论土地征收行为的合法性和适当性

第一篇：论土地征收行为的合法性和适当性

论土地征收行为的合法性和适当性 □ 周莅春

（辽源市委党校，吉林 辽源 136200）

摘要：为有效规制土地征收权，加强对土地征收行为合法性与适当性的审查，本文从土地征收的目的、主体和程序等几个方面对土地征收行为的合法性进行了分析和论证，并依据行政行为合理性的内容对土地征收行为的适当性进行了分析，以期形成对土地征收行为合法性和适当性进行判断和考量的客观标准。关键词：土地征收；合法性；适当性中图分类号：D922．1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）09－0079－03收稿日期：2009－06－20 作者简介：周莅春（1964—），女，吉林辽源人，辽源市委党校教授，研究方向为宪法、行政法。

随着社会、经济的发展以及人口数量的增加，人地关系变得越来越紧张，这种状况就使得农地利用中的个人利益与公共利益的冲突也越来越多。再加上农地资源的稀缺性、不可移动性及自然承载力的无法替代性，对某些特定的地块，在没有需求弹性的情况下，国家就不得不动用法律所赋予的强制性特权来对某一特定地块进行征收使用，以确保公共利益需要得到满足。而土地征收权力的行使和农地权利保护又是天然的一对矛盾。因为农地所有权和经营权在私法上是受到严格保护的，而公法上又赋予国家有对农地所有权和经营权强制移转的权力。因此，一方面，法律要以国家征地权力来满足社会公共利益的需要；另一方面，必须维持个人与政府、财产权利与行政权力的关系平衡，以防止政府权力的滥用而损害被征地者的合法权益。

一、加强对土地征收合法性和适当性的审查，有效规制土地征收权 在我国目前的土地征收过程中，由于缺乏宪政和法治的观念，土地征收行为合法性和适当性标准不明晰，土地征收权滥用的现象比较严重，主要表现为以下几个方面： ⒈土地征收权行使范围过宽，背离公共利益的征 收目的。

现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。”《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于集体所有的土地。”可见，目前有权征收土地的主体是国家，而不是其他任何组织或者个人。但由于对公共利益缺乏宪法和法律的明确界定，很容易被公共利益的范畴突破。在实际生活中，大量的非公共利益用地也靠征收来解决，从而导致征地范围非法扩大。⒉土地征收权缺乏程序约束，违规征收现象时有发生。在土地征收领域，有关征收程序方面的法律法规不是很完善，已有的征收程序规范比较原则，往往是以

管理为本位，而不是以权利保护为本位，导致在征收程序方面越权审批、先征后批等违法现象严重。大量的违法征地导致我国人地矛盾更加紧张。⒊征收补偿不合理，安置不充分，因征地而引起的群体性上访事件增多。我国目前的征地补偿是按照被 征收土地的原有用途给予补偿，补偿标准较低。有很多失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”，生活十分困难。这种补偿和安置现状不仅对农民是不公平的，也可能带来新的社会不安定因素。

综上可以看出，我国土地征收权滥用的现象是很突出的，为了进一步规制土地征收行为，也为了给已经失去土地需要救济的农民提供更加明晰的土地权利保护的法律依据，笔者对土地征收行为合法性和适当性标准进行如下的概括和分析。

二、土地征收行为的合法性标准

为了依法规制土地征收行为，有效约束征地权滥用，我国《宪法》、《土地管理法》等相关法律、法规对征地的目的、行使征地权的主体、征地的程序等作了明确而具体的规定。

（一）土地征收行为目的合法

土地征收权以国家强制力保证其实施，它不需要被征地人同意就能够产生法律效力。为了防止该项权力被滥用，首先必须在法律上设置一个标准，用以评判一项具体征地行为是否合法。土地征收权实体合法的唯一标准就是“社会公共利益”。以“社会公共利益”作为评判征地权是否被滥用的标准，符合我国《宪法》及相关法律的规定，在保障土地征收权的实施和保护集体土地所有权的利益冲突中，是有效的“平衡剂”。⒈

“公共利益”的学理解释。在学理上，对“公共利益”的解释几乎是没有什么争议的。著名民法学者、中国社科院法学所孙宪忠教授、梁慧星教授等均认为，“社会公共利益”应具体包括如下事业：公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业以及环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护等。［1］（p499）根据学者 行政法研究 79

们的考察，上述对公共利益的解释是国际上公认的标准。在具体判断社会公共利益范围时，两位学者作出的解释稍有不同。梁慧星教授特别强调，只有全体社会成员都能“直接”享受的利益，才是社会公共利益，即使全体社会成员可以“间接”获得的利益，如建设“经济开发区”、“科技园区”，因具有商业目的，而不能成为社会公共利益。而孙宪忠教授则认为，“一般来说，公共利益需要纳税人的财政负担，或者公益性的捐助支持”，即使“经营性的教育、体育、医疗等设施，不可以当作公共利益”。⒉

“公共利益”在我国立法中的地位。“公共利益”的法律地位在我国立法中得到了确立。首先是《中华人民共和国宪法》。该法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。”其次是《中华人民共和国物权法》。该法第42条规定： “为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第三是《中华人民共和国土地管理法》。该法第2条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四是《中华人民共和国城市房地产管理法》。该法第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”第五是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”显然，从宪法、法律到行政法规，“社会公共利益”都成为了征收土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。⒊

