重建中国乡村的“共治”机制

第一篇：重建中国乡村的“共治”机制

重建中国乡村的“共治”机制

重建中国乡村的“共治”机制

天则经济研究所理事长 秋风 为英国《金融时报》中文网撰稿

乡村如何治理？这是过去一个世纪中国始终没有解决的一个大难题。而从最新的权威文件可以看出，执政者仍然没有走上解决这个问题的正确方向。

古代中国的社会治理模式有过三次大变化：第一次比较显著，是周秦之变。第二次不那么显著，是秦汉之变。第三次则是唐宋之变。

周代是经典的封建制，人们生活在小型共同体中，也即封建之“家”。这是社会治理的基本单位。国、天下就是这样的家的组合。春秋时代，礼崩乐坏，封建之家解体，七口或者五口核心小家庭成为基本社会单元。

这些家庭如何联合？秦制提供了第一个方案：国家权力直接统治每个人。此为周秦之变。然而，秦制给国家施加了自身无法承担的成本，结果不二世而亡。

于是，有了秦汉之变。董仲舒－汉武帝推动复古更化，其核心是树立儒家士君子的治理主体地位，由此产生了一个非常重大的后果：儒家士人在基层社会建立起有效的治理单位。由此，在政府之外形成基层社会之自我治理，两者共同治理乡村。由此，政府的治理成本大幅度下降，从而可以维持相当稳定的社会治理秩序。

唐宋之变不过是基层自治的形态发生了一些变化，形成人们十分熟悉的以祠堂为象征之宗族治理。宗族是一个乡村公共治理组织，借助于宗教因素，把内在地具有离散倾向的农户组织起来，自我生产和分配公共品。“皇权不下县”的前提正是宗族在县以下社会进行自我治理。

到二十世纪，这样一套“共治”机制面临危机。原因很复杂，此处不赘。到二十世纪中期，当局面对乡村治理转型之困境，采取极端手段，彻底摧毁原有的社会自治机制，土改、农业集体化、农村中反复发生的阶级斗争，都是为了完成这样破坏的工作，以便建立一种新的治理模式：党政权力体系深入乡村社会，直接统治每个人，在乡村拥有治理权威的是自上而下授权的基层党政组织，并且它是唯一的。

这是秦制的回复。当然，结果也相似：这种治理机制成本太高，无法维系，八十年代趋向于松动。其标志是人民公社体制解体。此后，党政权力有所收缩，乡村原有的自治机制部分恢复。这一点在南方沿海地区，比如浙江、福建、广东等地，表现得最为明显。原因很简单：这些地区的传统文化根基最为深厚。因此，在这些地区，宗族的恢复最为强劲。宗族部分地恢复了自治的权威。

在这些地方形成了三种权力的共治格局：首先是存在了大半个世纪的基层党支部的权力，其权威来源是自上而下的。其次是九十年代初中期以后，政府推行村民民主自治制度，由村民投票选举产生村委会。但同时，八十年代以来，宗族也借助于宗教和文化权威，而拥有广泛的治理权。

这里存在三个治理主体，其权威-权力来源不同，行使治理权的方式也大不相同，民众与它们的关系、各自的治理效果，自然也大相径庭。简单地说，前两者分别具有政治和法律的合法性，但缺乏文化的依托。后者具有历史、文化的合法性，而在政治和法律上则不被承认。这种正当性、合法性之错位，是一个时代的悲剧。不过，不少实证研究都表明：宗族的存在有助于提升乡村治理公共品的高效生产和公平分配。只要对比一下南方乡村与北方乡村，就可以立刻发现这一点。

这一事实，以及前述秦制、及汉制、宋制的经验，提示了乡村治理的基本原则：单纯依靠国家权力是不可能在乡村有效地建立和维系健全的社会治理秩序的。自上而下的统治是必要的，在很多时候也是重要的，比如，它可以提供大范围的安全。但是，迷信国家权力的统治也是致命的，国家权力必须给社会的自我治理以足够的空间。民众也有这个能力。实际上，这个原理，孔子早就揭示过：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”

从这个角度看，执政当局目前关于乡村治理的原则性构想存在严重的盲点。比如，中共中央今年发布的一号文件关于乡村治理提出如下原则：

1、强化农村基层党组织建设。

2、加强农村基层民主管理。

3、坚持党和政府主导，依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益。

4、保障农村社会公共安全。这里强调了前面提出的三个治理主体中之前两者，而基本上无视第三个。

当局无视并不等于它不存在，也不等于它不应当存在。在南方沿海地区，宗族为中心的社会自治机制是存在的，并发挥着重要作用。在制度和政策设计过程中无视它的后果必然是，治理过程中容易发生结构性冲突。实际上，乌坎事件就可以说是社会自治权威与正式权力之间的冲突。另一方面，在北方地区，压制、至少是不鼓励社会自治，完全依靠党政基层权力，乡村社会不可避免地存在大量而严重的治理真空。笔者在关中乡村所见之乡村公共品供应匮乏与社会部分失序，与南方沿海地区形成鲜明对比。

执政者应当从传统社会治理模式中学习智慧，应当从秦制、从二十世纪中期的治理失败中记取教训，在乡村社会治理模式建设过程中，承认具有历史文化正当性的自治性机制的政治和法律合法性，以便重建共治体制。即便是新兴的村民民主自治制度，也必须协调其与固有的社会自治制度之间的关系。

第二篇：乡村灾后重建实施方案

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乡村灾后重建实施方案 k j.oM文

章 来

在今年“6.21”特大洪水灾害中，瓦厂村委太山屯遭受了泥石流、地质灾害的影响，需要异地搬迁重建新村。为使该屯能够按照上级的要求，按时、按质、按量建设好，特制定以下实施方案。

一、太山屯的基本情况

太山屯是瓦厂村民委比较贫困的自然屯之一，距乡政府所在地约15公里，全屯共44户，199人，耕地面积80亩，山林面积1800亩。该屯群众的经济收入以八角、杉木、药材为主。灾情发生后，乡党委、政府及时组织人员驻村入户帮助群众做好生产自救工作，并于7月初派出6名乡干部组成工作组到该屯境内进行考察，选好了异地搬迁的新址。自我乡灾后重建家园工作开始至今，该屯群众参与家园重建的积极性非常高，通过肩挑、手锄、马驮平整好了建房基地。每天参与劳动的群众达100人以上。目前，该屯的建设已投入资金70万元，其中，国家补助24万元，社会捐款6万元，群众自筹40万元。

二、指导思想

根据党的十六届五中全会关于建设“生产发展、生活富裕、乡1

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风文明、村容整洁、管理民主”新农村的精神，围绕自治区党委八届六次全会提出的“突出抓好农村道路、水利、能源、教育、医疗卫生等设施建设，强化政府对农村的公共服务”的要求，认真贯彻落实“三个代表”重要思想，巩固扩大保持党员先进性教育活动成果。

三、时间安排和工作步骤

根据上级要求，灾民新村建设要在2005年12月20日前全部竣工，结合我乡实际，分三个阶段进行。

第一阶段：准备阶段（2005年7月15日至7月31日），这一阶段主要任务有5项：（1）成立工作领导小组；（2）召开乡、村级动员会议；（3）做好新村选址；（4）制定工作方案；（5）做好规划、设计方案。

第二阶段：组织实施阶段（2005年7月31日至12月10日），这一阶段主要任务有8项：（1）组织群众平整新地；（2）组织群众开好公路；（3）联系老板把施工机械抬到工地；（4）组织群众到山外拉建房水泥；（5）组织群众挖好建房地基；（6）组织群众搬运水泥砖；（7）安装水电；（8）其他设施完善。

第三阶段：总结验收阶段（2005年12月10日至12月20日）这一阶段主要任务有4项：（1）完善各种材料并归档；（2）动员灾民入住；（3）迎接检查验收；（4）总结。

四、工作措施和具体要求

（一）加强领导，落实责任。乡党委、政府组织成立相应的领导机构和工作机构，负责灾民新村建设的组织、指导、协调等工作，2

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实行党政一把手负总责，分管领导具体抓。乡直各单位（部门）要深入村屯，建立帮扶对子，切实为灾民解决生产、生活困难，确保太山屯新村建设健康有序开展。

（二）转变作风，狠抓落实。乡直各单位要切实加强班子和干部队伍的建设，提高执政能力，以建设太山屯新村的成效来检验班子的战斗力、凝聚力和创造力。要把保持党员先进性教育活动贯穿于新村建设工作中。切实转变工作作风，深入村屯、深入群众、深入建设第一线，认真开展调查研究，夯实为灾民服务。

（三）加强宣传，营造良好氛围。乡党委、政府将抽调一批人员具体负责宣传发动工作。采用板报、标语、横幅、山歌会等群众喜闻乐见的形式宣传发动，教育群众，使 太山屯受灾情况和建设情况家喻户晓，深入人心，把广大干部群众的积极性调动起来，引导和动员广大干部群众自觉投入到新村建设中去。同时，还要做好宣传报道工作，形成人人关心新村建设，各方支持新村建设的浓厚氛围。

