中国城市水务行业PPP的七个关键问题（五篇）

第一篇：中国城市水务行业PPP的七个关键问题

中国城市水务行业PPP的七个关键问题

PPP怎么做？从宏观层面上，这事关治理方式的变革。具体而言，城市作为巨大的有机体，有诸多特质不同的基础设施，其应用PPP的运作特点也不同。具体问题还需具体研究。本期《东方早报·上海经济评论》，分别来谈水务和公路的问题。

中国公共基础设施和公共服务行业的PPP（Public Private Partnership）在经历了1995-2002年的兴起，以及2008-2012全球金融危机后的数年寂寞后，终于又迎来了新一轮高潮。与以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手来自政府强势部门—国家发改委、财政部等主管部门都在研究相关政策，为PPP模式的深度和广度应用，提供政策推动和支持空间。各级地方政府亦开始蜂拥借道PPP这一模式，试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境，解决融资乏途问题，同时也能腾出一些财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。

在企业方面，某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张，而不少投资人也从中嗅到商机，希望通过PPP使自己的资本进入新的获利空间。

一、自然垄断与行政垄断

城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点，与其他公共服务行业相比，水务行业（主要包括自来水和污水处理）属于典型的区域自然垄断行业。所谓自然垄断，除了经济学意义上的“规模经济”和“范围经济”特征外，从竞争学的角度，主要指市场竞争发展到一定阶段时出现的产业“自然”集中，属于市场竞争之后的合理性垄断，其与“行政垄断”有着根本的区别，后者属于“人为”的授权性或规定性集中，属于市场竞争之前的不合理垄断。

从这个意义上讲，当垄断由市场竞争的自然结果异化为行政强制的人为结果时，则从根本上违反了关于自然垄断的经济学原理。

遗憾的是，理论画面的清晰并未折射出实际操作的精确。在我国城市水务行业以往某些PPP过程中，尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善，也引进了一些社会资本或境外资本，但在很大程度上，依然在沿袭着行政决定的方式。例如，某领导与某跨国集团一拍即合，随即指示本地的水务企业与其合作，而没有履行竞争程序。有些合作尽管在形式上履行了招标程序，也只是走走过场，结果还是早先内定的公司入围。还有的地方列出招标条件，规定只有在本行业经营十年以上、资产总量达到若干亿的本市企业方具有竞标资质，结果依然是原来的企业入围。某些地方在制定特许经营条例时，主管部门的资质认定和行政审批依然属于最关键性的条款„„

凡此种种，反映出在我国城市水务行业的PPP过程中，一些地方和部门依然试图利用行政手段来创制自然垄断。实际上，自然垄断只是水务市场的“结构特征”，而不是水务厂商的“行为特征”。自然垄断之所以是自然的，就是因为它是竞争的产物而不是行政的造物。正如不能因为状元名额只有一个就把其他人逐出考场并指定某一人成为状元一样，相反地，状元只能产生于参加考试的众多举子之中。同样，假如经济学原理告诉我们，某个城市的水务市场应由一家厂商独家经营更为经济，那么应当通过公平竞争在众多有实力的厂商中选择出那个最优的垄断经营者，而不是通过行政指定来强占这一垄断地位。如果我们期望通过中国城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者，首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而寄生于市场竞争的母体。

二、融资目标或效率目标

城市水务行业属于资本密集性行业，其PPP过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP在瞄准融资功能和融资数量时，是否还有别的目标？2007年3月，世界著名的Global Water Intelligence杂志以“管理中国资产价格膨胀”为题，列举了我国若干城市水务行业PPP过程中资产大幅溢价的情况，令人发省。

在人们为资产溢价或国有资产增值兴奋的同时，或许我们也应该问如下问题：

首先，一方面，我国的城市水务企业大部分都在微利、保本经营甚至亏损，但另一方面，其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的真实画面是什么？究竟是买家愚蠢还是卖家精明？ 其次，溢价收益去了哪里？

第三，溢价成本的最终埋单人又是谁，即资产溢价转让与今后的价格或公共财政支出有无关联？

正如一个学校的公共食堂要转让，某个人愿意以高出原值5倍的价格溢价收购，人们为公共资产成功增值感到喜悦，但如果购买者将购买成本打入饭菜成本，师生的就餐价格由此也上涨数倍，那么这种溢价无疑就是成本转嫁。

无独有偶，某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产，签约仪式上杯盏交错，皆大欢喜。事后厂商要求依据其投资成本调整水价或增加补贴，主管部门心境大变，原来“溢价”=“提价”。简言之，PPP过程中水务资产的大幅增值，如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高，那么，这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。因此，过度关注PPP的融资功能，或将融资数量作为衡量绩效的唯一目标，甚至试图把PPP作为撬动资本或收益无序扩张的杠杆，那么，PPP就变成了“圈钱”的工具。

“没有免费的午餐”，这句话应该成为水务行业PPP资本运作的座右铭。人们应该切记，城市水务行业引入PPP的主要目标，首先是提高经营效率和改善公共服务，而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖，前端过量资本进入，必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人，而不关心后端成本的埋单人，终将酿成恶果。

从这个意义上讲，对PPP绩效的考量，不能单纯地“见钱眼开”，更不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度，后者才是问题的核心—它关系到城市水务行业的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的问题。