“公共利益”的层次性及对土地征收权的影响。按建设项目本身计划审批的效力分类，可将拆迁征地的公共利益分为三个层次：其一，最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资项目征地具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地。其二，中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目征地具有的利益层次。通常表现为地方各级政府安排的地方重点建设项目，这类用地为数不少。其三，最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目征地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。

我国土地征收公共利益的层次性最终影响着征地权行使的基本规则，概括起来有以下三项：其一，低层次的公共利益土地征收申请，应当满足并服务于高层次的公共利益的土地征收申请。其二，相同层次的“公

共利益”的征地申请，无抵消对方的效力，即同一层次的公共利益的建设需要征收同一土地时，应以向土地管理部门提出征地申请的时间先后顺序为准。其三，公共利益的层次越低，土地征收的强制力就越弱。据此第一类和第二类土地征收具有最完整、最强大的强制力。而实践中，第三类土地征收比第一类土地征收权更易被滥用，在土地征收立法时应制定更为严密的方法予以预防，以防止征地申请人借政府之力和公益之名行私利之实，并监督土地管理部门依法公平行政。

（二）土地征收行为审批主体合法 土地征收主体只能是国家。土地征收实质上是国家取得土地所有权的一种特殊方式，是国家行使其土地权力的体现，这种权力是其他任何组织与个人均不可享有的。土地作为财产权的一种重要载体，国家土地征收权力是国家征收权力的最主要形式。

征收土地属于国家行为，征地审批权是政府代表国家行使的。根据《土地管理法》第45条第1款规定，征收土地的最低审批机关为省、自治区或者直辖市人民政府。并且省级人民政府的最高审批权仅限于基本农田以外的耕地35公顷、基本农田和耕地以外的其他土地70公顷，无权对征收基本农田进行审批。但是，即使如此，由于国务院是国家所有权的唯一代表，其自然也是国有土地所有权的唯一代表。尽管《土地管理法》赋予省级人民政府一定范围的征地审批权，但根据其第

45条第2款的规定，省级人民政府在作出审批决定时应 依法报国务院备案。

（三）土地征收行为的程序合法

土地征收程序是土地征收主体在实施土地征收行为时必须遵守的方式、时间、顺序、步骤。我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等相关法律、法规对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市人民政府只有执行权。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，由国务院批准。基本农田以外的耕地35公顷以内的，其他土地70公顷以内的，由省级人民政府批准，并报国务院备案。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，城市土地利用总体规划，为实施该规划将农用地转为建设用地，由国务院批准。除国务院审批权限以外的建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。目前，我国相关法律法规对土地征收程序、农用地转用程序、征地补偿程序等都作了具体规定。

三、土地征收行为的适当性标准

土地征收审批行为的适当性即土地征收审批行为合理性。土地征收作为一种具体行政行为，在政府代表国家行使征收审批权时既要考量土地征收的合法性，同时又要在自由裁量的范围内考量土地征收的合理性。行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要 行政法研究 80

OntheLegalityandtheAdequacyofLandAcquisitionAct ZhouLichun Abstract：Foreffectiveregulatingthepoweroflandrequisition，andenforcingthereviewtothelegalityandappropriatenessofthebehavioroflandrequisition，thepaperanalysisanddemonstratethelegalityofthebehavioroflandcollectionthroughtherequisitiongoal，body，proceduer，ect．Meanwhileanalysistheappropriatenessofthebehavioroflandrequisitionaccordingtotherationalityofad-ministrativeacts，inordertoformtheobjectivecriterionofjudgingandmeasuringthelegalityandappropriatenessofthebehavioroflandrequisition．

