以“中国红十字会”为例谈构建社会组织综合监管体系的对策五篇范文

第一篇：以“中国红十字会”为例谈构建社会组织综合监管体系的对策

摘 要：现如今非营利组织已成为一个国家的文明发展水平的标志。我国政府在对红十字会的管理和监督过程中存在疏漏。红十字会的监督体系、组织结构以及信息披露制度等方面均存在漏洞。本文以“郭美美事件”为切入点并揭示了当前红十字会运行过程中出现的问题，并对我国红十字会的改革建设提出相应对策建议从而进一步推进我国慈善事业的未来发展。

关键词：ngo；红十字会；监管体系

一、引言

2011年6月20日，一位名叫“郭美美baby”的博主在新浪微博上公然炫耀其奢华生活，并称自己是中国红十字会商业总经理而在网络上引起哗然大波，而同时有一系列不利于红十字会的负面报道为挖了出来，红十字会由此陷入了深深的信誉危机之中。这不由得让我们深思：红十字会危机为什么会发生？红十字会危机暴露出中国慈善组织存在哪些问题？红十字会改革路在何方？

二、我国红十字会存在的问题

（一）官方色彩浓重。中国红十字会总会属国务院直属的副部级单位，从中央到县乡一级，各级红会都与政府体系层层相关。并且负责各级红十字会的责任人也由政府任命。红十字会的生存与发展都离不开政府的引导和管理。由于习惯了在政府的保护下开展慈善公益活动，那么以红十字会为代表的官方或半官方性质的非营利组织难免会带有一些官僚式的处事作风，慈善设租寻租行为便会发生。

（二）政府监管越位。红十字会为国家副部级单位，其组织内人员享有事业编制，其实就相当于政府机构。红十字会的组建以及日常管理中的多方面内容都会多多少少地受到政府的管制与要求，这就使得红十字会始终难以与政府相剥离。当红十字会出现信任危机后，人们参与慈善事业的积极性下降，公众的愤慨一触即发并对红十字会进行大肆批判。

（三）自身管理存在缺陷

1、财务信息不透明。网络时代信息流动的加速与红十字会通过网络平台公开信息的低程度形成了鲜明的对比这不免会使得红十字会的公信力和透明度难以令广大民众满意。当前我国非营利组织的财务透明情况饱受争议，中国红十字会便首当其冲。

2、治理结构失衡。我国红十字会具有浓厚的官方性质，社会认可度较低。机构人员尤其是组织内部的高层人员，通常是由政府官员和社会精英或是部门高管组成。但红十字会忽视了对组织内部人员的整合。目前理事会和监事会是我国红十字会内部的两个必备机构。红十字会的结构设置、人员组成以及权责关系往往是根据相关的法律条例进行安排管理。但是关于监事会的法律条文只是简单的做了规定并不具有现实的可操作性。

3、人员专业化程度低。红十字会专业人才匮乏其属社会工作领域需要社会工作和财务管理和审计管理和品牌营销以及公关管理等各种专业人才。但目前我国红十字会工作人员全部来自于政府部门，专业的从业人员很少，红十字会管理层用着与政府同样的逻辑运营管理红十字会并且在发达国家和地区运作红十字会是项技术含量很高的工作，其复杂程度毫不逊于商业公司。由于红十字会长期缺乏专业人才这导致红十字会内部官僚化严重且效率不高。

（四）问责机制不健全。1996年后我国的政府正式提出双重管理体制，即对非营利组织实行登记管理机关和业务主管单位双重审核、两头负责和共同监管的原则。但登记机关和主管单位都无法对非营利组织起到有效的监管。第一登记管理机关自身能力有限，监督和评估能力不高；第二业务主管部门没有深入了解非营利组织结构及其运行，同时也不愿负责任。目前对于红十字会的外部监督仍然使用较为传统的方式进行，还没有采用“第三监督”的模式。造成对红会的业绩评估不详甚至出现虚报。红监会对红十字会的监督流于表面，缺少“第三监督”的专业性质。

三、推进红十字会事业改革创新的对策

（一）积极推进红十字会体制机制创新。建立社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制和机制，协调好政府与红十字会关系，使红十字会在人道救助工作中发挥更大的作用。要强化组织理念，明确崇高的公益理念可以对组织的方方面面起到巨大的监督作用，它构成社会组织内部监督的核心。通过使命的监督可以确保社会组织高层领导以事业感、使命感和社会责任感为支撑，促使组织经费高效、廉洁地用于公益目的。

（二）着力打造公开透明的红十字会。公开透明是红十字会社会公信力的重要保证，信息化建设是推进公开透明的重要手段。必须加强对社会组织财务状况的监管，以防止社会组织中挪用公款、财务混乱和过度浪费等行为，切实维护利益关者的利益，保证组织的资源得以合理而有效的配置和使用，同时为社会组织的健康发展创造一个健康的社会环境。加强对社会组织财务状况的监管包括提高社会组织财务管理的透明度，提升红十字会的科学管理和信息公开水平。

（三）全面建立综合性监督体系。红十字会事业健康发展的重要保证就是有效的监督。要建立并完善法律监督、政府监督、会监督和自我监督相结合的综合性监督体系。应加强对社会组织治理结构的研究，改进目前的章程范本，根据社会组织的不同形态制定多种形式的章程范本供社会组织选择，对于社会组织的成立登记和日常管理都应以审查章程为重点使其内部管理制度合法化标准化具体化。

四、官办非营利组织的改革思路

政府在促进非营利组织发展应采取的措施：

（一）转变观念、返还职能。政府应改变固有的国家与社会对抗和传统的政府要控制社会的观念，在真正转变政府职能的同时应该大胆的把一些职能返还给社会，使其逐步培养和提高社会自我治理的能力为最终实现高度文明和民主的社会而努力。

（二）完善法律、放宽规制。政府对民间组织的限制还太过于严厉，民间组织受到业务主管单位和登记管理机关的双重管理，同时也还受到同业竞争和跨地域的限制。因此政府应看到民间组织对于实现民主政治、实现基本人权和促进社会发展的重要意义，适当开放对公民结社自由的限制，对社会团体的范围扩大，促进公民社会的积极健康发展，从而更有效地解决日益增长的环境和社会问题。

（三）依法管理、依法监督。非营利组织大都不相同，非营利组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突，非营利组织可能会背离宗旨或违法乱纪。这些都需要政府的行政和司法等部门来协调和仲裁。当前有关行政机关在管理和监督方面超越职权的现象还比较严重，政府官员往往注重经验而轻法律，甚至直接干预社团组织负责人的任选。因此政府必须严格实行依法行政，避免自由裁量权的滥用和黑箱操作，整顿非营利组织的管理。

