用人、依法决策、依法规范、依法治理、依法考核和依法问责。
专业化治理：管理者专业化和管理专业化
这里的专业化治理，包括管理者的专业化和管理专业化两个方面。我们现在要解决一个让懂教育的人办教育、管教育的问题。现在有不少高中校长，有不少的教育局长不懂教育。在推进地方教育局长专业化方面，山东省进行了艰难探索，严格地方教育局长的任职资格；同时，我们必须用专业的方式管理教育事业，走出传统的经验管理和行政管理思维。
信息化治理：教育的大数据管理
当前的教育管理如果没有信息化手段，很多管理无法有精准的判断。要推行大数据管理，就是信息化治理，在当前的大规模教育之下，教育的大数据管理已经成为一个可能。2013年，淄博市启动优质特色高中建设，提出了优质特色学校建设的八大任务，即优化高中教育资源、特色学校建设、现代学校制度建设、课程体系建设、数字化校园建设、教育队伍建设、科研创新、学生综合素质提升等。从专家评教（40%）、学生评教（10%）、家长评教（10%）、工作考核（10%）和教学质量（30%）等五个方面实施多维度评价。研发了普通高中优质特色发展成果展示平台，实现了高中优质特色发展成果的过程性管理以及海量信息的存储积累、分析评价和交流共享，研发了学生和家长网上评教平台，首次组织学生和家长全员化评教。
公开化治理：教育事务、人事、财务管理公开
教育政务信息应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，除非法律另有规定。在公开的内容上，要一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。只有教育政务信息都公开了，教育行政部门和学校的所作所为才能置于社会公众的广泛监督之下，教育腐败、教育违法行为就没有了藏身之地。只有教育财政预决算及其支出项目公开了，教育公共服务支出就公开了，教育财政效益才能得到有效的监督。加快各级政府的教育财政预决算及其开支项目向全社会公开的步伐，形成公开的监督机制，我们公共服务才能到位。
第三方治理：社会治理与市场治理的引入
加快推进第三方治理，社会治理与市场治理的引入是目前教育治理现代化重大任务。2012年至2014年，山东省教育厅委托山东省社情民意调查中心对全省普通中小学生课业负担进行电话调查。调查项目涉及“睡眠时间”“作业量”“在校学习时间”“考试次数”等涉及学生课业负担的多项内容。2009年以来，山东省全面推行家长委员会建设，让社会家长的力量参与到学校治理当中来。潍坊市大力支持民办教育发展，在教育治理方面通过民办教育，激活公办教育，形成了“公办不择校、择校找民校”的良好格局。
当前解放我国教育生产力，推进我国教育体制改革的关键，是要重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。只有在科学分权的前提下，块块才具有统筹教育改革和发展的可能，才能与条条一起实施有效的教育合作治理。推进教育治理体系改革的路径选择是：放权，政府间分权治理；分权，部门间合作治理；让权，政府、社会间合作治理。
第二篇：我国金融机构体系改革的方向
我国金融机构体系改革的方向
11级政治经济学 杨丽丽
S110038
一、我国金融机构体系的构成
（一）金融机构含义
金融机构是专门从事货币信用活动的中介组织。金融机构泛指从事金融业务、协调金融关系、维护金融体系正常运行的机构。在市场经济体制下，世界各国的金融机构体系一般包括：货币金融政策、制度的制定及执行机构；金融业务的经营机构；金融活动的监督管理机构。
（二）金融机构体系的含义和作用
1、含义
金融机构体系，又称之为金融体系，是一个包括经营和管理金融业务的各类金融机构组成的整体系统。金融机构体系是一种以中央银行为核心，以商业银行为主体，以各种专业银行和非银行金融机构为补充的多种金融中介机构并存的格局。
中央银行处于一国金融机构体系的中心环节，处于特殊地位，具有对全国金融活动进行宏观调控的特殊功能。多数国家只设有一家中央银行，也有个别国家设有多家中央银行或金融当局。
2、作用
第一：改善资金转移质量的服务
（1）改善金融资产的期限限制。
金融机构可以同时向资金供求双方提供不同到期期限的金融产品，因此，在金融机构的参与下，短期的资金供给有可能间接地支持长期的资金需求。
（2）增加了金融资产的分割性。
金融中介机构通过出售金额不等的金融商品，可以达到吸引零散的资金供给来满足巨额资金需求的目的。
（3）分散金融资产的风险。
为了减少风险，金融中介机构可以直接对资金需求方的市场行为、财务状况、经营运作等方面加以监督。并且，金融中介机构还可以通过对不同风险资产的组合来降低资金风险。
（4）提高金融资产的流动性。
金融中介机构提供的相当一部分金融产品具有高度的市场流动性，因而可以大大降低金融资产的交易成本。第二：提供经纪人服务
交易服务，金融咨询服务，资信评估、资金筹集的组织、投资项目的推销、保险和信托服务等等。
（三）我国金融体系的构成概况 我国金融机构体系包括：
1、中央银行与政策性专业银行；
2、国有独资商业银行、全国及地方性股份制商业银行、非银行金融机构；
3、外资金融机构、外国金融机构的分支机构、中外合资金融机构；
4、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会及保险监督管理委员会。
以上四个部分构成了我国金融的决策及执行、业务经营及监管机构体系。
二、新中国金融体系的建立及演变
（一）建立
新中国金融体系的建立是通过组建中国人民银行、合并解放区银行、没收官僚资本银行、改造私人银行与钱庄，以及建立农村信用合作社等途径实现的。新中国金融体系的诞生以中国人民银行的建立为标志。
（二）演变 1、1948——1978年，“大一统”模式的金融体系
在此阶段，学习前苏联的经验，经济、财政管理体系和金融体系都是按照苏联模式建立，从而形成了“大一统”的金融体系——中国人民银行是我国那时的唯一一家银行；它的分支机构按行政区划普设于全国各地，形成一张覆盖全国的金融网，此称其为“大”；“统”则是指银行实行了“统存统贷”的信贷资金管理体制。2、1979——1983年，“多元混合型”金融体系。
1979年改革开放以来，银行等金融机构迅速发展，金融体系包括的内容不断丰富，但我国在当时没有专门的金融管理机构，形成了“四龙治水，群龙无首”的局面。3、1984——1993年，“新型金融体系”。