Keywords：landacquisitionact；legality；adequacy 求行政主体的行政行为不仅要合法而且要合理。第一，依据土地征收审批应符合客观规律的要求，我国土地征收审批行为应遵循可持续发展原则。《中华人民共和国土地管理法》将可持续发展作为基本原则之一，这是由土地的特殊重要性决定的。在我国，土地具有多重功能。土地既是重要的生产资料和财产，也是人民安身立命的根本，还是重要的环境资源要素。土地问题在我国既是环境问题，也是经济、社会问题，因此，在土地问题上引入可持续发展原则十分必要。在我国的土地征收制度中，可持续发展原则表现为两个必须遵循的原则：⑴“实行最严格的耕地保护政策”。“十分珍惜、合理利用土地切实保护耕地”是我国的一项基本国策。耕地保护不仅是土地管理工作的当务之急，也是今后我国经济发展和土地管理工作面临的艰巨任务。第十届全国人民代表大会第四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。根据耕地保护原则，土地征收中应尽量减少对耕地资源的破坏，实行征收后重新开垦的制度。⑵注重社会公平，保障失地农民的利益。传统的可持续发展原则本来就很注重当代人之间的公平，主张利益的协调，在加入“以人为本”的内容后，更注重改善和提高人民的生活质量，保证社会公平。长期以来，农民为我国的工业化作出了巨大的贡献，农民生活水平提高有限，泛滥的土地征收使农民生活雪上加霜，社会公平受到严重损害。如果社会公平不能保证，经济发展的“效率”也是不稳定的。［2］（p351）因此，在土地征收制度的改革中必须切实保护农民的利益，减少对农民土地的剥夺，增加土地征收补偿费，多方解决失地农民的生活问题。第二，依据土地征收审批应符合立法目的的要求，我国土地征收审批行为应严格坚持公共利益的征收目的。土地征收的公共利益的目的性使得法定的且明确的征地范围成为征收行使的法律基础。为了保护农地权人的财产权利，减少征地争议，规范政府征地行为，提高行政征收效率，维护社会发展稳定，必须对国家征收农地的范围加以严格的限制。第三，依据土地征收审批应符合国家和人民的根本利益的要求，我国土地征收审批行为应注重国家利益和人民利益的平衡。土地征收权是一国法律授予政府的行政权力，是对个人财产权最严格的制约方式，因此，从征地项目的立项到最后的实施过程都应该有严格的法律程序规范。这些程序不仅是国家行使土地征收权力必须严格遵守的步骤，也是保障被征地人权利所必须经过的阶段。就保障被征地人权利而言，从征地 的事前调查、征地的目的性到批准以及最后征收实施与反馈，应积极听取农地所有和使用者的意见。同时，在征地过程中，如果被征地者私人的权利受到限制或侵害时，可以诉诸司法机关按照法定程序审查并作出最终的裁决。公民的知情权、参与权和对征地的监督权构成，对国家农地征收权的制约和监督，最终能够使政府这种权力被限制在较为合理的范围之内。第四，依据土地征收审批应符合正义的要求，我国土地征收审批行为应严格坚持公平、公正、合理的补偿原则。土地征收补偿，其目的主要在于填补被征地人因征收而在财产上所受的损失。国家对于财产征收给予合理的补偿是征收制度长期存在的必要条件。土地征收补偿的范围及其标准不在于需用农地一方所获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。国家给予被征地人以相当的经济补偿，这是社会公平原则的基本要求。因此，在实行法治的国家，法律都规定了国家对于土地征收必须提供公平的补偿，以示对财产权的尊重。按照近代启蒙思想家们的观点，财产与生命、自由紧密联系在一起，无偿剥夺财产通常被视为与剥夺生命、自由无异。因为财产权既是个人谋生并改善生存条件的手段，也是个人免于压迫和奴役的基本保障，政府无偿剥夺公民财产是一种严重“违宪”的行为。土地征收是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任农地权利人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求，从而破坏了原有利益分布格局时，就必须对受损害的被征地人以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。否则，就会完全否定甚至是剥夺农地所有者有权凭借其对农地所有权的垄断可获取的相应的经济利益，从而使其合法权益受到严重的侵害。因此，公平的补偿就成为了土地征收制度的核心，“补偿性”是土地征收制度的重要特征。我国现有土地征收的立法有很多不完善之处，而且土地征收的实践中也存在侵害农民土地权益的违法现象，基于此，许多专家和学者对土地征收制度的研究倾注了很多心血，学界也呈现了丰富的关于土地征收制度的研究成果。但立法完善是个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，在更加完善的土地征收立法没有出台之前，当务之急还应该依据现有土地征收的法律对土地征收的合法性和适当性进行严格规范，以切实保护被征地农民的土地权利。【参考文献】

［1］孙宪忠．论物权法［M］．法律出版社，2001．

［2］何清涟．现代化的陷阱—当代中国的经济社会问题［M］．今日中国出

第二篇：论行政证明行为的不可诉性

论行政证明行为的不可诉性

摘要：行政证明是行使证明权而非行政权的行为，行为结果不会直接影响相对人的权利义务关系。行政证明，在诉讼法上的意义仅仅是为法院审理案件提供证据。故此类行为不具有可诉性，不应当成为法院司法审查的对象。

关键词：行政证明行政权 证明权不可诉

一、行政证明的概念及性质

在日常语言中,证明有以下两种含义:第一,用可靠的材料来表明或 断定人或事物的真实性。第二，指一切导致内心确认或者否定某种状态的事实或者情况。1前者表达的是动词属性上的含义，后者表达的则是证明的名词性含义。行政证明正是从动词意义上来使用“证明”一词。所谓行政证明，即是指享有国家行政权的行政主体，对法律上的事实、性质、权利、资格或关系进行甄别和认定，并将甄别和认定的结论以某种形式（如认定书等）予以表现的行为。

随着社会经济的发展，为了稳定社会秩序，行政证明行为充当着越来越重要的角色。但目前，我国行政法学者对其进行专门论证的较少。关于行政证明的性质也众说纷纭，主要有以下几种观点：

第一种观点将行政证明行为界定为一种准行政行为。所谓准行政行为，是指行政主体针对相对人运用行政权所作的，仅以观念表示为内容的行为。2此种观念表示，并非重新创设公法上之权利义务关系，而系仅就存在的或形成之权利义务关系，予以观念上之认识或澄清而已。虽有加强法律效果之作用，要与创制权利义务关系之行为本身有别。3故有的学者将行政证明行为表述为：国家行政机关单方面

作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为。4

第二种观点将行政证明行为作为一种具体的行政确认行为。有学者认为，根据法律规范和行政活动的实际情况，行政确认主要有如下1【英】戴维M沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第1608页姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社，2005年1月第2版，第183页 3 胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第258页黎国智：《行政法词典》，山东大学出版社1989年版，第82页。