（四）因势利导、善加运用。国际交流与交往的重要途径和方式就是民间交往可增进国内的团结。我国党和政府很早就注意发挥人民团体和民间组织在解决国内矛盾和处理外交关系上的作用。我国的民间组织已经吸引进了国外大量的资金和先进的技术以及先进管理经验并且广泛的开展合作和学术交流、以此来更好的推动促进相互的了解和信任。政府应善于利用这一优势去解决国际国内存在的难题，促进国家的统一并扩大我国在各国人民中间的影响。培育出一种民间的良性循环。而且还能减少腐败现象有助于社会风气的好转。

（五）提倡捐赠、鼓励创新。在我国特殊的国情下，党和政府的动员宣传能力是非常巨大的。政府应大力提倡志愿捐赠志愿服务的精神，同时积极鼓励非营利组织的竞争与创新。

第二篇：社会组织研究——以深圳壹基金为例

社会组织研究——以深圳壹基金为例

安徽工业大学 公共管理与法学院 劳动与社会保障111班

赵梦媛

【摘要】：本篇将以深圳壹基金为例，探讨公益性社会组织的发展道路。我国的公益性社会组织发展历史具有一定的特殊性，即与政府始终保持着密切关系。因此民间慈善团体想要正常运行，就必须妥善处理与政府之间的关系。通过分析我们可以看到，壹基金的公信力来源于庞大的名人效应、多样化的捐款渠道、清晰明了的账目，以及严格的监督体系等，其中尤其是善款使用的公开透明化最有借鉴意义。另外，壹基金大力倡导的“全民慈善”理念，实际上是为壹基金在未来能够保证资金不断链，使壹基金能够可持续发展。壹基金每年评选慈善团体的透明典范工程，并拨出善款支持其发展，实际上是在重建全社会的信任。如何在不健全的慈善管理制度下将公益性社会团体的作用最大化，壹基金起到了良好的带头作用。这个问题需要全社会的共同探讨。

【关键词】：公益性社会组织

壹基金

红十字会 公信力 规范化

【说明：个人创作，如需引用，请注明出处，尊重他人知识产权就是尊重您自己】

所谓社会组织，目前国内外还没有一个明确的定义。从我国的各种官方文件来看，我国的社会组织包括“社会团体”、“基金会”、“民办非企业单位”、“行业协会和商会”、以及“社会中介组织”等众多具体称谓的概括和总结。我国当前所称的社会组织，在西方一般被称为“非政府组织”，即区别于政府组织与企业组织，主要从事服务提供、利益代言、社会支持、资源募集等业务。目前我国社会组织遍布各个领域。截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个。

我国的社会组织发展具有其特殊性。在西方，社会组织是伴随着宗教改革、资产阶级革命和工业革命发展起来的。在我国，由于传统封建社会强大的中央集权制，民间社会组织一直处于弱势，发挥的作用十分有限。新中国成立后至改革开放前，在强大的政府、集中的计划体制和频繁的政治运动下，原有的民间组织的一切公共职能全部被政府包揽。1978年改革开放后，随着社会主义市场经济体制的发展，政府职能逐渐从微观管制改为宏观调控，对于民间社会组织的需求逐渐扩大，并给予民间组织一定的发展空间，民间组织队伍因此日益壮大，并且目前为止仍呈现出快速发展的势头。由于社会制度不同，以及新中国成立以来，我国的社会组织的发展从未脱离强有力的政府，民间社会组织与政府之间并不像西方的政府与社会组织之间那样具有较强的对立性。因此，探索中国社会组织的发展模式不能照搬西方 1

212引自：《公益性社会团体约束机制研究》

引自：《社会组织建设：现实、挑战与前景》。3 引自：中国社会组织网。社会组织的发展模式，而应立足于我国国情，认清约束条件，改革与创新社会组织的发展模式，建立起政府与社会组织间合作型的关系。4近十年来，国内多地自然灾害频发。在灾害发生时的抗灾抢险与灾后救援工作中，以中国红十字会为主导、民间公益性社会组织广泛而积极参与的救援行动不仅及时为灾民送去了温暖，也在很大程度上减轻了政府的财政压力，其作用不言而喻。但经过2011年6月的“郭美美事件”后，民众对于中国红十字会的信任度一落千丈，引发了全社会的“信任危机”，该事件暴露出的中国红十会的监管体制弊端令人咋舌。另一方面，民间公募基金会深圳壹基金却日益受到国民的信任。

2013年4月20日，四川雅安芦山县发生7.0级地震。2008年汶川地震之时，深圳市红十字会共募集超2亿元爱心捐款，而此次地震，截至25日15时30分，深圳市红十字会总共募集捐款155.2万元。相比之下，深圳壹基金在24日前共收捐款近1.5亿元。同是做慈善，并且壹基金与红十会相比，只是一个“新生儿”，为何壹基金更令国民信任？壹基金又是怎样成长起来的？以下笔者将以壹基金为例，探讨公益性社会组织的发展道路。

一、从深圳壹基金成立之路看我国公益性社会组织的窘境

深圳壹基金的成立颇有坎坷。2007年，影视明星李连杰创立启动了壹基金，大力倡导每人每月捐一块钱的“人人慈善”理念。为实现该理念，同年，李连杰与中国红十字总会合作设立“中国红十字会李连杰壹基金计划”，以独立运作的慈善计划和专案的形式在中国大陆开展公益事业。2008年10月，在多方协调合作下，上海李连杰壹基金公益基金会作为“中国红十字会李连杰壹基金计划”的执行机构，以私募基金会的形式注册成立5。作为私募基金，壹基金可借助中国红十字会的名义向社会公开募捐。然而，作为挂靠单位，壹基金没有自己的独立账户和公章，只能使用中国红十字会的，这为壹基金开展各种慈善活动带来巨大的阻碍。至2010年，壹基金与中国红十字会签订的三年合约即将结束，壹基金一度面临因找不到挂靠单位而中断的危机。2010年12月3日，深圳壹基金公益基金会在深圳市民政局的大力支持下正式注册成立，拥有独立从事公募活动的法律资格。至此，深圳壹基金成为中国首家成功转型的具有独立法人地位的民间公募基金。

深圳壹基金的成立为何如此坎坷？这与目前我国对于成立公募基金的门槛高有着直接关系。

依据我国2004年颁布的《基金会管理条例》（以下简称条例）规定，我国的基金会分为公募和非公募两种，公募基金可以公开向民间集资，而非公募基金不可以公开向民间募资，其资金来源仅靠基金成立者的个人资本。条例中规定，“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”单从公募基金成立的原始基金来说，就已经让许多非公募基金望而却步。另一方面，在深圳壹基金成立前，我国尚未出现民办公募基金的先例，其重要原因是公募基金必须找到一个有官方背景的组织挂靠。如此一来，许多民间慈善组织因 45 “而应立足于„„基本目标”引自《社会组织建设：现实、挑战与前景》。

