社会组织管理体制的创新探索——以北京为例

第一篇：社会组织管理体制的创新探索——以北京为例

从党的十七大以来，中央一直把社会组织的建设与管理作为提高社会管理科学化水平的重要途径和现实载体，如何通过创新社会组织管理体制、机制，发挥其在社会管理格局中的“社会协同”、“公众参与”的积极功能，就成为当前社会建设进程中需要关注并加以研究的重要课题。

一、问题的提出：社会转型加速期社会组织管理面临挑战

随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社会组织管理面临着新情况、新问题，单位体制走向解体，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势 构成了社会组织模式改造和重组的时代背景。社会建设的推进呼唤着社会管理体制的创新与完善。

社会转型带来了社会的全面变革，培育和发展各类社会组织成为推进社会建设和社会发展的基本路径选择。社会组织更灵活，更适应居民生活水平、生活质量和生活方式的变化。目前虽然社会组织已经得到了一定程度的发展，但是由于各种因素的制约，社会组织管理还面临很多难题。

首先，社会组织管理的制度困境。我国 1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规范中国社会组织行为最主要的法律框架。该《条例》确立了社团的“双重分层管理体制”。“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖范围，应与社团的住所范围相一致。在“双重分层管理体制”下，社会组织想获取合法的 “社会身份 ”，有着严格而繁琐的程序。民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。一些业务范围不易界定或跨行业的社会组织因找不到业务主管单位而无法办理登记。有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的 “双重管理体制 ”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。另外，民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。[2]

其次，社会组织管理的现实困境。一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的 “业务主管单位 ”而无法登记注册。另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。《 社会团体登记管理 条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公众信任上等等，都需要依靠相关政府部门。久而久之，社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失其民间性、独立性和自治性。同时，这种“双重管理体制”还造成了“严审批、疏监管”的现象，许多“业务主管单位”并不熟悉社会组织的业务，不能有效地对其发挥指导作用，无法履行应尽的管理职责。

就目前来看，虽然社会组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但目前仍处于一种比较尴尬的境地，无法真正发挥其公益性功能。这就需要相关部门为社会组织“正名”，为其提供合法的 “社会身份 ”，进而通过制度创新，以更好地促进社会组织的发展和功能的发挥。

二、分类负责模式：社会组织管理的新探索

改革开放以来，经济 体制改革与社会体制改革的深入开展 推动着政企分开、政事分开，并要求相应的政社分离、企社分离、事社分离。随着社会主义市场经济体制的确立，政府角色由“全能”政府向有限政府的转变，“小政府、大社会 ”、“ 强政府、大服务”逐渐成为政府改革的基本方向。与此同时，社会力量的成长也推动着国家与社会的关系模式从国家主导型向国家与社会合作型转变，社会治理不再是由政府作为单一主体进行，而是不断转向由非政府组织和市场组织参与进来的合作治理模式，社会治理不再是政府独揽，而是不断转向与社会组织和市场组织合作共赢。因此，政府一方面要逐渐放权，由对社会组织的严格管控转向 “培育发展与监督管理并重 ”；另一方面应转变思维方式，加快制定社会组织扶持政策，推动促进社会组织在协同政府从事社会管理和承担公共服务工作方面发挥 积极作用，把社会组织变成自己的合作伙伴。目前北京市通过改革社会组织登记管理体制、构建“枢纽型”社会组织工作体系、建立监督管理体制等一系列措施，探索完善社会组织管理分级管理、分类负责的模式。

1.培育社会组织

社会组织在社会建设与社会服务中扮演着重要角色，而对于社会组织培育与发展而言，增强其自主性、独立性是关键。北京市注重完善社会组织扶持政策，建立社会组织孵化基地，健全政府购买社会组织服务机制，重点培育公益类、服务类社会组织，营造社会组织发展良好环境。同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及违法活动，保障社会组织的良性发展。

传统的重登记、轻管理的行政监管体制是制约社会组织发展的瓶颈，针对由此导致的社会组织活力不够、政社不分，自主发展、自我管理能力较弱等问题，北京市 改革了社会组织登记管理体制。对 四类社会组织——工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行民政部门直接登记，由民政部门协调联系业务主管单位，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的 60日缩短为 10日。中关村就是社会组织由民政部门直接登记管理体制改革试点之一，得到了相关部门的政策支持。北京 市人大颁布了《中关村国家自主创新示范区条例》，将社会组织直接登记体制等以立法形式予以确定。中关村国家自主创新示范区领导小组还下发了《中关村社会组织改革创新试点工作意见》，明确了中关村社会组织建设思路。五个委办局联合下发了《北京市促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》，提出了对中关村现有社会组织、产业联盟登记管理扶持发展的工作安排。现在已经按新体制登记了 5个中关村社会组织。[3] 这些社会组织 探索建立政府购买社会组织服务制度，以项目合作的方式，广泛开展社会组织服务民生行动，开辟了社会组织参与社会管理、社会建设的新模式。