五种具体形式：确定、认定（认证）、证明、登记、鉴证等。5

第三中国观点认为行政证明行为是行政处理的一种形式。行政处理，是指行政主体应相对人申请或依职权处理有关特定相对人权利义务的具体行政行为。并且认为，行政处理的形式很多，主要有征收、发放、登记、许可、鉴定、命令、证明……。6

还有学者认为行政证明从属于行政措施7，也有人认为是一种行政许可。8

以上几种观点，有一共同之处，即都将行政证明行为界定为一种具体的行政行为，从属于其他一些行政行为。归根结底，行政证明行为是一种行政行为。

笔者认为，行政证明行为并不是行使行政权的结果，不同于通常意义上的行政行为。

二、行政证明的主要类型

三、行政证明的不可诉性

四、行政证明纠纷的救济途径 5

6姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社，2005年1月第2版，第283-284叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页皮纯协主编：《中国行政法教程》，中国政法大学出版社1998年版，第112-114页杨中文、胡东主编：《行政法学》，黑龙江人民出版社1994年版，第191页

第三篇：农用地转用和土地征收工作情况总结

农用地转用和土地征收工作情况总

结

农用地转用和土地征收工作情况总结

农用地转用和土地征收工作情况的报告

近年来，我市认真贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理》精神，坚持从健全制度，完善机制入手，依据土地利用总体规划和计划，依法按程序进行农地准用和土地征收，切实抓好被征地农民的社会保障，征地补偿、就业安置和住房安置等工作，妥善解决被征地农民的现实问题和长远生计。维护了被征地农民的合法权益，促进了成都经济社会又好又快发展。

一、基本做法

建立了被征地农民社会保障制度

为了维护被征地农民合法权益，保障被征地农民长远生计，我市制定了《成都市已征地农转非人员社会保险办法》和《成都市征地农转非人员社会保险办法》，分别于3月15日和7月1日开始实施。《办法》规定，已征地农民的社保资金筹集，采取由政府出一点、被征地农民出一点、土地收益补一点的办法解决。这两个《办法》把新征地和已征地的农转非人员全部纳入社会保障体系，使我市的全部被征地农民都享受国家规定基本养老保险和城镇职工住院医疗保险的待遇。不仅解决了新征地发生的农转非人员的社会保障问题，而且将过去已征地的农转非人员纳入了社保范围，妥善解决了历史形成的已征地农民非常关注的社会保障问题。《办法》以1月1日为界，将被征地农民分为两大类，根据区域、年龄、性别和征地时间的不同，对处于劳动年龄阶段的征地农转非人员促进其就业并建立社会保险，对超过劳

动年龄阶段的征地农转非人员保障其基本生活和基本医疗，使被征地农民的权益得到了有效的保障。为妥善解决全市1991年以来的已征地农民的社保资金，市县两级政府将累计筹集近40亿元，作为全市已征地农民社会保障补贴。

稳步提高征地拆迁补偿费用

2月，市政府制定了《关于成都市征地补偿安置办法实施中有关具体问题的意见》，对78号令中存在的住房安置补赔偿标准相对经济发展水平偏低等不足进行了完善。被征地农民选择货币化住房安置的，可享受8000元/人的奖励；自拆迁通知之日起在规定时限内签订安置协议并交出旧房的，可享受1000-3000元/人不等的奖励；选择现房安置确需过渡的，按每人每月200元发给过渡费，过渡期超过12个月的加倍支付过渡费。

今年，我市结合征地实际情况，对青苗补偿、地上建筑物补偿、零星树木补偿和种植户补偿标准做了重新修订，修订后的标准在原有标准基础上提高了

1－2倍，较大幅度地提高了被征地农民获得的补偿费用。去年底我根据修订情况编制上报了《成都市征地地上附着物和青苗补偿标准修订方案》，今年3月已经省政府批准并下发了我市《征地地上附着物和青苗补偿标准修订方案》。我市在严格执行新标准的同时根据经济发展水平每三年调整一次，并报省政府批准，确保我市征地工作顺利开展。

妥善解决被征地农民拆迁安置问题

在征地安置实施中，为提高广大被征地拆迁农民的积极性，促进被征地农民的稳定，我市制定实施了以下奖励政策：农房安置实行货币化安置或现房安置，被安置对象可自主选择安置方式。鼓励货币化安置，选择货币化安置的，一次性按8000元/人奖励；制定了农房搬迁及奖励政策。规定选择货币化安置或现房安置方式，自拆迁通知之日起10日内签订安置协议并交出旧房的按3000元/人奖励，20日内签订安置协议并交出旧

房的按1000元/人奖励。选择现房安置需过渡的，按每人每月200元发给过渡费。这一政策的出台，实际上大幅度提高了中心城区被征地农民的拆迁补偿和安置标准，有力地推进了征地拆迁工作的开展，有效缓解了被征地农民住房困难的问题，既有利于推动征地工作，为经济发展提供用地保障，又增加了被征地农民的实际收入。

提高农迁房建设标准

在征地拆迁安置中坚持“先补偿安置，后实施拆迁”的原则。农迁房选址依据城乡建设总体规划和土地利用规划，优先将区位条件、环境条件相对较好的地块用来安置被征地农民。农迁房建设使用国有土地，房屋规划设计方案充分考虑被征地农民生活习惯。农迁房建设实行统一规划，统一建设，其质量标准不能低于经济适用房。