引自：壹基金官方网站。为找不到挂靠的“婆家”而无法公开运作。

将视野从基金放宽到我国整个民间公益性社会组织，其面临的困境也有共性，那就是难以找到有官方背景的组织挂靠，即使找到挂靠的，也难以独立运行。2011年郭美美事件暴露出目前我国公益事业的困境，即一方面，民间慈善组织面临着因挂靠体制而无法正常独立运作和缺乏公信力而难以筹集资本、进而难以为继的双重窘境；另一方面，民众善款有相当一部分集中于公信度较高、运行时间较长、具有官方背景的中国红十字会手中。这种现状导致的直接结果是，一旦中国红十字会因善款使用和监管不力，就会引发全社会的信用危机，民众既无法再信任中国红十会，也找不到其他可信任的、可替代的捐款渠道，于是国内慈善事业走入低谷。

在我国，公益性社会团体仅在10万左右，而国外的公益性社会团体早已突破百万。限制国内公益公益性社会团体发展的最大障碍，便是挂靠制度。以现存的除深圳壹基金除外的公募基金为例，大多数公募基金虽在募集善款时是组织独立运作，但善款的最终处理十有八九都统一上交到政府部门，再由政府部门统一支配。这样一来，本该完全独立运作的慈善组织，因政府的过多干预而显得束手束脚。至于那些因为找不到挂靠单位而半路夭折的慈善团体则更是做慈善无门了。为解决此困境，笔者认为，应尽快建立健全针对公益性社会组织的法律条文，并成立单独处理公益性社会组织事务的公共部门，以便公益组织既能摆脱挂靠体制的束缚，又不会因为缺乏监管而令善款使用不当。政府可以通过各种民间慈善组织在全社会进行慈善募捐，但慈善组织自身的善款使用与上交政府部门的善款使用必须分开清算，不能混为一谈。

二、从壹基金的组织建设谈公益性社会组织公信力的建设

（一）组织架构

深圳壹基金（以下简称壹基金）的最初发起和创始人为著名影星李连杰。在基金正式运行之后，壹基金成立了专家委员会，专家委员会下又设执行委员会，进一步细化为理事会、监事会等机构。在其理事会名单中，有着国内许多名人和企业家。北大国家发展研究院院长为其法人代表，李连杰、冯仑（万通集团董事局主席）、马蔚华（招商银行董事、行长）、柳传志（联想集团名誉董事长）、马化腾（腾讯公司董事长）、马云（阿里巴巴董事局主席）、牛根生（蒙牛乳业前董事会主席）、王石（深圳万科董事长）等11人为其理事。如此华丽的阵容，给壹基金带来了许多有利之处：一是名人对于公众具有普遍的号召力和影响力。二是为壹基金募集捐款提供了多种渠道。腾讯、财付通、支付宝、招商银行等在民众间的广泛普及，既为信息发布提供了广阔平台，也为民众捐款给壹基金提供了多样化且可信度高的渠道；三是捐款人本身就是善款运用的决策参与者，这样更有利于将善款用在合适的地方；四是成员中的名人、企业家们，或成功经营过巨额资金，或成功建构过大型组织的组织体系结构，因此想要妥善运行壹基金，可谓游刃有余。

在资金运行方面，壹基金为了做到“清水账目”，特聘请了全球四大会计师事务所之一的德勤华永会计师事务所和毕马威国际会计师公司对善款的收支进行审计，并且会在壹基金官网上公布每年的财政收支情况。进入壹基金官方网站，就能看到包括“组织结构”、“项目管理制度”、“财务管理制度”、“行政管理制度”、“深圳壹基金公益基金会章程”等一系列关于组织运行规定的信息，清晰明了。壹基金的《项目管理制度》中对于项目执行、检测与评估做出了明确规定：每个项目建设都有明确的项目负责人；项目监测和评估贯穿于项目建设全过程，一旦评估发现不符合要求，则拨款立即停止；对于项目内容和预算需要进行更改的，也必须经过一系列严格的申请流程；凡资金超过50万的项目，都要进行项目终期评估。与其他机构合作开展时，必要时可引入第三方评估和审计。

庞大的名人效应，丰富的物质资源，多样化的捐款渠道，清晰明了的账目，严格的内外部共同监督体系，都是壹基金能够赢得民众信任的必不可少的条件。

反观中国红十字会的管理体制，则是漏洞百出。由于中国红十字会的资金运转账目从不完全对外公开，社会民众根本无法对其进行监督，善款从被接收到最终运用，完全依靠红十会的内部监督，捐款人想查询善款使用情况需大费周章，甚至无从下手。含糊不清的账目极易孕育贪污腐败，而在郭美美事件爆发之前，红十字会就已经频频发生资金使用不当、来源不明的事件，而郭美美事件只是“压死骆驼的最后一根稻草”。一个公益团体一旦失去了民众公信力，即使曾经很辉煌，未来也会很扑朔迷离。

从壹基金的成功经验我们可以看出，邀请社会知名人士、成功企业家加入或参与本团体的组织建构，也不失为增加团体公信力的一种有效手段。与一般民众相比，知名人士手中掌握着大量优势资源，拥有管理大型组织的实战经验，并具有一定的社会知名度，草根慈善团体请他们助力组织发展，无疑比自己单打独斗要事半功倍；另一方面，也有利于将闲散的资源整合利用，有利于社会财富的再分配。政府部门在慈善事业中的角色不应是主导者或决策者，而应是监督者和引导者。

目前国内运行不善的慈善组织普遍存在的问题，就是信息不够公开，管理体制不够规范成熟，因而公信力较低。尤其对于善款运用方面的信息公开，更应做到及时、准确、有效。慈善捐助应该有一本彻底透明的“账本”，让捐助者可以随时查询，媒体、民众随时监督，这是慈善事业取信于民的重要保证，也是捐赠者的基本权利。

（二）慈善需激情，公益需理性：关于壹基金可持续性发展的研究

在发展的战略和策略上，壹基金的公益愿景为“尽我所能，人人公益”。壹基金战略模式为“一个平台+三个领域”，即搭建专业透明的壹基金公益平台，专注于灾害救助、儿童关怀、公益人才培养。

从2008年起，壹基金每年评选典范工程，围绕“公信，专业，执行，持续”四个标准，评选出十家以内的典范公益组织，并给每个典范组织颁发一百万元人民币的资助金。为何要搭建公益平台？因为在壹基金看来，公益仅凭个人一己之力是难以做到专业化和可持续的，仅凭壹基金一家组织，更是难以推动中国公益事业取得质的进步。于是壹基金转而搭建专业透明的公益平台，把钱拨给专业组织使用，集万千之力，共同推动公益事业的专业化进程。

“慈善”和“公益”是有区别的。慈善着重于应急性和突发性，小到邻居需要帮忙，大到重大自然灾害的救助，都属于慈善，慈善需要的是民众的临时性的“激情”，即感性。而公益则着重于规范性和可持续性，公益事业的发展，需要一整套完善的制度体系和有执行力的法律法规相互支持，并且需要大量专业的公益事业人才，这些只有靠理性才能完成。古语云“救急不救穷”，其中的“救急”即为慈善，而“救穷”则是公益。

