PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇要点

第一篇：PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇要点

PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇

PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇 成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（ppp中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。ppp项目公司的股东构成多元化，可更利于降低代理成本、提升项目效率、达到债股平衡。由于ppp项目建设、运营期限长，投资风险较大，需要构建具备多种专业能力的发起人组合以满足项目需求，所以由项目实施机构、技术提供商和金融机构等多方共同投资，持有项目公司股权，可以合理分担风险，充分利用各方专业技能，大大降低委托代理风险。项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构负责监督管理工作，防止企业债务向政府的不当转移。社会资本或项目公司可以通过银行贷款、融资租赁、产业基金、银行间债券市场债务融资、预期收益质押贷款等形式进行融资。财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，将作为社会资本方重点支持公共服务领域ppp项目发展，提高项目融资的可获得性，有些地方设立了ppp发展基金，支持ppp项目的融资工作。国家发改委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

国家发改委与国家开发银行印发的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》提出，国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予ppp项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障ppp项目的融资需求；二是对符合条件的ppp项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；三是建立绿色通道，加快ppp项目贷款审批；四是支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，积极创新ppp项目的信贷服务。

通知要求，国家开发银行充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽ppp项目融资渠道。此外，官方也鼓励各地发展和改革部门引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的ppp项目资金保障机制。

按照项目合同约定的时间和要求，社会资本或项目公司未完成融资的，可给予一定宽限期；但如果在宽限期结束后仍然未能完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司各方可根据项目合同约定，协商解决。

项目建设

由社会资本成立项目公司，且经过项目融资阶段后，便进入了项目正式建设阶段，该阶段主要有五个方面的流程，包括工程协调管理、工程招标与分包、进度管理、质量管理和其他管理措施。

（一）工程协调管理。

ppp项目的参与人由政府、ppp项目公司、投资人、银行或金融公司以及承担设计、建设和经营的有关公司组成。政府是ppp项目的控制监管主体，对ppp项目起到宏观的把控以及决定作用；投资人与政府一同为项目的风险承担主体，投资人以投入的资本承担有限责任；银行或金融公司通常为ppp项目的主要债权人，现如今也进一步发展为ppp项目提供咨询方案；而ppp项目公司是项目的执行主体，在整个项目及所有参与方中处于中心地位，所有关系到ppp项目的融资、分包、建设、验收、经营管理体制以及偿还债务和偿付利息都由项目公司负责。

综上，项目公司应当全面负责所承担的ppp工程的协调和管理工作，包括为该工程服务的、相关的设计、勘察和关联合同单位等；同时，项目公司应当与工程范围内各有关单位及政府各职能部门进行协调，以保证工程的顺利实施。

（二）工程招标与分包。

项目公司不可能独自完成所承揽的ppp项目，因此需要通过工程招标与分包的形式，选择有资质、有经验、在工程某一领域有明显专长的企业，协作完成项目的建设。ppp项目工程招标和分包有以下特点：

1.对于非主体和非关键工程，才允许分包。项目的主体部分和关键性工作，是指一个整体项目中，影响其主要功能的或者独立发挥其功能的装置、设备、构建物主体结构的部分及相关的工作，原则上是不允许分包的。2.承担对重要的设备、材料的采购及专业施工单位的确定必须按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成。

3.项目公司在招标之前必须拟定招标方案报工程所属主管单位。4.采取劳务分包形式。在ppp项目中，主承包商往往是ppp项目公司的成员，主承包商为了免去直接指挥工人的繁琐工作，一般采取包工不包料方式，将施工分包给能提供管理劳务的公司。在劳务分包合同中，应明确双方的责任、义务和权利。

5.若项目公司进行了工程分包，应当对任何分包商的行为或违约，如同项目公司自己的行为或违约一样承担责任。

（三）进度管理。

项目公司应当按合同规定的进度计划进行进度管理，处理好主体工程与附属工程的关系、地下工程与地上工程的关系、场外工程和场内工程的关系等，对工程所包含的各阶段、各事项进行统筹安排，对不符合进度计划的工程进度进行修正和督促，以在确保质量的前提下缩短工期，最大程度发挥投资效益。

ppp项目进度管理的主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。

（四）质量管理。

工程质量直接决定工程竣工后的使用价值，因此项目工程建设全过程中，都必须非常重视质量的管理。对于ppp项目来说更是如此，因为ppp项目具有一定的经营期限，所以一些项目公司在工程质量的控制上，在材料的选购、施工工艺的质量、机械设备的选型等方面，较多注重短期的利益，往往难以保证经营期满后及项目移交后的工程质量。ppp项目往往是国家的基础设施，其质量好坏关乎公共财产和公民的利益，因此应当尤其注意。ppp项目中的质量控制缺陷常常表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。ppp项目中，可以通过两个方面的措施加大对工程质量的保证，分别是以法律及合同约束各方的质量行为、加强政府对ppp项目的监督和管理。