（四）部门协作，齐心协力。

乡司法所的工作人员必须认真做好群众的协调工作，及时处理好在建设过程中发生的矛盾，乡国土资源管理所要根据本乡实际，负责组织灾民对新建地的规划和测量工作，并对在建设中的手续一律给予和简化，乡水厂要积极与上级联系，实地寻找灾民新村的人饮水源源头，并做好管道的安装工作，乡供电所要及时帮助该屯架设高压线到新建地，确保新村能用上电。通过部门协作，达到共同服务于灾民，服务于灾区的目的。

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（五）合理规划，整体推进。

对架山屯新农村的建设，要进行合理安排，各类建设项目要认真选址，统一规划，布局合理，严格建设标准，加强施工和质量监管，确保建设安全和质量。*乡人民政府k j.oM文 章 来

第三篇：在评价过程中重建对话机制

摘要：课程标准作为新课程新思路实施的依据和课程改革取向及成效判定的准绳，需要接受社会不同人群的价值评判。课程标准评价的实质是课程价值标准的评价。课程标准评价的实施，需要创建以对话为特征的评价机制。课程标准评价过程是网状交织的多重对话过程。课程标准评价的研究应致力于对话机制的重建。

关键词：课程标准评价；对话机制

Abstract： As the basis of the implementation of the new curriculum and the new ideas, the orientation of curriculum reform and the criteria of its effectiveness, the curriculum standards need the value judgment from various social groups.The essence of curriculum standards lies in the evaluation of the standards of curriculum values.The implementation of curriculum standards evaluation needs to construct an evaluation mechanism with the characteristics of dialogue.The process of curriculum standards evaluation is the netlike dialogue process.The research into the curriculum evaluation should focus on the reconstruction of dialogue mechanism.Key words： curriculum standards evaluation； dialogue mechanism

基础教育的课程改革涉及多方面的评价问题，本文要探讨的评价问题，是以课程改革自身为对象的评价，课程标准作为新课程新思路实施的依据、作为课程改革取向及成效判定的准绳，本身又要接受社会不同人群的价值评判，这种情况使传统的价值一元评价模式捉襟见肘。在一个价值多元的时代，许多评价领域是不能以强制的方式达到一致的认识，这就只有采取对话或协商的方式，在充分交流信息和交换意见的基础上，达到相互理解和基本认同。我们的课程标准评价也是如此，需要在反思传统的基础上，在实施评价的过程中，创建以对话为特征的评价机制。

一、“评价即对话”：价值多元时代的一种必然

当我们着手教育部关于基础教育义务教育阶段18个学科课程标准（实验稿）的评价研究项目时，面临这样的任务：在新课程标准实验稿试用一年后，向使用者搜集反馈意见和修改建议，给课程标准制订者提供进一步修改课程标准的参考依据。尽管这一项目后来被称为“调研”和“修订”，但它作为一种课程产品评价的性质是确定无疑的。调研方案及工具的设计与实施的经历使我们深刻体验到：评价就是一种对话，在价值多元的时代尤其如此。

（一）课程标准评价的实质是课程价值标准的评价

从评价的角度看，课程标准中关于课程性质的定位、课程理念的阐述、课程目标的确定等等，都是对该课程的一种价值诉求；课程标准中入选的内容，是这些价值的载体；所表述的内容标准，是对这些价值尺度的刻画与描述；还有具体的教学建议和评价建议等等，其作用则在于力图保证这些价值诉求在课程实施中尽可能地得以实现。制订课程标准的专家，是特定“利益群体”的代表，他们通过标准的书写所表达的固然是群体的共同价值追求，但有时也不排除因个人教育背景、学术素养而产生的价值倾向在制订过程中有意无意起作用。各科课程标准实验稿试用的一年多时间内，其所内涵的这些价值诉求已经在实践中被众多使用者（包括教材编写者、教师、学生，还有地方教研人员）有意无意地体会、揣摩和考量，这一次修订前的调研式评价，其实就是将这些信息集中起来，作为修订的参考。显而易见，课程标准的评价，实质上就是一种关于课程价值的对话，是多个主体之间的价值商谈。由于参与这次“商谈”的主体处于不同的生存处境，甚至处于人生发展的不同阶段，那么，他们之间价值追求的差异性不仅存在而且显著。

如果把每一个评价主体的“心理场”看作是一个“坐标”，那么，评价主体持有的价值标准就是“原点”，他观察和评判课程标准之“效”和“益”的各个方面（各种举证）就是“动点”。一般说来，每个人自己的这个“场”还可以保持相对统一，然而，“场”与“场”之间的差异与冲突则是不可避免的。刚才说到，课程标准评价有多方主体参与，这样一来，每一个主体的“坐标原点”对另一个“坐标”来说，就成了“动点”。换言之，每一个人（包括课程标准制订者）的价值标准的合理性和有效性都要受到他人的价值评判。例如，“让不同的人在数学上得到不同的发展”这样一个价值诉求，不同的人有不同的理解，会表达不同的态度，并且对数学课程标准实验稿是否实际体现了这一诉求有不同的判断。

（二）课程标准评价过程是网状交织的多重对话过程

课程标准制订者与教材编写者之间，标准文本和教材文本与文本“读者”（教师、学生、教研人员）之间，调查者与接受调查者（上述所有人群）之间，必然发生错综复杂的价值讨论乃至冲突。但要看到，这场对话从总体上说不是“多”与“多”的对话，而是“一”与“多”的对话。这个“一”就是课程标准文本所代表的社会意愿。说到底，尽管从课程方案到课程标准的制订经过了非常广泛而深入的讨论，但这种讨论并不是单纯的学术讨论，讨论最终要“归”到“一”上面来。我们完全可以想象，参与各学科课程标准制订的每一个人，如何理解课程改革方案中的基本理念、怎样把这些理念体现在特定学科的内容标准之中，相互之间也是存在差异的，也就是说，标准稿本的制订也经历了“一”与“多”的对话。为了避免无休止的价值争吵，我们把这次调研的重点放在课程标准对课程改革基本理念的体现程度上，而不是对课程改革方案基本理念的认同程度上。（基础教育课程改革方案和各科课程标准在付诸实验之前，已经在科学家、企业家等社会各界人士中广泛征求意见，形成了约60万字的评估报告。）

（三）课程标准评价研究应致力于对话机制的重建

课程标准的评价不是一次性解决问题的行为，它应当成为多方价值主体沟通的经常性渠道，但是，关键是建立起一种恒久有效的对话机制。

从教育评价的发展历史看，不同时代有不同的对话机制。第一代以“测量”为核心的评价，试图建立科学客观的评价规范系统，评价意味着考察被评价者的行为表现是否符合“客观”规范。第二代评价以“描述”为特征，以评价者和评价系统为对象，从而得以正确地描述和选择评价模式。第三代教育评价强调判断，既面对客体又面对主体，融合了前两代评价的特征，但它自身又有明确的要求：评价的客体是尚存疑问的；判断要求标准；判断必须是一种裁判，是决定正确与错误的标准，也是人们认识和行为的规范。[1]

以古巴和林肯为代表的第四代评价，批判了以往各代评价对价值多元性的忽视、评价者高高在上的姿态、以及“过分依赖科学范式”等弊端，抛弃了“价值中立”的信念，也不认为众多价值中有哪种价值特别地值得推崇，因而主张，评价在本质上是一种通过“协商”而形成的“心理建构”，评价过程即是一个协商对话、多方参与的过程，而非一方控制另一方。第四代评价使评价活动成为人们解释和选择范式的活动，为多种价值的共在和价值的自主选择提供了充分的可能性。显然，这类解释和选择的活动需要建立一种新的机制加以保障，否则，难免回到前三代的价值裁决老路上去。

然而，难题在于，课程标准本质上就是一种标准，就是规范，它本身就是第三代评价的产物，因而课程标准文本很难消除它在人们（尤其是教师）心目中的权威面目。在我国中小学课程实施中，人们早已习惯了教学大纲的权威作用，如果不从心理上去除“标准是大纲的替代物”的观念，就会像过去遵从教学大纲那样去遵从课程标准。不言而喻，建立平等对话机制的责任十分急迫和重要。

二、学科课程标准（实验稿）评价过程中的几种对话方式

在最初的试调研中，我们分别采取了访谈和问卷两种基本方法，后来又增加了让受访者直接在标准文本上改动或提修改意见的方法，结果都存在一些问题，经过研究，我们重新构思设计了调研工具，综合了搜集信息的多种方法。