三、短期价格竞争与长期价格垄断

城市水务行业的PPP经常涉及特许经营竞争过程，竞争包括很多内容，其中最难的是对价格竞争的判断。众所周知，水务特许经营通常涉及一个较长的时段，如15-20年，甚至更长。目前世界上没有任何一个厂商能够，或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价，往往都是对特许经营起始期（3-5年）进行竞价。对资金实力雄厚的厂商来说，聪明的竞争或价格投机策略往往是：采用“先亏”的办法，用较低的起始报价击败其他竞争对手，来赢得特许经营权。等到起始年限过后，企业作为地位稳固的垄断者，且市场中已无竞争对手，这时再与政府讨价还价。这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程，已成为一个监管窘境，正如高考一样，入学考试竞争程度很高，但入学之后的竞争程度就很低，即人们常说的“入校”与 “在校”之间的行为差异。因此，如何使在竞争中获得市场的厂商能在市场中维系竞争状态，防止其滥用市场独占权利，是目前水务行业PPP过程中的一大难点。

鉴于此，在笔者2006年参与的重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中，政府并没有过度关注厂商的起始报价水平，相反，我们更为关心的是，如何设计出一个有效的价格机制，来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断，并向厂商的价格行为施加竞争压力，包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。譬如法律文件的价格章节中规定，如果结算价格经过一段时间的实施后，与同区域其他同类企业相比失去竞争性，明显高于同行业平均水平，则需重新核定结算价格；规定企业的成本，包括其采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平等。从这个意义上讲，在PPP项目实践中，设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要，有助于防止“短期的价格竞争行为”异化为“长期的价格垄断行为”。

四、合法成本与合理成本

经常出差的人都知道“卖发票”的事。这实际上是为了满足某些试图多吃多占单位金钱的人的欲望。有了发票就意味着有了财务报销的凭证。然而接下来的问题是，一个人出差三天，却拿回来三万块钱的报销凭证，尽管票据表面合法，合理性何在？

由此，可以引出PPP过程中的“合法成本”与“合理成本”问题。目前世界各国普遍实行的是“成本作价”+“利润率限定”的价格模式。例如，我国《城市供水价格管理办法》将厂商的利润率限定在8%~12%的水平。在这种情况下，厂商无法期望通过提高利润率来增大利润总额，因此，蓄意扩大成本规模就成为一个既合法又有效的途径。例如，一个500万元兴建的水厂，当利润率限定在8%时，允许的利润额为40万元。如果厂商将投资“蓄意”扩大到1000万元，并以此作为成本基数来计算利润留成，这时人们发现，厂商最终还是堂而皇之地获得了80万元的利润，同时也没有违反限定的利润率标准—然而，此时消费价格却上涨了不止一倍的水平。这就是合法成本与合理成本之间的冲突。经济学研究证明，在成本作价和利润率限定的情况下，厂商具有扩大投资成本的强烈动机，即以合法成本来摄取不合理的利润。以成本之水抬升利润和价格之船。在这种情况下，如何界定合法成本与合理成本的边界，是一个很大的难题。

合法成本与合理成本之间，始终存在矛盾。厂商为此进行成本投机继而达到利润投机的路径很多。2005年，笔者作为政府授权谈判代表主持与重庆北部片区供水PPP项目谈判时，外方提出市政府应当尊重企业的经营自主权，即企业有权自行决定资产投资和经营性融资，有权决定企业内部的薪酬水平等。对此，政府的回应是：政府会尊重企业的合法权益，除非这些权益的行使对既定的成本或价格造成影响。比如说，你放着当地的银行的贷款不用，偏要去借高息的股东贷款作为流动资金，其他人建一个水厂花5000万元，你自己建花了7000万元，你大幅调整薪酬后计入成本，然后以此计算价格，这些都合理吗？为此，政府出具的特许经营授权文件中明确规定：企业应当本着节约成本的原则进行合理、适度的资本性和经营性融资，其融资成本应不高于同期当地银行的平均条件、严格限于直接生产和服务。合作公司所需采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平。“企业内部的薪酬调整，如果不对现行审定的水价成本造成影响，则由企业自行确定”等。这些条款的制定，目的在于防止成本合法性下掩盖的成本不合理性。

五、风险共担与风险兜底 从风险控制的角度审视，PPP的一大特点就是改变了公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置。通过合作使得风险分散，并由合作各方分担或共担。

然而在我国城市水务行业以往的某些PPP项目中，“风险共担”原则经常得不到很好地履行。其中比较突出的就是政府为PPP厂商的某些风险进行兜底。例如，一些厂商经常要求政府先行确定和审批服务水量，并在实际处理量达不到既定规模时，政府需要保量购买。反之，如果按照审批的规模建成的设施能力满足不了实际需求，企业无需承担责任。

由此可见某些厂商的心计乖巧和某些政府官员的思绪混乱。不论厂商当初请求政府来审批服务规模时的态度如何卑恭，或官员对由自己来审批规模多么习以为常，事实是，在厂商的卑恭态度和官员的行政批文之下，原本由厂商承担的投资风险已悄然转移成政府的审批风险，不仅如此，政府对厂商服务水量的兜底或保底性购买，又使其规避了实际的运营风险。