2.认定“枢纽型”社会组织

“枢纽型”社会组织是 2008年北京市社会建设大会公布的 “1+4”系列文件中出现的一个引发广泛关注的新词汇，体现了北京市对社会组织管理模式进行的创新性探索。“枢纽型”社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。[4] 它主要承担其构成体系内社会组织的政治领导、业务指导和管理服务等职能。

2009 年北京市社会建设工作领导小组正式认定首批 10家市级“枢纽型”社会组织，标志着北京市社会组织与原有的行政部门逐步从“主管主办”关系过渡到“行业指导”关系，向“小政府，大社会”的建设目标迈出了关键的一步。[5] 这些 “枢纽型 ”社会组织将替代以往众多的政府主管部门管理和服务各类社会组织。首批认定的 10家市级 “枢纽型 ”社会组织包括北京市总工会、北京团市委、北京市妇联、北京市科协、北京市残联、北京市侨联、北京市文联、北京市社科联、北京市红十字会、北京市法学会。负责领域涵盖职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。[6] 在此基础上，2010年底北京市又认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等 12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织。两批 22家“枢纽型”组织对市级社会组织的工作覆盖率达到了 80%以上，“枢纽型”社会组织工作体系的基本框架初步形成。2011年下半年北京市正在加快认定第三批市级“枢纽型”社会组织，力求实现对市级社会组织的全覆盖。同时采取积极措施，培育区县、街道层面的“枢纽型”社会组织，打造市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。[7]

“枢纽型”社会组织框架逐步建立后，按照“政社分开、管办分离”的发展方向，大部分行政部门对社会组织只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织申请，逐步实现与其主管的社会组织在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，交由相关市级 “枢纽型 ”社会组织管理。“ 枢纽型 ”社会组织作为业务主管单位，按照社会化、专业化的要求，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类管理，有利于进一步形成合力，促进社会组织自我管理、自主发展。

3.建立监督管理体制

为了促进社会组织健康发展，规范组织行为，北京市建立健全了社会组织监督管理机制。第一，增强社会组织独立性，实现行政权力有序退出。采取了“新增严控”和“存量渐减”措施，严格控制新增社会组织中党政机关公务员或参照公务员法管理的事业单位人员兼职，现有社会组织中存在有党政机关工作人员兼职的，采取社会组织自律方式，在下届换届选举中，原则上兼职人员不得当选。第二，规范组织内部制度。制定了《社会团体规范化建设的指导意见》，规范了社会团体内部财务制度和会计核算行为等。还建立了基金会年检报告、募捐活动、公益项目公开披露的信息公布制度，实现了行政监管与社会监督的有机结合。第三，建立等级评价机制。按照《北京市社会组织评估管理实施办法》，市财政拨付专项资金，委托第三方社会中介机构对社会组织进行评估，截至 2011年初，已完成评估 183家，评出 3A以上 168家，正在评估 300家。通过评估和等级评价，达到了“以评促改、以评促建、以评促管、以评促发展”的目的，有力促进了社会组织基本素质和工作能力的提升。第四，建立退出机制。制定《北京市关于社会组织退出机制工作的指导意见》，建立行政约谈、撤销登记、注销登记等制度。开始对长期不参加年检、连续两年年检不合格以及有其他严重违法行为的社会组织进行调查，对调查核实的，启动撤销登记的法定程序。第五，加强行政执法力度。先后查处、取缔了一批非法社会组织，对 274个社会组织实施了行政处罚，对其中 51个进入了撤销登记程序，有效维护了社会稳定。

三、建设性反思：创新社会组织管理的未来路向

以往在整个社会管理体制中，国家居于主导地位，起主导作用，社会组织和居民个人微不足道，只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），这是指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社会管理与社会建设中，同样要重视社会组织的培育和发展。如今随着行政管理体制改革的深入，大部门体制下“小政府、大社会”格局的出现，政府正向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能和社会公共服务职能逐步从政府职能中分离出来，需要由社会组织来承担。

从未来的趋势看，在我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中需要社会组织发挥更多更积极的作用。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[8] 目前社会组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需采取有效措施予以改进。因此，应健全完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。同时，在内部制度、组织文化、人员素质、经费筹措、活动开展等方面加强组织建设，提高社会组织在筹募资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位及其他社会组织的联系与合作，为社会提供更好的公共服务。此外，还要着力完善保障机制与激励机制，调动组织成员的工作积极性，着力培养、吸引和用好社会组织人才。