（五）其他管理措施。

规范和遵守周全的管理措施才能保证bot项目的顺利开展，其余的管理措施主要包括：安全措施、项目文件管理（施工文件、投资及财务统计报表、技术标准和规章、竣工图纸、操作和维修手册）、职工与劳动管理（人员变动、员工待遇、保障职工职业健康和安全）。

（六）项目竣工验收。项目公司应当在规定的时间内实现ppp项目工程完工，通知建设方进行竣工验收，并按照建设方的要求协调和配合项目的试运行。

1.竣工验收的条件。ppp项目的建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收，工程竣工验收应当具备下列条件：

（1）项目公司完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（2）有完整的技术档案和施工管理资料；

（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑结构配件和设备的进场试验报告；

（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；

（5）有项目公司签署的工程保修书。

2.竣工验收的程序。ppp项目竣工验收的一般程序是：

（1）在竣工验收前，项目公司应当完成项目管理工作档案的初步整理工作，应确保内容齐全，符合项目管理工作档案归档的相关要求；（2）在工程通过竣工验收之后，项目公司应当向建设单位提交一份有关检验结果的证明报告，以及符合国家有关规定的准备通过档案验收的资料；

（3）项目公司在竣工验收合格的特定时间内，向建设方提供竣工备案所需的资料，以方便建设方备案之用；

（4）如果工程或某标段未能通过竣工验收，项目公司应当在修复缺陷后，重复进行未通过标段的竣工验收工作；

（5）当工程根据合同已通过竣工验收，且在竣工档案资料整理完毕后，建设单位应当向项目公司颁发竣工证书。项目试运营

试运营基本条件评估是确保建设与运营单位顺利交接的关键步骤，也是确保运营安全的关键环节。

试运营阶段，项目公司可以参考如下步骤进行：

（一）设定项目试运营时间。

中小型项目试运营时间较短，可设定1-3年试运营期限；大型项目则可以设定3-5年试运营时间。

（二）项目运行情况监测。试运营期间，通过对项目各项功能性设施运作情况进行监测，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准，确保试运营期间项目运转正常。

（三）项目效益情况观察。

及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。

（四）项目问题及完善措施。

试运营期间，应及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，同时完善规章制度及组织架构，为后续正式运营做出充分准备。绩效监测与支付

项目建成后，项目公司按照项目协议开展运营和维护，向政府和社会公众提供服务。在运营和维护阶段，各方需要考虑到对ppp项目的绩效监测及回报问题。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（ppp中心）备案。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了ppp项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。

（一）政府支付。

项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（ppp中心）备案。对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立ppp项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

（二）利益分享、奖励和惩处。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。合同履约管理

（一）合同修订、违约与争议解决。由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管；另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。因此，在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

合同修订，按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出合同修订的申请，报政府审核同意后方可执行。

违约责任，项目实施机构、社会资本或项目公司各方未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失直至解除项目合同。

争议解决，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或向法院提起民事诉讼。

（二）债权人直接介入。

当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。应急管理

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。中期评估

公用事业特许经营项目不是一个时间点的问题，而是一个过程，国内特许经营项目的特许经营期限通常在20至30年之间。同时，特许经营的法律政策环境也在不断完善。特许经营合同的签订是实现融资完成的先决条件，但合同签订后政府主管部门并非就结束了自己的职责。特许经营权授予后，政府的职能主要转变为对特许经营项目的监管。对已成功招商的特许经营项目进行中期评估，辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握一个城市中与居民生活息息相关的公用事业实施的好坏，有助于项目运行的整体改进和提高。对于政府方而言，中期评估可以帮助其进一步了解项目进展和运营情况，尤其是面对较为专业和细节的问题，政府方无法及时完成调研和深入了解，第三方中介机构的专业评估可就可以发挥重要作用，为其提供有效的参考信息。同时，中期评估也包括对政府监管的检测，有利于政府调整监管的方向和重点，充分发挥监管资源和自身优势。