1983年9月，国务院作出了《中国人民银行专门行使中央银行的职能决定》，从1984年1月1日起，中国人民银行不再对一般工商企业和居民个人办理信贷业务，其业务对象是银行等金融机构，其原有业务将由新成立的中国工商银行来办理，至此我国建立了以中国人民银行为中心（领导）以专业银行为主体，多种金融机构并存的新型金融体系。4、1994年至今，“现代金融体系”。背景是社会主义市场经济体制的建立，要求金融体系进行改革。改革的目标是建立适应社会主义市场经济发展需要的以专业银行为领导，政策性金融和商业性金融相分离以国有独资商业银行为主体，多种金融机构并存的现代金融体系。
第一：组建政策性银行。
第二：国有专业银行实行商业化改造。
第三：综合性商业银行（交通银行、中信实业银行）、区域性商业银行、城市商业银行的设立和发展。
第四：中国人民银行分支机构的改革。1998年11月，中国人民银行撤销了原31家分支机构，成立了9家跨省区分行，在不设分行的省会城市设立金融监管办事处，撤销在同一城市重复设置的分支机构，并明确了总行、分行、中心支行和支行在金融监管方面的权利和责任。
第五：建立资产管理公司。1999年，为了解决国有商业银行不良资产的问题，先后建立了四家由国家投资的特定政策性资产管理公司——信达（建行）、华融（工行）、长城（农行）、东方（中行），负责收购、经营、管理从国有商业银行剥离出来的部分不良债权。
（三）改革具体过程
1、建立独立经营、实行企业化管理的专业银行，并在此基础上将其转变为国有商业银行
1979年2月，为适应农村经济体制的改革，振兴农村经济和金融，再次恢复了中国农业银行，原来由中国人民银行承办的农村金融业务全部移交给中国农业银行经营。
1979年3月，专营外汇业务的中国银行从中国人民银行中分社出来完全独立经营。1979年，中国人民建设银行也从财政部分设出来。
1983年进一步明确了中国人民建设银行是经济实体，是全国性的金融机构，除继续负担拨款任务外，可大量开展一般银行业务。
1984年1月，成了中国工商银行，承办中国人民银行原来所办理的全部工商信贷业务和城镇储蓄业务。
2、建立中央银行体制
随着“大一统”的金融体制向多类型、多层次金融体制格局的演变，金融机构不断增多，是的金融领域中协调、疏导、管理的重要性日益显现出来，中国人民银行既要承担占全国银行业务比重最大的工商企业信贷业务和城镇储蓄业务，还要担负对整个金融业的调控和管理工作，不仅显得力不从心，而且中国人民银行集剧透业务和管理于一身，也不利于管理工作的开展。
3、在国有商业银行之外，组建其他商业银行 1986年交通银行重新组建，随后又陆续成立了10余家股份制商业银行。这些商业银行的产生，对于加强金融业的合理竞争，促进金融业的经营管理，支持经济均衡发展起了十分明显的作用。
4、组建政策性银行
1994年以后，一方面，为了解决专业银行向商业银行转变的困难，另一方面，为了更好地支持经济发展，经国务院批准，先后组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。
5、建立非银行金融机构
建立包括信用合作社、保险公司、信托投资公司、证券公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、投资基金等在内的诸多非银行金融机构，完善金融机构体系，同时引进大批外国金融机构。
6、建立了全国统一的证券市场、外汇市场和同业拆借市场
1990年和1991年组建的上海、深圳两家证券交易所得正式营业，标志着我国直接融资市场得到了长足的发展。
1994年顺利实现了汇率并轨，从这时开始,我国人民币官价汇率与调剂价并轨,建立了以市场为基础单一的有管理的浮动汇率制。由此,我国人民币开始向国际市场靠拢,人民币的汇率将主要由外汇市场的供求来决定。
1996年12月1日又顺利实现了人民币经常项目可兑换，都标志着我国外汇体制的改革取得了可喜的成果。
银行同业拆借市场的利率实现了市场化，也标志着我国的货币市场及利率及利率管理体制的改革都收到了明显的效果。
目前我国金融已形成了以中央银行为核心，以商业银行和政策性银行为主题，多种金融机构并存、分工协作的格局。主要分为两大类：一是代表国家对金融业实施监督管理的金融监管机构；中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会；二是经营性金融机构，包括银行和非银行金融机构。
三、金融机构发展的趋势
（一）金融机构的混业经营 1．混业经营的概况
自 20世纪80年代以来，各主要发达国家的金融机构开始突破原有的专业化业务分工，开始走上综合经营多种金融业务的道路，即混业经营的道路。主要体现在两个方面：
首先是放松银行和非银行金融机构业务领域或资产组合的限制，允许银行和非银行金融机构经营更广泛的业务领域，实现相互之间的业务融合，特别是允许商业银行在经营传统的存、贷、汇业务的同时，经营证券、信托甚至保险业务，以减少对传统业务领域的依赖。此项改革的目的在于加强不同类型的金融机构之间的相互竞争，提高金融机构经营效率，使其能够为一般公众提供全面和完善的服务。
其次，专业化分工的突破还表现在同类金融机构之间互相侵入对方“领地”。
2、混业经营的原因
西方发达国家的金融业务由分业经营走向混业经营，不是偶然的，有着政治、经济和科学技术发展等方面的原因。
（1）西方国家的经济发展走向成熟，使资金的供求状况发生了根本的变化。（2）国债市场的迅速发展促进了资金分流。
（3）金融创新模糊了银行业、证券业、信托业的传统界限。面对激烈的竞 争，各金融机构为了扩大资金来源，又要避开限制，不得不设计出新的金融工具。
（4）新技术革命大大提高了个人和企业的金融应变能力，直接导致了新型金融工具出现，为金融创新奠定了技术基础，也对金融机构的规模经济提出了新的要求。
（二）银行机构的并购浪潮 1．银行并购的含义及特征(1)银行并购的含义
指商业银行(金融企业)通过收购、债权、控股、直接出资、购买股票等多种手段，取得被并购方的所有权，而后者则失去法人资格(即被吞并)或改变法人实体行为(即使其成为并购企业的分支机构)，或合并成为一个新的银行。并购的具体形式主要包括三种：合并、兼并和收购。
银行合并一般指一家银行与另外一家或几家银行联合起来成为一个会计实体，其中一家因吸收了其他银行而成为存续银行的合并形式。银行兼并是指一家银行采取各种形式有偿接受其他银行的产权，使被兼并方丧失法人资格或改变法人实体的经济行为。