政策具体实施中，由于区域差异、房屋户型结构限制等原因，部分区县特别是中心城区对被征地农民住房安置普

遍超过人均35m2的标准，达到甚至超过40m2/人，户均安置住房1-2套，总面积105-150m2。

多种渠道促进被征地农民再就业

我市制定了《关于促进城乡充分就业的意见》、《关于失地无业农民再就业有关问题的通知》。对依法从事个体经营的被征地农民，3年内免交登记类、证照类和管理类的各项行政事业收费，并享受由政府提供的再就业小额贷款扶持，用工单位享受国家对城镇下岗失业人员的补贴优惠政策。政府土地出让收益和筹集的促进再就业资金中安排一定比例资金，专项用于被征地农民再就业的技能培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、小额贷款担保贴息等。各区县还采取规划市场、商业娱乐街，社区就业等办法，为被征地农民提供就业机会。

总体上讲，成都市的征地补偿安置工作是规范有序开展的，被征地农民社会保障制度健全，征地补偿费用足额及时到位，住房安置遗留问题得到妥善解

决，没有产生新的拖欠问题，被征地农民的合法权益得到了有效保护，工作成效明显。

二、保障措施

严格执行“五个不准”规定

在征地拆迁补偿安置工作中，认真坚持“五个不准”规定，即补偿安置政策不落实的不准拆迁，农民安置房点位不落实的不准拆迁，不按程序公告的不准拆迁，补偿安置资金不到位的不准拆迁，项目用地补偿安置资金未能足额拨付给征地单位的不准拆迁。

依法完善征地安置补偿工作管理体制

首先是进一步明确征地管理责任单位，明确征地拆迁安置实施主体，不准企业或中介组织介入。二是建立征地工作重大问题集体决策制度和征地补偿安置工作督察制度。三是农迁房建设工程必须以公开招标的方式优选施工单位。四是加强财务管理，对征地资金进行全过程监督审计，严把征地补偿安置

款支付关。五是抓好征地拆迁补偿安置中的党风廉政建设。

坚持按规划用地，依法按程序征地

成都市切实利用土地卫片检查以及相关专项检查契机，严肃查处并纠正各类违反土地规划和产业发展规划、以租代征、非法将农用地转为建设用地、非法供地、严重侵犯农民利益等非法批地、供地、占地行为，坚持按照规划用地，依程序征地。通过规范用地和管地，进一步促进了征地安置补偿工作的规范实施。

三、存在问题

随着经济社会的快速发展，现行的征地安置补偿政策逐步暴露出一些不足和问题。

一是征地补偿标准与被征地农民的期望还有一定差距。现行的征地安置补偿标准，虽然在执行过程中已进行了提高，但仍不能完全适应经济社会发展形势，广大被征地农民也对修订政策的诉求也相当强烈。

二是住房安置实际执行标准不统一。中心城区各区在执行住房安置政策时，均不同程度提高了现行规定标准。虽然提高了补偿标准，有利于推动工作开展，但是由于各区之间的提高幅度不尽相同，导致相邻区域的农民相互攀比，给78号令的正常实施带来一定冲击。

四、下一步工作重点

下一步工作中，我们将继续以贯彻国务院28号文件为工作主线，认真执行国家土地宏观调控的政策，落实国家严格土地管理的措施，做好现行征地安置补偿政策修订工作，做到依法用地和管地，实现好、维护好广大被征地农民的合法权益，进一步促进社会和谐发展。

修订完善征地安置补偿政策

围绕现行征地安置补偿政策在实际征地工作中出现的问题，我市对《成都市征地补偿安置办法》和《成都市征地农转非人员社会保险办法》进行修订，具体如下：

1、土地补偿

新办法按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定计算土地补偿费，按法定6－10倍的高限10倍确定补偿倍数；征收其他土地的土地补偿费按耕地标准计算。土地补偿费与土地面积相挂钩。对人均土地面积不足亩，按亩计算。避免了因人均土地面积差异造成人均所得补偿费用悬殊太大的矛盾。新办法明确规定土地补偿费支付给农村集体经济组织，用于分配给被征地需要安置的人员。

2、安置补助

新办法按照《中华人民共和国土地管理法》、《四川省%26lt;中华人民共和国土地管理法%26gt;实施办法》规定的标准计算征收土地的安置补助费，主要用于缴纳被征地需要安置人员的养老保险费、医疗保险费和失业保险费，以及发放就业补助金或生活补助费。

3、农民社会保险

新办法在《成都市征地农转非人员社会保险办法》基础上作了进一步完善，即：

原一类人员，由过去为其缴纳10年基本养老保险和10年住院医疗保险改为10年基本养老保险和10年基本医疗保险。

原二、三类人员，改为为其一次性缴纳15年基本养老保险费、15年基本医疗保险费和领取额为24个月的失业保险费。

原四类人员，在为其一次性缴纳领取额为24个月的失业保险费的同时，按每人3万元标准发给一次性就业补助金。

原五类人员，按每人万元标准向其本人或法定监护人发给一次性生活补助费。

此外，新办法还规定发给的一次性就业补助金或生活补助费标准，每年按统计，随成都市上年城镇职工平均工资增长比例顺比提高。

4、住房安置

在住房安置补偿上，充分考虑我市产权制度改革，对农村土地和房屋进行

确权登记并发证的情况，新办法在78号令基础上作了较大修改。

首先，新办法对拆除农村集体经济组织农业人口住房，以《农村房屋宅基地使用证》或《房屋所有权证》载明的正房建筑面积为依据，人均建筑面积在60平方米以内的，采取还房方式安置；农村集体经济组织农业人口《农村房屋宅基地使用证》或《房屋所有权证》载明的正房建筑面积超出人均60平方米的，超出部分按地上附着物正住房屋相应建筑结构的补偿标准给予补偿。其次，新办法对未在农民集中居住区安置住房的农村集体经济组织农业人口进行住房安置作了特别规定，选择现房安置的，按人均平方米增加修建经营性用房，作为被安置人员的共有资产，量化股份，由所在地街道1 2 下一页