怎样将充满激情的慈善和充满理性的公益相结合？这既需要集全民之力，也需要各个慈善团体完善信息公开制度。如果说壹基金搭建公益平台是为了整个社会公益事业的可持续发展，那么其所倡导的“全民慈善”理念，则是为了壹基金自身的可持续发展。壹基金在试图将民众对于在重大灾害发生时才能调动起来的激情，分解到日常生活中。只有当民众在平淡的生活中也愿意每月拿出一块钱来贡献公益之时，壹基金的资金来源才会稳定且持续，而不会出现过度依赖某个资金雄厚的人的捐款的现象。这也是李连杰坚持将壹基金的性质改为公募基金的重要原因之一。

三、结束语

从深圳壹基金由私募基金转为公募基金的曲折路程我们可以看出，阻碍中国社会团体数量增长的重要客观因素就是挂靠制度。经过对壹基金的组织架构研究，我们了解到，一个公益性社会组织要想赢得民众的信任，必须建立健全信息公开体制，让捐款人能够清晰明了地查询到自己捐出的善款的使用情况。另外，邀请知名人士来对团体进行辅助管理，甚至直接作为管理层，也不失为一种增加组织社会关注度、健全组织结构的方式。通过对壹基金“全民慈善理念”和搭建透明专业化的公益平台的做法进行探讨后我们可以得出，只有每个公益性社会团体找寻到自己的可持续发展之路，中国整个公益事业才有可持续发展的可能。在现行行政体制暂时无法变动的情况下，到底怎样做才能让公益性社会组织将自身效用发挥到极致，仍需要多方共同努力研究。笔者认为，制度的变革是以行为出现为导向的，在探索新型社会组织发展模式的过程中我们难免会经历挫折，但只有勇于尝试，才能有所突破。

参考书目：

《公益性社会组织约束机制研究》，杨道波，中国社会科学出版社;《社会组织建设：现实、挑战与前景》，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组，中国发展出版社。参考网站：

壹基金官方网站； 中国社会组织网官方网站。

第三篇：以风险为本的商业银行监管体系

以风险为本的监管体系

------英国ARROW风险评估体系介绍

一、ARROW的含义

ARROW是由五个单词的首个字母组成，即advanced、risk、resource、operating和work，直译为风险资源操作框架，实际含义是以风险为基础的监管体系。

九十年代末期，巴林银行倒闭使英国监管当局加强了对金融业的监管，监管职责从中央银行划出，成立了金融服务局（FSA）专司金融监管。FSA成立之初，针对不同的被监管机构使用各不相同的监管模式，2002年ARROW体系被正式运用于所有FSA监管的金融机构，包括银行、证券、保险等，这也是迄今为止FSA使用的唯一的风险评估体系。

二、ARROW体系的特点

ARROW体系的主要特点就是实行有选择的监管，即在对所有银行风险影响力进行甄别的基础上，对重要的风险点进行评估，并实行有选择的监管措施。运用这套体系进行监管，FSA可以将有限的时间和精力放在最重要的和重大的风险监管上，而不会被其他方面浪费时间和精力。目前FSA以2000人的监管队伍负责监管1.4万家金融机构，在监管资源极其有限的情况下做好金融监管，FSA认为这与其实行的ARROW体系有着极其重要的关系。

ARROW体系的另一个特点，就是用定性的方法，确定可能发生风险的具体环节和风险种类，同时给出降低风险的计划，而非使用抽象的数据衡量风险程度。这样做得好处是，与商业银行之间的沟通简洁、明了、顺畅，监管充分透明。

三、ARROW体系的基础—影响力评估

ARROW体系把以下两方面作为监管重点：一是对FSA法令目标构成威胁的银行，二是银行发生风险的可能性和这种可能变为现实的几率。

如何甄别出这两方面，ARROW采用的是对被监管银行的影响力进行评估，即评估一但银行倒闭给监管当局及社会带来的影响力。

界定银行影响力的量化标准：

类别影响力资产存款

A高>180亿英镑>65亿英镑

B中高>18亿英镑>6.5亿英镑

C中低>9000万英镑>3250万英镑

D低<9000万英镑<3250万英镑

FSA目前监管的1.4万家机构中，有5000家属于前三类，FSA把这些机构视为监管重点，对其动用各种监管手段，投入绝大部分监管力量。而属于D类的9000家机构则不被视为监管重点，不投入过多的监管力量，包括不进行风险评估，不实行现场检查，只做一些必要的非现场监管。

FSA认为，国际性大银行倒闭的影响力大，但可能性小，区域性中小银行倒闭的影响力小，但可能性大，在监管中，影响力和可能性都要关注。但考虑到监管资源的有效配置，FSA把监管精力主要放在A、B、C三类机构上，这样做的原因有两点：一是D类银行资产和存款相对数额较小，一旦发生风险造成的影响力也相对较小；二是英国建立有保护存款人制度，一旦小银行倒闭，对存款人不会造成太大损失。

四、ARROW体系的主要内容及实施步骤

ARROW是一种风险评估体系，用于评估银行风险的高低和性质。

1、评估对象

影响力被评为A、B、C级的所有金融机构均在ARROW的评估范围之内，FSA对其实行风险评估、现场检查及合规性监管。以下主要说明对银行的评估。

2、评估周期

对评估的每一家银行，FSA都有一个评估周期，周期的确定主要依据FSA对该银行风险状况的判断，原则上FSA会根据其风险大小设定6个月--3年的评估周期，但某家银行如在评估间隔期出现新的风险动向、或发生并购等重大事项，就会调整评估周期，实时监控。对于那些风险度虽然较高，但内控机制健全、自律性较强的银行，FSA会适当延长评估期。

具体评估周期：高度风险6-9个月

中度风险1-2年

低度风险2-3年或以上

以主讲人负责监管的亚洲银行为例，大约有10%的银行评估周期在9个月以内，20%-30%的周期为3年以上，其余为1年半到2年。

这种评估周期的确定也给商业银行发出信号，被频繁评估的银行，说明其内部管理及控制存在问题，是FSA主要的监管对象；而评估间隔期较长的银行，则说明其内控较健全，是让FSA放心的银行。

3、评估内容

风险评估的内容主要包括可能影响银行的外部风险，以及检测识别商业银行业务运作和内部控制方面的风险。

外部风险主要分析以下6方面：政治/法律、社会人口统计、科学技术、经济发展、同业竞争及市场架构。

内部风险主要分析两部分：业务风险和控制风险。

业务风险包括：战略、信用及操作风险、财务稳定性、产品/服务的性质。控制风险包括：组织、内控体系、管理层及员工、合规性要求、客户服务。以上两部分9项具体内容共包含有45项评估指标，每一项指标中又有若干项评价标准，依据这些标准，评价出这些指标以及该部分业务的风险程度。

具体指标为：

战略:总体战略水平、业务特征

信用及操作风险:信用风险、承保风险、市场风险、操作风险、法律风险 财务稳定性:资本充足率、流动性、盈利状况

产品/服务的性质：客户类型、业务来源渠道、服务类型、市场效率、市场成熟度

组织：法律/所有权结构明晰度、管辖权/控股方特征/集团内其他企业 内控体系：风险管理、风险控制制度/程序/措施、管理信息、信息系统建设、会计制度及财务和监管报告、合规管理、内审职能、专业顾问选聘、业务持久性、反洗钱措施、市场不良行为防范及纠错机制、清算及结算