通过政府审批来规避投资风险和通过政府兜底来规避运营风险的做法与水务行业特许经营的基本原理和普适原则大相径庭。所谓特许经营，指厂商在专属服务区域和特许运营时限内的排他性或独占性运营行为，这种排他性或独占性是一种市场特惠，而作为受惠的对应或交换条件，厂商在享有独家经营权利的同时必须承担相应的投资和运营风险，这是国际通行惯例。然而，在我国以往的某些水务PPP项目中，厂商一方面希望享有独家经营权利，另一方面却不愿独家承担投资和运营风险，由此一来，本应由厂商承担的市场风险中的几个关键方面—竞争风险、投资风险和运营风险，就随着政府审批和政府兜底实现了转移。这就如同允许某人在商场内独家经营饭馆，这个人却反过来要求商场计算和确定食客数量并对卖不出去的饭菜埋单一样，可谓咄咄怪事。事实是，我国以往的一些水务PPP项目中，政府审批和兜底水量的事例屡见不鲜，甚至出现过为保障PPP厂商生产能力，被迫缩小已有企业的服务范围和和关闭已有设施能力的尴尬。对此，人们毋需批评PPP厂商的心计乖巧，但却有理由指责官员的头脑简单。正是因为传统行政审批的思维和行为惯性，才会导致某些权益/风险极不对称的奇事怪例发生。

笔者2002年作为政府授权代表参与重庆北部片区供水PPP项目谈判。根据公用事业“普遍服务”原理，当时我们起草的法律文件规定，厂商享有独家经营的权利，但与此同时，它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和质量的供水服务”，这也是政府不再审批其他厂商进入该服务区域的重要前提。重庆唐家沱污水处理PPP的法律文件也明确规定，厂商的服务应“符合城市总体规划，满足特许经营区域内日常需求，以及具备适度的储备能力”。换言之，厂商应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模，应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本，但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算，政府拒绝进行水量兜底。

第二篇：水务行业相关法律法规

1．基础性法律、法规

 《中华人民共和国环境保护法》，1989年12月26日施行。

 《中华人民共和国水法》(2002修订)，2002年10月1日起施行。

 《中华人民共和国水污染防治法》(1984年5月11日通过，1996年5月15日修正，2008

年2月28日修订)，2008年6月1日起施行。

 《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，2000年3月20日起施行。

2．规划、土地、环境评价法规

 《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)，2007年

11月11日。

 《中华人民共和国城乡规划法》，2008年1月1日起施行。

 《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》(1988年9月27日发布)，2006年12月

31日修订。

 《中华人民共和国土地管理法》(1998年6月25日通过，1998年8月29日第一次修订；

2004年8月28日第二次修正并施行)。

 《中华人民共和国土地管理法实施条例》，1999年1月1日起施行。

 《建设项目用地预审管理办法》(国土资源部令第27号)，2005年8月26日起施行。 《建设项目环境保护管理条例》，1998年l 1月29日起实行。

 关于贯彻实施(建设项目环境保护管理条例)的通知(环发[1999]6l号)，1999年3月16日。 关于执行建设项目，环境影响评价制度有关问题的通知(环发[1999]107号)，1999年4

月21日。

 《中华人民共和国环境影响评价法》，2003年9月1日起施行。

 《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》[附件：国家环境保护总局审批环

境影响评价的建设项目目录](国家环境保护总局文件环发[2004]164号)，2004年12月2日。

 《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》(国家环境保护总局令

第29号)，2006年1月1日起施行。

3．建设、招投标和政府采购的法律法规

 《中华人民共和国建筑法》，1998年3月1日起施行。

 《建设工程质量管理条例》，2000年1月10日起施行。

 《关于加强村镇供水工程管理的意见》(水农[2003]503号)，2003年10月29日起施行。 《农村饮水安全工程项目建设管理办法》(发改投资[2005]1302号)，2005年12月20日

起施行。

 《中华人民共和国招标投标法》，2000年1月1日起施行。

 《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(建设部令第89号)，2001年

6月1日起实施。

 《建设项目可行性研究报告增加招标内容以及核准招标事项暂行规定》(建设部第9号

令)，2001年6月18日。

 《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(建设部令第107号)，2001年12月1日起

施行。

 《工程建设项目施工招标投标办法》(国家发展计划委员会令第30号)，2003年5月1

日起施行。

 《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》(建设部令第124号)，2004年4月

1日起施行。

 《中华人民共和国政府采购法》，2003年1月1日起施行。

4．特许经营法规

 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，建设部2002年12月27日。

 《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部126号令)，2004年5月1日起施行。 《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》(建

城[2004]162号)，2004年9月14日。

 《关于加强市政公用事业监管的意见》(建城[2005]154号)，2005年9月10日。

 《关于印发城镇供热、城市污水处理特许经营协议示范文本的通知》(建城[2006]126号)，2006年5月22日。

 城市供水特许经营协议示范文本(GF-2004-2501)。

 污水处理特许经营协议示范文本(GF-2006-2504)。

5．公司法律、法规

 《中华人民共和国公司法》，2006年1月1日起施行。

 《中华人民共和国公司登记管理条例》，2006年1月1日起施行。

 《公司注册资本登记管理规定》(中华人民共和国国家工商行政管理总局令第22号)，2006年1月1日起实施。

 《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》(国家工商行政管

理总局、商务部、海关总署、国家外汇管理局)，2006年4月24日起实行。

 《中华人民共和国企业破产法》，2007年6月1日起施行。

6．国有资产管理法规

 《国有资产评估管理办法》，1991年11月16日起施行。

 《国有资产评估管理办法施行细则》，1992年7月18日起施行。

 《国有资产评估管理若干问题的规定》(中华人民共和国财政部令第14号)，2002年1

月1日起施行。

 《企业国有资产监督管理暂行条例》，2003年5月27日起实施。

 《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)，2003年11月30日起施行。

 《企业国有产权转让管理暂行办法》(财政部第3号令)，2004年2月1日起施行。 《关于企业国有产权转让有关问题的通知》(国资发产权[2004]268号)，2004年8月25