（一）以访谈为途径的直接对话

对教师的访谈，我们明显感到了对话的障碍：首先是受访者期待的错位，由于教师头脑中的“前经验”影响，习惯性地将课程标准视同教学大纲，例如要求写明教学时数，给出具体的作业要求等等；其次是问与答的错位，也是出于习惯，教师依赖教科书（且往往是一本教科书），很少甚至不直接接触课程标准，导致答非所问，我们询问的是关于课程标准的意见，他们回答的是所使用的那本教科书的问题，不少教师甚至都没有读过所教学科的课程标准，有的只在接受培训后才略知一二。当然，一些热点性问题在调研中还有比较充分的交流，如情感、态度与价值观这一维度的目标，基本上都表示赞赏，同时都感到很难操作或表述得不好理解。讨论最多的是综合性这一问题。例如：关于《历史与社会》课程标准，受访者坦言，不明白《历史与社会》课程应该是什么样的综合。有的说，从教材的角度说新课程是历史、地理、社会的简单拼凑。有的说，《标准》给人感觉是什么都有，但什么也不深，只是蜻蜓点水。还有的说《标准》缺少技能的综合，从小范围主题的综合还可以，但作为课程大框架的综合还做得不够。关于《科学》课程标准，主要反映没有对如何综合作具体描述，也没有对如何编写这样的教材《标准》给出具体的建议。关于《语文》课程标准，则反映与有些学科重复较多，与另一些学科（历史、音乐、美术）相互渗透又太少。

这种对话能反映一些情况和问题，有时也能就某些问题展开讨论，但是，讨论的深度与质量，取决于双方价值期待、学科专业的一致性，也受访谈时间的限制。

（二）以问卷及其他形式为中介的间接对话

通过问卷、表格等书面形式搜集信息，相当于调查双方的间接对话。这种形式除了具有前一种形式（访谈）的共性问题外，还出现下列问题：（1）答卷者对模糊的问题给了模糊的回答，如：“还行”“还可以”“还好”；（2）凡对课程标准基本理念含有否定意味的问题，答卷者都不予回答；（3）满足于对课程标准行文中的字词句和标点符号问题提出修改意见；（4）由于一些教师不熟悉课程标准，所以很多细节性问题不能回答。

也有一些比较坦诚的通过纸面的交流，如受访者反映：对合作性学习不能完全理解，走了不少弯路（语文）；采取体验探究的学习整个课堂看起来是热热闹闹的，但在实际教学中没有实施下去，只流于形式（英语）；建立档案袋评价、课后访谈不切实际不好操作（数学）。概念术语理解不清，阻碍实施。如答卷者不明白“数感”作何理解，“体会证明的重要性”如何才算是“体会”等。

这种对话是延时的、且常常是无反馈的，是不完整的对话，而且显然存在着答卷者误会了问题的意思却又无法从卷面上看出误会这样的问题。

（三）将多种方式融为一体的综合性对话

针对上述单一调研方式的不足，我们从两个方面进行了创新性调整：一是调查工具的重新设计，二是调查形式的改变。

最初的评价工具（问卷）中几乎全部是封闭式问题。这些问题都是评价标准的具体化、操作化。但是这种问卷只能得到课程使用者对课程标准满意度的百分比，从中得不出修改课程标准的具体建议。考虑到这种一般性问卷难以深入到文本细节，我们根据课程标准具有正式的文本形式这一特点，尝试了一种“质化”评价的新方式，即让受访者直接在课程标准（实验稿）上面修改或批注意见，这样一来，果然获得了一些详细的信息。不过，一些教研员虽然对文本做了一些修改，但没有给出修改的理由。修改标准的建议较多是斟酌字眼，少有深层次的考虑，也没有把注意力放在课程标准如何体现课程改革新理念这个焦点上。一些教师的修改主要集中在内容标准部分，点点滴滴，显得较琐碎。其实，责任不在受访者，而在于调查者没有具体问题引导，致使受访者缺乏回答问题的方向性，调查结果难以统计。经过研讨，我们决定打破传统的问卷设计惯例，把过去是分开设立的开放式问题和封闭式问题组合在一个问题之中，如：

标准全面体现了“知识与技能”“过程与方法”“情感态度与价值观”三维目标的要求2 3 4（作为等级供选择）

（紧接着，请答卷者以开放的方式回答下列问题：）

●标准结合“知识与技能”目标，对相应的“过程与方法”目标给予了必要的关注和强调，最典型的如：

●标准中也有的地方对“过程与方法”目标的关注和强调还不够，最突出的如：

●…………

从这样一类问题的回答中，我们既可以得到受访者对课程标准“亮点”的概貌性评价，又能获得细节性信息，从而为修改课程标准提供有价值、可操作的意见。有时还对教师或教研员举出的实例作出追踪式访谈，深入了解原由。

在调查形式上，针对教师较少接触课程标准这一状况，我们事先发出通知，请他们随身携带所教学科的课程标准，给出时间当场阅读，在填写问卷的过程中可以随时参阅。视需要在问卷结束后及时进行座谈或个别访谈，以便了解深层的原因和想法。这样一来，对话变得丰富起来，而且对话本身又会在多向互动中生成新的思想资源。

三、课程标准评价研究之后的困惑与思考

（一）评价结果的不同期待与阐释

课程标准从酝酿、研制到出台、试行，人们都会怀着热切的期待；试行后产生的效果及其评价，人们也会有不同的阐释（包括回过头来对阐释过的标准重新阐释）。然而，不同人的期待与阐释会一样吗？行政部门希望有对新课程标准的积极肯定和建设性意见；课程标准制订者希望得到有价值的修改意见；教师希望把标准改得更便于使用，他们不拒绝先进的理念，但必须好操作；而一些有理论兴趣的人，会希望评价结果可能引发一些深入的思考甚至论辩。我们要问：能指望通过评价得出一个人人都感到满意的结论吗？

应当注意到，我们评价的课程标准是“实验稿”，也就是说，它们是课程理论创新与课程改革实践相互生成的产物。什么是改革？改革就是打破常规，打破原有的“有序状态”，通过新思想新策略的引入，导致一种看似“无序”、其实是一种新的蕴涵着无限发展生机的“有序状态”，新的有序得以诞生的关键，就是在“互动”中“生成”。这应该是我们的第一层期待与阐释──作为改革的产物为新课程的形成与发展带来无限生机。

第二层的期待与阐释，应当从课程标准“新于”教学大纲之处引出。一位国家课程改革方案与课程标准研制人员曾这样来表述课程标准与教学大纲的区别：[2]

各学科教学大纲不仅对教学目标和教学内容做出了明确的规定，而且用大量的篇幅具体规定了日常教学中所可能涉及的所有知识点的要求；大多数学科的教学大纲还规定了具体的教学顺序及各部分内容所占的课时数；教师在学习和使用教学大纲时，主要关心的是知识点发生了哪些变化？增加或删减了哪些内容？具体的要求和课时数是多少？在规定的时间内能否完成教学任务和达到教学目标？

课程标准关心的是课程目标、课程改革的基本理念和课程设计思路；关注的是学生学习的过程和方法，以及伴随这一过程而产生的积极情感体验和正确的价值观；教师在使用课程标准的过程中，主要关注的是如何利用各门学科所特有的优势会促进每一个学生的健康发展；而不是仅仅关心学生对某个结论是否记住，记得是否准确？某项技能是否形成，并且运用起来是否得心应手？

课程标准关心与关注的焦点，显然不同于教学大纲，如果像期待教学大纲那样期待课程标准，无疑会失望，如果作这样的阐释，肯定会错位。作为改革的产物，各科课程标准都会有这样那样的缺陷和不足，但只要是从自己学科的性质与功能出发、恰当地体现了新课程方案以每一位学生的发展为本的基本价值追求，就是值得充分肯定的。

（二）对话机制的重建及其前提

人们常说新一轮课程改革要导致学校逐步形成探究的文化、对话的文化和合作的文化，这种文化氛围正是新的课程机制建立和发展的必要条件，课程标准的评价也需要建立起一种平等商谈的对话机制，由于这一机制正处于形成之中，所以只能在此作一个大致的描述。

建立对话制度。既然评价是一种通过“协商”而形成的“心理建构”，评价过程是一个协商对话、多方参与的过程，为了防止对平等对话产生压制或干扰的因素出现，有必要建立一系列对话制度，通过这些制度，保证对话的渠道畅通、保障对话双方自由言说的权利，并督促对话的成效落实到文本和实践操作层面。当然，这些制度的形成过程，本身也是对话和商谈的过程。

搭建对话平台。在本项目研究之初，曾设想从报刊上搜集对各科课程标准的意见和建议（尤其是不同的意见甚至是反对的声音），结果发现几乎没有不同观点的文章。近期查阅相关数据库，这种现象已大为改观，甚至有的文章通篇都是与已经公布实施的学科课程标准商榷，如有的文章公开批评某课程标准太抽象概括、不具体，对课程的性质定位不准等等。①这其实是十分正常的现象，价值多元时代，不同的声音总是存在的，这些声音不在正式的平台上发布、交流，就会在广阔的“田野”上游走。与其回避事实，不如公开讨论，在互联网上、学术期刊上、相关报纸上展开讨论、笔谈或与专家等有关人士展开对谈、问答等等。相信这会使人们的思路更为开阔、创意更能涌流、参与的意识也会更加强烈，更为重要的是，平等对话的机制将更快地建立和不断完善。