对项目运作人而言，中期评估是投资者及项目公司从第三方角度了解企业的依据。中期评估中介方完成中期评估报告可以为项目运作方提供企业运营状况的有效记录，为企业自身实现管理和运营的提升打下基础。同时，中期评估搭建了政企沟通的有效桥梁，对项目运作中发现的非本身运营的相关困难双方共同积极寻求解决途径，是双方共同推进特许经营项目健康更好发展的有利工具，对降低项目风险有着重要意义。

因此，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。评估方式主要有两种：一是政府公用事业主管部门组织相关人员对特许经营项目进行中期评估；二是政府公用事业主管部门委托咨询机构作为第三方对特许经营项目进行中期评估。

对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面，一是相关的政府规定，二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。

第二篇：PPP项目操作流程

PPP项目运作流程、文本汇总及投融资模式

一、PPP模式概述

1、定义PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

为弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

2、PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

3、三大特征

（1）、伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

（2）利益共享需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

（3）风险共担伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

二、PPP项目操作的5个阶段、19个步骤

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的5个阶段：

1、项目识别

2、项目准备

3、项目采购

4、项目执行

5、项目移交

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的19个步骤：

1、项目发起

2、项目筛选

3、物有所值评价

4、财政承受能力论证

5、管理构架组建

6、实施方案编制

7、实施方案审核

8、资格预审

9、采购文件编制

10、响应文件评审

11、谈判与合同签署

12、项目公司成立

13、融资管理

14、绩效监测与支付

15、中期评估

16、移交准备

17、性能测试

18、资金交割

19、绩效评价

三、PPP项目实施全流程分解

PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。

1、识别阶段识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个项目是否适合采用PPP模式。这种判断从PPP项目的计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后，那接下来应当由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

2、准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入PPP示范项目库，通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。

（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别： 首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件”。

第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。

第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告。

3、采购流程

（1）、是否必须资格预审：依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范，等同于“必须”，所以PPP项目采购必须实行资格预审。

（2）、资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

资格预审公告内容。项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。

资格预审结果。有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式。

（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。

（4）、竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐的，专家推荐意见需公告。需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布。

4、执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。

在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在漫长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。

5、移交阶段根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产的移交。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金「2014」113号文）中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。除113号文规定外，若PPP项目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）运作模式，项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种。

采购方式合理选取对于政府采购PPP项目，目前采购方式多倾向于较为刚性的公开招标采购方式。然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革，政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成为顺利完成PPP政府采购项目的重中之重。那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适用于PPP政府采购？其优劣势分别是什么？

公开招标和邀请招标

公开招标

[优势]

程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范。

社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的机会和权利。

降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。

[局限] 适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多。

招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。

合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。

邀请招标

招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限，竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小。公开招标是针对一切潜在的法人或其他组织。

公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行；邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些。

时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人。在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成本也较大。

邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。

[总结] 总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价。

潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下，可采用邀请招标采购方式。

单一来源采购

[优势]

1、供货渠道稳定。在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。

2、采购程序及操作时间相对较短。因为采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。

[局限]

1、采购价格较高。单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。

2、供货周期较长。单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因此存在占用采购方库存资金的现象。

3、过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险。由于单一来源采购是一对一的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险。

4、容易滋生索贿受贿现象。

[总结]

因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。

竞争性磋商和竞争性谈判

竞争性磋商

[适用范围]

根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款；第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政府采购工程类项目。

[评审方式]

1、分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

2、磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分。

3、货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%，服务项目的价格分值占总分值的比重为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。

4、价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算：

报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

5、根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。

6、评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。

7、评审得分且最后报价相同的，按技术指标优劣顺序推荐。

竞争性谈判

[适用范围]

根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加了5种采用竞争性谈判采购方式的情形：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

[评审方式]

1、谈判小组应从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按报价由低到高的顺序提出成交候选人。

2、‘公开招标的货物、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。采购人、代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认，谈判小组推荐的成交候选人可以为2家。

[总结]

竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。

四、PPP项目全过程核心法律文本

政府和社会资本合作项目操作流程图（来源：财政部网站）

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

（一）、实施方案

1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

（二）、物有所值评价报告

1、物有所值评价的概念。根据《关于印发的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的（预）可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