日施行。

 《企业国有资产评估管理暂行办法》(国务院国有资产监督管理委员会令第12号)，2005

年9月1日起施行。

 《关于企业国有产权转让有关事项的通知》(国资发产权[2006]306号)，2006年12月

31日起施行。

7．外商投资法律、法规

 《中华人民共和国中外合资经营企业法》，1979年7月1日通过，2001年3月15日第二次修正。

 《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》，1983年9月20日国务院发布施行，2001年7月22日修订。

 《中华人民共和国外资企业法》，1986年4月12日施行，2000年10月31日修订。 《中华人民共和国外资企业法实施细则》，1990年10月28日施行，2001年4月12日

修订。

 《中华人民共和国中外合作经营企业法》，1988年4月13日施行，2000年修订。 《中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则》，1995年8月7日国务院批准，1995

年9月4日对外贸易经济合作部发布施行。

 《建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定》(建综[2000]第118号)，2000年5月27

日起施行。

 《指导外商投资方向规定》，2002年4月1日起施行。

 《外商投资项目核准暂行管理办法》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令第22

号)，2004年10月9日起施行。

 《关于外国投资者并购境内企业的规定》(中华人民共和国商务部、国务院国有资产监

督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局)，2006年9月8日起施行。

 《外商投资产业指导目录》(2007年修订)，2007年12月1日起施行。

8．运营管理法规

 《城市供水条例》，1994年10月1日起施行。

 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，2004年7月1日起施行。 《入河排污口监督管理办法》(水利部第22号令)，2005年1月1日起施行。 《取水许可和水资源费征收管理条例》，2006年4月15日起施行。

 《城市排水许可管理办法》(建设部令第152号)，2007年3月1日起施行。 《城市供水水质管理规定》(建设部令第67号)，2007年5月1日起施行。

 《取水许可管理办法》(水利部令第34号)，2008年4月9日起施行。

 《生活饮用水水源水质标准》(CJ3020-93)。

 《城市污水处理厂工程质量验收规范》(GB 50334-2002)。

 《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)。

 《地面水环境质量标准》(GB 3838-2002)。

 《生活饮用水卫生标准》(GB 5749-2006)。

9．产品质量和消费者保护法律、法规

 《中华人民共和国产品质量法》，1993年9月1日起施行。

 《中华人民共和国消费者权益保护法》，1994年1月1日起施行。

10．财务、税费、审计法律、法规

 《中华人民共和国会计法》(1985年1月21日通过，1993年12月29日修正，1999年

10月31日修订)，2000年7月1日起施行。

 《企业财务会计报告条例》，2001年1月1日起施行。

 《企业会计准则一基本准则》(财政部令第33号)，2007年1月1日起施行。 《企业财务通则》(财政部令第41号)，2007年1月1日起施行。

 《中华人民共和国营业税暂行条例》，1994年1月1日起施行。

 《中华人民共和国增值税暂行条例》，1994年1月1日起施行。

 《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》，1998年1月1日起施行。

 《全国人大常委会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂

行条例的决定》，1993年12月29日施行。

 《关于污水处理费有关增值税政策的通知》(财政部国家税务总局)，2001年7月1日起

施行。

 《国家税务总局关于从事污水、垃圾处理业务的外商投资企业认定为生产性企业问题的批复》(国税函[2003]388号)，2003年4月9日。

 《国家税务总局关于污水处理费不征收营业税的批复》(国税函[2004]1366号)，2004年

12月14日。

关于《中华人民共和国企业所得税法》公布后企业适用税收法律问题的通知(财政部、国家税务总局)，2007年8月31日起施行。

 《中华人民共和国企业所得税法》，2008年1月1日起施行。

 《中华人民共和国企业所得税法实施条例》，2008年1月1日起施行。

 《中华人民共和国审计法》(1994年8月31日通过，2006年2月28日修订)，2006年

6月1日起施行。

 《中华人民共和国审计法实施条例》，1997年10月21日起施行。

11．外汇管理法规

 《中华人民共和国外汇管理条例》(1996年1月29日发布，1997年1月14日修正)，1996年4月1日起施行。

 《国家外汇管理局关于外商收购境内土地使用权外汇登记有关问题的批复》(汇复

[2002]156号)，2002年7月4日。

 《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》(对外贸易经

济合作部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局联合制定)，2003年1月1日起施行。

 《国家外汇管理局关于完善外商直接投资外汇管理工作有关问题的通知》(汇发[2003]30

号)，2003年4月1日起施行。

12．价格法律、法规

 《中华人民共和国价格法》，1998年5月1日起施行。

 《城市供水价格管理办法》(国家发展计划委员会、建设部)，1998年9月23日起施行。 《政府价格决策听证办法》(国家发展计划委员会令第26号)，2002年12月1日起施行。 《排污费征收使用管理条例》，2003年7月1日起施行。