（三）独立评价的必要与可能

西方国家一般比较流行中间机构的独立评价。以笔者亲身参与的一项由英国一家教育咨询公司在我国西部贫困地区进行的基础教育改革项目为例，基本操作方式是：政府投资、公司运作、地方开发、独立评价。投资者不管理，参与者不评价（如校长、教师培训模块的咨询专家不参与对所在培训项目的评估），意在保证评价结论的客观性和公正性。这有许多值得借鉴之处，但就独立评价而言，不能一概而论。以往的评价理论，包括第四代评价在内，都崇尚评价者“独立于”或“外在于”受评价者的原则，这一原则在人才招聘、项目招标，还有奖项评选等类型的评价活动中一般来说是恰当的。然而，在课程改革过程中，对改革产品及成效的评价是否一律要这样要求呢？如果这样要求，就出现评价者外在于改革者的情况，二者的价值尺度很难统一，且前者缺少后者的亲身经历与体验，评价中的观察难免雾里看花，观察后提出的建议难免隔靴搔痒。而当改革者就是评价者（至少是评价的参与者之一）的时候，评价不仅成为一种自我评价和自主构建，而且真正成为一种自我反思和自我重建。

①转引自朱学坤.对《语文课程标准》的思考［J］.教师之友（成都），2002，（6）。

参考文献：

［1］何萍.生存与评价［M］.北京：东方出版社，1998.176—177.［2］刘兼.国家课程标准的框架和特点分析［J］.人民教育，2001，（11）：23—25

第四篇：《中国律师重建30年》

中国律师30年变迁路

《中国律师重建30年》专题报道之一

王 健

发布时间：2010年11月05日 15:4 【编者按】

30年前的8月26日，五届全国人大常委会第15次会议通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》。这是建国以来第一部有关律师的特别法律，也是我国法律第一次以单行法的方式宣示了律师制度的存在。

伴随改革开放的步伐，我国律师制度恢复重建已经30周年了。30年来，中国律师从无到有，从“不问政治”到“参政议政”，当年一支几百人的队伍，今天已经发展到了一支17万的大军，成为中国法治进程的风向标，也折射出改革开放30年来中国法治建设进步的历程。

为了科学总结我国律师制度改革发展的经验与成就，促进我国法律制度的不断完善，民主与法制社于2010年8月26日在中国法学会会议厅主办专题研讨会（天津依法律师事务所与正义网、北大出版社、《律师文摘》编辑部共同协办）。本期刊发了会上部分专题发言，同时采写和约请了部分专家撰写同题纪念文章。

2010年8月26日，北京，秋高气爽。一场名为“纪念《中华人民共和国律师暂行条例》颁布30周年座谈会”的活动在京城一隅举行。

尽管座谈会只是由一家中央级法制媒体——民主与法制社组织，出席者的阵容却让人们对这场座谈会刮目相看。不仅司法部原副部长陈卓、最高人民法院原副院长刘家琛亲自到会，而且中国国内最知名和最具权威的部分法学专家、如“法学泰斗”江平教授、诉讼法学家陈光中、刑法学家陈卫东等都到会并发表意见。

不过从会议内容来看，与其说是纪念这部法律颁布30周年，不如说是总结中国律师制度在恢复重建30年历程中的经验教训，并由此探讨律师制度的完善与发展。

事实上，会上传出的消息，让人们对于恢复重建已经30年的律师制度喜忧参半。有关统计数字表明，30年来，我国专职律师从200余人发展到如今的17万余人，律师从业人员在数量、质量、规模上均有大幅的提高。但在全国近3000个县中，仍有210个县没有律师。对此，有关专家直言“律师业发展极不平衡”。与此同时，目前中国刑事辩护率约为20%，有些地区甚至不到10%。

“如此低的刑事案件律师辩护率，如此多的地方没有律师，足以说明作为一项基本制度，律师要在社会主义民主与法制建设中全面发挥作用，还有相当长的路要走。”一位法学家说。

法律废墟上的恢复重建

1979年，对于如今已经年过耄耋之年的王工律师来说，是他人生的重要转折点。

“当时我还在安徽省蚌埠市做中学语文老师，被蚌埠市中级法院院长李凤山点名要到了法院，安排到司法行政科工作。”王工回忆说，“当时的司法行政科附设于法院内部，主要负责律师业务。”就这样，王工毫无准备地进入了律师行业。

王工那时候不知道，像他这样的律师全国还很少。“那时的律师属于„干部‟身份，直接归法院领导，享受的是公务员待遇，在办案过程中享有充分的取证权、会见权，无论是调查取证还是法庭辩论，律师的意见都为公检法系统所重视。经常在广播某个案子的公审情况时万人空巷，大家争着倾听律师发出的„与公家不同的声音‟。”那段时光让王工至今难以忘记。在他看来，那是律师职业地位的“黄金制高点”。

不仅仅是王工律师。事实上，对于每一位从律师制度恢复重建中走过来的老律师来说，追忆起那段特殊的经历，无不感慨万千。

1978年，《宪法》恢复了辩护制度。1979年，《刑法》《刑事诉讼法》及《人民法院组织法》等7部重要的法律相继问世。作为新中国第一代律师，即将迎来自己八十大寿的陈光中教授清楚地记得，当时出台的《刑事诉讼法》第26条明确规定，被告人除自己行使辩护权以外，还可以委托律师进行辩护。这个规定吹响了中国律师行业复苏的号角。

其后的1979年12月9日，司法部发出了《关于恢复律师工作的通知》，明确宣布恢复律师制度。不久，北京建立了全国第一个律师组织——北京市法律顾问处筹备委员会。在经历了1954年到1957年的新中国律师的萌芽时代和“无法无天无律师”的年代后，不少律师再次站在了历史潮头，成为全国第一批执业律师。

1980年3月，北京市法律顾问处筹委会即改为北京市法律顾问处。刚刚被平反，时年已经53岁的张思之临危受命，担任北京市律协副会长，同时兼任法律顾问处主任。“那时我们法律顾问处只有38名律师，他们的业务只是提供法律咨询和做传统的刑事辩护。一天干15个小时，住办公室是常事。”张思之至今无法忘记我国律师业起步时的艰辛。

8月26日，全国人大常委会通过并颁布了《律师暂行条例》，较为全面地规定了律师制度所应涉及的主要内容。这是建国以来第一部有关律师的特别法律，也是我国法律第一次以单行法的方式宣示了律师制度的存在。《律师暂行条例》的颁布，标志着中国律师制度的恢复重建开始由筹备运行进入了制度运行层面。

此时，适逢党中央准备对“林彪、江青反革命集团案”（法律界简称“两案”）进行公审。1980年，司法部指定在北京市法律顾问处安排四个律师和来自上海的律师韩学章、苏惠渔和张中组成两案辩护律师组，张思之被任命为组长。

11月20日上午，北京时间9时整，天安门广场东侧正义路1号，审判林彪、江青反革命集团案的特别法庭开庭。马克昌、张思之、苏惠渔、傅志人、朱华荣、韩学章、张中等七位律师分别作为林彪、江青反革命集团案的6名主犯的辩护人出现在了法庭上。

这是中国律师在世界上第一次公开亮相。这一历史的审判，开创了律师工作的新纪元，成为我国法制建设的里程碑，也成为我国拨乱反正以来依法办案的典范。从此，辩护律师制度成为我国司法制度的重要组成部分，中国律师行业迎来了恢复重建之后的一个崭新的春天。

在尴尬中努力前行

“法院、检察院、律师当时的关系，相对单纯，不像现在这样有着太多的利益冲突和隔阂，无论是会见当事人、调查取证还是查阅案卷，律师工作的环境当时都很宽松。”然而，让王工律师遗憾的是，这种“爽得不可同日而语”的日子没有持续多久就结束了。

“《律师暂行条例》中„律师是国家的法律工作者‟的规定，使律师业得到了迅速恢复。”陈光中教授说，“但是，随着改革开放带来的经济社会的变化，这个定位也给律师们带来了困惑。”

陈光中教授解释说，这个困惑首先是律师为谁服务的问题。按照《律师暂行条例》的规定，法律顾问处是事业单位，由国家设立，律师编制由政府确定，从政府领取工资，自然应该为国家服务。但是为国家服务的律师受企业、特别是受外资企业委托，就需要为外国的当事人服务，这就给律师带来了困惑。

1983年，深圳律师在给外商和企业服务的时候，感觉到法律顾问处的称谓有点名不正言不顺，而且不便沟通，所以第一次使用了“律师事务所”的名称。从1984年开始，在律师的财务管理上开始试行全额管理、差额补助、超收提成以及实行自收自支的经费管理体制。在此基础上，1988年又开始了不要国家编制，不要国家经费、完全由律师养活自己的合作制律师事务所的试点工作。