银行收购是指一家银行通过在股票市场上有偿获得另一家或多家独立商业银行的经营控制权的方式，而使该银行的经营决策权改变的经济交易行为。(2)银行并购的特征
①从并购的目标来看，是以银行为主体的多元化并购
为了拓展业务领域、增加收人来源、扩大生存空间以及提高自身的竞争力，商业银行除了合并、收购和兼并其他的商业银行之外，还向证券、保险、投资、信托等金融机构展开并购。②从并购的形式来看，是由收购向合并发展。
③从并购的目的来看，是以获取控制权及新技术从而增加收益、提高国际竞争力为主。④从并购的规模来看，是强强合并组成超级银行。⑤从并购的区域看，是以美国银行为中心的辐射。⑥从并购的联系来看，银行业并购与工业并购相互促进。⑦从并购的结果看，是银行大型化、综合化和产融结合。2．银行业并购原因(1)规模经济
①可以增强公众信心，扩大市场份额 ②可以较低的成本获得优越的技术优势 ③可以产生业务范围广泛的规模经济 ④其他方面的规模经济(2)规避风险
(3)银行业务全球化的客观需要(4)银行业务范围全能化的客观要求 3．银行并购的利弊
银行并购这种市场交易行为对商业银行自身利益、经济发展和社会经济生活有着深远的影响和重大的意义。
(1)银行并购对自身发展的利益 ①突破进入壁垒，拓展经营边界 ②获得高新技术，发挥技术垄断优势
③实现高效率扩张，扩大市场占有率及规模经济 ④提高资本充足率，降低成本，分散风险(2)银行并购对社会的有利影响
①促进资产存量合理流通，提高资源整体的配置效率 ②提供多种金融产品，全方位服务社会 ③产融结合推动经济持续稳定发展
④拯救低效银行，保持金融体系和社会的稳定(3)银行并购的负面效应
①银行并购可能导致过度垄断，从而降低效率 ②银行并购在一定程度上影响了市场运行效益 ③银行并购增加了风险及失业人数 4．并购的发展趋势
在利益的驱动下，那些有条件并购但没有完成并购的银行会继续执行其并购计划。但是，由于并购后又存在着诸多对银行自身发展的不利因素，因此，这种并购的进程将受到一定的影响。这种不利的影响因素主要有以下几个方面：(1)规模不经济
(2)规模过大会带来经营风险
(3)金融监管困难，需要更多的国际协调
综上所述，由于存在诸多对银行的不利影响，银行的并购浪潮将受到挑战，其并购进程将大大放缓。
第三篇：中国政府改革方向
中国政府改革方向
马亚翔08电气二班080405228 我国政府做了大量工作。在法律法规方面，全国性的相关法规、规章的清理工作已基本完成，废止和修改、制定了一批法律法规；在关税削减方面，从2002年1月1日起，我国关税总水平已由15.3％降到12％，涉及5300多个税目；在行政审批制度方面，国家经贸委、国家计委、财政部等部门取消了二十几项行政审批项目，行业涉及水、电、建筑、房地产、农林、金融等多个行业。
然而，与WTO的规则和我国经济内在发展要求相比较，我国政府在减政放权、解除管制、减少政府对经济干预等方面的工作力度还很不够。从朱总理在“两会”期间的《政府工作报告》中也不难看出，今年八大工作重点中，有好几个方面都涉及减少政府管制和干预问题。报告明确提出：努力推进垄断行业改革。通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，引入竞争机制。尽快实施电信、电力、民航管理体制改革，抓紧研究制定铁路管理体制改革方案。在加快政府职能转变过程中，必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。继续理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责。进一步改革和减少行政审批，必须审批的也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任。
可以说，管制改革已成为政府今后几年的头等大事，其进展将直接影响到与世贸规则的接轨，更关系到下一步的改革大局。这是一步“将军”棋，世人都在关注。目前，中国的改革已经到了一个非常时期，从国内银行、证券金融、会计行业、国有企业等领域反映出的许多棘手的重大问题看，很多矛盾和冲击与行政管制有直接关系，因此管制这根链条到了非进行大幅度调整不可的时候了。基于此，本期报告我们选择政府管制问题进行探讨。为了行文的完整，首先概论政府管制的起因，然后深入分析当前在我国进一步解除政府管制过程中存在的障碍、难点，最后提出解除政府管制需要遵循的几个原则和今后的工作重点。
政府管制的形成经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。
1． 经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。
2． 社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行
准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。
三、中国政府管制形成的特殊原因
西方发达国家政府管制是建立在市场经济基础上，市场经济得到充分的发展，随着资本主义从自由竞争进入垄断时代后出现一些“市场失灵”现象，政府才开始逐步加强对经济行为的管制。但是，我国政府管制形成于计划经济时代，由于没有经过市场经济充分发展的阶段，因此，我国管制的成因与西方经典管制理论中的分析有很大不同。西方管制的出发点是维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场，在当时中国经济生活中到处存在着的管制。具体分析起来，我国政府管制的特殊成因主要包括以下四个方面：
1． 历史因素。这里要讲得稍为远一点，新中国在成立之初就否定了市场，认为市场是属于资本主义的东西，我们要建立的是社会主义国家，因此在经济制度上就应当实行计划经济。在计划经济时代，几乎所有的企业都是国家依靠其权力“剥夺剥削者”之资产或政府直接投资产生的，在这一过程中市场经济没有得到发展，而是由一个统一的国家来替代市场配置资源，替代企业家精神。
2． 政治因素。自建国以来，我们的资源就相对匮乏，为了国家安全和社会稳定，政府通过掌握国有企业来控制国家经济命脉，不能随便放弃对国有企业尤其是国有垄断企业的直接控制。
解除政府管制的障碍