（三）、财政承受能力论证报告

PPP项目财政承受能力论证工作流程图（来源：财政部网站）

1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别（股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入）、支出测算（依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任）、能力评估（财政支出评估、行业和领域均衡性评估）、信息披露（项目名录、项目信息、财政支出责任情况）。

（四）、资格审查文件

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

（五）、采购文件（招标文件）

下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的内容。

（1）、招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

（2）、实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法；明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法；明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间；明确规定是否允许价格调整及调整方法；明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

（六）、响应文件（投标文件）

下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

（七）、评审文件

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（八）、谈判文件

1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

（九）、项目合同

1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人（社会投资人）或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设（BOT、BOO形式适用）、项目的运营与维护、项目设施的移交（BOT、TOT形式适用）、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

第三篇：PPP项目全操作流程

PPP项目全操作流程及全套法律文件综述

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定

程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋！

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者予以认真的研究。笔者根据相关法律规定及自己多年来PPP项目的实践经验，完成了本文，以期对我国PPP项目的规范运作添砖加瓦。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况、②项目必要性、③项目规划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等主要内容。

注：由于每一阶段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，笔者无法将PPP法律文件的全文在本文中予以体现，本文仅提纲挈领性的对相关文件作简要综述，笔者将在后续文章中陆续呈现相关全文。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

在上述过程中，涉及：

1、新建、改建项目 ①《项目可行性研究报告》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；

2、存量项目 ①《存量公共资产的历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。

（三）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在上述过程中，涉及：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等主要内容。

（四）财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在上述过程中，涉及：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运营补贴支出、⑥风险承担支出等主要内容。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。

在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》 内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点；

2、《资格预审申请》；

3、《资格预审评审

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》；

2、《竞争者须知》；

3、《采购方式说明》；

4、《采购程序说明》；

5、《相应文件编制要求》；

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》 应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；

2、《补遗文件》；

3、《竞争性磋商相应文件》；

4、《采购需求方案》；

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》；

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括（1）定义及解释、（2）项目的范围和期限、（3）前提条件、（4）项目的融资、（5）项目用地、（6）项目的建设、（7）项目的运营、（8）项目的维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）守法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方的监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目的移交、（19）适用法律及争议解决、（20）合同附件、（21）其他；

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及：

1、项目公司设立文件；

2、《融资方案》；

3、《履约保函》；

4、《项目产出绩效指标季/年报》；

5、《项目产出说明》；

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。‘

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

上述为PPP项目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，从国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门，各种规定、通知、指引等PPP法规层出不穷，且各法规的发布主体不统一，各个法规的侧重点亦不尽相同，项目操作流程、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处，我们将在摸索中不断前行。

第四篇：PPP项目操作流程

一、推行PPP的社会经济背景

1、形势所需。

稳增长、促改革和惠民生 基础设施投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提高

社会资本准入难

政府债务瓶颈（进入偿债高峰）政府财政负担较重

2、时代所需。

适应国家治理现代化的体制机制变革：

制度创新和系统性重构 市场在资源配置中的决定性作用 转变政府职能和建立现代财政制度 依法治国（契约精神）

中国经济发展进入新常态： 从高速增长转为中高速增长 改革红利：混合所有制

二、PPP模式在地方债务中扮演的角色

1、实施PPP模式是投融资模式的改革。PPP是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，也是转变政府职能、创 新预算管理、提升公共服务水平的一次体制机制变革。PPP模式关 键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的 大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方 债务的治理。

2、实施PPP模式将政府债务转为企业债务。国发〔2014〕43 号和财预〔2014〕351号文，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推 广使用政府与社会资本合作模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持 资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。

3、PPP模式在城镇化中起重要作用。根据国务院研究发展中心 的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根 据国发〔2014〕43号和财预〔2014〕351号文的规定推演，未来地

方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解决政府新增和存量债务的新路径。从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经 营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融 资。

5、PPP模式具有较大发展潜力。一方面，2013年中国PPP项 目的累计总投资为1278亿美元，与同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013 年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主 导的融资模式，其发展空间巨大。

三、PPP模式的内涵

1、国务院提出推广PPP模式。去年9月，国务院出台《关于 加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提供了 新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用 政府与社会资本合作模式”，其实指的就是PPP这个东西。10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财 预〔2014〕351号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。”