董事会、管理层及员工：公司治理、管理职责界定及分工、管理水平、人力资源

合规性要求：与监管者的关系及监管记录、公司文化及伦理

客户服务：营销队伍招聘与培训、营销等筹计划、业务广告行为、提供咨询、客户资产交易与管理、客户资产安全性、信息披露恰当性、会员协议

4、评估步骤

具体评估步骤按照以下程序：要求进行风险评估→确定评估范围→进行初评→弥补信息缺口→评估定案→制定降低风险计划→评估的确认和沟通→监控风险并实施降低风险计划。

①要求进行风险评估：通过影响力评价结果及评价周期，提出对商业银行进行风险评估的要求。

②确定评估范围：通过审核银行的法律、业务和管理框架，确定是整体评估还是部分评估。

对于业务简单的银行，整个银行都将接受风险评估。

对比较复杂的集团类大型机构，则可进行部分评估。评估范围的确定有定性和定量两条标准。定性：属于银行中最重要的部门，通常指拥有独立管理框架、从事能够产生收益的业务活动、且对集团整体风险有重大影响的组织部门。定量：凡产生集团10%或以上的收入及税前利润，运用集团10%或以上的资本的部门均在评估范围之内。此外，对一些不直接致使利润或资本变动，但属非常关键的部

门也被圈定在其中。

③进行初评：由FSA监管部门的专职分析师，根据商业银行按日常监管要求上报的基础资料进行初评，基础资料包括：最新的机构构架和法律及管理结构图表；主要委员会职责；最近的战略计划；高层管理人员的任职和财务情况；风险报告；合规性报告；反洗钱委员会报告；内部审计计划和报告；外部审计者致管理层的信函。评估内容主要是前述外部风险和内部风险要素。特别重要的是内部风险要素评估，对FSA认可的9大类45项指标逐一进行评估，并画出矩阵式风险图，最后做出被评估银行在财务损失、错误处理或管理不善、欺诈事件、市场欺诈行为、洗钱和消费者理解偏差等6个方面的风险评估。

评估结果以6个等级表示：

高---高风险，必须采取措施

中高---存在相当的风险，将采取措施

中低---已确认风险，可以选择采取行动

低---无需采取行动

D/K---资料不足，需要进一步调查

N/A---已识别的风险，但并不对FSA的法令目标产生

影响

④弥补信息缺口

FSA在评估过程中不可避免地会遇到资料不充分的情况，为弥补信息缺口，FSA一般会安排一次到银行实地查访。查访的目的是收集现有信息不足的方面，以便完成风险图；查访的方式是与银行核心人物会谈，FSA通常会约见董事长、首席执行官、审计委员会主席、一名非执行董事以及首席财务官和风险管理部、内及审计部、合规部的负责人。会谈是高层次的，它既非是一场审计，也并非是对银行政策及操作程序的详细调查。

⑤完成评估

经过补充后完成风险图，最后确定风险评估级别。

⑥制定降低风险计划

在6个风险评估级别中，除“低”和“N/A”外，FSA对其他评估级别都要做出相应的降低风险计划。

降低风险计划实际上就是一种以结果为导向的监管方案。针对风险评估过程中发现的问题，FSA从一系列监管手段中选择那些可以达到监管目的的工具，而选择监管工具的依据，取决于评估中已识别风险的严重性及其性质，以及FSA想要达到的效果。FSA目前共有四类监管工具：

诊断性工具：识别/测量风险——查访、高层会谈

监控性工具：监控风险——要求提交风险报告

预防性工具：降低风险——制定降低风险计划

补救性工具：解决已发生的风险——组织实施计划

对所有已识别的高或中高的风险，尤其是内部控制方面的，通常都需要实施降低风险的行动，即使用预防性或补救性的工具。

中低风险的可使用监控性工具，对存在风险的业务和环节要求银行定时提交风险报告。

被确定为低风险，通常不再采取进一步的行动。

⑦评估的确认和沟通

完成降低风险计划后，FSA首先要在内部对评估结果确认，然后与被评估银行就评估结果进行沟通。

FSA内部建立有降低风险计划的审核机制，评估小组要就评估结果与内部有关部门进行沟通确认，一是告知被评估银行目前存在的风险和问题，二是就评估结果和降低风险计划是否恰当进行确认。

内部确认后，FSA要再与被评估银行进行事前沟通，告知以上内容，证实FSA没有错误判断。如有认识不一致的情况，双方会有进一步的证实和确认，如无不一致，FSA就会正式发出评估结果。

FSA的风险评估结果以信函的方式发送银行的董事会。监管信函的内容包括：影响力和可能性的评分；风险评估结果；降低风险计划和时间要求。降低风险计划中注明FSA已察觉到的问题和解决这些问题需要采取的行动。计划中还有两点是特别强调的：一是强调高级管理层要建立和实施有效的内部控制机制，二是要求高级管理层要按照FSA的要求管理银行。

⑧监控风险并实施降低风险计划

监管信函发出后，FSA的监管人员要按照降低风险计划实施监管，主要包括以下工作：①进行基本指标监控，例如检查利润情况；②关注银行各类事件的发生及采取应对措施；③监督降低风险计划执行；④在评估期间，针对数据检测结果决定是否需要追加评估；⑤对风险加剧的状况实施新的监管工具。

四、对ARROW体系的反映

商业银行对FSA的这种监管手段及方式是很认可的，认为这种监管充分透明，监管措施有针对性，使监管易于取得实际效果。

FSA则认为ARROW体系的目的是激励银行不断改进漏洞，健康发展；而有选择的监管同时降低了监管当局和银行的监管成本，对双方是有益的。从实际监管效果来看，这种监管方式是行之有效的。

第四篇：以综合课为例谈教学目标的阶段性

以综合课为例谈教学目标的阶段性

对外汉语教学的根本目的是培养学习者运用汉语进行交际的能力，即汉语交际能力，所以要在掌握汉语基础知识的基础上强化学生的技能训练。针对对外汉语教学来说，综合课包括听力、阅读、口语、写作教学，综合课通常冠以“初级汉语”“中级汉语”“高级汉语”的形式，它们属于不同教学阶段的综合课，各阶段的综合课都要围绕汉语的基本要素和相关的文化内容进行听、说、读、写的综合训练，培养学生综合运用汉语的能力，它具有融合各单项技能训练的特点，对实施每一个阶段的各单项技能训练起着铺路的作用，对于协调各单项技能课的教学起着纽带与核心的作用。