打破国有经济垄断，开放国内市场，引入竞争机制，最终建立健康完善的社会主义市场经济体系是我国经济体制改革的最终目的这些行业一度成为制约中国经济发展的瓶颈，为了解决供给短缺和投资不足，政府开始吸引社会资金和放松价格管制。尽管国家垄断体制相对放松，行业垄断势力却有所增强，随着改革的逐步深入，国家和行业垄断越来越妨碍市场自由竞争体系的建立。因此，打破原有利益集团的垄断格局、消除现有经济体制障碍成为经济改革中最迫切的问题。
一、利益集团：解除政府管制的拦路虎
计划经济时代的政府管制形成的一些行业垄断者和各种利益集团利用政府给予的权利将一般的行为垄断逐步变成了法定垄断，致使这些垄断者为所欲为，很难去挑战它。众所周知，我国的电信、电力、民航等行业的垄断价格严重超出了百姓的承受能力，政府也下决心破除这些行业的垄断势力，但最终结果多数都是“雷声大，雨点小”。其他，如电力、民航等行业的改革进程也与其相似。这些行业的改革进程之所以如此缓慢，当然有牵涉范围广，没有现成模式供参考等方面的因素，但最主要的因素是这些行业的改革触及了当前某些个人、部门、行业或者地方上的利益以至受到百般阻挠。因此，改革必须深入下去，彻底打破即得利益者垄断。
（一）部门利益冲突：广电与电信——谁该入主互联网业
网络媒体，即“新媒体”，是基于IP协议的高速互联网，目前被公认为继报刊、广播和电视之后的“第四媒体”。它从根本上改变以往人们被动接受信息的方式。通过网上链接，人们接受信息的方式更加立体化，并且成为信息选择的主体。而使之成为可能的信息传播技术就是大家已不陌生的“三网融合”，即整合了声音（电话）、图象（电视）和数据（计算机）业务的宽带通信系统。这种宽带系统为受众提供的是需求导向和交互式的“一站购齐”的全方位的信息服务，如IP电话、图文并茂的新闻和专业信息、视频点播和网上购物等。
整合宽带系统的实现可以有多种技术渠道和市场方法。如现有的固定电话网，在其大覆盖的光纤干线网管基础上，利用电话调制解调器、数字技术对其以双绞电缆线组成的接入网进行改造，使其能够同时提供视频和数据服务；而新兴的网络运营商甚至已经开始独立建设全光纤入户的以提供IP业务为主要目标的新型骨干传输网，直接进入整合宽带系统。另外，固定电话公司、有线电视系统运营商、传统媒体公司以及在线数据服务商之间通过互相兼并重组和技术改造，也可以成为各种高速户聯网的物理基础。
目前比较一致的看法是，今后在网络媒体中占主导地位的是经过改造后的有线电视网。这不仅因为有线电视网的覆盖率与固定电话网不相上下，还因为它的光纤同轴电缆混合（HFC）网管系统，由于数字压缩技术和高效数字调制技术的应用，频道容量和多功能服务的能力得到大大的拓展，使其带宽远高于现有电话网的光纤双绞电缆系统。更由于其广播式传输有条件接收的技术特点与计算机网在逻辑上天然的兼容性，使它自身有无限的发
展前途。全世界的专家都一致认为，有线电视是解决信息高速公路“最后一公里”的最佳传输媒介。因此，有人把国内现有经过改造的电信网称为第一代低速因特网，而把光纤同轴电缆混合网逐步被光纤入户网取代以后的有线电视网称为第二代高速因特网。
但令人遗憾的是，广电系统至今没有取得互联网业务的经营许可，甚至在广电网通过加盟“中国网通”已经实际进入了因特网数据业务市场之后，国办[1999]82号文（《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》）中的规定仍限制广电和电信交叉经营。此外，信息产业部也在多种场合不断声明，广电提供因特网数据业务和电话业务是违法的，理由是广电没有完成网台分开。似乎只有当有线电视传输“网”完全从制作和播出电视节目的“台”中分离出来，由信息产业部统一管理并最好与电信网合二为一后才有资格提供基础电信服务。
其实从国际经验来看，作为有线电视系统运营商所属的有线电视系统，其节目的传输和播出并不存在完全的分离。其次，为鼓励整合宽带通信网的尽快发展和维持有线电视产业的文化特殊性，一方面，许多国家的政府允许有线电视系统运营商自由进入电信产业，而严格限制电信企业提供视频服务；另一方面，为规避WTO对开放电信业的要求，有的国家还特意将有线电视从统一的电信业中分离出来，或专门建立独立的有线电视网，以抵御外国文化的肆意入侵。与此同时却并不限制有线电视网参与国内整合宽带通信网的建设和运营。因此，国内现行的对有线电视的管制政策，恐怕还是从保护落后的中国电信网的利益出发而制定的。
（二）地方诸侯经济：消除市场分割的最大难题
加入WTO后，我国中央政府为与国际惯例接轨，积极主动修改或取消原有的不符合世贸组织规则的法律文件，颁布新的法律法规。然而，正如有些海外人士所担忧的那样，加入WTO
后中国最可能出现的违反WTO规则的不是中央政府，而是各级地方政府。目前，地方保护在我国仍然普遍存在，主要表现在以下几个方面：
1． 计划经济时代的惯性。过去各级政府包括中央政府在发展单一的国有经济、在各地形成“小而全”的经济体系过程中，制定了一系列的政策、法律、法规、规章，它们在出发点上、管理体制上都体现了地方利益。尽管当前为加入世贸组织要求进行文件清理，但有些地方仍以落实中央对各省市的要求、加快本地经济发展为出发点进行清理，没有按世贸组织的要求来做，造成不仅老文件清理得不彻底，新文件的制定也有地方干预的痕迹。
2． 地方利益的驱动。我国实行的是中央政府领导下的地方政府负责制，地方政府要承担经济发展、社会稳定和人民生活水平提高的职责。这种管理模式使地方政府存在管一方土地保一方平安，守土有责的思想，因而地方保护主义不仅在经济领域而且在其他各个领域都成为地方领导的一种束缚。在这种情况下，很容易产生垄断经营、封锁市场，抵制外地产品进入的情况。县与县之间，都不允许外县的产品进入本地市场，更不用说全省、全国统一市场的建立。
3． 经济管理体制的产物。我们的企业一直都是由国家直接投资，企业有行业管理部门，有主管部门，还有地方政府各类政策的支持，考虑到企业的利润、产品的市场，行业保护、地方保护的出现是难以避免的，甚至还形成了不同程度的攀比：哪个行业保护得好，哪个行业利益就好；哪个地方保护得好，哪个地方就得到发展。
当前以上种种问题和现象仍然比较严重，中国作为世贸组织成员按要求需要破除地方保护，中国经济发展自身也需要建立一个全国统一市场。为此，2001年4月国务院通过了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，要求各级人民政府及其所属部门负起消除地区封锁、保护公平竞争的责任。但是，其执行效果并不令人满意，以药品连锁经营为例，药品连锁经营既方便了群众，也降低了药价，然而目前在我国却很难发现有跨地区的药品连锁经营企业。
