我国司法区划调整问题研究（推荐五篇）

第一篇：我国司法区划调整问题研究

我国司法区划调整问题研究

摘 要：司法区划调整是指对司法层级、司法单位和司法区域等司法区划要素的调整，其主要目的是通过实现司法区划与行政区划的分离，确保司法权能得到独立公正地行使。跨越行政区划设置法院作为一种典型的司法区划调整方式，因具有改革上的可行性、前瞻性，以及纲举目张的功效，故而是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的首选方案。

关键词：行政区划 司法区划 司法区划调整 司法改革

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）03-0121-10

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）在司法管理体制改革问题上，提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，①而这其实就是指基于司法区划与行政区划高度重叠的现实，通过相关司法区划调整措施，构建一种司法区划与行政区划保持适当分离的司法管辖制度，以期司法权得到独立公正地行使。可关键的问题是，司法区划是什么？司法区划调整又是怎么一回事？以及司法区划调整到底又有多大的可行性？很显然，解决这些基础理论问题对于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度有着极为重要的价值。另外，基于保证研究深入度的考虑，本文将只以法院为对象来探讨司法区划调整问题。

一、司法区划的概念和要素

所谓司法区划其实就是指国家为了发挥司法权力的效能，根据法律规定，将一国全部领土划分成若干层级和大小不等的司法权力管辖地域，并分别设置相应司法机构的过程和现象。

由于笔者采用最狭义的司法观点，即司法专指审判，因此，本文所言的司法区划也就仅针对法院而言。总体而言，司法区划的要素主要包括如下三个方面内容：

第一，司法层级，即法院设置的纵向等级结构。对于审判权力而言，除非某个国家或地区的领土面积极小，否则，该国或地区必须要设置多个法院行使审判权力，而且这些法院往往还必须要有层级之分，否则，诉讼程序中的审级制度就无法落实。当然，司法层级和审判层级并不具有同一性和对应性。例如，在我国，除了最高人民法院外，地方普通人民法院共设有高级、中级和基层等三级人民法院，但审级制度却是二审终审制。另外，司法层级在司法区划制度中的具体表现其实就是法院的级别。例如，根据实践中法院设置的实际情况来看，目前我国的司法层级共有四级，具体情况可参见表1。

第二，司法单位，即行使司法权力的司法机构。司法单位是国家或地区在各个司法层级上设置的若干个行使司法权力的审判机构――法院。如果用一个框架结构来展示完成司法区域划分行为之结果的话，司法单位就是此框架得以建立的最基本构成元素。也就是说，只有有了司法单位，司法区划才有产生的可能，司法区域也才有存在的可能，③否则，司法权力如何得以行使？另外，就司法单位在司法区划制度中所涉及的内容来看，其主要包括法院的类型、名称和驻地类型等内容。首先，就法院的类型来看，根据《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条规定，我国在最高人民法院之下，除了设有地方各级人民法院外，还设有军事法院和海事法院等专门人民法院，其中地方各级人民法院系对地方各级人大负责，而专门人民法院除了向相应人大负责外，还要接受相关行业部门的实质性领导。其次，就法院的名称来看，最高人民法院的全称为“中华人民共和国最高人民法院”，地方各级人民法院一般按照“本级行政区划名称+法院级别+人民法院”的方式来命名，例如，高级人民法院的名称为“××省（市、自治区）高级人民法院”、④中级人民法院的名称为“××市（地区、旗、自治旗、盟）中级人民法院”、⑤基层人民法院的名称为“××县（市、自治县、旗、林区）人民法院”和“××市××区人民法院”；⑥专门人民法院则一般按照“法院驻地行政区划名称中的专名+专门类型+（中级）+法院”的方式来命名，即其既不含有行政区划名称中的通名，亦一般不含有“人民”二字，具体如“大连海事法院”、“沈阳铁路运输中级法院”、“黑龙江省农垦中级法院”和“黑龙江省林区中级人民法院”等中级法院，以及“沈阳铁路运输法院”、“北安农垦法院”、”和“东方红林区基层法院”等基层法院。⑦最后，就法院的驻地来看，其一般都和本级政府位于同一城市或县城内，且位于不同司法层级的法院也往往不位于同一地。不过，也有例外情况，例如，河南省济源中级人民法院和济源市人民法院就都位于济源市境内，北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院也都位于北京市海淀区境内。

第三，司法区域，即司法单位的权力管辖地域。司法区域，亦称司法辖区或法院管辖区域，是指各个法院之审判权力所管辖的具有明确方位和界线的地域。例如，清末《司法区域分化暂行章程》第2条第1项就曾规定，“京师高等审判厅以顺天府辖境为其管辖区域”。⑧赵兴洪也认为，司法区域是指司法机关行使司法权力的场域。⑨根据前述我国司法区划与行政区划的对应情况来看，我国地方法院所管辖的司法区域与相应地方政府所管辖的行政区域一般都是重叠的，不过，也并不排除个别法院存在司法区域跨行政区划的情况。例如，位于河北省涉县境内的天津铁厂就属于天津市第二中级人民法院的管辖区域。⑩另外，就司法区域在司法区划制度中所涉及的内容来看，其主要包括区域名称、区域方位、区域面积、区域形状和区域界线等内容。

二、司法区划与行政区划的重叠与分离

（一）司法区划与行政区划重叠的对象

新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人大同时产生新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院、阿勒泰地区中级人民法院和塔城地区中级人民法院。另外，吉林省的吉林市、白山市和延边朝鲜族自治州的特殊情况在于，其人大既能产生一个中级人民法院，亦能产生该中级人民法院分院，不过，由于这三个中级人民法院分院均是林区基层法院的上诉法院，因此其在性质上应属于专门人民法院。对于法院来说，所谓司法区划与行政区划的重叠，其实是就地方各级普通人民法院（下文简称地方法院）而言的，理由如下：首先，从国家层面看，基于保证国家主权完整的需要，司法区划和行政区划无疑必须重叠或对应；其次，军事、海事、铁路、农垦和林区（神农架林区除外）等专门人民法院是不按照行政区划设置的，至于已由油田法院转变而成的“辽河中级人民法院”和“辽河人民法院”，以及“甘肃矿区人民法院”在本文中仍被认为是专门人民法院；再次，由于新疆生产建设兵团不属于我国的行政区划单位，其只是依据国家和新疆维吾尔自治区的有关法律、法规，自行管理行政和司法事务的特殊社会组织，因此，它的司法区划亦不是按行政区划来设置的。需要注意的是，新疆生产建设兵团内的法院与地方普通人民法院之间仍存有审判业务上的联系。例如，由于石河子市是以新疆生产建设兵团农八师部分区域为基础新建的自治区直辖县级行政区划单位，因此，石河子市人民法院的上诉法院仍是新疆生产建设兵团农八师中级人民法院。

（二）司法区划与行政区划的高度重叠

现在的问题是，司法区划果真与行政区划高度重叠吗？

先从横向来看：其一，各省级行政区划单位（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区除外）均只设有一个高级人民法院。其二，除了新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州、吉林省的吉林市、白山市和延边朝鲜族自治州以外，各地（市、地区、自治州、盟）级行政区划单位均只设有一个中级人民法院，不过，这并不意味着所有中级人民法院都必然会对应存在一个地级行政区划单位。例如，湖北省的“汉江中级人民法院”和河南省的“济源中级人民法院”就都没有对应的行政区划单位。其三，各县（市、区、自治县、旗、自治旗、特区――六枝特区、林区――神农架林区）级行政区划单位也均只设有一个基层人民法院，同时，这也并不意味着基层人民法院也都必然对应存在一个县级行政区划单位。例如，广东省的“东莞市第一人民法院”和“中山市第一人民法院”，海南省的“三亚市城郊人民法院”、开发区（并非行政区划单位）人民法院，以及大兴安岭地区的加格达奇区人民法院、呼中区人民法院、新林区人民法院和松岭区人民法院等基层人民法院，也都不存在对应的行政区划单位。

再从纵向来看，地方司法区划与行政区划的对应情况主要包括如下三种类型：一是适用于省（海南省除外）和自治区的基本重合型，即除乡镇及以下行政区划层级不设法院以外，各县级、地级和省级行政区划单位分别设有基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。二是适用于直辖市的部分重合型，即除乡镇及以下行政区划层级不设法院以外，各县级行政区划单位都设有基层人民法院，同时，几个区（县）共设一个中级人民法院、直辖市设高级人民法院。三是适用于海南省的复杂重合型，即海南省司法区划与行政区划的对应情况同时包括前述的基本重合型和部分重合型两种类型，具体情况参见表2。