 《水利工程供水价格管理办法》(国家发展和改革委员会，中华人民共和国水利部)，2004

年1月1日起施行。

 《水利工程供水定价成本监审办法(试行)》(国家发展和改革委员会，中华人民共和国水

利部)，2006年2月1日起施行。

 《政府制定价格成本监审办法》(国家发展和改革委员会第42号令)，2006年3月1日

起施行。

 《政府制定价格行为规则》(国家发展和改革委员会)，2006年5月1日起施行。

13．劳动法律、法规

 《中华人民共和国劳动法》，1995年1月1日起施行。

 《国企富余职工安置办法》(国务院令第111号发布)，1993年4月20日起施行。 《中华人民共和国劳动合同法》，2008年1月1日起施行。

 《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，2008年5月1日起施行。

14．诉讼和仲裁法

 《中华人民共和国行政诉讼法》，1990年10月1日起施行。

 《中华人民共和国民事诉讼法》(1991年4月9日通过，2007年10月28日修订)，2008

年4月1日起施行。

 《中华人民共和国仲裁法》，1995年9月1日起施行。

 《中华人民共和国行政处罚法》，1996年10月1日起施行。

 《中华人民共和国行政复议法》，1999年10月1日起施行。

第三篇：采用PPP应当注意的几个关键问题

采用PPP应当注意的几个关键问题

今年以来，财政部力推PPP模式，引起各级政府学习PPP的热潮，但是，如何真正做好一个PPP项目却不是一件容易的事情。PPP模式自从作为一种项目融资模式引入到我国以来，已经有不少项目的实践经验，但是，此次财政部力推的PPP模式，并非以前的项目融资而是一种管理模式，融资只是PPP项目过程中一个环节。在管理模式下，成功使用PPP模式应当注意以下几个关键问题：

一、正确理解PPP 要想成功采用PPP模式，首先要正确认识PPP的内涵和特点。如果不能正确认识PPP，很难能够达到采用PPP的目标要求。

1、PPP是一个管理模式而非融资模式

任何一个PPP项目的实施，都会有一个SPV（特殊目的载体）的执行机构，一般来说，SPV是由政府公共部门和若干家企业共同组成。一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集，一方面是SPV的自有资金，另一方面是由以SPV为主体的融资。因此，在PPP项目中，融资是企业的事情而非政府。PPP作为一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。融资只是PPP的一部分内容，而非PPP全部。英国在最早采用PPP时，除了缺少资金外，一个重要原因是当时政府项目超预算和超工期都是一种普遍现象，为了解决这些问题，政府才决定采用PPP模式。

2、PPP具有多样性

早期人们习惯于将PPP与BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看为项目融资形式，而这处看法的错误是显而易见的，他们都是利用和民营部门合作来完成公共部门的任务，因此说，PPP是他们诸多形式的总称。说PPP具有多样还不止这些，目前世界各国以及多边金融国际机构对PPP的分类都不尽相同。如英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是他们所说的纳税人付费的项目称为PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。世界银行将PPP分为五类，而亚洲发展银行分类更多。事实上，采用什么样的PPP形式是根据不同政策需求决定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：对于新建的基础设施一般采用BOT的形式，而已经建设成的基础设施更多采用TOT的形式。因此说，不同的政策要求可以选择适合政策目标的PPP形式。

3、PPP具有复杂性 一个PPP项目涉及多方利益，首先是政府公共部门，它代表公众追求的是公平；其次是民营部门，它追求的高效率和高收益；再次是公众希望得到更多物美价廉的公共产品和服务。如何将三者的利益协调一致是一个非常困难的事情。除此之外，还要涉及一个未来二、三十年的运营过程，在这个长期的过程中，会发生什么情况谁也说不清楚，例如物价、汇率、经济周期、各种调控等都会对项目产生直接或间接影响。据英国专家介绍了，一个PPP合同有上万页之多，可见一个PPP项目所涉及的问题之多了。基于PPP的复杂性，我们就有必要在一个项目采用PPP模式之前，做相当认真的准备工作，这个工作可能是漫长的过程，有时需要较长时间，如果不能做好充分的准备工作而急忙上马的话，后面就会导致一系列的问题。

4、PPP具有长期性

一个PPP项目一般需要二、三十年或更长时间，如果仅仅有三、五年的话可能实现不了采用PPP所要达到的目标。我们近几年所采用的BT就是这个情况，一般仅有三到五年时间让政府回购，对政府而言，没有实现当初采用PPP所在达到的结果，相反会更加加剧了财政负担导致政府债务的一个主要来源。试想如果将BT项目延长到二、三十年，并将管理维护也由民营部门负责，民营部门一定会将项目质量建设的非常好，因为这将影响到后面几十年的维护成本，而每年政府在该项目的支出也会大幅度降低，从而减少财政支出压力。当然这种由财政完全支付的项目应当受到本地财政收支预算的约束，不能一味采用这种方式上项目，一旦规模过大，超过财政承受的能力，会给地方政府带来更大的风险。

二、准确把握风险分配原则

PPP的风险分配原则是让最有能力承担风险的一方承担风险。PPP为什么选择这样的分配原则而不是一般的分配原则，因为PPP是政府与社会资本的合作而不是竞争。经济学家马歇尔在他的《经济学原理》中曾说：竞争可以是建设性的，也可以破坏性的，即便是建设的时候，也没有合作有利。经济学中博弈论囚徒困境的模型也告诉我们，合作有利于竞争，如何都选择自己的利益最大化，最终结果是对双方不利的，而只有考虑对方的利益的时候才能实现双方利益最大化。因此，合作有利于竞争。可以，如何实现这种合作而不是竞争呢，博弈论同样告诉我们，纳什均衡的结果是对双方不利的，也就是说，虽然说分配原则上是让最有能力承担风险的一方来承担，如何来实现这个分配目标呢？唯一的办法是通过合同来约束，如果没有合同的约束，没有任何一方愿意承担更多的风险。一般人都会认为政府承担风险的能力会更强，其实不是这样，政府可能对部分风险有较强的承担能力，而对另外的风险民营部门承担能力会更强些。例如市场风险或运营风险一般由民营部门来承担会更好些，民营部门对市场的敏感性要比政府高得多，民营部门会根据市场微小的变化来调整运营的策略，而政府在这方面就会弱很多，主要是政府对市场的敏感度不够。相反政府对政策所导致的风险承担能力会大大高于民营部门。例如某个领域收费项目年限的调整政策的变化，如果让民营部门承担就不尽合理，而政府承担就会有更多的应对办法。总之，风险分配是一个PPP项目成功的关键因素之一，如果不能合理分担风险，PPP项目会遇到诸多问题甚至导致失败。