根据国家药监局调查，一些地区仍对连锁经营采取的或明或暗的地方封锁。部分地区对跨地域开办药品连锁经营明令禁止，有的以“换证期间不予受理”、“垂直管理未到位、不予办理”、“本地区未开始对外地申请的受理，不予办理”等为由拒绝受理；有的以“现在是整顿治理期间”、“本地区药品零售企业已经很多了”等为借口，对申请者进行推辞；还有的宣称“你们全来了，我们这儿的企业怎么活呀！”公开进行抵制。另外有些地区为“抵御”外来“势力”，采取暗地的保护措施。有的是省推市、市推省，相互推诿，无人受理；有的是嘴上答应得好，对申请人却一拖再拖，采取对付的办法；有的要么限制数量，要么收取费用，设置障碍；有的是在地区内先搞表面连锁，抬高自身价格，伺机以高价吓走外来者。
此类明令禁止或暗地保护的做法在啤酒、建筑、烟草等行业都不同程度的存在，还有一些地方政府在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地产品进入或者本地产品运出。今后一段时间打破地方保护主义、发展国内统一大市场将成为中央政府工作的一个重要方面。
二、不合理管理制度：解除政府管制的痼疾
在经济全球化的背景之下，加入WTO的中国政府将像全球市场中的一个“企业”那样面临激烈竞争，只不过竞争的内容由产品变为制度，哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境、更清晰的法律环境，谁就能更好地生存和发展。因此，中国政府如何定位、职能如何转变、应建立一个什么样的政府管制制度以及如何改革我国的政府管制等有关问题将关系到未来我国政府和企业在国际竞争中成败。然而，由于我国经济管理体制存在一些不合理性，行政审批事项过多，审批周期过长；同时一些部门和行业的垄断势力强大。这些不合理的制度给本已不堪重负的企业又增加一道枷锁。
（一）行政审批制度过多、过严
计划经济体制下政府事无巨细的管理方式使企业几乎丧失了自主经营的权力，在向市场经济转轨中，由于政府改革滞后，这种管理方式依然通过大量行政审批制度在实际经济生活中发挥作用。大量以企业设立、经营资格、许可证等行业管理为名存在的行政性审批，不仅给企业的创立和正常经营增加大量负担，而且严重制约了企业的创新活力，降低了企业运作效率。此外，行政审批为有关部门的官员和员工创造了权利“寻租”的机会，容易滋生制度性腐败。产生这种状况的原因：一方面是对我国行政性审批造成的特有危害性认识不够，没有更深层次的认识到这是计划经济的产物，更没有充分认识审批经济办事效率低下的危害性；另一方面，改革到了现在攻坚的阶段，涉及到权力和利益的调整，掌握权力的行政部门，不愿意自愿地退出历史舞台，这需要外界的推动。
在计划经济向社会主义市场经济过渡过程中，必须要下决心加快改革行政性的审批制度。要减少行政性审批，改革审批经济必须注意三方面的问题：一是中央部门的审批多于地方；二是后进的地区多于发达地区；三是对非公有制经济多于公有制经济。
由此，应该首先从法制理念上、从政府管理的理念上的创新上来解决。在制度上要有所创新，要弱化审批，该取消的一律取消，对确实需要审批的，简化程序，公开透明。政府在减少审批环节方面搞“一条龙”服务是必要的，但更重要的是这条“龙”也不能过于臃肿、庞大。对于因政府部门职能交叉存在的“重复性审批”，应在统一权利和责任的基础上合并，这样才能真正减少审批。
（二）行政性垄断势力强大
行政性垄断是指中央、地方各级政府部门及其授权的组织滥用行政权力，限制或者排除企业竞争的不当行为。其主要成因是：经济体制改革和政治体制改革尚未彻底完成以及贯彻执行不力；多元化的行政利益的趋动，国家对行政性垄断缺少必要的法律管制以及行政人员依法行政意识的淡薄等等因素。
目前，行政性垄断广泛分布于各行业和各类市场中；企业组织形式上表现为高度的纵向一体化（如石油、天然气、有色金属等）；在市场占有率上，他们在全国市场上占有绝对的市场份额；在垄断行为上，主要体现为限制竞争（如中国电信以技术标准为理由阻碍其他基础电信运营商的网络接入、排挤广电提供电信服务、国家电网限制地方电网的电能输入）和高额垄断定价（如邮资和铁路票价、手机双向收费），此外，如价格串谋（如民航的航线收入联
营）、掠夺性定价（前几年的寻呼价格大战）、价格歧视、指定购买、搭售、以及明显倾向于垄断的企业组合（如三大航空公司的“自愿”合并）也被广泛使用。
行政性垄断的普遍存在，使我国经济实际上被分割为相对不兼容的两个部分，经济运行中同时存在着市场机制与行政机制两种不同的资源配置方式。在以国有经济为代表的基础产业和公用事业等领域，行政性资源配置方式依然占据重要地位，并且通过行政性垄断阻隔、制约着市场机制在资源配置方面发挥其基础性作用，提高了整个经济运行的成本，给国民经济发展带来极大危害。具体来说，其危害主要表现在：
1.由于长期的供给不足和服务质量低劣，造成社会福利的严重损失；
2.限制竞争延缓了产业结构的高度化调整，降低社会资源的配置效率；
3.由于企业治理结构的不完善，所有者缺位造成“内部人”控制现象相当严重，因而企业经济效率较低，带来社会成本的提高；
4.由于控制权损失的不可补偿性，政府重复建设和企业重复投资无法控制，造成社会资源的大量浪费，同时由于缺乏基于充分信息的产业政策的正确指导，由此造成产业结构的长期失衡和低度化；
5.行政保护下的垄断行为，恶化了市场竞争秩序，延缓了公平有序之市场竞争环境的形成；
6.不利于政企分开和政府职能转变，即便有了形式上的政企分开，政府过度干预（投资和人事权控制）的继续维持，还有可能产生危害性更大的政企同盟；
7.现有的国有大型企业监管制度不利于现代企业制度的建立；
8.政府的直接垄断和对垄断企业的保护，实际上是对落后的保护，与WTO规则相悖，在全球竞争环境下不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力；
9.政府对垄断行为的参与和政府决策的非“三公”（公开、公正、公平）做法，以及广泛的“寻租”和腐败现象，有损政府的威信和执法效率。
放松管制 减少干预
一、政府管制改革的原则
在改革和完善现有政府管制制度的过程中，通过借鉴市场经济国家政府管制制度的经验教训，我们在实际工作中应把握如下几个原则：
（一）合理性原则