有了深圳蛇口律师事务所试点的经验，1993年，由司法部提出并报经国务院批准的《关于深化律师工作改革的方案》出炉。这一方案对中国律师的性质进行了重新界定，律师由“国家法律工作者”的公职身份变成了“社会法律服务者”。这意味着律师不再端国家饭碗，这个一下子“从天上掉进海里”的过程被中国政法大学教授王进喜称为“去行政化”的过程。

“律师的困惑还表现在他们该不该为„坏人‟辩护。”陈光中教授进一步解释，“由于律师制度被取消的时间太长，因而直至1990年之前，中国普通百姓对于律师职业的了解十分匮乏，很长时间以来，他们已经习惯于以道德标准来区分好人和坏人。律师作为„国家干部‟竟然替坏人说话，这显然很容易让老百姓产生对律师职业的误解，进而延伸至对律师本人道德水准的置疑，„律师替坏人说话‟就此演变为„律师本人也是坏人‟。”

老百姓对律师的误解一直持续到1996年《律师法》颁布后很长一段时间。这种不理解的声音在2001年达到了巅峰。

2001年，辽宁沈阳破获震惊全国的以刘涌为首的黑社会团伙犯罪案。有“中国刑事律师第一人”之称的田文昌律师担任了刘涌的辩护律师。由于田文昌律师的辩护，刘涌被辽宁省高级法院终审判处死缓，后经最高法院提审判处死刑，立即执行。刘涌被执行死刑后，一些网友将“愤怒”的矛头对准了田文昌律师，在这些网友的“声讨檄文”中，田文昌的罪名主要有：“败类”“罪人”“黑社会的帮凶”。在他们看来，律师为“黑社会”、贪官等权贵阶层辩护，就是“邪恶的帮凶”。

尽管面临一个又一个的困惑，但是中国律师始终没有停止前进的脚步，用自己的行动为自己不断加分，赢得社会影响力。

除了代理当事人进行诉讼之外，越来越多的律师开始以法律顾问的身份，为各种经济主体提供法律咨询，起草法律文件，参与法律决策，解决法律纠纷，律师已成为“企业之师”或“企业家之师”。到1993年，部分律师的业务发展方向已经拓展到见证类的证券业务等复杂的非诉讼业务。除了为公司服务的律师外，还出现了为政府服务的公职律师。

现在，从事新的业务和高端业务如反倾销、银团贷款、投资融资的律师也在不停地增加。值得一提的是，还出现了一批专门从事知识产权跨国服务的律师。几乎在每一次重大经济活动中，都可以发现律师的身影。

也难怪一位法律界人士开玩笑说，今天的成功人士或知名企业可分两类：一类是已经聘请律师作法律顾问的，一类是正在准备聘请律师作法律顾问的。参政议政渐入佳境

1988年3月1日，中国国际广播电台向全世界发布了这样一条消息:在中国七届人大2900多名代表中，有4名律师。王工律师就是其中之一。此前六届人大，没有一位律师代表。

在人大会议召开的第一天，王工就一口气提出制定《律师法》《控制吸烟法》等多个重要议案和建议，不但所提议案序列排第一，而且一人所提议案的数量也创造了历届人大代表所提议案数量的纪录，“中国一号”轰动一时。

王工律师回忆说，到了北京之后，他自然而然地成为安徽省代表团的法律顾问，准备提交立法议案的代表纷纷来找他咨询，他常常忙到很晚。他还发现，当时来自台湾和香港的法律人士都准备在大会上发言，他觉得大陆没有律师发言“说不过去”，他“必须代表大陆律师发出自己的声音”。

“我的名字叫王工，每次人大开会，我都能坐到最前面去，要举手发言的时候就占便宜了。”就这样，在七届全国人大一次会议闭幕式上，在表决通过政府工作报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告时，他站起来即席发言4次。这成为当年大会的“新闻焦点”之一，为此新华社还发了通稿：“安徽代表王工以他洪亮的男高音4次起身发表意见，把闭幕前的大会推向高潮”

这是改革开放后中国律师在政治舞台上的首次登台亮相。以这一次全国人大会议为起点，以后几届全国人大会议和全国政协会议上，中国律师界的代表和委员一直在努力发出自己的声音。

律师界的全国人大代表韩德云律师就是其中之一。早在2002年，韩德云就注意到台湾问题。“在对台问题上，我们存在着政策化倾向，除1979年全国人大常委会发表《告台湾同胞书》以外，在对台湾问题所处立场的问题上，立法机关没有以法律的形式给出一个说法。”韩德云在议案中写道。因此，在2004年的全国人大代表会议上，韩德云提出全国人大应当对台湾问题作出“决定”的议案。在和许多代表沟通之后，韩德云的议案得到了大家的响应。他的建议最终直接体现在了《反分裂国家法》当中。

中国律师在殿堂上的议案受到的“重视”，让更多的律师产生了参政议政的冲动。然而，能够登上“庙堂”积极参政议政的律师毕竟是少数。于是，一些律师选择了另辟蹊径，从民间角度参政议政。

参与部委立法和地方立法是地方律师参政议政的新型渠道。据了解，早在2002年，一些地方律师就已经出现在地方人大常委会立法的舞台上。他们或接受地方人大常委会的委托审查议案，或接受地方人大常委会的委托进行立法调研，或在地方人大常委会出台新的法规时应邀发表意见。

也就是在那一年，重庆索通律师事务所接受重庆市人大常委会法制委员会的委托，起草了《重庆市物业管理条例（草案）》，从而开启了非律师代表和政协委员参与立法的序幕。此后，各地律师事务所或者律师协会接受委托起草法案的事情如雨后春笋，层出不穷。越来越多的律师通过立法，实现了事实上的参政议政。

如果受托起草法律对非律师代表和政协委员来说只是参政议政的“星星之火”的话，那么法律助理制度则让非律师代表和政协委员参政议政变成了燎原之势。据了解，早在2002年年初，深圳市人大常委会就在全国率先实行了法律助理制度。为兼职人大常委会委员聘请的第一批21名法律助理中，就有多达14名执业律师。他们的主要职责是协助兼职委员从事立法和监督的工作，包括协助兼职委员起草法规草案、议案及建议；在立法调研、听证、监督工作中，提供法律咨询意见；为兼职委员审议法规、议案提供相关资料和法律意见。

深圳首创的以执业律师为主体的法律助理制度在全国产生了巨大影响，并被各地人大常委会“复制”。海口、重庆、上海、成都、郑州、广东和湖北等地的人大都进行了类似的尝试。北京市人大常委会在2005年初还建立了一个200人的立法专家库，其中120人是律师。

更多的律师则选择了以律师个人的名义，代理公益诉讼、提起公益诉讼的方式参政议政。环境保护、食品安全、农民工权益的保护等一系列惠及民生的问题，都已经成为律师目光凝聚的焦点。如今，全国1万多家律师事务所、17万多名执业律师，无时无刻无处不在扮演着参政议政的“角色”。

推进民主法治进程 任重道远

2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议通过了修订的《律师法》。有法律界人士认为，修改后的《律师法》在一定程度上破除了律师的“三难”问题，以立法的形式肯定了我国律师制度改革发展取得的一系列成果。从律师执业许可、律师事务所组织形式、律师执业权利和义务、律师业务和律师执业监督管理、法律责任等诸多方面进一步改革和完善了我国律师制度。

王工律师显然不认同这个说法。在他看来，《律师暂行条例》已经完成了其使命，但是《律师法》并没有立起来。“《律师法》被称为部门法，是立法部门的尴尬。”回想起曾经的《律师暂行条例》，王工律师不禁发出了“情以何堪”的感慨，“如今会见难、阅卷难、调查取证更难，那时候我们哪里受到过今天这么多人为的限制啊！”

“律师的合法权益如果无法得到保障，带来的直接损害就是当事人的正当权益难以保护。”王工律师认为，律师是公民权利的代言人，律师的地位与遭遇是一个社会民主法治状况最灵敏的晴雨表。

2009年年末，北京律师李庄被重庆检察机关诉称，在重庆市江北区看守所会见龚刚模时，为帮助龚刚模开脱罪责，三次诱导、唆使龚刚模编造公安机关对其刑讯逼供。2010年1月8日，重庆市江北区法院以辩护人伪造证据、妨害作证罪（《刑法》306条）判处李庄有期徒刑二年六个月。2月9日，重庆市一中院维持一审罪名，改判有期徒刑一年零六个月。

由于李庄北京律师的特殊身份，李庄案很快引起了舆论和社会的高度关注，在法律界引起了热议。

江平教授认为，李庄案不仅反映《律师法》未予落实，还暴露出我国立法的巨大漏洞，《刑法》306条律师“伪证罪”的规定“首当其冲”。

王工律师也认为，修订后的《律师法》中，特别增加了律师的执业豁免权。即律师在执业活动中的人身权利不受侵犯；律师在法庭上发表的代理、辩护意见不受法律追究。但是发表危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外。这一规定意味着为律师和检察官创造一个平等的舞台，让律师能充分履行职责具有划时代的意义，也有利于维护法律的公正与公平。“这一条与《刑法》306条律师„伪证罪‟的规定显然是相冲突的。”