三、合理确定利益调整机制

盈利而不暴利是PPP项目的收益的一个基本原则。为什么是这样的原则呢？企业盈利是正常的，企业经理人是为股东服务，为股东获得利益最大化，而PPP项目是一个长期而稳定的收益的项目，为了让PPP项目正常运营，政府不可能让PPP项目处于亏损状态，众所周知，你不可能让一个亏损的企业为公众提供优质的公共产品和服务。在确保企业不亏损的同时，也不会让企业获得超额利润，因为这是公共产品或服务，他涉及公众利益，如果是超额利润，必然让公众承担了更多的成本。事实上，这也是在国外PPP饱受质疑的一个重要原因。过去我们研究PPP时，经常说的是利益分享，而现在提出了利益调节机制而不再是分享。因为，基于前面的原因，政府不应当分享项目的利润，而应当调节项目的利润。如何实现这个原则呢？一般也通过合同约束，在合同中规定，当利润低的时候政府给予适当的补贴，如果收益高的时候政府会通过价格或其它方式降低经营的收益，让经营者总在一个适度的范围内获得长期而稳定的收益。这样既不让经营者因亏损运营不下去，也不会因产生超额的利润而让公众承担更高的成本。例如北京四号线，通过对铁轨的租用，来调整PPP公司利润空间。

四、监督管理

监督管理是成功实施PPP的基础，如果一个PPP项目没有很好的监督就很难达到采用PPP所想达到的结果。而实现有效监督最好的办法是公开透明，可以说公开透明是监管的基础。监督可分这三个方面：一是过程监督；三是质量监督；三是成本监督。为什么说要公开透明呢？因为公共投资项目本来是政府职能，由预算资金来实现，而采用PPP模式是让民营部门来建设并运营，而民营部门的是不会向社会公开的，所以公众难以了解自己所享受到的公共产品或服务的成本是多少，这也是PPP项目在国外饱受质疑的另一原因。因此，为了加强监督，有必要让经营者公开运营成本，特别经营者提出需要提高价格时，更应该让其公开经营成本后再讨论是否提高其产品价格。监督的另一重要方式是公开招标，特别要实行真正意义上招标。对于收费年限和投资回报率等问题都可以通过招标的方式达到最有效的结果，而不是通过谈判达到所要的结果。

第四篇：加快推进PPP模式的几个关键问题

加快推进PPP模式的几个关键问题

国家明确提出和创导PPP模式，并且推出了一系列政策举措和工作要求。对于宁波来说，当前加快推进PPP模式，需要着重解决思想认识、项目生成、运作机制和管理体制等方面的现实问题。

一、着眼三个维度强化对PPP模式的认识

当前加快推进PPP模式应从三个维度综合立体地看待其重要意义，即创新投融资模式化解债务问题、引进社会资本促进投资转型和引入市场机制优化公共治理，不可失之偏颇。

从化解债务问题来看，要综合运用发行地方债券开展地方债置换和实施PPP模式等解决措施，稳步推进债务问题的解决。加快推进PPP模式是解决问题的主动创新之路，发行地方债券开展地方债置换是稳健推进之路，要在两者之间做好平衡，既保证整体债务问题平稳过渡，又有新的发展动力。对于存量公益投资项目来说，如能够从地方融资平台单独分离出来，且具备市场化运作收益基础，应该鼓励分离出来做PPP。对于增量的公益投资项目，要优先采用PPP模式，积极谋划具体的运作方式。

从促进投资转型来看，积极谋划推进有效投资稳定经济增长总体水平，是加快推进PPP模式的转型命题。从过去政府单方推进项目建设的实践来看，项目的谋划生成容易走偏，一些产出效益低下、社会效益也不突出的项目，容易在政府投资冲动下产生。加快推进PPP模式，加强政府与社会资本的合作，深入开展项目可行性研究，以社会资本的市场化运作机制来提升项目生成的有效性。

从优化公共治理来看，在引入市场机制后政府公共服务的供给将更加市场化，很多过去政府为主提供的公共服务都可以大胆尝试购买的方式引入社会化运营机制。优化公共服务供给提升社会治理水平，应是这次推进PPP模式的更深远的意义所在，因此在制定推进PPP模式实施意见时，不要只着眼于投融资模式创新，要有更宽泛的视野，否则制定的有些意见会成为今后公私合作的绊脚石。

二、通过三大途径加快推进PPP项目生成

当前，加快生成推出宁波的PPP项目是工作推进的首要，没有PPP项目储备，后续一切工作都是空话，没有实际意义。可按改造存量、增量谋划和积极储备三个途径，尽快推出生成一批PPP项目。