我国的政府管制，通过大量“合法”和非法的行政性审批和许可，其职能所及，可谓泛滥成灾。因此在管制改革过程中，对管制领域及其手段的设立，必须对上述管制的经济理由所建立的标准上，重新加以审定，并在制定监管政策时积极引入成本—效益分析。尽量取消和缩小对微观经济活动的过度干预。为此，为防止现存管制机构“自纠自查”过程中的机会主义，中央政府设立一个行政改革的临时调查机构是必要的。
（二）独立性原则
如上所述，在经济性管制领域，我国目前的行政管制机构大都存在政企不分、政事不分、政资不分和政社不分的事实。它们的职能结构基本是宏观政策调控（如行业规划和产业政策）、微观管理和行政管制的混合体。如果不改变这种状况，行政机构就很难具备独立性，很难摆脱部门偏好，从而难以在中立的立场上公正执法，或者难以有效利用有限的行政资源，难以从源头上遏制“寻租”和腐败的机会主义倾向。因此建立独立于各种利益集团的管制机构是深化政府机构改革的首要任务。
（三）公正性原则
合理设定原则和独立性原则并不能完全保证管制行为的公正性。管制机构在缺乏有效制衡和监督的条件下，很容易做出不作为、滥用权力、歧视性执法和违背程序等行政违法行为。为防止这些行为的产生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次必须加大行政违法行为的法律责任。改变管制方式，促进管制法制化和科学化
如果政府仍要对某些方面进行管制，那就要考虑改变现行管制方式，尽量用市场化、法制化的方式来改变公共权力行使的方式。有一些审批制度，例如土地的审批权，政府一时不能放弃，则应减少审批手续，简化审批过程，提高办事效率。就电信改革来讲，政府管制的重点应从直接对企业行为的管制——如价格管制，转移到对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制中来，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信市场中抢占优势地位。在政府管制法制化过程中，为避免管制部门被管制者“捕获”和政企利益同盟操纵立法，必须取消各类管制机构对立法的影响力，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法制度；在建立制度化的立法审查机制，提高人大对国务院及其各部门的行政行为的监督力度；在涉及到申请相对人权利（如特许经营权）的行政审批程序中，除了广泛引入公开听证程序外，还必须建立特许权的公开拍卖或竞标制度；此外，要建立完整的政府信息公开制度。在3月25日的“中国发展高层论坛2002年会”上，来自国内外的专家学者对我国现有比较严重的问题，如行政性审批、地方保护、部门和行业垄断状况进行评论，并提出一些积极有意的建议和措施。国家计委副主任汪洋指出，加快电力、铁路、民航、电信、公用事业等垄断行业的管理体制改革，破除行政和行业垄断，以及进一步减少行政审批，削弱实行地方保护的行政职能，是必须继续推进的两项重要改革。由此可见，我国政府已经把消除垄断和地方保护、治理整顿市场经济秩序作为一项长期的任务和今后工作的重点。
第四篇：军队改革方向
撤销现行7大军区，并建立4大战区司令部和一个战略预备区，包括东、南、西、北四个战区司令部和中部战略预备区。成立陆、海、空、二炮和武警总部（陆军总部由北京军区改编），将国防部由虚设机关转为实体机关，强化军政联系，加强战备动员体制建设，提高行政系统国防战备意识，建立大国防体制。
军委是国家最高军事国防决策机关。总参谋部和总政治部为军事领导机关，负责军队事务。国防部为行政机关，负责国防事务。+ L, S1 x/ v!W!r
军委的组成是：国家元首为军委主席，国防部长为国务委员、军委常务副主席，总参谋长、总政治部主任、东西南北四个战区司令员及陆军、海军、空军、二炮司令员为军委委员。
军委的机构组成为：军事指挥机关——总参谋部、军事政治机关 ——总政治部、国防行政机关——国防部。
撤销总后勤部，其职能由总参军需部和国防部国防供应局分别负责。撤销总装备部，由总参装备部和国防部国防科技工业局分别负责北部战区司令部：辖东三省，内蒙，京津冀，山西和山东省内武装力量。即将原沈阳军区，北京军区和济南军区的山东合并成北方战区，主要任务应对朝鲜危机，守卫首都，警戒北方威胁。辖五个集团军，北京附近38集团军，沈阳39集团军，山东潍坊26集团军，长春16集团军，张家口65集团军军，外加北海舰队及辖区内空军和二炮部队。
司令部驻地沈阳。;r3 z6 6 U6 F9 S8 X8 s
东部战区司令部：与原南京军区辖区相同，领导和指挥江苏、浙江、安徽、福建、江西五省和上海市境内的所属武装力应对台海危机，和日本东海争端。辖三个集团军：1（湖州）12（徐州）31（厦门），外加东海舰队级辖区内空军和二炮部队。司令部驻地南京。南部战区司令部：原广州军区除去湖北省，外加原成都军区的云南和贵州，驻地广州，领导和指挥湖南、广东、广西、海南、云南和贵州。主要从云贵处的陆路，和南海舰队威慑越南，应对南海危机。辖三个集团军：41（柳州）42（惠州）14（昆明），外加南海舰队及辖区内空军和二炮部队。7 d+ d5 o9 A1 y5 l, U5 ^!U# k8
西部战区司令部：原兰州军区和成都军区（除去云贵）合并，驻地兰州。司令部选兰州而不选成都的原因是西部军区两大任务，维护新疆，西藏边疆地区的的稳定和应对藏南危机，主要通过兰州所控制的陇海线和青藏线实现兵力的铁路快速投送，故兰州较优。辖五个集团军： 13（重庆）21（宝鸡）47（西安）20（兰州）40（乌鲁木齐），外加空降15军（成都）及空军和二炮部队。$ g!~_/ b, y5 }
中部战略预备区：辖河南和湖北两省，驻地武汉。荆豫两省通过京广线，陇海线，沪汉蓉能实现向另外四大战略区的四小时投送，南征北战，东突西进，得心应手。辖两个集团军，郑州附近一个（54集团军），武汉附近一个（27集团军）军，承担战略预备队任务。
总参谋部内设：作战训练部、情报部、军务部、通信部、装备部、军需部、卫生部和政治部，通信部主要负责电子通信、电子对抗、网络战、电磁信号管制军需部与国防部国防供应局在军队物资上的职
责分工为:军需负责军队内部的供应和分配，国防供应部门负责物资的生产和交付军队指定仓库和地点。
装备部负责现役及军队内封存装备的维护、使用、贮备的管理工作，与国防科工部门联合进行武器装备的研发。
总政治部负责军队、国防机关的党务、人事、宣传、保卫，以及军事司法。k: [# n$ g!H4 q8 EP7 u