对外汉语的教学目标是指在一定的教学阶段使学生掌握哪些汉语知识点和哪些技能项目，从而具备怎样的言语能力和言语交际能力，能够用汉语做什么，它具体包括：交际范围，即学生能在什么范围内进行交际；言语技能，即掌握哪些项目的言语技能;水平等级，即所掌握的言语知识和言语技能达到怎样的水平等级。言语技能一般被分解为听、说、读、写、译等五项技能。不同的教学阶段对这五项技能的要求也有高低之分。

针对不同的教学目标阶段性，综合课的训练侧重点也不同，各个方面训练的强化程度、方式也不尽相同。

初级阶段教学：对于零起点的教学对象，经过教学时间为三个学期、每周20学时的初级教学阶段，使其汉语水平达到HSK五级水平，这是初级阶段教学的总目标。初级汉语综合课旨在培养学生初步的听、说、读、写能力，以满足基本的日常生活、学习及一般场合的交际需要。这一阶段在听、说、读、写并重，做到“四会”的前提下，应该适当突出听和说的训练，教学活动交际化。这是由在中国国内的汉语环境下进行汉语教学的条件所决定的。

中级阶段教学：以HSK等级体系为参照，汉语水平为HSK五级的学生经过中级阶段的教学，使他们的汉语水平达到HSK八级，这是中级阶段教学的总目标。中级汉语综合课是综合言语技能训练课，其目的是要在一学年的教学时间里，通过对学生进行听、说、读、写等方面的综合技能训练，并安排学习一定的语言知识和文化知识，使学生进一步扩大词汇量，并能运用所学词语、结构和较复杂的句式、语段语篇连贯的手段就某方面的内容或话题进行较正确的表达（口头语 书面），培养学生成段听、读的能力，使学生在日常生活、学习和一般的工作场合能较自如地运用汉语，提高交际能力，并逐步培养学生阅读原著的能力。“中级汉语听力”的目的是通过有计划的训练，在学生已有的汉语能力基础上继续培养和提高学生对日常交际汉语的理解能力，在日常生活和一般社会交际中能听懂语速正常、题材熟悉、不带关键性词语和语法障碍的普通话，使学生具有一定的捕捉主要信息的能力、快速反应能力和综合分析能力。“中级汉语口语”通过对学生口头表达能力的训练，进一步提高学生的口语交际能力，使学生在掌握日常口语交际中必备的词语和句式的基础上，能在一般的日常生活、社会交际即一定范围的工作场合比较正确、熟练、自如地进行口头表达，主要是能口头叙述较为复杂的事件，能就一般的事务和问题发表个人意见，能比较顺利、得体地与人谈话、讨论，要求表达连贯，具有条理性。中级阶段教学中其中一条原则比较重要，即听、说、读、写并重，突出读、写训练。与初级阶段不同的是，初级阶段在强调听、说、读、写训练并重的前提下强调听、说领先，这主要是为了满足初级阶段学生在学习和日常生活中的口头交际的迫切需要。

高级阶段：拿HSK水平等级做参照，高级阶段的最高教学目标是使学生的汉语水平达到HSK（高等）十一级，根据《汉语水平等级标准》的要求，高级阶段的最高目标是使学生的汉语水平达到最高级五级水平。经过中级阶段的教学，学生的汉语知识、言语能力和交际能力已经达到了一定的水平，但离自由运用汉语的水平还有相当的距离，到了高级阶段仍然不能放松在汉语知识、言语能力和交际能力等方面继续提高学生的汉语水平。“高级汉语综合”课仍然是对学生进行听、说、读、写等方面的综合技能训练，主要培养和提高学生的阅读、口语和写作技能，为听、说、读、写、译等方面的分项技能训练打好基础，做好更高水平等级的语言知识和言语技能方面的综合训练。“高级汉语阅读”通过阅读一定数量的汉语原著继续训练和提高学生的阅读技能。“高级汉语视听”通过观看阅读数量的汉语原版影片、电视剧或其他影像资料。或收听一定数量的电台广播节目，使学生的视听能力得到进一步提高。它可以跟口语练习结合起来，采用边听、边看、边说的方式，有的教学单位就把这门课叫做“汉语视听说”。“高级汉语写作”通过有计划的写作训练和讲评，使学生巩固和运用所学的词汇、语法。修辞和语用知识，并通过写作来获得一些新的语言知识，使学生的书面表达更加 2 准确、适切，进一步提高学生的汉语表达能力。“高级汉语口语”通过有计划的口头表达训练，使学生进一步提高进行较高层次口头表达的能力。也可引进当前社会生活、中国或世界上的一些热门话题，增加口头表达的真实性。

拿综合课中各个方面来讲。听力理解过程是重组的过程，避免初级时期的机械还原，同时，将“底朝上”和“顶朝下”这两种知觉加工方式相结合，否则是只见树木，不见森林。听力教学重要选择适合的听力材料是进行听力教学的前提条件，是我们进行听力教学首先需要注意的问题，在选择听力材料时要注重材料的可理解性，多样性，真实性和趣味性。在教学过程中要注重听、说结合，听、写结合，听、阅读结合，听、做结合，听和听力策略培训结合。我认为在初级阶段，听力的课前内容准备以及先扫清语言障碍的准备是必要的，因为在初级阶段学生水平低，本身语言知识点就很匮乏，直接在听力中发现知识对于这一阶段的学生来说有一定的难度。在中高级阶段，可以适当减少这种过分充足的课前准备，加强学生自我辨别性。

阅读理解能力是指能理解所读文本材料的能力，包括对字、词、句、语段、篇章的理解能力，所谓培养阅读能力主要就是指精度和泛读的能力，前者培养阅读的准确性，后者宽泛地说是培养阅读理解的流利程度，汉语阅读教学的课堂练习一般是围绕着两个目标进行的：一是提高阅读理解能力，对语言形式把握得越好，理解能力就越强，分析、猜测、推论、概括的水平就越高，理解能力就越强，准确性是阅读理解重要的质量标准。二是提高阅读速度，阅读量是阅读速度的代表，但阅读数量要在保证一定的阅读质量的前提下提高，阅读策略和阅读技巧的训练可以有效的提高阅读速度，这两个目标不同阅读阶段可以有所侧重。以我来看，在初级阶段，保重阅读的质量很重要，因为在初级阶段，学生的汉语水平还很低，要求他们的阅读速度，是会显得太高要求了，让学生保证阅读质量，在阅读中掌握语言知识点等，为高级阶段的高速度阅读扫清语言障碍，奠定坚实的基础。

口语教学中将各个层面的关于语言结构的知识和语用规则对相关的概念进行整合和排序。整合和排序的速度和精确程度取决于个体对语用结构知识和语用规则的熟悉程度。越熟练，速度越高，精确度也越高。在这里可能会出现语音“化石化”现象，所以即使纠正学生发音是至关重要的，尤其是初级阶段的教学，是 3 奠定学生发音习惯的最佳时期。在初级阶段，对于学生口语表达的速度不应有太多的要求，先要保证表达的准确性，速度的提高应该放在中高级阶段，只有在正确的基础上，口语速度的提高才是有意义的。