就社会组织培育和发展的现实来看，北京市确立了“民政部门牵头、业务主管单位负责、社会组织自律、社会力量参与”的社会组织建设与管理工作体系，通过改革社会组织登记管理方式，发挥“枢纽型”社会组织的作用，确立了对社会组织实行分类管理的办法，探索社会组织培育制度化的路径。这种分类负责的组织管理体制创新，为社会组织优化结构、整合资源、有序发展提供了思路。一方面，按照各类社会组织工作领域确定“枢纽型”社会组织，清晰地勾勒出社会组织管理的整体架构，明确了组织职能和专业特长，便于社会组织按照“行业指导”的方式进行登记、注册、监管、变更和注销。也便于相同类别、相近功能的社会组织之间加强联系与协作，在一定范围内整合资源，有利于形成组织合力，更好地发挥公共服务和社会管理功能。另一方面，由“枢纽型”社会组织发挥 政治领导、业务指导 作用，加强对社会组织 年度检查、财务审计、信息公开、等级评价、社会评估、组织自律等规范体系建设，便于建立起对社会组织的监管、审查长效体制，为社会组织发展的科学化、制度化、体系化奠定良好基础。再者，对社会组织进行科学的类别划分和分类管理，既有利于政府加强宏观指导，从长远来看，也便于企业、社会各界根据自身需求有针对性地进行项目采购。这些都是有积极意义的。

就目前“枢纽型”社会组织管理模式的实际运作情况来看，尽管已初见成效，但其进一步发展与完善还面临一些难题。

首先，对社会组织“宽审批、严监管”，放宽对于 “业务主管单位 ”的要求，降低其登记注册门槛，一方面可以被看作是社会组织管理创新的 “积极信号 ”，另一方面由于缺失相关法律法规的保障，在政治认可和制度规范上存在一定风险。今后较长的一段时期内，必须着力推动建立健全法律体系，构建以法律为框架的社会组织规范运作体系，同时要强化民政部门的指导、监管等工作责任。

其次，这种对同性质、同类别、同领域的社会组织进行的“枢纽式”管理实际上是在党和政府与社会组织之间搭建一个 “民管民 ”的组织平台。这种“民管民”方式本身的科学性和合理性就值得商榷。按照传统的“双重管理体制”，社会组织有“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）两个“婆婆”，现在又增加了“枢纽型”社会组织这个管理层级，实际上有了三个“婆婆”。这与增强社会组织独立性的发展方向不一致。

再次，在这种管理模式下，“枢纽型”社会组织同时承担着服务和管理的双重任务，实际上加重了组织负担。其如何指导和管理其他社会组织，也没有明确的制度规定。在组织管理中，除非“枢纽型”社会组织愿意向其他社会组织让渡一些利益，其他社会组织才愿意接受其指导或者与之合作。很多“枢纽型”社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。

最后，“枢纽型”社会组织管理体制建立的初衷是为了建立一个管理枢纽，有效地对社会组织进行分级分类管理，发挥其在政治引领、业务指导、管理服务、联系协调、研究政策、信息发布、组织交流、反映诉求、维护权益等方面的功能。但是，“枢纽型”社会组织的数量和类型有限，如果按照业务职能进行简单归类管理，必然会有很多社会组织不能被归类或被归类到业务职能有一定差距的“枢纽型”社会组织管理范围内，在这种情况下，“枢纽型”社会组织发挥的作用还不如行业协会。

总的来说，尝试用“枢纽型”社会组织管理体制进行社会组织管理有其积极的一面，但也容易出现管理层级增加、组织利益分割、组织间关系难以协调、业务指导有偏差等消极后果。因此，在社会组织管理中，应考虑综合运用多样化的管理体制，以达到全面覆盖、协调运作、有效管理的目的。

第二篇：城市社区管理体制创新探索

城市社区管理体制创新探索

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。

第三篇：以创新精神加强社会组织党的建设

以创新精神加强社会组织党的建设

社会组织面大量广，加强社会组织党的建设十分重要。党的十九大报告强调，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。必须深刻认识加强社会组织党的建设的重要性和紧迫性，以创新精神加强社会组织党的建设。

1.社会组织党的建设是党建工作的重要方面。

据民政部统计资料，截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，较之2010年增加了24万个；吸纳社会各类人员就业763.7万人，较之2010年增加了164.4万人，接收各类社会捐赠786.7亿元。以社会组织为基本组织形式的社会力量从无到有、从小到大、从弱到强，不断发展壮大，成为社会治理的重要参与力量。我国的社会组织已经成为整个社会的重要组成部分，其影响力、活动力越来越壮大。如果我们党不去主动占领这块阵地，就会有其他力量渗透进入到社会组织，社会组织不仅无法在社会治理中发挥作用，还可能给社会、给国家带来不稳定因素。社会组织党建工作是党在社会组织中的政治依托，关系到党对社会力量的整合能力，关系到党的执政地位。必须站在巩固党的执政地位的高度，认识加强社会组织党的建设的重要性。