通过前述，尤其是海南省的司法区划情况可以看出，我国司法区划与行政区划的对应情况呈现出相对多样化的状态，但这并不妨碍我们得出中国绝大多数地方法院是与行政区划一一对应的结论。

除了专门人民法院外，不存在相应行政区划单位的地方法院屈指可数，具体如：汉江中级人民法院、济源中级人民法院，以及北京市、天津市、上海市、重庆市和海南省所设的第一中级人民法院等共计15个中级法院；三亚市城郊人民法院、大兴安岭地区呼中区人民法院，以及东莞市和中山市所设的第一人民法院等共计10个基层法院；另外，还包括暂时无法统计出具体数据的开发区人民法院（但是，总体数据亦能想象得到，因为设有开发区人民法院的行政区划单位一般都是地级市）。根据官方统计，截至2012年12月31日，我国大陆地区共有31个省级行政区划单位、333个地级行政区划单位、2852个县级行政区划单位。由此可见，在我国，包括新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州另设的2个中级人民法院外，与行政区划相互对应的地方法院数量至少也有3218个，那些不与行政区划相对应的法院数量毕竟只占很少的比例。更何况，总体来看，前述不与行政区划对应的法院也都系由更高一级地方行政区划单位的人大所产生，因而其在本质上仍是与行政区划相对应的。

（三）司法区划与行政区划重叠的影响

既然当前的司法区划和行政区划基本处于一种高度重叠或一一对应的状态，无疑就意味着在我国大陆地区，占法院总数绝大比例的地方普通法院基本都是按照行政区划来设置的，也就是说，实践中，各个地方法院几乎均由其所处行政区划单位内（行政区域）的地方人大产生，且其经费也由本行政区划单位内的地方政府负责。一旦国家（中央）利益与地方利益产生冲突，甚或上级行政区划单位利益与下级行政区划单位利益产生冲突，各地方法院自然也就很难保证不会基于保护本行政区划单位利益之需要而产生司法地方化的问题，进而造成国家法律难以得到统一正确实施，审判权难以得到独立公正地行使。因为，“对某人的生活有控制权”就“等于对其意志有控制权”。对此，也正如蔡定剑等学者所言，司法地方化之所以会必然产生，原因就在于我国的法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，使法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，并使得其在实质性权力关系上还受地方党委的控制。

（四）司法区划与行政区划的分离途径

既然司法区划与行政区划的高度重叠会影响到审判权的独立公正行使，解决该问题的合理路径自然是通过相关改革措施使司法区划脱离于行政区划，事实上，《决定》也很有可能正是基于此等考虑，才提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

从理论上来看，以下三种途径都能实现司法区划与行政区划的适当分离：其一，调整司法区划，行政区划维持原状不动；其二，调整行政区划，司法区划维持原状不动；其三，同时调整司法区划和行政区划。笔者认为，就区划本身的复杂性和影响度而言，行政区划显然要大于司法区划，因此，理性化的改革措施应是在行政区划保持相对稳定（并不是一定不变）的基础上，对司法区划进行相应的调整。对此，有学者曾指出，“重新划定司法区域是必要的”。还有学者也认为，最彻底的和最妥当的去除司法地方化方案，就是要通过设置不同于行政区划的司法区划，让法院与行政区划完全脱钩，并重新构造单一的或复合的司法体系。另有学者认为，在社会主义法律体系已经基本形成的背景下，中级法院和基层法院完全可以在管辖地域范围上，打破与地方行政区划的对应关系，并设立相应的独立司法管辖区。

三、司法区划调整与跨行政区划设置法院

（一）司法区划调整的方式

司法区划调整，亦称司法区划变更，其实是指司法区划要素的调整，因为司法区划本身只是一种过程或现象，故而并不存在调整的问题，其只会随着司法区划要素的调整而发生相应变化。结合司法区划要素的内容，司法区划调整的方式主要分为如下三大类：一是司法层级的调整，即审级的增加或缩小，反映到法院设置上来看，就是指新设或撤销某一层级的法院；二是司法单位的调整，主要包括法院领导体制的改变、某个法院的新设或撤销、法院名称的变更和法院驻地的迁移等；三是司法区域的调整，主要包括因法院辖区之方位、界线的变化而引起的法院辖区面积的调整，以及法院辖区名称的调整等。

可问题是，对于《决定》提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”之目标而言，我们需要采用何种方式的司法区划调整措施，以及《决定》本身是否又已经对司法区划调整的方式作出了具体规定。

对此，笔者认为，我们首先需要对《决定》中的相关表述加以仔细研究。根据官方提供的文本，《决定》是在第九部分“推进法治中国建设”之“确保依法独立公正行使审判权检察权”中对司法管辖体制作出了规定，其完整的文字表述是，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”对此，有人可能会认为，《决定》对“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革措施已经作出了规定，即只能是“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。对此，笔者认为这种观点是有问题的，理由如下：第一，从两者间的关系来看，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”和“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”是相互并列的关系，而非手段和目的的关系。因为其在实质上都是“改革司法管理体制”的子内容，且都是为了“保证国家法律统一正确实施”和“确保依法独立公正行使审判权检察权”。第二，从语言习惯上来看，如果说“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的目的是为了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的话，那么后者中的“探索”二字就没有必要存在，而应直接表述成“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。当然，也许有观点可能会认为，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”本身就是一种具有探索性的措施，因为其并不必然能实现“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标。此种观点的明显缺陷是对司法区划缺乏起码的了解，因为“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”是一种对司法单位所采取的非常明确、具体的司法区划调整措施，其必然能实现司法区划与行政区划的适当分离，而根本不存在探索或不探索的问题。第三，从涉及的改革内容来看，这两者也并不具有手段和目的上的关联性，因为司法管辖主要包括地域管辖和层级管辖等内容，并不包括司法单位的人财物管理制度。由此可见，《决定》为了实现“保证国家法律统一正确实施”和“确保依法独立公正行使审判权检察权”之目标，提出了两种司法区划调整措施：一种是非常明确和具体的，即推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，对此，不存在需要探索的问题，而是必须要去实施；另一种则是并不明确和具体的，即探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这明显存在探索的问题，因为《规定》本身也不清楚到底有哪些具体的司法区划调整措施能够实现“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目的。总而言之，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”只能是指不包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”在内的其他司法区划调整措施。对此，最高人民法院司法改革领导小组办公室的有关人士也持相同观点，例如，其针对《决定》中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”之具体表述是：“为了确保跨省案件和涉及省级利益的案件能够得到公正审理，进一步优化司法资源，人民法院还将总结海事法院的成功经验，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。如设立跨行政区划的法院；设立知识产权法院等专门法院；通过提级管辖、指定管辖，审理部分行政案件、跨行政区划的民商事案件或环境保护案件。同时加大最高人民法院对全国法院的监督力度，通过建立巡回审判机制，彻底破除地方保护主义的干扰。”

另外，考虑到《决定》只是提出要探索建立一种能使司法区划与行政区划实现适当分离而非彻底分离的司法管辖制度，这就要求我们采取的司法区划调整措施应当要有适度性，而不是对现有的司法区划进行彻底性的调整或变更。就当前我国大陆地区的实际情况而言，完全增设或减少某一司法层级，都将会耗费或浪费大量的财力，且法院的名称和驻地其实与司法地方化并无太多实质性关联。此外，考虑到保持司法区划之相对稳定性的需要，笔者不赞同对现行司法区划进行全方位或大幅度的调整，而仅主张不完全按照行政区划来重新划分司法区域，即跨行政区划设置法院。

（二）跨行政区划设置法院的方案

就学界和实务界所主张的一些司法区划调整方案来看，其也基本都集中在司法区域的调整上面，其中，又以主张跨行政区划设置法院为典型。例如，有学者主张按照各地经济、地理和人文等客观因素，从方便人民诉讼的角度出发，通过重新划分司法区的方式设置高级法院和中级法院。有学者主张不按现有行政区划设置法院，而是按照人口及纠纷的数量、交通状况和通讯状况等重新划分司法区划，重新设置法院，形成跨省、跨市（县）的司法体系。还有学者主张，可以先在全国设立十个左右的大司法区，每个区设立一个巡回法院，等条件成熟时，再设立中司法区和小司法区。甚至有政协委员曾于2008年在全国政协十一届一次会议上专门提出相关议案，建议“重新设置司法区划，让一个基层法院辖几个县级行政区域、一个高级法院辖几个省级行政区划”。