2、对PPP模式内涵的理解。所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包括所属企事业单位；第二个“P”（Private）是指私人组织，不

仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市 属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言 之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公 共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

3、PPP模式的实质。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给 效率。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执 行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建设资金不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓 励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻 政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目 的。

四、PPP模式的典型结构

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目 的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。

五、PPP模式适用的领域

适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥 梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供 电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。

六、项目收入主要来源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关 系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关 系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以 和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目 标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润。其主要原因是，任何PPP项 目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚 至还可能会引起社会混乱。因此，PPP领域应该有盈利，但不应该

有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20 年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么，政府如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP的社会成果，还包括作为参与者的社会资本、民营企业或机 构取得相对平和、长期稳定的投资回报。

3、风险共担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险 的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著 标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在PPP中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对 方承担的风险尽可能小。比如在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预 期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分 担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体 管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“低效风险”的易发领 域，由此，政府风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该 风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

八、PPP模式与BOT模式的区别

人们最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。共同点：

1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。

2、这两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。

3、这两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都用以项目本身的资产作担保抵押。不同点：

1、合作关系不同。BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造 和经营设施，而不是与政府合作。

PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和 风险分担。

2、组织机构设置不同。

以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系 发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角 色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化，这使得他 们之间很容易产生利益冲突。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻 底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以 达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

3、运行程序不同。

BOT模式运行程序包括：确立项目阶段-招投标-成立项目公司-项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移交

PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司-确立项目-成立项 目公司-招投标和项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交 两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私人企业从 项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始终参入其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常 较弱。

此外，BOT的基本模式（建设－经营－转让）是政府为项目的 建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。PPP模 式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。尽管PPP 模式与BOT模式一样都是由“使用者付费”，但PPP模式更强调公私部门全过程合作，并建立更完善的激励约束机制。比较对象

短期内资金获得的难易

较易

程度 项目的所有权 项目经营权 融资成本 融资需要的时间 政府风险 政策风险 对宏观经济的影响 适用范围

部分拥有 部分拥有 一般 较短 一般 一般 有利

拥有

失去（转交之前）最高 最长 最大 大 利弊兼具 难

PPP

BOT

有长期、稳定现有长期、稳定现金流的项

金 流的项目

九、PPP项目操作流程

目

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确 定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程，操作流程图如：

十、运用PPP模式应把握的关键环节

1、建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作 者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优 势，让“专业人做专业事”。

2、建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈 利但不暴利”。

3、建立平等的风险共担机制。政府和社会 资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技 术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方 共同承担不可抗力风险。

4、建立严格的监管和绩效评价机制。

十一、实施PPP模式的主要优点 从总体上讲，私人资本靠上了政府关系这棵大树，投资的安全 性应该更有保障，而政府获得了私人资本的支持，可使政府财政资 金用于最需要政府出钱的服务领域，有能力做更多事情，改善公共服务。由于双方都有出资，在整个项目中都可以深度参与，因此也 可以省去些信息不对称的问题。其优点主要有：

1、PPP有助于加快公共基础设施建设。由于社会资本进入，会 使城市基础设施、公共设施投资加快。这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。由于市场起作用，社 会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。

2、PPP有助于地方债务的治理。PPP模式是一种投融资机制，也是一种市场化思维理念。PPP模式关键在于引入社会资本承担公 共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，可以放大财政 杠杆效应，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债 务的治理。

3、PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部 分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债 务转移至私人部门。

4、PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新 建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。

5、PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政 府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与社会资本共同承担损失。

6、PPP模式有助于推动混合所有制改革。PPP模式扩大了外资、民营企业、社会资本活动范围，推动国有企业进入混合所有制，进 行体制改造。

十二、导致PPP项目失败的原因

虽然我国实施PPP有不少成功经验，但也有失败教训，其原因 有以下方面。

1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导 致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运 营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法 律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT 模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理 现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

2、审批决策周期较长。政府决策程序不规范等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以 根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水 处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁 转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、社会影响因素较大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到 公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到 来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。再如北京“鸟 巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。

4、政府信用风险较高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项 目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水项目，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每 日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万 立方米，合同难以执行。

5、项目配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配 套基础设施才能运营，如在污水处理厂按合同建成后，管网并没有配套，就会导致社会资本成了“孤岛”，使生产经营陷入困境。