改造存量项目。认真甄别筛选融资平台公司的存量项目，积极开展PPP模式的改造与应用；对适宜开展PPP模式的在建和已建项目，也可以植入PPP模式对原项目进行升级改造或者合作运营。对于存量项目的改造要注重平稳推进的原则，不能过快过急，因为植入PPP模式一旦陷入泥潭中将影响项目建设的稳步有序推进。

谋划增量项目。根据产业发展新趋势，适时谋划提出新项目，按照PPP模式进行培育开发，如在财政部首批30个试点项目中，天津就提出了建设新能源汽车公共充电设施网络项目，其谋划能力已经超出了一般的污水处理和公路项目，值得宁波学习。要加大宣传，引导社会投资人根据市场发展需求和自身投资意愿，按照PPP模式设计生成项目，报相关主管部门，积极开展合作。

建立PPP项目储备库。按照谋划类、推介类、实施类等分类建立市级PPP项目储备库，及时向社会公布项目清单。所谓抛砖引玉，要通过项目储备库的建设，尽早尽快地吸引有实力的投资机构参与到宁波PPP项目的洽谈与合作中来，在谈判合作中又可以不断地对储备项目进行科学合理调整谋划。

三、把握三个关键问题加快推进PPP项目实施 PPP模式的实质是通过给予私营公司长期的特许经营权或收益权来换取公共产品加快建设和有效运营，因此，加快推进PPP项目实施需要特许经营制度、收益机制优化和融资新模式对接等一系列关键制度支撑。

特许经营的法律保护。开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，事关社会资本进入到PPP模式的信心关键和制度基础。今年4月份，国家发改委公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，就是着眼于此关键问题推出的针对PPP模式特许经营问题的管理办法。管理办法明确指出，社会资本进入特许经营领域必须签订书面特许经营协议，并明确特许经营者和政府的权利义务。特许经营者取得的特许经营权受法律保护。宁波要这个管理办法基础上，尽快结合本市实际情况制定基础设施和公用事业特许经营管理办法。

收益机制优化。公益投资类项目，大部分收益比较低，本身市场化运作是有难度的，除了排污治理和公路设施的收益机制较好以外，其他大部分领域的项目都需要进行收益机制优化。一是收益资产捆绑。对于基础设施公共领域项目经济强度不高、项目营收的财务现金流一时难以支撑的项目，捆绑其他收益性资产或以资产分包方式来间接改善项目投资收益状况是有必要的。比如铁路、地铁通常会连带站区或部分路线两侧的土地开发等。二是政府给予运营补贴方式，从“补建设”向“补运营”转变，采取适当的运营补贴，使项目具备覆盖利息支出后能有一定的收益。近期，银行利率在国家推动下不断下行，以及国家对地方债实施的一系列救助制度，将使得公益类项目的收益基础也大大提升，相信在更多的收益机制优化下，PPP项目实施的盈利性基础会越来越好。

融资新模式对接。PPP项目周期很长，既要提高社会福利、又要降低财政负担，同时还要对社会资本保持足够的吸引力，必然对于大规模低成本长期限的资金有较高需求，但寻找这样的资金并不容易。为了解决融资难的问题，在推动PPP项目的融资便利性方面，近期中央和各部委也在积极推进各项安排，如大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具；支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金；推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化等。这些融资的体制改革为推动融资方式转变打下了一定基础，宁波需要通过试点运用尽快对接国家创建的融资新模式。从宁波自身来看，当前比较重要的是要研究探索设立产业基金，专门用于城市公共服务和基础设施方面的PPP项目建设，按照总的PPP项目投资总金额的一定比例确定基金规模，同时积极鼓励产业基金通过探索运用QFLP、自贸区跨境贷款等创新融资模式来增加融资多样性。

四、强化三大管理理顺PPP项目的管理体制

项目建设中的协调管理。宁波在此前缺乏PPP协调管理机构，是PPP模式开展较慢的原因之一。一个PPP项目的成功实施需要较长的准备工作，宁波应着手建立PPP工作机制，在PPP模式工作领导小组中，以发改和财政为核心，推动设立PPP协调管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。同时，要高度重视投资咨询中介的专业力量，通过与这些专业机构的合作，既加快推进宁波PPP项目实施，也强化与金融机构、国内外战略投资者的合作。

项目审批中的财政管理。PPP项目物有所值和财政可承受能力评估是PPP项目管理中的核心环节，这两项工作做好了才能避免PPP项目选择上的盲目性，才能对财政在PPP项目中的隐性风险作出清晰准确的判断。但物有所值的证明和财政可承受能力评估并非易事，如果没有较强的专业评估判断能力，也许根本起不到把关的作用，只会成为项目推进的拦路虎。因此，财政部门要高度重视项目审批中的物有所值和财政可承受能力评估两项工作，加强工作能力培训和学习，提升项目分析评估的专业能力。

运营过程中的国有资本管理。现在很多民营企业不大愿意跟政府项目合作，倒不一定是因为项目收益问题，国有资本在公私合营中的管理问题是民营企业比较头疼的，主要是国有资本管理对公司运作的限制条款太多，因此有必要在签订PPP项目合作时，将公司管理中可能涉及到国有资本管理的提前细化考虑，国有资本管理针对PPP项目也要有相应专门的便利化管理办法。