当然，也有部分观点主张在跨行政区划设置法院的同时，也应对法院的体系或名称作相应调整。例如，有学者主张，可以借鉴美国跨州设置联邦上诉法院的经验，在我国组建跨行政区划、有单独司法辖区的最高法院司法区分院。还有学者也主张，可以把我国先分为东北分区、华北分区、西北分区、华东分区、中南分区、西南分区和华南分区等七大司法区域，并各设一个巡回法院；然后再把各省（自治区、直辖市）不按行政区划分为若干个司法区域，例如，河南省可分为豫东、豫西、豫南、豫北四大司法区域，并各设一个上诉法院；最后在每个县（自治县、区）各设一个初审法院。同时，为了摆脱行政区划对司法区划的影响和重塑各级法院之间的独立性与平等性，各级法院的名称也可以相应为：“中华人民共和国终审法院”、“××分区巡回法院”、“××省（市、自治区）××区上诉法院”和“××省（市、自治区）××县（自治县、区）初审法院”。

（三）跨行政区划设置法院的可行性

如前所述，尽管已有不少观点都认可司法区划与行政区划分离的必要性，并给出了具体方案，但是，仍有一些观点对司法区划调整的可行性、甚至是必要性持反对的态度。其中，就反对跨行政区划设置法院而言，以姚莉教授的解释最为详细和典型，其主要理由如下：其一，“基层法院原则上不宜跨行政区划设置”，否则将会使得普通公民可能搞不清楚到哪里去诉讼或被迫到较远的地方去诉讼；其二，既然“基层法院不宜跨行政区划设置，那么，中级法院也不宜跨行政区划设置”；其三，“如果中级法院不能够跨行政区划设置，那么跨行政区划设置高级法院便几乎没有什么必要”，因为地方行政权对于审判活动的影响其实早在一审过程中就已经产生；其四，跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖难题；其五，“从技术上说，跨行政区划设置法院似乎也是不可行的”，否则将会导致现有法院设施出现闲置的问题；其六，跨行政区划设置法院，将会与目前我国地方法院向同级人大负责并受其常委会监督的制度相冲突；其七，按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因，故而跨行政区划设置法院尽管是保证法院独立审判和实现司法公正的好方法，但却不是唯一途径。笔者认为，这七个方面的理由存有重复现象，因为第二和第三个理由都是建立在第一个理由基础之上的，且第五和第二个方面的内容又是相同的。因此，姚莉教授关于反对跨行政区划设置法院的理由，其实只有四个方面，即原则上不宜跨行政区划设置基层法院、跨行政区划设置法院将会给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖难题、跨行政区划设置法院将会与现行人大监督制度相冲突、按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因。其中，前两个原因是基于司法效率的考虑来否定跨行政区设置法院的可行性，第三个原因则是基于违反《宪法》的考虑来否定跨行政区设置法院的可行性，只有最后一个原因是基于地方保护主义的根本原因来否定跨行政区划设置法院的应当性或必要性。由此可见，对这四个理由进行分析的重点也就随之集中在跨行政区划设置法院是否有利于提高司法效率、是否符合现行宪政体制和是否能为其他实现司法公正途径所取代等核心内容上面。

第一，针对“基层法院原则上不宜跨行政区划设置”的观点，首先请注意，此处的“原则上”和“不宜”，不等同于“绝对不能”，言下之意其实是“最好不要跨行政区划设置基层法院”，但是这也就恰恰意味着“跨行政区划设置基层法院并不是不可以的”。至于跨行政区划设置基层法院将会使普通公民“可能搞不清楚到哪里去诉讼”，对此，笔者认为，这里的“可能搞不清楚”并不等于“一定搞不清楚”，更何况，“一时搞不清楚”也并不等于“永远搞不清楚”。再者，在现行按行政区划设置基层法院的情况下，普通公民就一定能搞清楚应当到哪里去诉讼吗？另外，即使普通公民真的不清楚到哪里去诉讼，我们也无需过分担心，因为随着信息渠道的日益增多，民众完全能够通过众多途径获知该到哪个法院提起诉讼。最后，跨行政区划设置基层法院真的会使当事人被迫到较远的地方去诉讼吗？这个问题其实并不是一个真正意义上的问题，因为不论法院是否跨行政区划设置，都会存在这个问题，即对有些人来说是远了，但对有些人来说则肯定是近了，而根本不可能对所有人来说都是远的或都是近的，除非法院为每个当事人都提供上门进行审判的机会。可以预见的是，如果能对司法区划进行科学的调整，让每个人与法院的直径距离都控制在一定的限度内，还会在整体上有助于提高司法效率。

第二，针对“跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖问题”之观点，也请注意，尽管这里的“或许还有行政诉讼”不仅没有被明确化，而且也没有给出详细的理由，事实上，跨行政区划设置法院并不会给行政诉讼带来复杂的管辖问题，因为法院的地域管辖权不仅是被动的，而且完全是由法律规定的，即对于法院来说，只要有法律明文规定，其地域管辖权就不会引起歧义。例如，对于某个具体地点来说，只要法律明文规定其位于某个法院的管辖区域内，那么该法院就对该地的行政诉讼案件拥有管辖权。另外，就刑事诉讼中的公诉案件而言，其侦查管辖权和公诉管辖权均不同于审判管辖权，也就是说，如同前述的行政诉讼程序地域管辖权一样，只要法律明确规定某地位于某个法院的地域管辖权内，那么该法院就对该地的公诉案件拥有审判管辖权。由此可见，“跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖问题”其实也是一个根本不存在的假想敌。

第三，跨行政区划设置法院将会与目前我国宪法所确立的地方法院向同级人大负责并接受其监督的原则和制度相冲突。在评价该理由之前，先来看一下我国《宪法》中有关该制度的两个具体条文：一是第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”另一是第128条规定，“……地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”而根据这两个条文，我们只能得出县级以上地方各级人大常委会监督本级法院的工作和地方各级法院对产生它的人大负责这两个方面的信息，却无法得出如下信息：各个地方人大一定要产生法院、只能产生一个法院或只能产生一个级别的法院，以及地方各级法院一定要由同级人大产生。原因是：一方面，从《宪法》第104条的规定来看，我们无法得出这里的“本级”究竟是什么意思？事实上，《宪法》的其他前后文也没有就此给出进一步解释。不过，就理论上来看，该“本级”在实质上应是指与行政区划层级相对应的司法区划层级，因为只有司法区划层级才是描述法院层级的概念。对此，《人民法院组织法》第18、23、26条予以了验证，即县（市、自治县、市辖区）级对应基层、地（地区、市、自治州）级对应中级、省（自治区、直辖市）对应高级。另外，根据《宪法》第104条最开始的一段内容，即“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，可以推知，就县级以上各个地方人大常委会而言，其监督的本级法院必须位于本行政区域内。这样一来，仅从该《宪法》条文自身来看，县级以上地方各级人大常委会有权监督本级人民法院的工作，只是指：各个县级人大有权且只能监督本行政区域内基层人民法院的工作，各个地级人大有权且只能监督本行政区域内中级人民法院的工作，各个省级人大有权且只能监督本行政区域内高级人民法院的工作。而根据这个结论，可以进一步推知：对于县级以上某个行政区划单位而言，其行政区域内只是有可能、而不是必然会存在与该行政区划层级相对应的法院，如果存在该种法院的话，那么其数量也有可能是两个或两个以上。另一方面，从《宪法》第128条的规定来看，其仅是提及地方各级人民法院必须由国家权力机关（而不是行政机关）负责产生，却并没有进一步规定地方各级人民法院是由位于哪一行政区划层级内的人大来负责产生，以及负责产生的标志是什么？也许有人会认为，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和《人民法院组织法》第35条的相关规定，除了在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院外，其他各级地方人民法院只能由其驻地所位于行政区域境内的、且与该法院司法区划层级保持一致的人大负责产生，且负责产生的标志是看法院的院长由谁选举，以及法院向谁作工作报告。对此，笔者可以提出如下反问：三亚市城郊人民法院、汉江中级人民法院，以及其他诸多开发区人民法院等法院并不存在相应的行政区划单位（自然也就不存在相对应之行政区划单位内的人大），那么它们又是怎么产生的呢？事实上，它们均是由其所处之比其司法区划层级高一级的行政区划层级之行政区划单位内的人大负责产生。如此一来，自然也可以得出这样的结论，即各级地方人大（不包括县级，因为低行政区划层级的人大产生高司法区划层级的法院不太符合常理）可以产生多个司法区划层级的法院，甚至就某个司法区划层级而言，也可以产生多个法院，而这也就反证了地方法院不一定非得由所谓的本级人大产生。例如，以江苏省为例，目前该省共辖南京市等13个地级市，每个地级市的人大均产生一个中级人民法院。现在，假如在该省内只设立4个中级法院，且这些中级法院均由江苏省人大产生，那么此举也丝毫不违背《宪法》的前述规定。更何况，就《宪法》第30条第1款规定来看，地级行政区划层级的设置本身就是违宪的，进而说明地级人大的存在也就是违宪的，那么由地市级人大产生法院自然就更是违宪的，而这也就充分证明了跨行政区划设置法院其实并不必然会与我国宪法所规定的人大监督制度相冲突。