6、政府单方作出决策。龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最 初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的 日污水处理能力达到15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万

吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生 产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资 人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。如在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此 外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补 贴额度与方法无具体规定。

8、政府信用风险。政府信用是最主要的风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资 本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。如东北一 个污水处理厂项目做了一半，政府不付费了，私营部门一气之下把 污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。

十三、发展PPP模式政府要注意的问题

尽管我国很早就开展PPP模式的尝试，2013年以来，财政部也在力推这种模式，并得到许多地方政府的响应，但目前要推进这一模式，政府还有大量工作要做。

1、明确政策完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在 实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目 一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。

2、防范形似神不似。有的项目名为实施PPP，其实是一种变相 的高利贷，是债转股。这种债还是一种刚性兑付的债，收益率比正 常的银行贷款利息高几个百分点，政府全部风险兜底。这是不合适 的，要避免。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相的高息债。

3、防范投资者的自然垄断。PPP项目都是重大基础设施，谁搞 了都很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效 益，变相提高物价。因此，要防范社会投资者利用公共服务的自然 垄断乱收费、高收费。

4、防范操作不阳光透明。PPP项目大多涉及公民利益，定价也 多是政府主导。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身 管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要 持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理 和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的 管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之，则可能造成项目的失败。

5、防范出现“烂尾项目”。社会投资者出现经营危机影响公 共服务项目正常运转时，政府部门缺乏救急措施。政府搞项目，也 会遇上经济危机时候的冲击，企业也会有这种情况。如果企业遇上 财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，不能说是私人老板干的，我们政府从此不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最后影响的是社会效果。

6、政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱，对 于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，这就是常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。要防止出现 地方党政负责人拍脑袋定的调子，就成了PPP合作的准则的现象。

7、双方需要诚信守约。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，防止出现“合同是张纸，签完随时改”的 现象，无故违约必须依法赔偿。如有的地方政府部门换届时“新官 不理旧账”，一些好的政策因政府人事更迭后对项目运营管理不连贯，不遵守双方约定的项目协议，大幅加剧了PPP项目投资风险。这是社会资本最怕遇到的事情。如南方一家工业园区采用PPP模式 建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于 项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。

8、做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反 应，引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧 场等而引发群体事件。这些事件的引发，固然有客观因素，但更多 是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政 企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此，事前进行充分 调研、与相关人员有效沟通、适当补偿和进行制度安排，是实施PPP 过程中的必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。如台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充分的调研。在项目设计时，考虑到为周边的居民建设高水平的公园，从而得到了当地居民的支持。

十四、发展PPP模式企业要注意的问题。

PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋 庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面的问题。

1、提升专业化水平。PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企 业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目 投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专 业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于 机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。因为市场足够大，时间足够长。企业要在其中一到两个领域做专、做精。这更要求企业 不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这样才能最终做强 做大。

2、善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量的 先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实 施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流 入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

3、合作共赢，控制风险。任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体 系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

4、培育“柔软”的企业文化。PPP模式的顺利实施，不仅需要 行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应 该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。

十五、几点建议

1、开展对PPP模式学习培训。目前大家对PPP模式的了解和 认识还处于初级阶段。要大力宣传PPP模式的理念和方法，有关部 门要组织PPP模式培训学习，邀请通过有关专家学者开展专题讲座，系统学习PPP融资模式的概念和内涵，了解国内运用该融资模式建设的重大项目成功案例及其运营管理情况。

2、积极研究设立专门机构。以财政为主，组建国资、发改、住建、审计、金融、法院等部门参与的工作机构，履行政府和社会 资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。

3、建立一支专业队伍。“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在PPP业界，这是一句非常有名的话。PPP项目是长期的合同，而 且很专业，政府运作PPP项目要当作专业的事来管理。为此，要建 立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对PPP项目建设、运营进行全方位有效监管。

4、积极对接上级政策。通过研究上级PPP政策、意见、指南，制定我市运作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP项目实 施程序和流程。

5、发挥试点项目示范效应。按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，做好PPP试点项目筛选。选择在城市建设等一些领域，积极稳妥推进PPP试点工作。根据中央、省里政策，积极申报我市的PPP试点项目，向上争取政策支持，加快我市项目的建设步伐，力争在年内开展PPP模式试点。