写作教学方面，吕必松认为：初级阶段笔头表达训练的重点是“写字训练”和“讲话训练”；中级阶段笔头表达训练的重点是“应用文写作”；高级阶段仍可以以应用文写作作为重点，只是要选择较难的训练项目。我觉得在写作方面，初级阶段，要先从小句子写起，不一定是中国学生所谓的严格意义上的文章，写好句子，写好对话也是很有必要的，毕竟，文章是句子的组合，在中高级阶段，不断扩展这种句子的长度，渐渐的就是短篇文章。初级阶段的写作要老师给定题目，给同学一个方向，这个方向最好可以很好的用到这一阶段所学的语言知识，同时又有新的语言知识的包含，让学生在复习中，又有所收获和进步。在中高级阶段，老师要逐步放宽写作拘束，直至让学生自由发挥。

在不同的教学阶段，依据不同的教学目标，在综合课的各个方面有不同的阶段侧重，只有这样才能真正合理有效的形成学生良好的言语交际技能和全面的汉语知识。

第五篇：社会组织管理体制的创新探索——以北京为例

从党的十七大以来，中央一直把社会组织的建设与管理作为提高社会管理科学化水平的重要途径和现实载体，如何通过创新社会组织管理体制、机制，发挥其在社会管理格局中的“社会协同”、“公众参与”的积极功能，就成为当前社会建设进程中需要关注并加以研究的重要课题。

一、问题的提出：社会转型加速期社会组织管理面临挑战

随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社会组织管理面临着新情况、新问题，单位体制走向解体，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势 构成了社会组织模式改造和重组的时代背景。社会建设的推进呼唤着社会管理体制的创新与完善。

社会转型带来了社会的全面变革，培育和发展各类社会组织成为推进社会建设和社会发展的基本路径选择。社会组织更灵活，更适应居民生活水平、生活质量和生活方式的变化。目前虽然社会组织已经得到了一定程度的发展，但是由于各种因素的制约，社会组织管理还面临很多难题。

首先，社会组织管理的制度困境。我国 1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规范中国社会组织行为最主要的法律框架。该《条例》确立了社团的“双重分层管理体制”。“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖范围，应与社团的住所范围相一致。在“双重分层管理体制”下，社会组织想获取合法的 “社会身份 ”，有着严格而繁琐的程序。民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。一些业务范围不易界定或跨行业的社会组织因找不到业务主管单位而无法办理登记。有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的 “双重管理体制 ”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。另外，民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。[2]

其次，社会组织管理的现实困境。一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的 “业务主管单位 ”而无法登记注册。另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。《 社会团体登记管理 条例》规定只有政府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公众信任上等等，都需要依靠相关政府部门。久而久之，社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失其民间性、独立性和自治性。同时，这种“双重管理体制”还造成了“严审批、疏监管”的现象，许多“业务主管单位”并不熟悉社会组织的业务，不能有效地对其发挥指导作用，无法履行应尽的管理职责。

就目前来看，虽然社会组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但目前仍处于一种比较尴尬的境地，无法真正发挥其公益性功能。这就需要相关部门为社会组织“正名”，为其提供合法的 “社会身份 ”，进而通过制度创新，以更好地促进社会组织的发展和功能的发挥。

二、分类负责模式：社会组织管理的新探索

改革开放以来，经济 体制改革与社会体制改革的深入开展 推动着政企分开、政事分开，并要求相应的政社分离、企社分离、事社分离。随着社会主义市场经济体制的确立，政府角色由“全能”政府向有限政府的转变，“小政府、大社会 ”、“ 强政府、大服务”逐渐成为政府改革的基本方向。与此同时，社会力量的成长也推动着国家与社会的关系模式从国家主导型向国家与社会合作型转变，社会治理不再是由政府作为单一主体进行，而是不断转向由非政府组织和市场组织参与进来的合作治理模式，社会治理不再是政府独揽，而是不断转向与社会组织和市场组织合作共赢。因此，政府一方面要逐渐放权，由对社会组织的严格管控转向 “培育发展与监督管理并重 ”；另一方面应转变思维方式，加快制定社会组织扶持政策，推动促进社会组织在协同政府从事社会管理和承担公共服务工作方面发挥 积极作用，把社会组织变成自己的合作伙伴。目前北京市通过改革社会组织登记管理体制、构建“枢纽型”社会组织工作体系、建立监督管理体制等一系列措施，探索完善社会组织管理分级管理、分类负责的模式。

1.培育社会组织

社会组织在社会建设与社会服务中扮演着重要角色，而对于社会组织培育与发展而言，增强其自主性、独立性是关键。北京市注重完善社会组织扶持政策，建立社会组织孵化基地，健全政府购买社会组织服务机制，重点培育公益类、服务类社会组织，营造社会组织发展良好环境。同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及违法活动，保障社会组织的良性发展。

传统的重登记、轻管理的行政监管体制是制约社会组织发展的瓶颈，针对由此导致的社会组织活力不够、政社不分，自主发展、自我管理能力较弱等问题，北京市 改革了社会组织登记管理体制。对 四类社会组织——工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行民政部门直接登记，由民政部门协调联系业务主管单位，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的 60日缩短为 10日。中关村就是社会组织由民政部门直接登记管理体制改革试点之一，得到了相关部门的政策支持。北京 市人大颁布了《中关村国家自主创新示范区条例》，将社会组织直接登记体制等以立法形式予以确定。中关村国家自主创新示范区领导小组还下发了《中关村社会组织改革创新试点工作意见》，明确了中关村社会组织建设思路。五个委办局联合下发了《北京市促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》，提出了对中关村现有社会组织、产业联盟登记管理扶持发展的工作安排。现在已经按新体制登记了 5个中关村社会组织。[3] 这些社会组织 探索建立政府购买社会组织服务制度，以项目合作的方式，广泛开展社会组织服务民生行动，开辟了社会组织参与社会管理、社会建设的新模式。

2.认定“枢纽型”社会组织

“枢纽型”社会组织是 2008年北京市社会建设大会公布的 “1+4”系列文件中出现的一个引发广泛关注的新词汇，体现了北京市对社会组织管理模式进行的创新性探索。“枢纽型”社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。[4] 它主要承担其构成体系内社会组织的政治领导、业务指导和管理服务等职能。

2009 年北京市社会建设工作领导小组正式认定首批 10家市级“枢纽型”社会组织，标志着北京市社会组织与原有的行政部门逐步从“主管主办”关系过渡到“行业指导”关系，向“小政府，大社会”的建设目标迈出了关键的一步。[5] 这些 “枢纽型 ”社会组织将替代以往众多的政府主管部门管理和服务各类社会组织。首批认定的 10家市级 “枢纽型 ”社会组织包括北京市总工会、北京团市委、北京市妇联、北京市科协、北京市残联、北京市侨联、北京市文联、北京市社科联、北京市红十字会、北京市法学会。负责领域涵盖职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。[6] 在此基础上，2010年底北京市又认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等 12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织。两批 22家“枢纽型”组织对市级社会组织的工作覆盖率达到了 80%以上，“枢纽型”社会组织工作体系的基本框架初步形成。2011年下半年北京市正在加快认定第三批市级“枢纽型”社会组织，力求实现对市级社会组织的全覆盖。同时采取积极措施，培育区县、街道层面的“枢纽型”社会组织，打造市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。[7]