第四，对于“产生地方保护主义的最根本原因是司法权与行政权的混同，而非按行政区划设置法院”这个观点，笔者认为这里存在着一个明显的逻辑性错误或陷阱，也就是说，尽管可以说前者是产生地方保护主义最根本原因，但却并不意味着后者是产生地方保护主义的一般原因，因为后者又是导致前者的原因之一，即这两者并不处于同一位阶上。事实上，如果说前者是产生地方保护主义的最根本原因，那么地方政府官员的畸形政绩观等因素才是产生地方保护主义的一般原因。总而言之，相对于法院的地方保护主义来说，前者属于直接原因，而后者则属于间接原因，这两者之间不是“最根本”和“非最根本”的关系。由此可见，要想解决司法地方化问题，最终难免要从根源上解决完全按行政区划来设置法院的问题。当然，这并不意味着只要允许跨行政区划设置法院，就一定可以彻底解决司法地方化问题，毕竟对现行司法区划进行调整是一个涉及宪法体制、宪法实践和宪法理念等全方位的综合性问题。不过，这也并不是说，跨行政区划设置法院就可以为其他实现审判独立和司法公正的途径所取代。更何况，反观当前世界上主要的大陆法系和英美法系国家，按专门司法区划来设置法院却已几乎成为通例；而从国内的实践来看，也有跨行政区划设置海事法院的成功经验，因此，笔者认为在我国大陆地区构建脱离于行政区划的司法区划并非不具有可行性。

第五，司法区划与行政区划分离除了可以消解司法地方化的现象外，还将具有如下预期价值：其一，为构建公正、高效和权威的司法体制的改革之路提供新的思路或突破口，因为事实上的司法体制改革也正因缺少新的动力和路径而基本处于一种观望状态。司法区划自身的内容，决定了其具有一种纲举目张的功效，即其对于整个司法体制改革来说，可以起到牵一发而动全身的作用。其二，通过重新调整司法区划，不仅可以尽最大可能确保法院审判权能够独立公正地行使，而且能够通过重新构建审级体系和重新设置法院的名称等方式来涤荡长期以来形成的司法行政化的气息。其三，通过重新调整司法区划，不仅可以极大地避免因行政区划自身问题所连带司法区划出现的诸多弊端，还有利于民众能够更加便利地行使自己的裁判请求权，从而提高司法效率，因为我国的行政区划形状实在是太不规则了。总而言之，通过重新调整司法区划，实现司法区划与行政区划的分离，将极大有利于消解司法地方化和司法行政区划等现象，以最终能实现审判独立，并对提高司法效率也有极大帮助，这将为进一步提升司法公信力、保证社会的和谐稳定和加快社会主义法治国家的建设进程，提供足够的支持。

综上所述，通过跨行政区划设置法院这种典型的司法区划调整方式不仅是可行的，而且是较为务实的一种司法改革途径，尤其是我们不应错过当前的绝佳天时――国家正在积极推动的“省直管县（市）”之行政区划体制改革。当然，至于更为具体的司法区划调整方案，则需要认真的研究和论证。

第二篇：浅谈区划调整的利弊

浅谈区划调整的弊病

内容提要 行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。一般说来，行政区划是以在不同区域内，为全面实现地方国家机构能顺利实现各种职能而建立的不同级别政权机构作为标志。行政区划的层级与一个国家的中央地方关系模式、国土面积的大小、政府与公 众的关系状况等因素有关。

主题词 行政区划 区划调整 统筹规划

一、行政区划概念：

行政区划就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。

二、区划调整的成因：

（1）城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行行政区划设置提出了新的任务和要求。改革开放以来由于城乡经济的迅速发展,我国城市化进程日益加快,特别是近几年随着城镇户籍制度和农民进城政策的进一步放开,城市化速度明显加快,城镇人口大幅度增加,城区规模成倍扩大,原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展,因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。

（2）由于历史原因我国许多大中城市原有市区行政区划格局不能适应新形势的要求。主要是由两个方面原因造成的,一是切块设市模式造成的,二是改革开放前行政区划管理不规范造成的。我国今天的大中城市是由过去的中小城市发展而来的,在建市之初,很多城市的市区就是某个县城或地区行政公署驻地,地域空间很小。这些城市的进一步发展受到行政区划体制的制约时,自然就要求改变这种历史上形成的行政区划格局。

（3）改革开放前行政区划管理不规范、不科学也是造成大中城市市区行政区划格局不适应新形势要求的重要原因。建国初期大中城市的市辖区设置不需经中央政府批准,也没有具体标准,一个市设多少个市辖区,市辖区的面积应该多大,都由各市自己确定,这样就导致有的城市市辖区设得过多,有的城市设得偏少,有些人口规模相近的城市,市辖区的数量相差一倍以上。

（4）现行行政体制对市辖区的调整也有很大影响。我国是单一体制国家,不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权,有的问题只能通过行政手段解决,有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段来解决更有效益，也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善,通过协商机制解决市县矛盾的难度更大,因此通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市矛盾,既是一个不得已而为之办法,也是一个较为可行的办法。

三、区划调整中的弊端：

一是划转过程统筹考虑欠缺，反复划转，不利于地方稳定发展。划转工作做得不够好,有的调整事项基本是“头痛医头,脚痛医脚”,没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。部分市在调整规模过大的城郊、市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题。区划调整后，有的中心城区的市辖区只有几平方公里或十几平方公里的面积,市辖区的发展空间过小的问题没有得到解决。连云港市新浦区从2001年以来共发生8次区划调整,这或多或少地影响了当地社会的稳定。二是划转区域人事变动频繁，不利于各项工作的开展。行政区划必然涉及到经济利益的重新划分，最有代表性的就是人事的变动。主要表现为乡镇主要领导的人员变动，部分划转区域的领导人因为各方面的原因（如住房、夫妻分居、社会关系等）想回到原所在管辖区域工作，因而想方设法调离划转区域，不专心工作；另一方面部分领导人员，由于各种原因（经济利益、社会关系、发展空间等）想回到划进区域，于是就出现到处活动请求调动的情况。其次，乡镇财政供养人员急增，调出区域为尽可能的减少损失，千方百计的调出部分人员进划转区域以减轻负担，最为突出的是教师及事业单位人员的调动。在新浦区一次划转中曾存在一夜之间增加教师40多人的现象，大大增加了划转区域的人员支出。再者有部分突出人才，原划转区域为了留用，想方设法在划转前通过提拔，调离等将人员划调，造成划转区域人才资源的短缺，更有甚者，会出现划转区域主要领导人员不足。三是划转区域出现两不管现象，经济发展出现期间停滞。表现为原区域所在地不再关心和支持划转区域的经济发展，有大重大项目也尽量不往划转区域放，有资金也尽量向别的地方投，更有部分上级行政部门将划转地的资源在短时间内抽空，资金大量上划，导致部分划转区域所留企业都为空壳，资金调度相当困难。其次，划转区域所得的上级转移支付急剧下降，我国现行财政体制中上级对下级的转移支付都为专项补助，划转区域争取项目资金仍由原所在地上报，在上报环节，原所在地尽可能的减少划转乡镇的项目，将本地区项目调节到其他乡镇，有时即使是本乡镇已审批的项目也会出现截留、调剂，将项目资金抽走。对于接受地区，由于未能实现交接，好多工作无法开展，对当地经济发展只能有规划，有思路，很难有实质性的支持，造成划转区域经济发展短期停滞不前。

四、统筹考虑区划调整，减少划转矛盾

行政区划是一个基于一定自然、地理条件的政治、经济和社会的综合体。虽然行政区划具有一定的经济功能，为了发展经济，适当地对行政区划进行微调也是必要的。但是，行政区划的形成首先是来自政治统治和社会管理的需要，并且行政区划一旦划定便具有法律地位，在一定历史时期和社会条件下，一国行政区划相对稳定。否则，行政区划的频繁调整不仅造成大量社会财富的浪费，而且，每次调整的成本很高，会降低行政效率，还会对社会、经济、政治的发展产 生许多不良影响。在实施区划调整前，要充分考虑各方利益，做到统筹规划，有序进行。一是政区划调整一定要着眼全局，整体规划，通盘考虑区域的科学设置，不能“头痛医头,脚痛医脚”,调整方案要有前瞻性和全局性，使区划调整既能解决当前的突出矛盾,又能适应较长时期经济社会发展的需要。要防止反复划转，尽可能减少划转次数。二是区划过程要仔细安排，有序进行，要抽调精兵强将组织实施，不能“宣而不划，划而不转，转而不合”。造成划转地长时间处于真空状态，影响划转区域的各项事业开展。三是要防止划转过程的矛盾转移，要及时果断的制止突击花钱，突击调人，突击处置资产，保证划转区域的相对稳定。