第五篇：2014年中国水务行业市场发展现状

2014年中国水务行业市场发展现状

智研数据研究中心网讯：

内容提要：全球水资源总量约为13.86亿立方千米，其中咸水占比为97.47%，淡水占比为2.53%。在当前的技术条件下，地下水资源及咸水还不能大规模开发利用，容易利用的淡水仅占淡水总量的1%左右，约占全球水资源总量的0.026%左右。

1、全球及我国水资源状况

自然水资源是水务行业持续发展的基础，人类拥有的水资源量的变化将影响经济和社会的可持续发展。

（1）全球水资源状况

全球水资源总量约为13.86亿立方千米，其中咸水占比为97.47%，淡水占比为2.53%。在当前的技术条件下，地下水资源及咸水还不能大规模开发利用，容易利用的淡水仅占淡水总量的1%左右，约占全球水资源总量的0.026%左右。

在全球人口增长和经济发展的背景下，自然水资源的需求日益增加。自然水资源的供应则由于污染、地下水的下沉以及气候变化等因素使人类可利用的自然水资源量正在萎缩。尽管全球海水资源极其丰富，但目前海水淡化成本较高且技术也不够成熟，尚未形成规模化生产，若能充分利用海水资源将有效缓解日益萎缩的水资源状况。内容选自智研数据研究中心发布的《2014-2019年中国水资源专用机械行业前景研究与投资潜力研究报告》

尽管水资源是可再生资源，但受世界人口增长、人类对自然资源的过度开发、基础设施建设投入不足等因素影响，水资源供应可能会成为制约经济和社会发展的重要因素。

（2）我国水资源状况

2000-2012年我国水资源状况

我国是一个水资源贫乏的国家，人均水资源量约为世界人均水平的四分之一，且2004年、2009年及2011年人均水资源量已逼近甚至低于联合国可持续发展委员会确定的1,750立方米用水紧张线。

根据国际公认的标准，人均水资源量低于2,000立方米且大于1,000立方米为中度缺水，人均水资源量低于1,000立方米且大于500立方米为重度缺水，人均水资源量低于500立方米为极度缺水。自2000年以来，我国人均水资源大体在2,000立方米左右，总体来看属于中度缺水。并且我国水资源分布不均，根据2010年国家统计局对水资源的统计情况，长江流域及其以南地区国土面积仅占全国的36.5%，其水资源量却占全国水资源总量的80%左右。

我国水资源分布不均衡，与人口、土地和经济布局不相匹配。近年来，我国极端气候频繁发生，地区间水资源分布不均的矛盾加剧。我国水资源短缺问题日趋突出，水资源短缺已对部分地区生产和生活的正常进行产生不利影响。

2、我国水务行业市场供求状况

（1）全国用水情况

经济和社会的发展产生巨大的用水需求，伴随我国经济持续快速发展和人口规模的不断增长，2000-2012年全国用水总量呈现不断增长的趋势。

根据国家统计局数据，2012年全国用水总量6,141.80亿立方米，其中生活用水占比11.87%、工业用水占比23.18%、农业用水占比63.18%、生态用水占比1.77%。其中，我国居民生活用水量从2000年的574.9亿立方米增长到2012年的728.8亿立方米，年复合增长率为2.00%，城市化率是居民生活用水需求增加的主要动力，伴随我国人口增长、城市化率和生活水平提高，预计我国居民生活用水需求量在未来较长时期内仍会不断增长；工业用水量从2000年的1,139.1亿立方米增长到2012年的1,423.9亿立方米，年复合增长率为

1.88%，工业发展是拉动用水需求的动力之一，石化、电力、造纸、钢铁、纺织、煤炭等行业均是工业用水大户，近年来我国积极倡导节能减排，采取节水措施，促使单位产值耗水量有所降低。

（2）我国城市供水状况

自来水生产供应主要服务于城镇，为满足我国城市自来水用户不断增长的用水需求，近十年来我国城市供水综合生产能力也稳步增长。根据国家统计局公布的数据，截至2012年末，我国城市供水综合生产能力为2.72亿立方米/日，2000年以来年复合增长率为1.86%。截至2012年末，我国城市供水管道长度为59.19万公里，比2000年末增长超过一倍，年复合增长率为7.28%。

随着供水管网的不断建设，我国供水服务的覆盖范围不断提升，根据国家统计局公布的数据，2012年末我国城市用水普及率为97.2%。伴随我国城市化进程的逐步推进和人口规模的不断增长，预计我国城市水务行业总体需求将保持平稳增长，这将推动我国水务行业的持续发展。

（3）我国城市污水处理状况

伴随经济和社会发展，城市用水规模不断增长，城市污水排放量也随之不断增加，我国水污染问题和水资源短缺日益严重，加大城市污水处理力度是有效防治水污染和缓解水资源日益短缺的主要途径。鉴于我国污水处理行业发展相对滞后，近年来国家大力发展污水处理行业，要求城市必须投资建设污水集中处理设施，并在国家“十一五”规划和“十二五”规划中都明确提出了城市污水处理率的要求。2012年4月国务院办公厅发布的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》明确提出，到2015年，全国所有设市城市和县城具有污水集中处理能力，城市污水处理率达到85%，县城污水处理率平均达到70%，建制镇污水处理率平均达到30%。

在国家政策的推动下，近年来我国投资建设污水处理设施的步伐不断加快，使我国污水处理生产能力不断提高。根据国家统计局数据，我国城市污水处理能力从2003年末的6,626.4万立方米/日增至2012年末的13,693.0万立方米/日，年复合增长率为8.40%；截至2012年末，我国拥有城市排水管道43.9万公里，城市污水处理率达到84.9%。