第五篇：PPP项目设计管理要点

PPP业务下的设计管理实务

一、PPP业务下设计管理的重要性及目标

1.国内工程建设投资体制变革及“一带一路”国际化

国内工程建设投资体制变革，商业模式和金融创新后大批PPP业务推进和落地。在PPP模式带动下，工程技术企业工程总承包业务和全过程项目管理咨询服务的发展带来前所未有的机遇。国内投资体制变革与创新（PPP）、投资体制多元化等“ 一带一路 ”国际化 越来越近、项目管 理模式国 际化等。2.国家部委及行业政策推动和模式升级

1984-2017年以来，石油、化工、冶金、建材、电力等行业工程总承包已成为主要的工程建设模式；国家和各级地方政府出台了一系列的推进工程总承包和全过程工程项目管理法律、法规、政策、指导意见和标准等。多年以来上海、广东、浙江、云南、贵州、广西、湖北等地的行业主管部门，配套出台了一系列推进项目管理模式升级的政策和实践。PPP + EPC/PC + PM 成为主流，国内市场逐步国际化建筑、市政等借助PPP融资模式和设计优势探索EPC等。3.各类企业做大做强和产业链上下游延伸发展需要

各类企业目前业务以传统业务为主，依靠单一的传统业务已经不能满足市场经营和做大做强的需要，充分发挥专业技术和项目管理核心竞争力优势向产业链上下游延伸成为必然。很多单位前期尝试进行了一些PPP、EPC、PM项目的实践，还处于探索和发展阶段，没有形成系统的科学的与之相适应的业务管理的组织架构、职责分工、人员梯队和管理体系等。

4.PPP与EPC项目中设计管理的重要性

工程设计是整个项目的关键环节，设计工作对工程质量(设计是工程的灵魂，而设计质量是设计的灵魂)，造价起着决定性作用。充分发挥设计作为EPC总承包和项目业主的龙头作用，加强设计管理、充分开展设计优化，对项目业主和EPC总承包按合同要求顺利实现工程移交、对工程投资控制实现甚至超越预期目标显得尤为重要。项目设计管理工作是一个对相关方进行协调、多领域专家资源完成整合、多门学科知识实现互补的复杂性系统工程。

（1）PPP项目通过对项目的前期策划、方案选择，评估政府财政承受能力，验证投资可靠性，可以更大程度的规避风险，实现项目最大收益；

（2）勘察设计工作质量直接决定了项目最终所能达到的质量水准，同时也决定了项目实施投资（费用）水平；勘察设计任务能否按照项目总控计划的要求顺利完成，直接影响工程招标、报建报批和工程建设等后续工作的实施，PPP项目勘察设计管理是项目建设过程中预控管理的关键环节；

（3）计文件在工程项目实施过程中的法律权威性极大，它是签订合同、组织施工、竣工验收、结算付款、交付使用等各个环节的实际依据。

（4）PPP项目设计管理阶段周期长、接口多、责任重大，直接关系到项目投资和社会经济效益，过程中需要通过加强设计管理进行控制和协调。

（5）设计管理可及时协调设计单位提供相关资料和外部协作，修改及完善设计目标，尽可能避免设计变更，进而有效控制投资。5.PPP与EPC项目中设计管理的目标

设计方案符合规范要求、便于工程施工以及运营经济性好，满足资控制目标要求；对设计单位进度、质量和现场服务监督到位，履约考核到位；监督设计单位及时完成设计变更及优化文件的编制；严格执行设计变更程序要求，加强设计优化工作；确保节省投资10‰以上。通过设计管理、组织及控制，保证项目立项时确定的投资、功能 目标的实现；同时在保障实现PPP主合同及补充协议约定的功能标准、质量、进度、投资目标的前提下，最大限度实现项目效益最大化。

二、PPP业务下的设计管理的对象与接口 1.PPP业务下的设计管理的对象

承揽项目设计任务的设计单位，项目设总、专业负责人和现场设代及设计协调对象。

2.设计单位设计管理存在的问题

设计单位资质划分为综合甲级、行业和专业甲乙（丙）级、专项资质根据需要设置（包括资质和信誉、技术条件、技术装备以及管理水平，还有最重要的是业务成果）业务量整体比较饱和，人员素质比较高，重技术轻管理、商务，勘察、设计业务管理实质是主要核心技术人员的管理，最大的成本是人力资源成本。2.1管理制度不完善（1）尚未与建立与设计沟通的机制及考核机制，没有明确设计与总包、项目公司的关系或者没有做好之间的关系。