二〇一二年八月二十二日

杨秀红 新浦区财政局副局长、国库集中支付中心主任 连云港市新浦区民主中路177号前楼803 222000 联系电话：85605582 ***

第三篇：区划调整以来工作总结

区划调整以来工作总结

一、发展理念与合肥等高对接情况：

自区划调整以来我们首先从思想上讲大局，凝聚共识。深入开展“三个建设年”活动，努力实现巢湖“两年大变样”，为合肥现代化新兴中心城市和区域性特大城市建设作出积极贡献，是我们当前的大局和根本所在，将以此为共识，任何时候、任何情况，做到思想绝不动摇、意识绝不淡化、标杆绝不降低、工作绝不懈怠。

在等高对接中讲大局。我们将在合肥市委市政府坚强领导下，立足省会城市中心城区定位，正确处理好改革发展稳定的关系，努力实现与合肥市XXX的等高对接。

在认清大势中讲大局。综观合肥市各县区的环卫发展情况我们面临的压力巨大。尤其在XXXXX远远落后于兄弟县区，我们必须要迎难而上，奋力赶超。放眼巢湖市容管理的未来发展，我们信心满怀。

在团结协作中讲大局。团结对当前巢湖的发展尤为重要。强责任，勇于担当。我们将首先着力解决XX管理水平的等高对接，全力美化城市环境。我们将把改善城市环境卫生作为第一目标，把群众满意作为第一追求，对定下的事，雷厉风行，一抓到底；对发现的不良苗头坚决制止，切实纠正；对存在的问题，不遮掩护短，不推诿扯皮，以纪律和制度保障工作落实。

二、工作开展情况：

2011年8月份至2011年12月份按上级要求对有可能出现的不稳定因素进行了工作方式和工作职责的应急改变。

1、首先是单位全体职工取消节假日休假，从早上五点半至晚上十点半对城区的XXXX管理进行全程严控。

2、在完成日常环卫检查的基础上，密切关注各垃圾中转站的垃圾转运情况，发现转运不及时现象时及时上报解决。确保垃圾出城运输的顺畅。

3、在日常环卫管理的同时密切关注XXXX管理情况，发现路面污 染及时上报并协调保洁公司组织人员及时清扫。

4、增加车辆洒水除尘的次数和延伸洒水除尘服务范围，由一天二次洒水作业增加到一天四次洒水作业，道路由原核心城区向市政新务区延伸。

5、环卫设施细致管理。积极适应形势变化，努力提高环卫作业水平，细化管理。对沿街布放的垃圾桶的位置及外表面整洁度、对三轮保洁板车的外表面整洁度都进行了规范要求，对影响市容的沿街固定垃圾箱（池）则进行拆除，合理换摆垃圾桶或垃圾板车。

2012年元月至六月

6、在两节期间加强了保洁工作的同时，狠抓路面管理。做到了节日期间路面保洁安排有序、对过节期间市民燃放的烟花爆竹衣和冥币灰烬进行及时清扫和清运，使市区主干道的环境卫生质量保持并稳定在一定的水平上。

7、在3至5月份按照“查 摆 找 补 创”活动的要求，我单位在原工作的基础上安排了为期三个月环境卫生整治活动的安排。3月份集中整治的主次干道的环境卫生所存在的问题进行检查，重点是沿街绿化带（花坛内）内的白色垃圾的清理和保洁、人行道的清扫和保洁、快慢车道路牙的清扫和路面保洁工作、沿街垃圾桶及果皮箱日常的清掏和擦洗养护工作，针对发现的问题要求限时整改，对存在的问题出具环卫整改通知书，限期整改。4月份对小街小巷、城乡结合部、无物业管理小区进行检查，重点是街巷路面的清扫标准、垃圾箱及垃圾桶及垃圾堆放点垃圾的清运情况、巷道内绿化带（花坛内）内的白色垃圾的清理情况。同时回访回头看三月份存在问题的路段个回访回头再检查。对发现的问题现场指正并出具限期整改通知书，逾期按照《巢湖市城区环境卫生工作考评办法》附件一，填写奖惩表，当月兑现。5月份重点是对上二个月检查中处罚过的路段及出现的问题进行再检查同时对重点道路的环境卫生进行回访，同时对城区水面漂浮物打捞进行系统检查，目的是通过检查促进水面环卫承包公司提高辖区水面环境卫生漂浮物打捞的水平和质量。检查中对再次出现相同问题 的保洁公司进行加重加倍处罚，同时要求保洁公司立即整改、直至问题解决。回访检查的目的是在巩固和稳定前二个月环境卫生质量的前提下，进一步规范保洁公司的作业行为，抓好对保洁公司日常管理制度的执行及落实，从制度上保障城区道路环卫清扫保洁质量的提升。

8、积极创新清扫保洁检查模式，按照市委主要负责人5月份作出的“要求改变环卫每月明察和暗访的检查方式，以提升城市环境卫生的管理水平和路面清扫保洁质量为目的，引入第三方介入检查”的指示，我单位积极响应配合，自5月26日下午抽调业务骨干研讨并进一步拟定完善了清扫保洁标准、考评细则及评分标准。在参与的过程中不断的自我剖析前段环卫管理工作的不足，学习上级的新要求和新方法，探索新的管理模式，促进清扫保洁质量的提升。

三、工作中存在的问题： 环卫管理方面

1、安全问题：各保洁公司的日常安全工作管理不到位，虽多次强调环卫工人上岗时穿戴安全标志服，但仍有部分环卫工人上岗时不按要求穿戴安全标志服，更有甚者在擦洗道路中心护栏时未穿戴安全标志服，保洁板车沿路乱停乱放，存在严重的安全隐患。

2、清扫保洁质量不稳定，要求严的时候或检查时卫生质量要好点，但是一段时间后就会下降，如；主干道路的慢车道路牙浮灰较重、清扫标准不高，人行道存在漏扫现象，部分路段人行道做不到每日清扫。无物业管理小区及小街小巷的路面清扫质量普遍不高，存在路面浮灰重和部分路面漏扫，垃圾箱周围杂物较多清理不及时。

3、日常管理中对细节的要求不高，如垃圾桶外表面的擦洗不及时，垃圾桶摆放位置不整齐，保洁板车的外表面擦洗不及时，部分环卫工人的黄马甲脏、破清洗及更换不及时，路查员日常管理时不佩戴标志牌仅在迎检时临时佩戴等细节。

日常工作

4、目前的环卫长效管理机制尚不健全，环境卫生管理尚存在盲区（如：城区大型物业与主干道交接处路面清扫时间的差别），环卫 基础设施还不到位（城市高速发展的同时环卫垃圾中转站的布点建设和环卫工人休息房的建设和规划明显滞后）。

5、环卫经费资金问题仍然是清扫保洁质量难以进一步提升的瓶颈问题，虽然相比过去我们在环卫基础设施建设上已加大了投入，但与相邻的县区相比，我们还大大落后，要进一步争取政府对环卫的投入，尽早解决环卫临时工月工资过低和节假日环卫工人加班工资过低等老大难问题。

6、需要进一步加强学习，以提高干部职工政治素质和业务素质，为今后环卫工作的进一步提高，打好坚实的基础。

四、下一步工作打算：

1、以提高提高环卫清扫保洁的质量为目的，加强对各保洁公司的管理，尤其是加强制度落实，增加日常检查的频率和力度。

2、积极协调各办事处加强对其属地环境卫生的管理力度，形成齐抓共管的良好局面。

3、积极申请政府财政对环卫基础设施及环卫经费的投入。

4、以思想为抓手，业务水平为基础，开展学习为手段，切实加强自身管理队伍的建设，提高管理和服务水平。

二O一二年六月十八日

第四篇：合肥区划调整一周年特稿

区域性特大城市的奠基礼

——写在实施行政区划调整一周年

历史常常因毅然一跃辟出全新局面，也常常以深耕细作织就绚丽篇章。

撤销地级巢湖市；撤销原地级巢湖市居巢区，设立县级巢湖市，由合肥市代管；庐江县划归合肥市管辖……2011年8月22日23时至23日1时，随着“零点行动”展开，行政区划调整在纷飞秋雨中实现对接，合肥乃至安徽登上了建设与发展新的起点。