国防部职能包括：军事外交、武装建设、国防体制、军事科技和工业、国防工程、军事交通通信、人民动员、防空防灾、国防教育、国防法规诸多方面。
人事综合司：负责办公室和人事工作。1 s-}/ ~& o9 l;o5 M
财政局：负责国防预算、国防和军队的资金管理、国防和军队资产的管理。
战备局：负责国防战略物资储备、国防战备工程的维护管理、平战结合型设施的维护管理（主要以交通、运输、通信为主，以及军民两用物资贮备和生产能力保持），民用设施装备的征调的组织管理。国防供应局：国防和军用物资的生产、组织和供应。
国防科技工业局：国防和军队装备的研发，以及核心、关键、大型武器装备的生产和供应
教育局：负责国防教育、法规、宣传等工作。2 ~% Q& C!f' jx/ q9 y医务局：负责管理军队编制的中心级医院，对野战医院的人员、技术及装备支援。
医务局对医疗人员预备役和战备医院实施专门管理。* g4 e(D9 ~;{5 m* ]U
工程局：负责军队、国防大型工程的设计施工
测绘局：负责国防军事的测绘%
兵役司：负责征兵、预备役管理、民兵管理和新兵训练
优抚司：与地方政府联系，负责现役人员地方事务，退役人员安置和相关事务。' t, C$ r-?2 + r+ {
民防司：负责人民防空、抗灾救灾、避险救援行动的组织指挥和重点设施的保障维护。
国防安全评价司：负责对国家重要投资、规划、建设，进行国防安全评价。
地方国防机关为各地国防厅局，主要负责国防教育宣传、优抚、兵役、战备、防空防灾等工作，以及国防部交为管理的其他工作。撤销省军区、军分区和武装部，原直属作战部队交由战区负责，边防部队交由当地武警总队负责。预备役管理职能平时由国防部门负责，征召训练期间由战区直接负责。县级不设国防机关，由市级国防局派驻职能部门。警备区职责由武警负责。军人的职务犯罪由军事司法机关调查、审判，最高上诉机关为最高人民法院。
第五篇：我国事业单位改革的方向与治理模式
课程：非政府组织（NGO）管理 任课教师：吴湘玲 学号：200691158007 姓名：李莹
浅谈我国事业单位改革的方向与治理模式
一、引 言
“非营利组织”作为一种特定的社会组织形态，在欧美等西方国家已有几百年的历史。它本来是为克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷而产生的，但在现代社会中，却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。可以说，政府部门、市场部门和非营利部门作为三个基本的构成部分，共同形成现代社会的三大体系。由于国外的“非营利机构”大多是一些科研教育、医疗卫生、文化娱乐、慈善救助等方面的社会组织，其功能与我们的“事业单位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，国外非营利组织的管理理论和实践进入我国事业单位改革视野，一直被部分学者及实际工作者所倡导，试图作为我国事业单位改革的主导模式。这种观点提出不久受到了政府决策部门的重视，“非营利机构”或“非营利性机构”作为一个固定用语已在科技、卫生等领域的改革性文位改革的现实考察，认为现实中事业单位向非营利组织转化已经在相当高的水平上发生着。这一转化符合社会转型与公共事业发展趋势，是我国公共事业改革与发展的重要方向之一。但受制度变迁相对滞后等的影响，这种转化尚未形成规范、成型、制度化的路径，而且不少人对“非营利机构”的理解还仅仅滞留于一种望文生义、似是而非的水平上，所以，对于“非营利机构”作为事业单位改革的目标模式的适用性问题上，还有必要作进一步的辨析。本文从公共服务营销的角度，通过对NPO受益人特质的分类研究，将非营利组织划分为以公众、顾客、成员为导向的三类组织，并分析了这三类组织的行为特征。以此为据，针对当前事业单位改革的实际，探讨了我国事业单位改革的方向与治理模式。
二、基于受益人特质的非营利组织的分类
由于非营利组织的行为特征千差万别，以目的、组织、部门等进行的分类及其管理也一直都是一个模糊的过程。特别由于各国对处于政府与私营企业之间的制度空间的关注焦点有所不同，所以对非营利组织这样一种组织形态的叫法多种多样，例如志愿者组织、慈善组织、免税组织等等。但是，无论非营利组织的形式多么复杂，它的寻利活动及其本质是一致的。“我们说一个非营利组织之所以被称为非营利性组织，并不在于这些组织实际上是否赚钱，更正确地说，这个称谓是指那些以推进科学、教育或慈善事业而非以赚钱为其首要目的的组织，即便实际上他们的财政搞得很好”。因此，非营利组织与营利组织之间可以说是从纯粹公益性的非营利组织到纯粹商业性的营利组织之间的连续形态，差异则体现在动机、手段和目的，以及不同的利益相关者行为。Anthony和Herzlinger从受益人特性的角度可将非营利组织分为三类:以公众为导向的组织、以顾客为导向的组织和以成员为导向的组织。由于非营利组织主要提供的是公共物品(准公共物品)，位于“光谱图”的前两列中。因此，从服务营销的角度，这三类组织的行为特征从接近纯粹慈善性到一定的商业性(见图1):
图1 非营利组织与营利组织之间的“光谱图”
1.以公众为导向的组织
以公众为导向的组织是以向公共的整体或部分的利益提供服务而存在，常见的公共系统包括中小学义务教育、慈善机构、环保组织、公共卫生保健及其它公共物品(如公益或福利救助机构等)。这类组织以追求名誉，完成公益使命为动机，以实现社会价值为目的，常常吸引大量的志愿者参与服务。组织的经费主要来自社会捐助和政府资助，受益人无需付费。由于组织的很多服务都是无形的，其效率难以衡量，且易出现“公地悲剧”。因此，常常面临管理有效性的危机。自律机制和社会监督是治理的关键。
2.以顾客为导向的组织
以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供服务的。这类组织主要是社会服务领域，如非营利医院、大学、养老院、博物馆、垃圾回收站、邮电局和许多公共交通系统等，他们作为非营利组织是为社会大众服务的，经常得到政府等组织的补偿，但同时要向受益者收取一定的费用(往往低于成本)。鉴于不同的公益项目，有时还可以吸引部分志愿者(专业)参与服务。在这类组织中，由于有公共部门的支持，其规模、活动范围和力度都很大，所能提供的服务市场发育良好，适于引进市场化机制，以低于市场平均价格的有偿收费来获取部分收入。这类组织可以学习企业的治理经验，提高服务质量和效率。