据全国律协不完全统计，连李庄共计108例律师被控违反了刑法306条律师“伪证罪”的规定，其中32名律师被判有罪。“为什么另设专条针对„辩护人‟实质是律师，而„司法工作人员‟没有另设一条呢？为什么律师不能列入公民主体呢？为什么律师既不同于司法工作人员，又不同于普通公民呢？”王工认为刑法306条律师“伪证罪”的规定是对律师的歧视，该法条没有单独存在的必要。

李庄案后，律师界开始认真思考自身的处境和未来。对于律师业的前景，王工律师认为，律师只有在一个法治社会才能发挥最大的作用。尽管目前我国法制还不健全，但是律师无疑是推进中国民主法治进程的最重要一支力量。无论什么时候，律师制度都是与一个国家民主法治的建设和发展紧密相连的。律师的每一步，都是中国法治的进步。历史潮流浩浩荡荡，中国最终走向民主法治不可阻止。

第五篇：马良灿：主体重建：中国乡村社会治理的四次转型

马良灿：主体重建：中国乡村社会治理的四次转型

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● 马良灿

从“官政自治”到“专政劣治”、从“集权统一”到“乡政村治”，乡村治理经历了四次转型。对于历次治理转型与巨变，应放置在农民、基层政权与国家之多维互构关系的场域中加以认知。“官政自治”突出国家治权与村治的对接，彰显乡村治理的主体性。“专政劣治”将乡村治权纳入国家管控中，依靠赢利型恶棍推进村治，使农民遭受双重剥夺，乡村治理恶化。“集权统一”通过纵向协调机制和运动型治理实现国家权力对乡村的总体支配，造成村社组织、农民主体性消解，乡村关系更加紊乱。“乡政村治”脱离村落文化传统，村治被融汇到乡政中，沦为权威自治，基层政权的利益共谋引发新的治理危机。历次乡村治理留下的经验教训，是对农民主体性的漠视。将农民社会权利置于乡村治理的核心，重建农民主体，通过社区组织能力建设实现国家治权与乡村治权间的协商共治，是破解乡村治理困境的重要思路。

一、基于农耕文明的中国乡村治理溯源

封建帝国时代乡村社会治理的“官政自治”图景传统封建帝国建基在农业文明基础之上。广袤的土地、众多的人口、以儒家文化为基础的礼俗制度、国家权力的有限性，是这一帝国时代最典型的特征。面对数以万计的村落和亿万民众，封建皇权可谓鞭长莫及，无法延伸至每个村落。皇权不下村，并不意味着国家治理与社会治理的脱节，更不能由此推断封建国家乡村社会治理的无效。在国家与社会之间存在着一个重要的中间阶层或曰乡绅、或曰族长、或曰乡保、或曰村老，该阶层作为链接国家与社会相互交织的“第三领域”和“第三区间”，是“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”［1］，他们作为乡村社会的自治主体和“国家权力与村庄共同体之间的重要交接点”［2］236，在乡村社会与底层国家之间进行斡旋，是乡村治理中的主角。通过利用乡村精英参与乡村社会治理，将国家治权与乡村自治有效结合起来，既是封建时代乡村社会治理的突出特征，也是这一时代乡村治理的独特之处。这种“官政自治”的乡村治理模式确保了中国乡村社会秩序两千多年超乎寻常的稳定，期间尽管经历了农民的反叛、王朝的更替、帝国的轮回，但乡村社会秩序依旧。

国家治权与乡村自治的有效对接是“官政自治”的鲜明特征。封建帝国时代，国家治权一般只延伸到县衙门即所谓“国权不下县”，皇权对普通老百姓来说是一种想象。只有在交粮交租、征兵充军、治水、赈灾时，老百姓似乎才会领略到国家的在场。即便这样，国家和老百姓也不直接打交道，而是通过乡村精英阶层如族长、乡绅士绅、长老等群体来完成国家对乡村的汲取、摊派与公共事务分配，由此形成“官——绅（长老、族老）——民”的乡村治理结构。国家尽可能将管理事务交给民间，尽量减少对民间事务的介入。因此，“在满足国家对地方控制和财政税收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是尽量减少官府的直接介入以及由此带来的流弊，转而依靠民间力量管理地方，听民自便”［3］102。让村民自我管理、自我监督，国家治权尽可能不干预村庄自治与村庄公共秩序，这既是儒家仁政思想在实践中的体现，更是历代帝王追寻的乡村治理图景。费孝通先生将传统中国乡村社会治理的“官政自治”模式称为“双轨政治”。这种治理模式的核心，在于在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点，实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接，进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开［4］。因此，国家治权与非正式的民间自治相并行的乡村治理模式，既是封建帝国时代乡村治理的特色，也是其优势所在。

突出乡村社区治理的主体性，彰显乡村自治的价值，是这种“官政自治”模式的核心。传统帝国时代的乡村治理主张将中央集权的无为而治与乡村社区的自主性治理结合起来，遵循乡村治权的自主性治理逻辑。乡村社会关系、社会矛盾、社会冲突的调适与乡村社会秩序的维系不是靠皇权的威慑与专制权力，而是靠乡村礼俗、村社伦理、非正式的村规乡约。因此，在乡村治理实践中，国家尽可能把地方治理的很多功能让渡给民间乡村精英和基层组织，让乡村精英依照乡村礼俗和乡村伦理来解决纠纷，遵循的是一种“集权的简约治理”［5］路径。这种路径中，国家将乡村治理的权限下放到村庄，由村民推选和认可的乡村精英来自行行使治权，只有在民间调解机制失效时国家权力才介入，可谓“以礼治为主，礼法兼治”。国家既赋予乡村社区较大的自治空间，又保留介入乡村社会的必要治权［6］。国家、村内精英、乡民之间不是一种单向度的支配——服从关系，而是一种双向的互动过程。因此，村庄的自主与自治，“并不意味着国家与社会的对立，相反，在正常情况下，它意味着这两者之间的相互合作和相互依靠”［3］80，意味着皇权的“官政”与民间的“自治”的结合，体现的是“乡村精英和农民合作的自治”［7］。

总之，封建帝国时代所形成的“官政自治”的乡村治理模式，使国家治理成本大为降低，确保了中国乡村社会两千多年的和谐稳定。这种社会稳定的前提，建基在国家政治制度高度统一性、国家主权的完整性、小农经济的滞后性、居住空间的固定性和土地政策的稳定性基础之上。近代以来，中国社会经历了从未有过的大变局，西方列强的殖民掠夺、晚清帝国的腐朽没落、清末新政与民族救亡运动、民主革命和民族复兴运动的兴起，都在激烈地冲击着传统的封建王朝。随着孙中山先生领导的资产阶级民主革命的胜利和资产阶级民主共和国的建立，在中国运行了两千多年的封建专制制度退出了历史舞台，而建基在这一制度基础之上的“官政自治”的乡村治理模式也逐渐走向了终结。然而，“官政自治”的终结，并没使乡村治理走向善治。民国年间国家治权的不断深入和各大军阀对乡村社会的掠夺，致使乡村社会面临前所未有的危机，中国乡村治理进入“专政劣治”时代。

二、民国年间乡村社会治理的“专政劣治”图景

从清末新政到孙中山领导的民主革命的胜利及其“中华民国”的成立，中国社会掀开了现代社会发展的新篇章。

在新的社会发展阶段，如何对乡村社会进行有效治理，如何通过乡村治理实现国家意志，成为各种政权当局者必须应对的问题。民国年间，国家治权逐步向村落共同体延伸，各种政府试图通过对乡村社会的控制来达至截取更多财富和资源的目的，“强人和暴力是乡村社会秩序的主导性力量”［8］42。它们推行的国家政权建设与乡村自治运动，蕴含着国家对底层农村社会的进一步压榨和剥夺。这些政府通过将乡村地方自治纳入政府的治权掌控之中，最终实现国家对乡村社会的控制和对乡村物质资源的索取。在这一过程中，由于国家依靠乡村劣绅和无赖之徒来推进乡村自治，致使乡村社会长期处于失序状态，农民成为土豪劣势、痞棍恶徒的鱼肉，农村的衰败与乡村治理的恶化是当时乡村社会生活的常态［9］。