蜀山黄了又绿，巢湖落了又涨，案头日历再次掀到了这一页：8月23日。蓦然回首，一年时光在合肥一万多平方公里的大地上写下了什么？眺望前方，又有什么样的历史契机向我们招手？

让局面豁然开朗的战略决策——为合肥乃至安徽建设与发展带来重大契机

任何一场伟大变革都有其深刻的时代背景。行政区划调整看起来猛然发力，承载的却是多少年来的历史脉动。

历史上，原地级巢湖市区域一直处于合合分分的状态。新中国成立后，也是几度变革。此前的一次在1999年，撤销巢湖地区及县级巢湖市，设立地级巢湖市，辖无为县、庐江县、含山县、和县和新设立的居巢区。

行政区划和发展需要的跷跷板在不断平衡中，人们的讨论并未停歇。2002年起，省“两会”上陆续出现拆分地级巢湖市的议案；2004年，省民政厅组织专家进行研究；2007年，全国“两会”上出现相关议案，被全国人大关注并交国家民政部研究。“研究中”，既可以说希望大门已打开，又表明成功还在别处。

历史总是按照自己的逻辑行进。大江东去，途经安徽八百里，世人称之为皖江。2010年1月12日，国务院批准实施《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。子落皖江，声震全省乃至全国。

随着皖江示范区的强力推进，奋力一跃的时机降临。2011年5月，安徽省正式提出行政区划调整方案；7月，安徽省收到《国务院关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》。

“动一子，全盘更活！”消息传来，各方从不同角度进行评说。言之命至，一年时光的冲洗，未损其芒更增其华。

——从原地级巢湖市来看，活力释放。原地级巢湖市夹在合肥与芜湖两个相对强势的城市之间，发展空间受到影响。

——从巢湖来看，管理理顺。调整后，巢湖由跨两市而成为合肥“城中湖”，改“多龙治水”为“一龙治水”。

——从合肥来看，气象一新。“背靠大别山，怀抱巢湖，脚踏长江，向大海走去”，合肥空间更大、人口更多；“环城-滨湖-环湖”，胸襟和气度不可同日而语。

——从全省来看，格局大展。中心城市能级和综合承载能力显著提升，能更好地发挥带动引领作用，促进皖北、皖南和大别山区加快发展。

——从长三角乃至长江流域来看，一极崛起。合肥、芜湖和马鞍山三市连成一片，形成与长三角全面对接的空间开发新格局；合肥成为长江经济带南京至武汉段发展空间最大的城市。

——从全国看，牵动全局。一个和南京都市圈、武汉经济圈、长株潭城市群等辉映媲美、在中部乃至全国有影响力的城市群呼之欲出……

2011年8月22日在肥召开的全省领导干部会议上，这一战略决策的重大意义被浓缩为“四个有利于”——

有利于优化国土开发格局，全面提升皖江地区中心城市建设和承接产业转移水平，培育引领全省发展的核心增长极。

有利于充分发挥中心城市的辐射带动作用，在更大区域范围统筹安排生产力布局和基础设施建设，进一步提升资源配置效率，加速工业化、城镇化和农业现代化进程，促进城乡区域协调发展。

有利于实现对巢湖的统一规划、统一治理、统一管护，统筹规划和综合开发利用皖江两岸资源，增强可持续发展能力。

有利于在更大范围内实现基本公共服务均等化，提升城乡就业和社会保障水平，增强城乡居民收入。

“巢湖分拆，触动南京神经”——江苏报纸《现代快报》以此为题展开大篇幅报道。触动的，又何止于此。

“安徽省撤分巢湖市做大合肥 中国中东部诞生又一特大城市圈”——新华网相关报道标题；“安徽行政区划调整 大合肥将„呼之欲出‟”——中新社相关报道标题……辛卯年秋风中，世人关注的目光投向安徽，而焦点汇聚合肥。

行政区划调整会不会释放生产力？愿望和效果能不能实现一致？一年太短，一切都在进展；一年虽短，足可看出端倪。

平稳顺利的无缝对接——过程比想象复杂 结果比预期圆满

知行合一需要巨大的勇气，也会释放出惊人的能量。作为一个地区建设与发展到一定阶段的必然要求，近年来国内部分区域行政区划调整陆续亮相。但事涉交接、安置等纷繁事宜，无不慎之又慎。“相当敏感和复杂。”民政部区划司区划管理处负责人这样评说行政区划调整实施工作。

整建制撤销地级市，所属县区三分，无现成模式可搬，没成熟经验可循。《安徽日报》在报道动员部署行政区划调整工作时，1500余字的新闻稿件中，“确保”这个词出现8次，一个细节传递出任务的艰巨和举止的凝重。

作为本次行政区划调整影响面最广、任务最重、涉及程度最深的合肥市，如何果断作为，使正确决策效率最大化、效果最优化，是摆在市委市政府面前的一道重大命题。况且，8月23日实施行政区划调整，9月21日市第十次党代会开幕。影响合肥市历史走向的两件大事在不到一个月时间内接踵而至，2011年之秋，上上下下弦绷得有多紧可以想象。

贯彻，马不停蹄。

全省领导干部会议召开翌日，23日上午，全市领导干部会议召开，贯彻落实全省领导干部会议精神；全市领导干部会议甫一散会，省市领导就赴巢湖市召开县级巢湖市领导干部会议，并为县级巢湖市成立揭牌；24日上午，召开庐江县领导干部会议，安排部署该县行政区划调整各项工作。

执行，雷厉风行。

“最近一段时间，没有特殊情况，市行政区划调整工作领导小组成员和有关县市区、市直有关单位主要负责人不得出差、不要请假，一般性工作会议、部门性会议都要向后排一排，确保集中精力、齐心协力，共同抓好行政区划调整工作。”“凡因工作不力，处置失误，影响单位工作正常运转等，要严肃追究责任。”一个个严明纪律的文件和规定快速出台，马上传达，立即执行。明人细说，响鼓重锤，志在万无一失。推进，一气呵成。

市委市政府成立行政区划调整工作领导小组，与省里对口设立了9个专项工作组，并专门成立了县级巢湖市运转（工作）指导组，形成“9+1”的工作格局。省市领导孙金龙、吴存荣、张庆军等亲自部署指挥，市委副书记熊建辉坐镇一线协调；各组各司其职，扎实推进；有关县市区和市直各部门集中力量、深入细致地做好各项工作。

以人为本，民生至上；统一思想，严明纪律；勇于创新，无缝对接，做到“四个确保”——

确保干部职工得到妥善安排。操作中，既严格贯彻省委的总体原则要求，又结合合肥的实际，突出以人为本，在“思想稳定、秩序不乱、工作不断”中，分层次分批次地做好人员安置。原地级巢湖市广大干部职工顾大局、识大体。1.47万名同志重新安置等任务圆满完成。

确保干部群众利益得到合理保障。按照“属地管理、待遇从优”原则，干部群众的福利待遇标准和城乡居民社会保障标准都有了明显提高。

确保群众正常生产生活秩序不受影响。不但要保障城市功能正常运转，而且要提供更优服务，让广大群众实实在在地感受到新变化、新气象。

确保其他调整工作同步推进。坊间谚语：“搬家三日乱”，但实施行政区划调整期间，始终忙而有序、快而不乱。

两个多月后，2011年10月26日，安徽大剧院，省第九次党代会在此隆重开幕。洪亮的声音从会场传出，回荡在巢湖之滨、江淮大地上：“特别是部分行政区划调整平稳顺利实施，为进一步优化中心城市战略布局、打造核心增长极创造了有利条件。”“平稳顺利”，来之不易，弥足珍贵。近一周年时，今年8月8日，中央信访工作督导组来巢湖市考察，所见所闻让他们很感慨：“这是很好的案例，经验值得深入总结并在全国推广。”

一年来，国内许多地方派人专程来肥取经。裁撤合并从来是难点，是什么让历史“惯例”在这里失效？事缓则圆，一些人深信不疑的办事“理念”，为什么在这里不灵光？他们称之为“合肥样本”、“行政区划调整精神”，一路走、一路问，连称“非常有启发”。

一年过去，那些不眠之夜，那些字斟句酌，那些心血汗水，已静静定格在时光的长河里，见证着大湖名城的分娩，昭示着创新高地的崛起。

巢湖市庐江县等高对接强行入轨——力争城乡面貌2～3年内大变样

巢湖市，“温泉之乡、文化之乡、三将军故里”，面积2031平方公里，人口90万。

庐江县，“周瑜故里、温泉之乡、资源大县”，面积2348平方公里，人口118万。

“山水相连、文化同源、人文相亲”，合肥与巢湖市、庐江县，历史上行政隶属时分时合。巢湖市曾属合肥。合肥因是庐州府治所在而别称庐州，而庐州府辖庐江县。

并入合肥，对巢湖市、庐江县意味着什么？网络时代人人都有麦克风，2011年秋日巢湖论坛等网站上论帖如云，给力的有之，纠结的也有之。当2012年秋雁在两县市上空翱翔时，几千平方公里大地上处处写着答案。