第四篇：农用地转用和土地征收工作情况总结

农用地转用和土地征收工作情况的报告

近年来，我市认真贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理》（国发[2004]28号）精神，坚持从健全制度，完善机制入手，依据土地利用总体规划和计划，依法按程序进行农地准用和土地征收，切实抓好被征地农民的社会保障，征地补偿、就业安置和住房安置等工作，妥善解决被征地农民的现实问题和长远

生计。维护了被征地农民的合法权益，促进了成都经济社会又好又快发展。

一、基本做法

（一）建立了被征地农民社会保障制度

为了维护被征地农民合法权益，保障被征地农民长远生计，我市制定了《成都市已征地农转非人员社会保险办法》和《成都市征地农转非人员社会保险办法》，分别于2004年3月15日和7月1日开始实施。《办法》规定，已征地农民的社保资金筹集，采取由政府出一点、被征地农民出一点、土地收益补一点的办法解决。这两个《办法》把新征地和已征地的农转非人员全部纳入社会保障体系，使我市的全部被征地农民都享受国家规定基本养老保险和城镇职工住院医疗保险的待遇。不仅解决了新征地发生的农转非人员的社会保障问题，而且将过去已征地的农转非人员纳入了社保范围，妥善解决了历史形成的已征地农民非常关注的社会保障问题。《办法》以2004年1月1日为界，将被征地农民分为两大类，根据区域、年龄、性别和征地时间的不同，对处于劳动年龄阶段的征地农转非人员促进其就业并建立社会保险，对超过劳动年龄阶段的征地农转非人员保障其基本生活和基本医疗，使被征地农民的权益得到了有效的保障。为妥善解决全市1991年以来的已征地农民的社保资金，市县两级政府将累计筹集近40亿元，作为全市已征地农民社会保障补贴。

（二）稳步提高征地拆迁补偿费用

2003年2月，市政府制定了《关于成都市征地补偿安置办法实施中有关具体问题的意见》，对78号令中存在的住房安置补赔偿标准相对经济发展水平偏低等不足进行了完善。被征地农民选择货币化住房安置的，可享受8000元/人的奖励；自拆迁通知之日起在规定时限内签订安置协议并交出旧房的，可享受1000-3000元/人不等的奖励；选择现（建）房安置确需过渡的，按每人每月200元发给过渡费，过渡期超过12个月的加倍支付过渡费。

今年，我市结合征地实际情况，对青苗补偿、地上建（构）筑物补偿、零星树木补偿和种植户补偿标准做了重新修订，修订后的标准在原有标准基础上提高了1－2倍，较大幅度地提高了被征地农民获得的补偿费用。去年底我根据修订情况编制上报了《成都市征地地上附着物和青苗补偿标准修订方案》，今年3月已经省政府（川府函[2008]88号文）批准并下发了我市《征地地上附着物和青苗补偿标准修订方案》。我市在严格执行新标准的同时根据经济发展水平每三年调整一次，并报省政府批准，确保我市征地工作顺利开展。

（三）妥善解决被征地农民拆迁安置问题

在征地安置实施中，为提高广大被征地拆迁农民的积极性，促进被征地农民的稳定，我市制定实施了以下奖励政策：（1）农房安置实行货币化安置或现（建）房安置，被安置对象可自主选择安置方式。鼓励货币化安置，选择货币化安置的，一次性按8000元/人奖励；（2）制定了农房搬迁及奖励政策。规定选择货币化安置或现（建）房安置方式，自拆迁通知之日起10日内签订安置协议并交出旧房的按3000元/人奖励，20日内签订安置协议并交出旧房的按1000元/人奖励。选择现（建）房安置需过渡的，按每人每月200元发给过渡费。这一政策的出台，实际上大幅度提高了中心城区被征地农民的拆迁补偿和安置标准，有力地推进了征地拆迁工作的开展，有效缓解了被征地农民住房困难的问题，既有利于推动征地工作，为经济发展提供用地保障，又增加了被征地农民的实际收入。

（四）提高农迁房建设标准

在征地拆迁安置中坚持“先补偿安置，后实施拆迁”的原则。农迁房选址依据城乡建设总体规划和土地利用规划，优先将区位条件、环境条件相对较好的地块用来安置被征地农民。农迁房建设使用国有土地，房屋规划设计方案充分考虑被征地农民生活习惯。农迁房建设实行统一规划，统一建设，其质量标准不能低于经济适用房。

政策具体实施中，由于区域差异、房屋户型结构限制等原因，部分区（市）县特别是中心城区对被征地农民住房安置普遍超过人均35m2的标准，达到甚至超过40 m2/人，户均安置住房1-2套，总面积105-150m2。