“枢纽型”社会组织框架逐步建立后，按照“政社分开、管办分离”的发展方向，大部分行政部门对社会组织只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织申请，逐步实现与其主管的社会组织在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，交由相关市级 “枢纽型 ”社会组织管理。“ 枢纽型 ”社会组织作为业务主管单位，按照社会化、专业化的要求，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类管理，有利于进一步形成合力，促进社会组织自我管理、自主发展。

3.建立监督管理体制

为了促进社会组织健康发展，规范组织行为，北京市建立健全了社会组织监督管理机制。第一，增强社会组织独立性，实现行政权力有序退出。采取了“新增严控”和“存量渐减”措施，严格控制新增社会组织中党政机关公务员或参照公务员法管理的事业单位人员兼职，现有社会组织中存在有党政机关工作人员兼职的，采取社会组织自律方式，在下届换届选举中，原则上兼职人员不得当选。第二，规范组织内部制度。制定了《社会团体规范化建设的指导意见》，规范了社会团体内部财务制度和会计核算行为等。还建立了基金会年检报告、募捐活动、公益项目公开披露的信息公布制度，实现了行政监管与社会监督的有机结合。第三，建立等级评价机制。按照《北京市社会组织评估管理实施办法》，市财政拨付专项资金，委托第三方社会中介机构对社会组织进行评估，截至 2011年初，已完成评估 183家，评出 3A以上 168家，正在评估 300家。通过评估和等级评价，达到了“以评促改、以评促建、以评促管、以评促发展”的目的，有力促进了社会组织基本素质和工作能力的提升。第四，建立退出机制。制定《北京市关于社会组织退出机制工作的指导意见》，建立行政约谈、撤销登记、注销登记等制度。开始对长期不参加年检、连续两年年检不合格以及有其他严重违法行为的社会组织进行调查，对调查核实的，启动撤销登记的法定程序。第五，加强行政执法力度。先后查处、取缔了一批非法社会组织，对 274个社会组织实施了行政处罚，对其中 51个进入了撤销登记程序，有效维护了社会稳定。

三、建设性反思：创新社会组织管理的未来路向

以往在整个社会管理体制中，国家居于主导地位，起主导作用，社会组织和居民个人微不足道，只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），这是指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社会管理与社会建设中，同样要重视社会组织的培育和发展。如今随着行政管理体制改革的深入，大部门体制下“小政府、大社会”格局的出现，政府正向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能和社会公共服务职能逐步从政府职能中分离出来，需要由社会组织来承担。

从未来的趋势看，在我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中需要社会组织发挥更多更积极的作用。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[8] 目前社会组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需采取有效措施予以改进。因此，应健全完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。同时，在内部制度、组织文化、人员素质、经费筹措、活动开展等方面加强组织建设，提高社会组织在筹募资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位及其他社会组织的联系与合作，为社会提供更好的公共服务。此外，还要着力完善保障机制与激励机制，调动组织成员的工作积极性，着力培养、吸引和用好社会组织人才。

就社会组织培育和发展的现实来看，北京市确立了“民政部门牵头、业务主管单位负责、社会组织自律、社会力量参与”的社会组织建设与管理工作体系，通过改革社会组织登记管理方式，发挥“枢纽型”社会组织的作用，确立了对社会组织实行分类管理的办法，探索社会组织培育制度化的路径。这种分类负责的组织管理体制创新，为社会组织优化结构、整合资源、有序发展提供了思路。一方面，按照各类社会组织工作领域确定“枢纽型”社会组织，清晰地勾勒出社会组织管理的整体架构，明确了组织职能和专业特长，便于社会组织按照“行业指导”的方式进行登记、注册、监管、变更和注销。也便于相同类别、相近功能的社会组织之间加强联系与协作，在一定范围内整合资源，有利于形成组织合力，更好地发挥公共服务和社会管理功能。另一方面，由“枢纽型”社会组织发挥 政治领导、业务指导 作用，加强对社会组织 检查、财务审计、信息公开、等级评价、社会评估、组织自律等规范体系建设，便于建立起对社会组织的监管、审查长效体制，为社会组织发展的科学化、制度化、体系化奠定良好基础。再者，对社会组织进行科学的类别划分和分类管理，既有利于政府加强宏观指导，从长远来看，也便于企业、社会各界根据自身需求有针对性地进行项目采购。这些都是有积极意义的。

就目前“枢纽型”社会组织管理模式的实际运作情况来看，尽管已初见成效，但其进一步发展与完善还面临一些难题。

首先，对社会组织“宽审批、严监管”，放宽对于 “业务主管单位 ”的要求，降低其登记注册门槛，一方面可以被看作是社会组织管理创新的 “积极信号 ”，另一方面由于缺失相关法律法规的保障，在政治认可和制度规范上存在一定风险。今后较长的一段时期内，必须着力推动建立健全法律体系，构建以法律为框架的社会组织规范运作体系，同时要强化民政部门的指导、监管等工作责任。

其次，这种对同性质、同类别、同领域的社会组织进行的“枢纽式”管理实际上是在党和政府与社会组织之间搭建一个 “民管民 ”的组织平台。这种“民管民”方式本身的科学性和合理性就值得商榷。按照传统的“双重管理体制”，社会组织有“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）两个“婆婆”，现在又增加了“枢纽型”社会组织这个管理层级，实际上有了三个“婆婆”。这与增强社会组织独立性的发展方向不一致。

再次，在这种管理模式下，“枢纽型”社会组织同时承担着服务和管理的双重任务，实际上加重了组织负担。其如何指导和管理其他社会组织，也没有明确的制度规定。在组织管理中，除非“枢纽型”社会组织愿意向其他社会组织让渡一些利益，其他社会组织才愿意接受其指导或者与之合作。很多“枢纽型”社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。

最后，“枢纽型”社会组织管理体制建立的初衷是为了建立一个管理枢纽，有效地对社会组织进行分级分类管理，发挥其在政治引领、业务指导、管理服务、联系协调、研究政策、信息发布、组织交流、反映诉求、维护权益等方面的功能。但是，“枢纽型”社会组织的数量和类型有限，如果按照业务职能进行简单归类管理，必然会有很多社会组织不能被归类或被归类到业务职能有一定差距的“枢纽型”社会组织管理范围内，在这种情况下，“枢纽型”社会组织发挥的作用还不如行业协会。

总的来说，尝试用“枢纽型”社会组织管理体制进行社会组织管理有其积极的一面，但也容易出现管理层级增加、组织利益分割、组织间关系难以协调、业务指导有偏差等消极后果。因此，在社会组织管理中，应考虑综合运用多样化的管理体制，以达到全面覆盖、协调运作、有效管理的目的。