要坚持党对社会组织的领导，必须抓好社会组织的党建工作。2015年的《中国共产党党组工作条例（试行）》明确要求在社会组织中建立党组，设立党组的要求由以前的“可以设立”改为“设立”。中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，指出“社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，是党的工作和群众工作的重要阵地，是党的基层组织建设的重要领域。”据统计，截至2016年底，全国社会组织法人单位中已建立党组织的28.9万个，比上年增加8.5万个，占社会组织法人单位总数的58.9%。这说明尚有41.1%的社会组织没有建立党组织。还有一些社会组织虽然成立了党组织，但存在着党建工作不受重视、党员活动开展得不经常、党务工作力量薄弱、不规范、党员先锋模范作用发挥不明显等问题。只有加强社会组织党的建设才能补齐党的建设在社会组织领域的“短板”，把全面从严治党落到实处。

加强社会组织党的建设是规范管理社会组织的现实要求。当前，各级政府和部门采取政府购买服务方式，将越来越多的社会管理和服务事务交由社会组织具体实施，以调动各方力量参与社会治理。政府购买服务日益常态化、规范化、规模化，涉及的购买资金数量也不断增长，带来我国社会组织的迅猛发展。但当前的社会组织存在着人员素质参差不齐、内部治理不完善、捐赠信息不公开等问题，有的社会组织打着非营利组织的名义谋取私人利润，有的财务管理不规范、账目混乱，甚至采取不正当手段套取政府购买资金等等。一些社会组织以自治性、独立性为名，拒绝政府的监督管理、拒绝党的领导。在社会组织中建立党组织，发挥党组织在社会组织中的领导作用，有助于把社会组织及其从业人员紧密团结在党的周围，确保社会组织坚持正确的发展方向和政治立场，促进社会组织的规范发展。

2.以创新精神，加强社会组织党的建设。

第一，创新社会组织党组织的设置方式，扩大组织覆盖面。按照应建尽建、便于管理的原则，按照属地式、属业式、主管式等多种方式，实现社会组织党组织全覆盖。例如，成都市锦江区对民办学校、民办医疗机构等民办非企业单位的党建工作明确由区教育局、区卫生局等业务主管单位党组织负责，采取主管式模式。对于大量活跃在社区院落、居民身边的社区社会组织，则明确其党建工作由所在街道党工委指导，社区党组织具体负责，采取属地式模式。对于行业协会类社会组织，则选派了一批素质优良的党建工作指导员，驻点开展工作，通过行业指导与党建工作相结合的形式开展党建工作，采取属业式模式。

第二，通过激励导向政策，激发社会组织开展党建工作的动力。一些社会组织在思想上不重视党建工作，认为党建是虚的，只注重争取项目、资金，开展业务活动。对此，一些地区探索出有效的激励导向政策，引导社会组织加强党建工作。例如，南京市雨花台区采取“三双五同步”法，激励社会组织加强党的建设。即通过社会组织与党组织建设双孵化、双共建、双提升，实现同步培育组建、同步登记承诺、同步年检述职、同步评估评议、同步换届调整，使社会组织的党组织建设贯彻于社会组织发展的始终。通过将开展党建情况纳入政府购买社会组织服务项目评估标准，细化指标，分成党总支是否有完整的工作制度、符合条件的社会组织是否按规定建立党组织、开展党组织活动次数等指标，促使社会组织主动加强党建工作，将党建工作作为社会组织建设的重要组成部分。

第三，加强社会组织党建保障体系建设，避免“组织空转”。社会组织党的建设一个常见的误区是“重建党、轻党建”，即过分关注党组织筹建数量，片面强调党组织“覆盖率”，而忽视已建党组织的活动开展、党员教育以及组织功能开发，最终出现“组织空转”现象。要避免“组织空转”现象，就必须有相应的党建保障体系作为党建工作真正持续开展的有力支撑。首先，要加强社会组织党建制度保障体系建设。通过制定社会组织党建工作实施办法、工作规范、考评体系，使社会组织党建工作有章可循。其次，加强党建经费保障体系建设。加大对社会组织党建经费投入，建立以财政拨款为主、党费返还为辅、社会组织自筹为补充的党建经费保障体系，保证党建工作经费、活动经费及党务工作者工作补贴到位，确保社会组织党组织不仅能建得起来，而且活动能开展得起来、党员作用能发挥出来。再次，加强社会组织党建人才保障体系建设，解决社会组织党建“谁来抓”的问题。党的十九大报告提出：注重从产业工人、青年农民、高知识群体中和在非公有制经济组织、社会组织中发展党员。将从社会组织中发展新党员作为优先侧重的工作，充分体现了党对社会组织党建的高度重视，有利于解决目前社会组织党员人数普遍较少、党务人才不足的现象。要通过把社会组织党务工作者纳入基层党务干部培训体系，培养社会组织党建人才。通过向社会组织派遣党建工作指导员，指导社会组织党务工作。通过发展优秀的社会组织负责人入党、把普通党员发展为社会组织骨干的方式，发挥好党组织的领导核心作用。