——不再是地级市所在地的巢湖市，却繁华更甚。1～7月份，巢湖市社会消费品零售总额29.40亿元，同比增长6.9%。

——融入“大合肥”后，更加成为发展高地。7月份招商引资总量，庐江县同比增长95.56%，合肥巢湖市同比增长52.66%，增速在五县市中分列第一位、第二位；合肥巢湖经开区同比增长540.95%，增速在四大开发区中走在最前。

——家园更美、归属感更强、精气神更足。“十大工程”强力推进，两县市光彩丛生；1～7月份，巢湖市、庐江县群众来访总量，同口径比较较大幅度下降……

是什么让古老的巢湖市、庐江县大地，澎湃起奋起直追的热潮？是什么让行政区划调整效应，在两县市立竿见影式显现？

环顾各国各地强势崛起历程，内容或有不一，但路径是惊人的一致：等高对接、强行入轨。在市委市政府坚强领导、直接推动下，“等高对接、强行入轨”迅速成为合肥市广大干群口中的热词、面前的任务。

——“等高对接”要点在“高”，标准向高看齐，两县市强化“中心城市”意识，所有工作标准、要求和举措都向新的定位看齐。

——“强行入轨”重点在“强”，执行强势推进，以明确的责任来保、以严格的督查来推、以到位的奖惩来促，环环相扣抓落实，做到抓铁有痕、踏石留印。

足音跫然，汗迹尚温。沿着那一行行坚实有力的步伐，站在一年时光奋斗垒起的高度上，能愈加清晰地看到激情是如何点燃、面貌是怎样改变。

——明晰新定位。市第十次党代会明确提出：“巢湖市是新兴中心城市的重要组成部分，要按照中心城区标准，等高对接，建设成为现代产业发展的高地、全国著名的旅游休闲度假胜地和山川秀美的生态之城；庐江县要按照新兴中心城市南部副中心和现代产业基地的标准，加快县城和以汤池为中心的旅游度假区规划建设，加大矿产资源开发和循环利用，带动资源大县向经济强县的跨越。”

——出台新政策。市委市政府分别量身制定了高含金量的“十大政策”，支持巢湖市、庐江县建设和发展，在招商引资、工业发展、园区建设、人才支撑等方面给予强力支持。

——编制新规划。通过一系列高起点的规划，提升了两县市的规划品位和档次。

——锻造新形象。要求巢湖市、庐江县和巢湖经开区立足新的定位，按照省会城市要求，提升发展标杆，努力实现“巢湖市城市面貌两年大变样、庐江县城乡面貌三年大变样”。2012年元旦前后，巢湖市、庐江县接踵启动“十大工程”建设。

——锤炼新作风。成功举办了巢湖市、庐江县干部专题培训班。

——民生新改善。人是万物的尺度。社会保险工作提标扩面，文教卫体等事业加快建设，城乡建设发展高潮迭起……

无边光景一时新，更有精彩在后头。

巢湖市承诺：“力争今年进入中部百强县”；庐江县目标：“三年大变样”；巢湖经开区宣布：“地区生产总值、规模以上工业总产值，要在2012年至2015年间，分别实现98.4%、121.4%的年均增幅”——这些“桃子”都需要跳得很高才能摘得到。

巢湖之滨千帆竞发，行政区划调整后续效应正在持续释放。

巢湖掀开综合治理开发崭新一页——

为治理大型湖泊探出一条新路

“气吞吴楚千帆落，影动星河五夜来。”780平方公里巢湖为中国第五大淡水湖，西枕大别山余脉，横卧江淮之间，烟波浩渺，气象万千。

大湖沃土，有巢子孙生生不息；胜景如画，引来无数诗家吟哦。巢湖流域面积1.35万平方公里，人口1020万。流域涵盖5市14个县市区，即合肥市的肥东县、肥西县、庐江县、巢湖市、包河区、庐阳区、蜀山区、瑶海区，六安市的舒城县、金安区，芜湖市的无为县，马鞍山市的含山县、和县，安庆市的岳西县；33条大小河流呈放射状汇入巢湖。

痛心疾首！曾几何时，人和大自然的平衡被打破。专家分析：“长期积聚的污染负荷是造成水体恶化的根本原因，江湖阻隔的封闭水域是加剧污染富集的主要原因，逐步消失的环湖湿地是加剧生态恶化的重要原因，较为适宜的生长环境是诱发蓝藻暴发的客观原因。”

痛定思痛！巢湖被列入全国重点治理的“三江三湖”之一。

近年来，合肥坚持不懈地做好“水文章”，“基本不让一滴污水流进巢湖”。经过共同努力，巢湖水质由中度污染转为轻度污染，富营养化程度由中度富营养化转为轻度富营养化。2011年，主要指标总磷、总氮均值比2006年分别下降65.3%和36.8%。

此次行政区划调整，最重要意义之一，是将巢湖水域及其周边区域划归合肥。合肥享有中国唯一环抱五大淡水湖之一省会城市的荣光，同时也肩负着保护好、治理好、开发好巢湖的重任。

合肥和巢湖从来不曾分离：“陷巢州、涨庐州”的传说，早就将二者连为一体；巢湖亦名漅湖，《康熙字典》解，“漅：湖名。在今庐州合肥县”；“巢湖夜月”就是昔日“庐阳八景”之一。

“巢湖是中华大地上的一颗璀璨明珠，是合肥独特资源、靓丽名片。抓好巢湖综合治理开发功在当代、利在千秋。要在坚持生态优先的前提下，按照综合规划、综合治理、综合开发、综合利用的要求，实行统一有序的保护与开发，走永续发展的路子……”市第十次党代会报告惜墨如金，对巢湖却不吝篇幅，不仅多次提及，还用647字篇幅集中阐述。

“巢湖是宝湖”、“要像爱护眼睛一样爱护巢湖”、“巢湖治理决定合肥终极规模”……共识高度凝聚，举措迅速有力。

——改革管理模式，改“多龙治水”为“一龙治水”。成立了副厅级建制的安徽省巢湖管理局，作为省政府派出机构，由合肥市管理，一改过去两地各管一块、多个部门职能交叉等问题，进一步理顺了体制机制。

——注重规划引领，以高起点规划引领高水平综合治理开发。向世界抛出“绣球”，征集《合肥市城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划》，以及《半汤、汤池国际温泉度假区概念规划及城市设计》，并请市民投票、建言；重新编制了环巢湖旅游项目。

——致力全面推进，科学确定“八大工程”。市委市政府适时启动实施了总投资409亿元的巢湖治理“八大工程”，计划用3～4年时间，加强基础建设，搞好生态修复，扎紧“污染口”，激活整湖水。

——强化依法治水，及时颁布全国最严格的水环境保护条例。自今年3月1日起施行的《合肥市水环境保护条例》，要求对违法排污行为零容忍，并首次明确了乡镇街道负有水环境保护职责等。“最严格”的表情下是对巢湖的拳拳之心。

——狠抓源头治理，加快产业结构调整和城镇规划步伐。坚持有所为有所不为，调整优化产业结构和布局，加大对巢湖流域落后产能关停并转力度……

周游巢湖，宋代诗人陆游赞道：“何曾蓄笔砚，景物自成诗”；拥湖入城，当代合肥人民正以城湖共生的理念，谋划推进环巢湖生态示范区建设。这是“大湖名城”的顶层设计，也是“生态强省”的重要支撑。

古老巢湖，怎样在盛世中不断焕发绚丽光彩？因水建城、因水得名的合肥，又将如何因水而兴？从初绘蓝图到全面推进，从探索试水到千舟竞发，仅仅一年。

“一色湖光万顷秋”。壬辰秋日里，置身巢湖岸边，面前，风清云淡中的巢湖波光粼粼、直抵天际；身后，绿树掩映里的现代化城市生机盎然、气象万千。城市风貌与自然风光在这里完美融合，令人流连忘返。

“为治理大型湖泊探出一条新路”，巢湖烟波录下当代合肥人民气势磅礴的思想实践乐章；区域性特大城市建设进程中，780平方公里湖面就是一座平放的丰碑。

合肥掀起现代化新兴中心城市建设高潮——

致力实现大湖名城、创新高地愿景

“纵目湖天远，烟霞一望收。香云烛光炫，胜境在庐州。”大城元年，人们期待新的“合肥故事”。

行政区划调整后，合肥面积达1.14万平方公里，这意味着什么？在中部六省省会中，仅小于长沙，超过了武汉；从长三角地区来说，仍小于杭州，比南京、上海更大了；从全国范围来看，将西安、济南等落在身后。一叶知秋，今非昔比。