民国年间，南京临时政府、北洋军阀政府和国民党政府等各种政权都先后推行了各种类型的乡村自治运动，都企图将乡村治权纳入国家管控中。因此，各种政府推行的乡村自治运动，尽管披上了一层现代民主政治的外衣，但有自治之名却无自治之实，名为自治实则官治，其目的不是为民众造福、维系乡村秩序，而是最大限度地从乡村索取资源。民间社会所认可的保护型乡村精英被官府安排的赢利型乡村恶棍取代。这些乡间无赖既是国家在最底层的代理人，又是村社领袖，这种双重角色使他们成了典型的“官之差役”，扮演了“外界政府”向村庄“要钱、要粮、要人”和索取更多资源与利益的“赢利型经纪”，他们早已将村庄公益建设抛之脑后。延续两千多年的国家治权与“乡民治乡”相融合的“双轨政治”出现了断裂，乡村政权“痞化”、无赖土豪痞棍充任公职，乡村治理危机日益恶化［10］。

国家一方面尽可能将权力延伸到乡村并依赖土豪痞棍加强对乡村社会的控制，一方面又无从对这一群体的乡村治权进行有效监管，造成国家治权与乡村自治的脱域，使底层民众遭受到各级政府和乡村恶棍的双重剥夺，国家政权建设在人民心中的合理性与合法性受到了普遍质疑，“村庄与国家的关系仍处于紧张状态之中”［2］34，国家威信更为降低。特别是国家政权的渗入与赢利型经纪相互作用，加之土豪恶霸滥用职权践踏村庄，最终导致旧日的乡村关系发生质变，完整的村落共同体在土豪劣绅和国家权力渗入的双重压力下瓦解崩溃了。因此，民国年间各种政权自上而下推行的国家治权与乡村自治建设运动，非但未树立国家在底层民众中的权威，反而对乡村社会造成了新的困扰，出现杜赞奇所说的“国家政权„内卷化‟”现象。在这一过程中，由于国家将乡村治权转交给以土豪劣绅为主体的“掠夺经纪”；由于这一群体本身就是乡村社会的吸血虫，他们充任政府公职不是为了捍卫国家利益和村庄利益，是为了追逐私利；由于乡村治权落入这群贪求名利的地痞恶棍之手，因而“国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产”［11］。

总之，民国年间各种政权自上而下推行的国家政权建设与乡村自治运动，破坏了传统社会的“双轨治理”之道，使乡村治理陷入“专政劣治”的困境，导致底层农村社会更加混乱。这样的乡村治理局面的出现与各种政权的掠夺性和赢利型土豪劣绅的贪婪性直接相关。因此，要改变乡村治理的“专政劣治”局面，就应当从根本上颠覆国家政权性质、根除土豪劣绅对乡村社会秩序的破坏。伴随国民党政府的崩溃、共产党领导的新民主主义革命的胜利和中华人民共和国的成立，民国时代形成的“专政劣治”的乡村治理模式走向了终结。

三、集体化时代“集权统一”的单轨治理图景

中华人民共和国的成立，不仅从根本上摧毁了封建主义和官僚资本主义对中国社会秩序的破坏和对普通民众的压榨，而且重构了乡村社会与国家、国家与农民、乡村精英与下层民众之间的阶级权力关系。随着新生政权的稳固、土改运动的完成、人民当家做主地位的逐步确立和一系列新的社会政治运动的展开，乡间土豪劣绅被彻底铲除，广大农村社会的发展能量得到了充分释放，中国乡村社会治理迈向“集权统一”的单轨治理阶段。集体化时代，自上而下的国家治权渗透到乡村社会的每个毛孔之中，乡村社会成为高度行政化、组织化和政治化的社会单元，“政治权力的高度渗透和严格的计划经济使农民失去了传统的自由”［12］。作为国家与农民之中介性存在的乡村精英阶层，要么作为土豪劣绅、权贵阶层被打倒，要么作为地主、富农被进行政治改造与批斗，乡村精英的中介性角色被彻底颠覆，传统乡村社会形成的双轨治理模式被自上而下的单向度的控制型治理模式所取代。国家通过采用“控制型治理”的单向度控制策略，形成了以集权主义和政治运动为基础的“集权式乡村动员体制”［8］218。

新中国成立后，新生政权通过以“打土豪、分田地”为基础的农村土地改革运动，使以贫下中农为主体的劳苦大众真正成为土地的主人。然而，如何消解传统小农的私有化生存逻辑，如何将传统分散的个体化小农组织起来，如何将以家户经济为基础的农民改造成为社会主义新型农民，这是当时党和国家必须应对的重大问题。因此，新生政权通过一系列的农民合作化运动，通过在广大农村先后成立互助组、初级社和高级社，农村社会被彻底改造了，农民被成功融合在国家治权的体制之中。农民合作化运动中，国家打破了常规权力在乡村社会的运作逻辑，先后指派了政治忠诚、阶级立场坚定、代表国家“专断权力”［13］的工作组（队）直接主导了乡村社会的改造过程。通过常规权力与专断权力的有效配合，通过一系列的乡村政治运动，新生政权完成了对乡村社会的集体化改造。随着农村高级社的建立和合作化运动的持续展开，国家权力强制性地嵌入乡村社会，这不仅改变了农村基层社会的治理格局，而且从根本上颠覆了传统的乡村社区组织，使乡村社会形成了“村社合一”的政治结构。可以说，到了高级社阶段，国家专断权力和国家权威已经彻底摧毁了原有乡村的社会组织基础，乡村社会已完全整合到自上而下的国家治理体系中。然而，农村高级社的建立不是农民合作化运动的终点。新生政权的主要目的在于实现广大农村社会的高度政治化、组织化和社会化。最终，迈向人民公社成为农民合作化运动的归宿。因此，“人民公社的建立，将国家行政权力体制与乡村社会的经济组织结合在一起，真正实现了政社合一”［8］261。

以政社合一为基础的人民公社直接取代了传统的乡村治理模式，在农村社会治理过程中扮演着底层国家治权代理人的角色。人民公社组织结构中，中国乡村社会形成了以公社——生产大队——生产队为基础的农村基层治理格局，三者通过自上而下的纵向权力整合机制实现对乡村社会的治理与改造［14］。在这种纵向秩序整合机制中，中国农村社会形态呈现出组织规模扩大化、日常管理军事化、社会生活政治化、行政体制科层化等特征。以人民公社制度为基础，新生政权形成了以集权统一为特征的“集权式乡村动员体制”与单轨治理格局。在这种治理格局下，农民与国家的权利义务关系处于不平等的关系结构中。人民公社作为乡村社会的政治、经济与社会组织，全面支配着农民的社会生活，任何农民都不可能离开公社而独立生存。城乡分治的二元户籍制度，更是严格限制了农民社会流动的可能，造成农民对公社、生产大队和生产队的高度组织性依附。

突出“以阶级斗争为纲”的政治运动和泛政治化是人民公社时期乡村农民社会生活的常态。从人民公社的成立直至终结，各种政治运动与阶级斗争从未停止过。农民社会生活中充斥着革命、斗争和红色恐怖的阴影，农民参与政治运动表现出较强的盲从性、被动性和非理性。人民公社制度是一种通过红色暴力对乡村社会进行政治控制的治理体系，它不仅抑制了农民的首创精神与农民的自主性、消解了乡村社会治理的社会组织基础，而且一系列的政治运动造成了乡村社会生活、社会关系与社会秩序的高度紧张。

建立在集权主义政治基础上的人民公社通过自上而下的纵向协调机制形成了对乡村社会的全面管控。农民合作化运动中，“社会成为了政府的附属物，社会的活力被大大地抑制了。”［12］369党的十一届三中全会后，随着国家一系列农村政治经济制度的变革，原来建立在集体经营基础上的农业经济被以家庭为基础的家户经济取代了。特别是家庭联产承包责任制的全面推行和以追逐理性化、个体化为特征的市场观念对农民生活的渗透，使人民公社存在的合理性和合法性遭到普遍质疑。广大农民逐渐摆脱了集权主义政治的羁绊，期盼着个体化、自主化和自由化时代的到来。因此，破除人民公社制度，成为民心所向，民意所归。在农村政治经济体制变迁的背景下，国家对以人民公社为基础的农村基层政权组织进行了改革，将原来的公社重新改建成乡镇，将生产队大队改建以村民自治为核心的村民委员会。从此，国家权力收缩至乡镇一级，国家尽可能减少对农民社会生活的干预，建立在集权统一基础上的农村单轨治理模式退出了历史舞台。

四、改革开放后的中国乡村治理

改革开放时代中国乡村治理的“乡政村治”图景改革开放后，党和政府为了从根本上释放乡村社会的发展能量、搞活农村经济，决定废止人民公社，建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权，而在乡镇以下实行村民自治，由村民自行选举村干部组成村民委员会来自行管理乡村社会事务。从国家制度设计的初衷看，这种以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局，体现了国家对农民政治参与权利的尊重，它“改变了新中国成立以来乡村组织化的进程，标志着国家行政权与乡村自治权的相对分离”［8］419。然而，国家治权与民间自治的分离并未使乡村社会走向“善治”，乡村自治的理想图景与社会现实之间存在着巨大鸿沟，“乡政村治”在实践过程中出现了名实分离。