第四，坚持分类指导、分类施策原则，有针对性地开展社会组织党建工作。社会组织党建工作应当针对不同社会组织的类别、特点、规模，坚持分类指导、分类施策的原则，有针对性地开展工作。对于扶贫济困、环境保护、养老助残等公益慈善类社会组织，应大力扶持培育，放宽登记门槛，将党建工作的重点放在宣传党的民生保障政策，发挥党员志愿者作用，传递党的温暖关怀上；对于农民工NGO、业主委员会等维权类社会组织，党建工作要把重点放在引导社会组织依法维权、理性维权上，防止社会组织被对抗党和政府的敌对势力所利用，从事影响社会稳定、安定团结局面的群体性事件。对于协会、学会等行业管理类社会组织，党建工作的重点要放在对社会组织的业务指导和监督管理上，发挥好行业协会对会员的沟通、协调、监督、教育、培训等职能，防止其出现不正当的行业保护主义。对于艺术团、表演队等文体活动类社会组织，党建工作的重点应放在引导社会组织弘扬社会主义核心价值观，从自娱自乐、健身强体向志愿服务、树文明新风转变。

第五，适应互联网时代的新特点，创新社会组织党建工作形式。社会组织通常具有人员分散、工作压力大、人际关系分散等特点，难以过多集中开展活动。信息化时代互联网的广泛应用拓展了基层党组织建设的工作空间。社会组织党建工作可以依托现代网络信息技术，通过网络平台、微信群、微博、公众号等新媒体方式建立?W上党支部，为党员提供交流平台，及时发布学习、教育、活动信息，回应党员提出的困惑疑问，克服时间、空间的限制，方便党员随时随地参加党组织活动。互联网为人们享有知情权、参与权、表达权、监督权提供了便利条件，运用互联网有利于在社会组织党建活动中发展党内基层民主，畅通党员参与党内事务的渠道。

（作者：南京理工大学公共事务学院副教授）

责任编辑：李艳玲 高天鼎

第四篇：社会组织研究——以深圳壹基金为例

社会组织研究——以深圳壹基金为例

安徽工业大学 公共管理与法学院 劳动与社会保障111班

赵梦媛

【摘要】：本篇将以深圳壹基金为例，探讨公益性社会组织的发展道路。我国的公益性社会组织发展历史具有一定的特殊性，即与政府始终保持着密切关系。因此民间慈善团体想要正常运行，就必须妥善处理与政府之间的关系。通过分析我们可以看到，壹基金的公信力来源于庞大的名人效应、多样化的捐款渠道、清晰明了的账目，以及严格的监督体系等，其中尤其是善款使用的公开透明化最有借鉴意义。另外，壹基金大力倡导的“全民慈善”理念，实际上是为壹基金在未来能够保证资金不断链，使壹基金能够可持续发展。壹基金每年评选慈善团体的透明典范工程，并拨出善款支持其发展，实际上是在重建全社会的信任。如何在不健全的慈善管理制度下将公益性社会团体的作用最大化，壹基金起到了良好的带头作用。这个问题需要全社会的共同探讨。

【关键词】：公益性社会组织

壹基金

红十字会 公信力 规范化

【说明：个人创作，如需引用，请注明出处，尊重他人知识产权就是尊重您自己】

所谓社会组织，目前国内外还没有一个明确的定义。从我国的各种官方文件来看，我国的社会组织包括“社会团体”、“基金会”、“民办非企业单位”、“行业协会和商会”、以及“社会中介组织”等众多具体称谓的概括和总结。我国当前所称的社会组织，在西方一般被称为“非政府组织”，即区别于政府组织与企业组织，主要从事服务提供、利益代言、社会支持、资源募集等业务。目前我国社会组织遍布各个领域。截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个。

我国的社会组织发展具有其特殊性。在西方，社会组织是伴随着宗教改革、资产阶级革命和工业革命发展起来的。在我国，由于传统封建社会强大的中央集权制，民间社会组织一直处于弱势，发挥的作用十分有限。新中国成立后至改革开放前，在强大的政府、集中的计划体制和频繁的政治运动下，原有的民间组织的一切公共职能全部被政府包揽。1978年改革开放后，随着社会主义市场经济体制的发展，政府职能逐渐从微观管制改为宏观调控，对于民间社会组织的需求逐渐扩大，并给予民间组织一定的发展空间，民间组织队伍因此日益壮大，并且目前为止仍呈现出快速发展的势头。由于社会制度不同，以及新中国成立以来，我国的社会组织的发展从未脱离强有力的政府，民间社会组织与政府之间并不像西方的政府与社会组织之间那样具有较强的对立性。因此，探索中国社会组织的发展模式不能照搬西方 1