3.以成员为导向的组织
以成员为导向组织仅向其成员提供服务，俗称会员制。组织直接且经常以低成本的服务或免税为成员获取利益。组织的收益一般来自于会费、内部捐献和一些服务获取的费用，它们的受益人(会员)都是以会员费的形式支付所享受的服务。因此这类组织的管理由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠机制是主要的动力机制，其治理模式必须体现合作。
当然，一个组织如果不能很好的界定自己组织的导向就会陷入困境。区别以顾客为导向的组织与以公众为导向的组织比较困难，主要集中在谁的利益为先。在以顾客为导向的组织中，即便是政府付款，顾客的利益还是先实现;而在以公众为导向的组织中，则是公众利益首先实现;以成员为导向的组织则是实现利益互惠。
三、我国事业单位发展的现状
我国的事业单位是在计划经济体制下政府建立起来的利用社会资源、提供公共服务，依附于国家机关的公共服务组织系统。国务院1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》明确规定:事业单位是指为了社会公益事业，由国家机关或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可以看出，事业单位作为我国社会组织的一种基本形态，几乎遍布整个社会的各个领域和层面，无论在体制上还是在机制都属于政府职能重要组成部分。包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心图书馆、美术馆等等。它协助政府提供公共物品，但它们在性质、组织形态、资金来源、隶属关系、服务对象等方面却是形形色色、千差万别的。
改革开放以来，伴随社会转型与公共事业体制改革不断深入，社会自组织能力与资源动员能力不断增强，社会力量举办的事业组织发展迅速，国家先后通过《民办教育促进法》、《公益基金管理条例》和《民办非企业单位管理条例》等法律法规条例，在法律层面予以承认。党的十六大提出了“按照社会主义市场经济体制的要求和政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求，经过前几轮改革，取得了一定成效，但仍未从根本上解决问题。可以说，我国现行的社会事业体制，其主要特点是“政事不分”，政府职责范围缺乏明确的界限，包办了所有社会事业，而不论其是否具有公益性。从而使得事业单位同时承担了市场经济体制下本应由多种组织形式承担的社会事业职能。这既表现在宏观层次上，整个事业单位部门同时承担了多种社会事业职能;也表现在微观层次，大多数事业单位内部也同时承担多种职能。这种职能上的多元化是导致事业单位许多弊端的深层次根源。经历了近20年的改革，事业单位的这一基本特征仍然没有发生根本变化，构成了当前事业单位改革的焦点和难点。要进行彻底改革，必须建立在对事业单位进行合理分类的基础上，根据不同的情况有针对性地进行改革。朱光明依据事业单位承担的社会功能的不同，将我国现行的事业单位大致划分为行政执行类、社会公益类和生产经营类三种类型。但仍然仅是权宜之计。从长远来看，为更好地适应社会主义市场经济的需要，管理和规范事业单位的行为，西方非营利组织分类管理的理论和实践对我们有一定的借鉴意义。
四、我国事业单位改革的方向与模式
事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，本文认为目前我国的事业单位可以按照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职能的单位，应将职能回归政府;提供市场化服务的单位应向现代企业方向改制;具有较强公益性和服务对象的特殊性可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革(见图2)。
图2 我国事业单位改革“光谱图”
1.以公众为导向———公益运作型组织模式
以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。
2.以顾客为导向———服务收费型组织模式
以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的组织模式进行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制，实行企业化管理。
3.以成员为导向———会员互益型组织模式
以成员为导向的组织仅向其成员提供服务，提供的是市场性较低、公共性也较低的公共服务产品。如各种行业协会、商会、学会、俱乐部等。对于这类事业单位，可以以成员为导向，采取会员互益型的组织模式。通过向会员收费，在会员范围内提供服务。由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。对于这类事业单位以他们自行管理为主，建立共享式治理结构，实行理事会治理模式。
4.以市场为导向———市场竞争型组织模式
对于现在大量存在的、属于生产经营范围的，提供市场性高、公共性低(公益性较弱)的准公共服务产品的事业单位，如应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构、广播电视机构等，必须以市场为导向，按照“政企分开”的原则，采取市场竞争型组织模式，核销其事业编制，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业。在转制过程中，国家可向他们提供免税减税、贴息贷款、放宽经营限制等优惠，最终成为现代企业制度下的公司，实行公司治理模式。
最后，对于那些承担政府行政职能的事业单位，按照“政事分开”的原则，应将职能回归政府，由政府主导，实现社会和国家目标。
不过值得注意的是，针对不同类型的事业单位的改革，目的是提高组织配置资源的有效性，促进公益目标的实现。在大量社会需求促进竞争加剧的市场环境下，无效率的非营利组织也会被淘汰出局，只有坚持“做好事也要精益求精”，才能不断提高组织的社会效能，更好地实现组织的公益宗旨。以上提及的事业单位改革的方向和模式，不管采取何种模式，还需要社会变迁、体制改革、人事制度等相关配套措施，因此，我国事业单位的改革任重而道远。
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