“乡政”即国家将原来的公社建制改造为乡镇建制，通过设立乡镇人民政府来实现国家对乡村社会的社会管理。以乡镇政府为基础的农村基层政权既是国家在基层农村社会的政权代理人，又是具有自身利益诉求的行动主体，这种双重身份使其既可能成为国家与农民之关系的协调者，也可能成为两者之关系的离间者。事实上，在市场经济条件下，乡镇干部在国家制度的保护下已蜕变为“谋利型政权经营者”［15］，他们兼具经济角色和政治身份为一体，通过利用政治身份直接从事经营活动，为自身营造更大的利益空间和生存空间。乡镇干部的这种经营活动直接损害了其政治权威，使其与乡村社会之间的关系处于“权威的分割结构”中。在这种关系结构中，“国家总是一个力不从心的被动者”［16］，国家利益和基层社会的利益被基层政权所绑架，国家与农民之关系被离间了。乡镇干部不仅利用政治权力参与经济活动，而且利用国家政权代理人的公共身份直接向农村社会索取资源。

“村治”即撤销原来的生产大队的国家权力，将之改造成具有村庄自治性质的村民委员会，由村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式来实现乡村社会治理。乡村自治是国家力量强行推动与建构的产物。由于这种制度不是农民自主选择的结果，一开始便缺乏内生性的社会组织基础，暴露出先天性的组织缺陷。在急速变迁的乡村社会中，村民自治已无从承载起社会治理的重任。由于这项制度并未真正根植于村落文化与乡村社会的土壤之中，在实践过程中出现了有自治之名而无自治之实的现象较为常见。在村民自治实践中，由于村民缺乏自治的主体性，处于被动、单向和内敛的弱势地位［17］，乡镇干部通过对村党支部和村落选举过程的操纵，使村两委直接受控于乡镇政府，使村治融汇于乡政之中，成为受乡镇政府控制的半行政组织。最终，“村治”中的“自治”与“乡政”的“官治”合二为一，蜕变为一种自上而下的“权威性自治”，这种自治抑制了农民公民权利的发展［18］。

以“乡政村治”为特征的乡村治理模式由于缺乏对农民基本社会权利的尊重与保护，没有从根本上缓解乡村社会的矛盾与冲突，特别是基层政权的利益共谋行为引发了新的治理危机。20世纪90年代中后期，乡村干部不是将精力花费在农村公共服务与社会建设事业上，而是想尽一切办法加强对乡村社会资源的掠夺，各种乱集资、乱收费、乱摊派现象盛行，广大农民形象地将基层政权的掠夺本性比喻为要钱、要粮、要命的“三要”政府。乡村干部的掠夺行为不仅严重损害了国家在农民心中的形象，而且加重了农民负担，导致农村干群关系恶化，引发了日益严重的“三农”问题。加之家族势力、黑恶势力和乡村混混充斥乡间社会，致使整个中国乡村社会基本上处于失序、甚至无序的状态。

21世纪初，为调和干群关系、减轻农民负担、缓解日益突出的“三农”问题，解决乡村社会治理危机，中央先后采取了全面取消农业税费、国家政策与项目下乡、新农村社会建设等一系列惠农举措，试图使乡村社会秩序重新整合到国家治理体系中。农业税费的全面废止和取消切断了基层政权向乡村社会索取资源的可能，使农民负担明显减轻，农民再次感受到了国家给予的实惠，乡村干群关系得到了一定程度的缓解。农业税废止后，农村基层政权的性质由汲取型向与农民关系较为松散的“悬浮型”转化。在这一过程中，该组织非但未转化为服务农村的主体，而且正在脱离与农民旧有的联系，悬浮于乡村社会之上，陷入财政空壳化、社会管理职能单一化的半瘫痪状态［19］。基层政权职能的弱化致使农村公共产品供给中断，中国乡村社会面临前所未有的萧条。在这样的背景下，中央启动了以项目制为基础的农村社会建设，其目的在于通过财政资金的专项划拨和涉农项目投入的方式来重建国家、基层政权与农民之间的新型关系，实现乡村社会秩序的和谐稳定。然而，农村涉农项目由于受到基层权力利益关系绑架，在一定程度上破坏了乡村社会团结，引发了新的社会矛盾和治理风险，致使乡村社会治理问题更加复杂。

总之，在农民生活个体化、农民行为理性化、乡村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落共同体空心化、农村社会“过疏化”背景下，以乡政村治为基础的乡村社会治理模式面临着前所未有的挑战。甚至可以说，这种较为僵硬的治理模式已无从应对和适应当今急速变迁的乡村中国，它所制造的治理问题远比它所能解决的问题多。

结语

千百年来、特别是近代以来中国乡村社会治理经验留给我们最为宝贵的教训，便是缺失对广大农民群体主体性权利的保护与尊重。在乡村社会治理实践中，如若缺失对农民基本社会权利的尊重与保护，一味地向乡村社会索取资源，这种治理最终必然走向劣治，必然遭到底层民众的唾弃与抵制。民国年间各级政权与赢利型经纪对乡村社会的剥夺、大集体时代国家对乡村社会财富的无条件汲取、改革开放时代基层政权对农村资源的掠夺，均只重视如何向乡村社会获取资源，而置农民基本的社会权利于不顾。这种只注重国家利益或基层政权利益的治理逻辑而无视农民主体性需求的做法，背离了乡村社会既有的文化传统和生存道义准则。因此，将农民群体的主体性权利置于乡村社会治理逻辑中，从农民的主体性需求出发改善当前乡村治理的困境，是确保国家与农民、农民与基层政权之良性互动关系的基本前提，也是实现乡村社会“善治”不可或缺的条件。

尊重农民主体性、重建农民主体，就是要树立农民是乡村社会治理的主体和直接受益人的价值理念，就是要将尊重和实现农民基本的社会权利作为乡村社会治理的目标。在乡村社会治理实践中，国家和基层政权组织应改变自上而下的思维逻辑，应当从乡村资源的索取者转化为乡村社会公共产品的供给者，应当多关注一下农民需要什么样的治理、他们对治理有什么要求，该群体面临的主要困难和实际需求是什么，面对农民的具体困难和需求国家和政府能做什么，该做什么。这种治理逻辑的转变，实际上是社会公平正义原则在乡村社会治理中的具体运用和体现。它要求从农民群体最关心、最现实、最迫切需要解决的问题入手，将农民基本的生存权、发展权、就业权和社会福利权置于乡村社会治理的核心，通过国家与社会、基层政权与农民的合作共治，最终实现乡村社会的和谐稳定与善治目标。

同时，尊重农民主体性，就应当重视村落内生性组织的培育，使之成为乡村社会治理的社会组织基础和重要治理主体。面对乡村公共性衰落、村落空心化、农民个体化、社会组织松散化的困境，国家应当重视乡村社会中自下而上的内生性社区组织的培育，并通过社区组织的建设，来提升乡村社会的治理能力、重建乡村社会团结。与悬浮在村落共同体之上的村民自治组织和基层政权不同，乡村社区内生性组织是植根于村落社会文化、具有广泛群众基础和社会认同的乡村关系网络，这种关系网络是村落共同体延续与发展的灵魂。通过社区组织能力建设提升乡村社会与国家、与基层政权之间的关系协调能力，形成自上而下的国家治权与自下而上的乡村治权之间的协商共治，是破解当前乡村社会治理困境的重要路径。这既是对封建时代形成的“官政自治”的双轨治理模式的借鉴，又是对旧有模式的超越。如何通过“新双轨治”重建和提升乡村社会治理能力，形成多元主体参与共治的新局面，是实现乡村社会“善治”的组织保障。

总之，当我们将农民的主体性需求嵌入乡村社会治理逻辑中，将实现公民基本的社会权利视为乡村社会治理的目标时，这就无疑跳出了“就治理论治理”的思维陷阱，进而从更广阔的社会视野中来探求中国乡村社会治理之道。然而，中国乡村社会治理何去何从、缓解当前乡村危机的出路何在、能否找到一种更合理的社会治理新模式来替代现有的乡政村治模式，这依然是一个在理论层面、特别是实践层面没有得到很好解决的重大问题。

基金项目：国家社会科学基金青年项目（13CSH086）；教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目（11XJC840004）

作者简介：马良灿（1979—），男，教授，博士，从事社会学研究。从封建帝国时代的“官政自治”到民国时代的“专政劣治”、从集体化时代的“集权统一”到改革开放时代的“乡政村治”，中国乡村社会治理经历了四次转型。历次村治转型与巨变，对中国乡村社会关系、社会团结与社会秩序都产生了重大影响。同时，这种转型与巨变，直接同中华民族的历史命运、中国政治体制的变迁及国家与社会关系的变动都紧密相连。因此，有必要将这四次转型放置在农民、基层政权与国家之多维互构关系的场域中认知，并从中探索乡村治理的历史经验与变动规律，提炼其中的经验教训。

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