212引自：《公益性社会团体约束机制研究》

引自：《社会组织建设：现实、挑战与前景》。3 引自：中国社会组织网。社会组织的发展模式，而应立足于我国国情，认清约束条件，改革与创新社会组织的发展模式，建立起政府与社会组织间合作型的关系。4近十年来，国内多地自然灾害频发。在灾害发生时的抗灾抢险与灾后救援工作中，以中国红十字会为主导、民间公益性社会组织广泛而积极参与的救援行动不仅及时为灾民送去了温暖，也在很大程度上减轻了政府的财政压力，其作用不言而喻。但经过2011年6月的“郭美美事件”后，民众对于中国红十字会的信任度一落千丈，引发了全社会的“信任危机”，该事件暴露出的中国红十会的监管体制弊端令人咋舌。另一方面，民间公募基金会深圳壹基金却日益受到国民的信任。

2013年4月20日，四川雅安芦山县发生7.0级地震。2008年汶川地震之时，深圳市红十字会共募集超2亿元爱心捐款，而此次地震，截至25日15时30分，深圳市红十字会总共募集捐款155.2万元。相比之下，深圳壹基金在24日前共收捐款近1.5亿元。同是做慈善，并且壹基金与红十会相比，只是一个“新生儿”，为何壹基金更令国民信任？壹基金又是怎样成长起来的？以下笔者将以壹基金为例，探讨公益性社会组织的发展道路。

一、从深圳壹基金成立之路看我国公益性社会组织的窘境

深圳壹基金的成立颇有坎坷。2007年，影视明星李连杰创立启动了壹基金，大力倡导每人每月捐一块钱的“人人慈善”理念。为实现该理念，同年，李连杰与中国红十字总会合作设立“中国红十字会李连杰壹基金计划”，以独立运作的慈善计划和专案的形式在中国大陆开展公益事业。2008年10月，在多方协调合作下，上海李连杰壹基金公益基金会作为“中国红十字会李连杰壹基金计划”的执行机构，以私募基金会的形式注册成立5。作为私募基金，壹基金可借助中国红十字会的名义向社会公开募捐。然而，作为挂靠单位，壹基金没有自己的独立账户和公章，只能使用中国红十字会的，这为壹基金开展各种慈善活动带来巨大的阻碍。至2010年，壹基金与中国红十字会签订的三年合约即将结束，壹基金一度面临因找不到挂靠单位而中断的危机。2010年12月3日，深圳壹基金公益基金会在深圳市民政局的大力支持下正式注册成立，拥有独立从事公募活动的法律资格。至此，深圳壹基金成为中国首家成功转型的具有独立法人地位的民间公募基金。

深圳壹基金的成立为何如此坎坷？这与目前我国对于成立公募基金的门槛高有着直接关系。

依据我国2004年颁布的《基金会管理条例》（以下简称条例）规定，我国的基金会分为公募和非公募两种，公募基金可以公开向民间集资，而非公募基金不可以公开向民间募资，其资金来源仅靠基金成立者的个人资本。条例中规定，“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”单从公募基金成立的原始基金来说，就已经让许多非公募基金望而却步。另一方面，在深圳壹基金成立前，我国尚未出现民办公募基金的先例，其重要原因是公募基金必须找到一个有官方背景的组织挂靠。如此一来，许多民间慈善组织因 45 “而应立足于„„基本目标”引自《社会组织建设：现实、挑战与前景》。

引自：壹基金官方网站。为找不到挂靠的“婆家”而无法公开运作。

将视野从基金放宽到我国整个民间公益性社会组织，其面临的困境也有共性，那就是难以找到有官方背景的组织挂靠，即使找到挂靠的，也难以独立运行。2011年郭美美事件暴露出目前我国公益事业的困境，即一方面，民间慈善组织面临着因挂靠体制而无法正常独立运作和缺乏公信力而难以筹集资本、进而难以为继的双重窘境；另一方面，民众善款有相当一部分集中于公信度较高、运行时间较长、具有官方背景的中国红十字会手中。这种现状导致的直接结果是，一旦中国红十字会因善款使用和监管不力，就会引发全社会的信用危机，民众既无法再信任中国红十会，也找不到其他可信任的、可替代的捐款渠道，于是国内慈善事业走入低谷。

在我国，公益性社会团体仅在10万左右，而国外的公益性社会团体早已突破百万。限制国内公益公益性社会团体发展的最大障碍，便是挂靠制度。以现存的除深圳壹基金除外的公募基金为例，大多数公募基金虽在募集善款时是组织独立运作，但善款的最终处理十有八九都统一上交到政府部门，再由政府部门统一支配。这样一来，本该完全独立运作的慈善组织，因政府的过多干预而显得束手束脚。至于那些因为找不到挂靠单位而半路夭折的慈善团体则更是做慈善无门了。为解决此困境，笔者认为，应尽快建立健全针对公益性社会组织的法律条文，并成立单独处理公益性社会组织事务的公共部门，以便公益组织既能摆脱挂靠体制的束缚，又不会因为缺乏监管而令善款使用不当。政府可以通过各种民间慈善组织在全社会进行慈善募捐，但慈善组织自身的善款使用与上交政府部门的善款使用必须分开清算，不能混为一谈。