站在新的历史方位上，我是谁？从哪里来？到哪里去？天问之声盘旋不去。

我是谁？这是拥有2200多年历史的古城，又是新中国建立之后迅速发展起来的省会城市；这是温和的中部城市，却生就走向全球的DNA，向水而生，敢为天下先；这是高速发展的城市，但现阶段最基本市情和最大矛盾仍然是发展不足；这是自然资源禀赋有限的城市，要发展只能靠不断解放思想、改革开放。

从传统来，向现代化去。北京时间7月28日凌晨，伦敦奥运会开幕式，英国人用林立的烟囱、蒸腾的熔炉带观众穿越到他们深以为傲的工业革命时期。工业革命的发轫，通行的说法是1765年珍妮纺织机的发明。是年为清乾隆三十年，合肥沉寂在一片熟透了的田园风光中无从自拔。从农业社会向工业社会，从工业社会向知识社会，要经多少年？要过多少坎？合肥在路上。今天，中国是世界上发展最快的国家之一，合肥是中国发展最快的省会城市之一。从后发来，向新兴去。北京时间7月11日正午，被誉为“世界的十字路口”的美国纽约时报广场一如既往熙熙攘攘，大屏幕上，“中国合肥”城市宣传片首播，作为合肥元素，李鸿章又出现在这里。他第一次到纽约是1896年，满目新奇，在接受《纽约时报》记者采访时说：“最使我感到惊讶的是20层，或更高一些的摩天大楼。”两“赴”纽约，他身后站着不一样的祖国、不一样的故乡。

从边缘来，向中心去。毋庸讳言，在长三角地区，和沪宁杭等城市比，合肥还有相当差距。“孙权之攻合肥也，张辽败之于津北”，三国时，南京是吴国都城，合肥是遍地烽火的战场；“绿杨巷陌秋风起，边城一片离索”，身在杭州的姜夔魂系梦牵的是合肥，是时，杭州是南宋帝都，合肥是靠近宋金前线的边城；“到上海发财去”，淮军立威扬名是在上海城下，是时，上海列为通商口岸20年左右，庐州是内地寻常一府。这差距正是历史赋予当代合肥人民奋进的空间。城乡居民收入超过全国平均水平、常住人口超过户籍人口、节假日进出城人口基本持平……滴水聚海，合肥奋起直追。

“要以行政区划调整为契机，大力提高城市规划、建设和管理水平，支持合肥建设全国有影响力的区域性特大城市”，省委省政府对合肥的建设与发展高度关怀、大力支持。省委书记、省人大常委会主任张宝顺勉励合肥：“坚定信心、抢抓机遇、稳中求进、改革开放，在新起点上开拓进取、扎实奋斗、实现新跨越。”省委副书记、省长李斌寄语合肥：“巩固良好发展势头，发挥龙头带动作用，为加快建设美好安徽作出新的更大贡献。”

立足新起点、勇担新使命。市第十次党代会发出号召：“在加快建设现代化滨湖大城市的基础上，把合肥打造成为现代化新兴中心城市，朝着在全国有较大影响力的区域性特大城市方向迈进，充分发挥合肥在全省发展大局中的核心辐射带动作用，为建设美好安徽多作贡献。”

今年是贯彻落实省、市党代会精神的第一年，也是行政区划调整后推进新跨越的第一年，世人凝神注目——

逆风劲扬，合肥划出一道高位稳进的弧线。上半年，全市主要经济指标继续高位平稳增长，实现生产总值1751.7亿元，同比增长13.5%，增幅居全国省会第三、中部第一。

水涨船高，让人民群众的幸福感比GDP跑得还快。上半年，各项民生事业稳步推进，城镇居民人均可支配收入13358元，同比增长14.2%；农民人均现金收入4505元，同比增长19.3%。

蓄积升腾，合肥斩获荣光、播种希望。前7个月，“中国城市科研实力前三名”、“2012中国最佳投资城市第三名”、“环境友好中部第一”等，一个个权威机构将殊荣授予合肥；“合肥光谷”、“中国信达滨湖后台中心”等，2696个新开工项目把信任投给合肥……

时间为我们呈现结果，却往往略去了过程。辉煌从来就不仅是瞬间的力道喷发和霎时的灵光绽放，而更是坚实的每一步和从量变到质变的积攒——

夏阳高照下，中科大先进技术研究院奠基，写就创新发展转型发展点睛一笔，“创新高地”再添支点；

万众瞩目中，轨道交通1号线工程开工，地铁时代正呼啸而来；

浩荡湖风里，调研环巢湖建设与发展，以城湖共生理念酝酿环巢湖生态示范区之梦，“大湖名城”渐走渐近；

淅沥春雨中，安徽省巢湖管理局挂牌；

年味仍浓时，在“讲大局、强责任、提能力、抓落实”中吹响“新跨越、进十强”号角； 辞旧迎新里，2011年“发展捷报”在市“两会”上传开，夺取“十二五”高起点开局；

金色晨曦中，城市空间及巢湖发展规划全球招标；

劲飒秋光里，市第十次党代会胜利召开……

这一波接着一波的大事件，由近及远连接起来，勾勒出这座城市的发展年轮，成就史诗般起跑，为区域性特大城市举行了奠基礼。而这波澜壮阔一年征程的起点，正始于辛卯年秋雨纷飞中进行的行政区划调整。

历史将饱蘸浓墨记下：行政区划调整以来的合肥建设与发展成绩充分证明，党中央国务院、省委省政府撤销原地级巢湖市及部分行政区划调整的重大决策部署是完全正确的。

历史还将用激情与信心书写：如果说合肥是在“三大推进”里掀起“十一五”发展新高潮，那么，就是在行政区划调整“大融合”中迈上“十二五”发展新境界。

2012年8月23日，又一个初秋的日子。

数千年沧桑岁月里，合肥曾是府治、重镇，也曾为战地、边城；古老巢湖倒影中，合肥家园从未如今日之美丽，人们从未如今日之奋发；眺望未来，区域性特大城市正冉冉升起，“它是站在海岸遥望海中已经看得见桅杆尖头了的一只航船，它是立于高山之巅远看东方已见光芒四射喷薄欲出的一轮朝日，它是躁动于母腹中的快要成熟了的一个婴儿”。

一年前，我们充满激情；今天，我们充满信心。

“巢湖好比砚中波，手把孤山当墨磨。姥山塔如羊毫笔，够写青天八行书。”光荣和梦想，合肥将继续证明！瞿晓陆

第五篇：面试区划调整的意义

镇行政区划调整工作的重要意义

创建日期：2012年12月13日 来源：

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为深入贯彻落实党的十八大精神，进一步加快我市城市化进程，推进经济社会全面发展，在前期试点的基础上，市委、市政府决定，全面启动镇（街道）（以下简称镇）行政区划调整工作。

镇行政区划调整工作是推进我市城乡一体化的重要举措，对实现现代农业的新突破、镇域经济的新跨越、乡村面貌的新变化、农村民生的新改善都具有重大的战略意义。

（一）镇行政区划调整是实现率先科学发展的需要。今年青岛市第十一次党代会提出了率先科学发展、实现蓝色跨越、加快建设宜居幸福现代化国际城市的奋斗目标，并要求我市在大青岛北部率先崛起。要实现这一目标，必须解决镇设置过多、规模过小等问题。通过区划调整，一方面，可以使镇规模扩大，经济总量增加，调控能力增强；另一方面，又可以集中人力、物力、财力进行园区、水利、道路、市场、学校、医院等基础设施建设，改善投资环境，加快二、三产业发展，培育新的经济增长点，为今后加快发展奠定基础。

（二）镇行政区划调整工作是推进城乡全域发展、城乡统筹发展的需要。镇行政区划调整有利于建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局；有利于促进城区人流、物流、信息流迅速聚集，加快城市化进程，带动县域经济发展；有利于资源配置与生产力布局合理化，解决一些建制镇因面积狭小制约区域经济发展的问题，把镇域经济做大做强，提升镇域经济竞争力。

（三）镇行政区划调整工作是提高行政管理效率的需要。镇行政区划调整以优化镇规模和布局为着力点，有利于强化和完善镇功能，减少镇总量，有效精简机构和人员，降低行政成本；有利于完善公共服务和行政管理职能，提高行政管理效率；有利于政府工作重心下沉到社区，更好地服务基层、服务人民群众，建设人民满意的高效政府。