（2）设计人员的观念之交作业方式开展工作，在现有的设计人员的薪酬体系中主要以计量为薪酬的主要考核指标，没有动力提升设计质量。

2.2设计人员的观念及思维

（1）设计单位处于工程行业的上游，以技术屏障将业主、施工、咨询隔离开来，形成了唯我独尊的思想。

（2）设计人员任务繁重，存在以“交作业”的方式对待设计工作只关注技术，对设计质量、造价关心较少，造成浪费。

（3）设计人员个人的技术能力制约，设计存在思维定势，一般项目会采用自己认为较为可靠的方案或者常用的方案，会造成极大的浪费。

2.3设计的信息沟通渠道欠缺

设计按照专业院所与综合院所划分，存在各专业设计人员相互独立，各自为政，只在前期设计中存在提资信息沟通，大型项目策划及多专业之间也存在沟通信息不畅。

2.4设计审查能力不足

审查人员的能力不足，项目公司、工程总承包单位的设计管理能力薄弱。需要技术、管理和商务综合型人才。

2.5设计不完善造成项目总造价不可控

施工总包中，业主的限额设计，后期存在大量签证及索赔，如果项目公司、工程总承包只从限额设计管控还是远远不够。

3.主要设计人员的管理

（1）人是最核心的因素，设计方应安排符合资格要求的勘察设计人员进行勘察、设计工作，其主要设计人员，特别是设总资质、业绩应有明确要求。

（2）除非项目公司或总包方批准，设计方不得更换设总及主要设计人员。

（3）项目公司或总包方批准更换的，应以同等或更高条件的人员更换。

（4）对不符合要求设计人员，项目公司/总包方要求更换时，设计方应立即更换。

三、PPP业务下设计管理的思路

1.以优选为先，充分考察入库机制，建立优质的资源库 PPP项目涉及专业较多、专业性强要求我们在设计单位的选择上要更加的严谨。什么样的设计单位才能够进入PPP项目的采购库，是我们把控的关键，因此对设计单位的考察显得尤为重要。建立一个好的设计单位资源库是做好PPP项目设计管理工作的第一步。

2.以合同为纲，充分发扬契约精神，重视分包合同策划（1）研究主合同要求，确定设计范围；

（2）确定设计原则： 技术先进、经济适用、安全可靠、资源节约、质量优良、进度可控；

（3）根据PPP项目总进度和施工计划等确定设计进度；（4）在选择设计合作方时，特别注重其三方面的能力：一是专业设计能力及同类经验，二是对工程规范标准的理解和应用能力，三是与项目公司、总包方及监理工程师等的沟通协调能力；

（5）确定设计资源投入的合理性；

（6）设计工作场所：公司与工程所在地（工地和项目公司）；（7）标准规范及法律法规要求；

（8）工作分工：多家设计单位的协调，超过2家尽可能指定一家牵头负责总体；

（9）设计资源投入：项目设总、各 专业负责人、现场设代等； 3.以管理为本，做好技术监督评审，加强过程参与优化（1）建立与设计单位常态工作机制，建立联合工作组，明确责任与分工，明确组织结构，建立周工作计划盘点通报机制与月（季）度/关键阶段工作协调会机制 ；

（2）采取措施充分调动设计单位的积极性，推进图纸交付、设计优化方面高度融合，推进平行交叉作业和现场均衡有序的施工。

（3）主动介入设计单位的设计工作，加强过程中方案评审，优选出技术先进、经济合理的设计方案。

（4）通过超前开展设计优化，密切设计与施工、试运行、运营方面的关联链，减少设计变更数量

4.以考评为尺，充分体现公平精神，实施阶段履约考评（1）PPP项目的设计管理工作就是要建立完善的考察考核机制，合同管理设计单位，做到“前期知底、中期知情、后期知效”。强化过程与阶段考核，督促设计单位履约。

（2）设计方案是否合理，项目的实施和后期的运营状况最能说明问题。建立设计服务后评价体系，对项目实施的成本数据进行分析，过程中阶段性设计服务考察情况汇总，项目的运营情况进行评估，设置相应的约束性指标，客观、科学的对设计服务进行评价，通过后期评价结论对采购库进行调整。