二、从壹基金的组织建设谈公益性社会组织公信力的建设

（一）组织架构

深圳壹基金（以下简称壹基金）的最初发起和创始人为著名影星李连杰。在基金正式运行之后，壹基金成立了专家委员会，专家委员会下又设执行委员会，进一步细化为理事会、监事会等机构。在其理事会名单中，有着国内许多名人和企业家。北大国家发展研究院院长为其法人代表，李连杰、冯仑（万通集团董事局主席）、马蔚华（招商银行董事、行长）、柳传志（联想集团名誉董事长）、马化腾（腾讯公司董事长）、马云（阿里巴巴董事局主席）、牛根生（蒙牛乳业前董事会主席）、王石（深圳万科董事长）等11人为其理事。如此华丽的阵容，给壹基金带来了许多有利之处：一是名人对于公众具有普遍的号召力和影响力。二是为壹基金募集捐款提供了多种渠道。腾讯、财付通、支付宝、招商银行等在民众间的广泛普及，既为信息发布提供了广阔平台，也为民众捐款给壹基金提供了多样化且可信度高的渠道；三是捐款人本身就是善款运用的决策参与者，这样更有利于将善款用在合适的地方；四是成员中的名人、企业家们，或成功经营过巨额资金，或成功建构过大型组织的组织体系结构，因此想要妥善运行壹基金，可谓游刃有余。

在资金运行方面，壹基金为了做到“清水账目”，特聘请了全球四大会计师事务所之一的德勤华永会计师事务所和毕马威国际会计师公司对善款的收支进行审计，并且会在壹基金官网上公布每年的财政收支情况。进入壹基金官方网站，就能看到包括“组织结构”、“项目管理制度”、“财务管理制度”、“行政管理制度”、“深圳壹基金公益基金会章程”等一系列关于组织运行规定的信息，清晰明了。壹基金的《项目管理制度》中对于项目执行、检测与评估做出了明确规定：每个项目建设都有明确的项目负责人；项目监测和评估贯穿于项目建设全过程，一旦评估发现不符合要求，则拨款立即停止；对于项目内容和预算需要进行更改的，也必须经过一系列严格的申请流程；凡资金超过50万的项目，都要进行项目终期评估。与其他机构合作开展时，必要时可引入第三方评估和审计。

庞大的名人效应，丰富的物质资源，多样化的捐款渠道，清晰明了的账目，严格的内外部共同监督体系，都是壹基金能够赢得民众信任的必不可少的条件。

反观中国红十字会的管理体制，则是漏洞百出。由于中国红十字会的资金运转账目从不完全对外公开，社会民众根本无法对其进行监督，善款从被接收到最终运用，完全依靠红十会的内部监督，捐款人想查询善款使用情况需大费周章，甚至无从下手。含糊不清的账目极易孕育贪污腐败，而在郭美美事件爆发之前，红十字会就已经频频发生资金使用不当、来源不明的事件，而郭美美事件只是“压死骆驼的最后一根稻草”。一个公益团体一旦失去了民众公信力，即使曾经很辉煌，未来也会很扑朔迷离。

从壹基金的成功经验我们可以看出，邀请社会知名人士、成功企业家加入或参与本团体的组织建构，也不失为增加团体公信力的一种有效手段。与一般民众相比，知名人士手中掌握着大量优势资源，拥有管理大型组织的实战经验，并具有一定的社会知名度，草根慈善团体请他们助力组织发展，无疑比自己单打独斗要事半功倍；另一方面，也有利于将闲散的资源整合利用，有利于社会财富的再分配。政府部门在慈善事业中的角色不应是主导者或决策者，而应是监督者和引导者。

目前国内运行不善的慈善组织普遍存在的问题，就是信息不够公开，管理体制不够规范成熟，因而公信力较低。尤其对于善款运用方面的信息公开，更应做到及时、准确、有效。慈善捐助应该有一本彻底透明的“账本”，让捐助者可以随时查询，媒体、民众随时监督，这是慈善事业取信于民的重要保证，也是捐赠者的基本权利。

（二）慈善需激情，公益需理性：关于壹基金可持续性发展的研究

在发展的战略和策略上，壹基金的公益愿景为“尽我所能，人人公益”。壹基金战略模式为“一个平台+三个领域”，即搭建专业透明的壹基金公益平台，专注于灾害救助、儿童关怀、公益人才培养。

从2008年起，壹基金每年评选典范工程，围绕“公信，专业，执行，持续”四个标准，评选出十家以内的典范公益组织，并给每个典范组织颁发一百万元人民币的资助金。为何要搭建公益平台？因为在壹基金看来，公益仅凭个人一己之力是难以做到专业化和可持续的，仅凭壹基金一家组织，更是难以推动中国公益事业取得质的进步。于是壹基金转而搭建专业透明的公益平台，把钱拨给专业组织使用，集万千之力，共同推动公益事业的专业化进程。