（五）多种渠道促进被征地农民再就业

我市制定了《关于促进城乡充分就业的意见》、《关于失地无业农民再就业有关问题的通知》。对依法从事个体经营的被征地农民，3年内免交登记类、证照类和管理类的各项行政事业收费，并享受由政府提供的再就业小额贷款扶持，用工单

位享受国家对城镇下岗失业人员的补贴优惠政策。政府土地出让收益和筹集的促进再就业资金中安排一定比例资金，专项用于被征地农民再就业的技能培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、小额贷款担保贴息等。各区（市）县还采取规划市场、商业娱乐街，社区就业等办法，为被征地农民提供就业机会。

总体上讲，成都市的征地补偿安置工作是规范有序开

展的，被征地农民社会保障制度健全，征地补偿费用足额及时到位，住房安置遗留问题得到妥善解决，没有产生新的拖欠问题，被征地农民的合法权益得到了有效保护，工作成效明显。

二、保障措施

（一）严格执行 “五个不准”规定

在征地拆迁补偿安置工作中，认真坚持“五个不准”规定，即补偿安置政策不落实的不准拆迁，农民安置房点位不落实的不准拆迁，不按程序公告的不准拆迁，补偿安置资金不到位的不准拆迁，项目用地（单独选址）补偿安置资金未能足额拨付给征地单位的不准拆迁。

（二）依法完善征地安置补偿工作管理体制

首先是进一步明确征地管理责任单位，明确征地拆迁安置实施主体，不准企业或中介组织介入。二是建立征地工作重大问题集体决策制度和征地补偿安置工作督察制度。三是农迁房建设工程必须以公开招标的方式优选施工单位。四是加强财务管理，对征地资金进行全过程监督审计，严把征地补偿安置款支付关。五是抓好征地拆迁补偿安置中的党风廉政建设。

（三）坚持按规划用地，依法按程序征地

成都市切实利用土地卫片检查以及相关专项检查契机，严肃查处并纠正各类违反土地规划和产业发展规划、以租代征、非法将农用地转为建设用地、非法供地、严重侵犯农民利益等非法批地、供地、占地行为，坚持按照规划用地，依程序征地。通过规范用地和管地，进一步促进了征地安置补偿工作的规范实施。

三、存在问题

随着经济社会的快速发展，现行的征地安置补偿政策逐步暴露出一些不足和问题。

一是征地补偿标准与被征地农民的期望还有一定差距。现行的征地安置补偿标准，虽然在执行过程中已进行了提高，但仍不能完全适应经济社会发展形势，广大被征地农民也对修订政策的诉求也相当强烈。

二是住房安置实际执行标准不统一。中心城区各区在执行住房安置政策时，均不同程度提高了现行规定标准。虽然提高了补偿标准，有利于推动工作开展，但是由于各区之间的提高幅度不尽相同，导致相邻区域的农民相互攀比，给78号令的正常实施带来一定冲击。

四、下一步工作重点

下一步工作中，我们将继续以贯彻国务院28号文件为工作主线，认真执行国家土地宏观调控的政策，落实国家严格土地管理的措施，做好现行征地安置补偿政策修订工作，做到依法用地和管地，实现好、维护好广大被征地农民的合法权益，进一步促进社会和谐发展。

（一）修订完善征地安置补偿政策

围绕现行征地安置补偿政策在实际征地工作中出现的问题，我市对《成都市征地补偿安置办法》和《成都市征地农转非人员社会保险办法》进行修订，具体如下：

1、土地补偿

新办法按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定计算土地补偿费，按法定6－10倍的高限10倍确定补偿倍数；征收其他土地的土地补偿费按耕地标准计算。土地补偿费与土地面积相挂钩。对人均土地面积不足0.6亩，按0.6亩计算。避免了因人均土地面积差异造成人均所得补偿费用悬殊太大的矛盾。新办法明确规定土地补偿费支付给农村集体经济组织，用于分配给被征地需要安置的人员。

2、安置补助

新办法按照《中华人民共和国土地管理法》、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》规定的标准计算征收土地的安置补助费，主要用于缴纳被征地需要安置人员的养老保险费、医疗保险费和失业保险费，以及发放就业补助金或生活补助费。