“慈善”和“公益”是有区别的。慈善着重于应急性和突发性，小到邻居需要帮忙，大到重大自然灾害的救助，都属于慈善，慈善需要的是民众的临时性的“激情”，即感性。而公益则着重于规范性和可持续性，公益事业的发展，需要一整套完善的制度体系和有执行力的法律法规相互支持，并且需要大量专业的公益事业人才，这些只有靠理性才能完成。古语云“救急不救穷”，其中的“救急”即为慈善，而“救穷”则是公益。

怎样将充满激情的慈善和充满理性的公益相结合？这既需要集全民之力，也需要各个慈善团体完善信息公开制度。如果说壹基金搭建公益平台是为了整个社会公益事业的可持续发展，那么其所倡导的“全民慈善”理念，则是为了壹基金自身的可持续发展。壹基金在试图将民众对于在重大灾害发生时才能调动起来的激情，分解到日常生活中。只有当民众在平淡的生活中也愿意每月拿出一块钱来贡献公益之时，壹基金的资金来源才会稳定且持续，而不会出现过度依赖某个资金雄厚的人的捐款的现象。这也是李连杰坚持将壹基金的性质改为公募基金的重要原因之一。

三、结束语

从深圳壹基金由私募基金转为公募基金的曲折路程我们可以看出，阻碍中国社会团体数量增长的重要客观因素就是挂靠制度。经过对壹基金的组织架构研究，我们了解到，一个公益性社会组织要想赢得民众的信任，必须建立健全信息公开体制，让捐款人能够清晰明了地查询到自己捐出的善款的使用情况。另外，邀请知名人士来对团体进行辅助管理，甚至直接作为管理层，也不失为一种增加组织社会关注度、健全组织结构的方式。通过对壹基金“全民慈善理念”和搭建透明专业化的公益平台的做法进行探讨后我们可以得出，只有每个公益性社会团体找寻到自己的可持续发展之路，中国整个公益事业才有可持续发展的可能。在现行行政体制暂时无法变动的情况下，到底怎样做才能让公益性社会组织将自身效用发挥到极致，仍需要多方共同努力研究。笔者认为，制度的变革是以行为出现为导向的，在探索新型社会组织发展模式的过程中我们难免会经历挫折，但只有勇于尝试，才能有所突破。

参考书目：

《公益性社会组织约束机制研究》，杨道波，中国社会科学出版社;《社会组织建设：现实、挑战与前景》，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组，中国发展出版社。参考网站：

壹基金官方网站； 中国社会组织网官方网站。

第五篇：以探索为话题

以探索为话题

奥运是什么？在我的眼里，它是一场没有硝烟的战争。在这场战中，运动员们不仅仅是竞争、比赛各自的技能。还要竞争各自的精神。竞技体育的重要价值在于，以超越、突破、团结、创新等精神力量激励世人，而不仅仅是技艺的展示、战术的运用。

透视每个运动员的背后，都必有一种精神让我们感动。陈燮霞的十年励志，小将郭文珺的心无杂念，柔道选手冼东妹的艰难复出，美国男篮“梦八”的志在必得，中国女足的顽强拼搏。当然还有土耳其举重运动员、雅典奥运会冠军塔伊兰，3次试举失败后对杠铃的深情一吻，女子十米气手枪亚军俄罗斯名将帕杰林娜与铜牌得主格鲁吉亚的妮诺萨卢克瓦泽在领奖台前主动相互拥抱，并送上“奥运之吻”„„这些精神都难能可贵，奥运精神是值得我们去学习的。

当一个人已然到达某个顶峰，自然是要扞卫自己的霸主地位。然而，扞卫一块金灿灿的奥运金牌谈何容易，再加上心态发生了本质的变化，杜丽就被这样的重重障碍挡在了本届奥运会女子10米气步枪的奖牌门外。

卫冕失败了，伊人含泪离场，她哭得那样伤心，可全国的观众哪一个不是这样？哪一个不在为杜丽而惋惜呢？当我知道杜丽还参加了女子50米步枪三种姿势的比赛时，我先是一喜，又是一忧。喜的是杜丽在本届奥运会上还有一次翻身的机会；忧的是距下场比赛只有4天了，杜丽能调整好心态，从失利的阴影中走出来吗？

这次，杜丽又落泪了，但是，那是胜利与喜悦的泪水！是的，杜丽她成功了！她向所有人证明了自己！她重新登上了顶峰！时间，心态都不是问题，永不言败才是真正的意义！这就是杜丽向我们诠释的奥林匹克精神！

四年一度的奥运会只有短短17天的辉煌，但它留存给世人的是绵延不绝的精神力量和审美享受，因为运动员在奥运会上所锻造的非凡的精神力量绝不会因为时间的流逝而消失！运动员精神、团队合作精神和公平竞争精神，就是体育贡献给社会的最宝贵的精神财富

初一:***