3、农民社会保险

新办法在《成都市征地农转非人员社会保险办法》基础上作了进一步完善，即：

（1）原一类人员（男60周岁、女50周岁），由过去为其缴纳10年基本养老保险和10年住院医疗保险改为10年基本养老保险和10年基本医疗保险。

（2）原二、三类人员（男满40不满60周岁、女满30不满50周岁），改为为其一次性缴纳15年基本养老保险费、15年基本医疗保险费和领取额为24个月的失业保险费。

（3）原四类人员（男满18不满40周岁、女满18不满30周岁），在为其一次性缴纳领取额为24个月的失业保险费的同时，按每人3万元标准发给一次性就业补助金。

（4）原五类人员（不满18周岁），按每人1.8万元标准向其本人或法定监护人发给一次性生活补助费。

此外，新办法还规定发给的一次性就业补助金或生活补助费标准，每年按统计，随成都市上年城镇职工平均工资增长比例顺比提高。

4、住房安置

在住房安置补偿上，充分考虑我市产权制度改革，对农村土地和房屋进行确权登记并发证的情况，新办法在78号令基础上作了较大修改。

首先，新办法对拆除农村集体经济组织农业人口住房，以《农村房屋宅基地使用证》或《房屋所有权证》载明的正房建筑面积为依据，人均建筑面积在60平方米以内的，采取还房方式安置；农村集体经济组织农业人口《农村房屋宅基地使用证》或《房屋所有权证》载明的正房建筑面积超出人均60平方米的，超出部分按地上附着物正住房屋相应建筑结构的补偿标准给予补偿。其次，新办法对未在农民集中居住区安置住房的农村集体经济组织农业人口进行住房安置作了特别规定，选择现房安置的，按人均10.5平方米增加修建经营性用房，作为被安置人员的共有资产，量化股份，由所在地街道办事处组织经营，收益用于被安置人员生活补贴；选择货币补偿的，按人均10.5平方米,以上一统计经济适用房平均价格计算给予一次性补贴。第三，新办法规定土地被征收前，已在农民集中居住区安置住房的人员，不再安置住房；将持有《农村房屋宅基地使用证》或《房屋所有权证》的非农业劳动者纳入住房安置对象。

总体上说，新办法较大幅度地提高了征地补偿安置标准，反应了我市当前的补偿安置水平。

（二）采取有效措施化解征地矛盾

一是进一步做到依法用地和管地，坚决杜绝因各类违法用地导致侵害被征地农民权益的事情发生。二是尽快建立健全裁决机制，使被征地农民对其有争议的问题有统一规范的解决标准。对现行法律法规没有明确界定的内容，也通过裁决机制来解决。三是加强征地安置补偿信访处理工作，严格按照国务院《信访工作条例》和《成都市逐级信访制度》的规定，进一步畅通群众诉求渠道，妥善将各类问题和矛盾化解在基层，维护好社会稳定。

第五篇：关于完善税收征收制度和土地制度

一般来说,一国或地区的经济增长主要依赖于投资、出口与内需。因此,人们往往将投资需求、出口需求与消费需求统称为经济增长的三大“发动机”。但中国经济增长所取得的举世瞩目的奇迹,则主要依赖于投资驱动与出口拉动。

投资驱动增长是过去从苏联引进的模式,在计划经济下是非常普遍的做法,起初的动因是国家工业化战略。确立市

场经济体制的改革方向以后,这一模式事实上未发生根本转变。长期的投资扩张,在拉动gdp高速增长的同时,导致产业结构的演进与变迁已经形成了明显的“工业增长偏好”的路径依赖和消费与需求的不足。为了解决因市场容量约束引发的问题,在改革开放以后我们又向东亚国家学来了出口导向的增长模式。即,过度投资形成的过剩产能,以大量出口廉价制造品的形式加以释放,以此来维持较高的经济增长。

于是,“资本扩张型”和“出口导向型”成为我国经济增长的两个显著特征。

我国经济增长的特征是一系列制度安排作用的结果

上述增长特征,是一系列制度安排、作用的结果:

(1)财政包干与分税制的激励。从1980年开始的财政分权改革到1994年实行的财政“分灶”体制(分税制),有着特别的制度激励。分税制改革之前,地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%,分税制改革后,迅速下降到45%左右。而地方财政支出的比重则从1978年的52.6%上升到2007年的76.9%。“财权上移”、“事权留置”,形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。在行政等级、政绩考核、事权问责、任期制度等政府治理制度背景下,弥补缺口成为了地方政府的基本冲动,于是,地方政府将经济目标———财政收入放在了重要的位置。

(2)税制本身的制度激励。各级政府的主要预算内财政收入,大概一半以上来自生产型的增值税,即税收的多少是跟产值的多少直接联系在一起的,这就使得各级政府官员通过手里掌握的配置资源的权力(对重要资源的垄断与管制:如土地、矿藏等),大量投入资源,努力招商引资,极力追求产值的增长。

(3)由于政绩的考核及其干部的任期制度,导致了政府行为的短期化与预期不足,因此,追求gdp的数量扩张与粗放的“工业增长偏好”,成为其内在冲动。

(4)招商引资的竞争。由于gdp的增长依赖于投资与出口,所以“招商引资”成为政府的重要工作,且成效的高低与所提供的“优惠条件”密切相关。于是,地方政府追求gdp的增长转化为优惠条件的“区际竞争”,且这一竞争因政府行为短期化以及对企业进入“快见成效”的渴望进一步“加剧”。

(5)“优惠条件”引发的增长路径。优惠条件竞争导致了政府竞相提供廉价资源及其他低门槛准入。包括:一是提供大量廉价的劳动力,而低劳保、低工资又加剧了购买力不足,鼓励出口成为被迫选择。二是提供廉价的原料性自然资源以及土地资源,包括“低地价”甚至“零地价”,于是“区际竞争”又转化为对农地的侵蚀及其租金享益的“竞赛”,进而导致了资源的浪费与环境的破坏。

(6)预算外财政收入则依赖于获取“征地价格剪刀差”,从而进一步使土地掠夺与占用在已有的经济增长路径依赖下雪上加霜。于是,“低价征用农地———土地廉价出让———招商引资———增加产值———谋求政绩与财政收入”以及“垄断土地一级市场———拍卖优质土地吸引开发商———获取土地转让费以及房地产开发税费”成为了两条并行的逻辑链条。

增长方式转型在本质上是个制度问题,必须从制度创新上着手

中央从1995年就提出要转变经济增长方式,但“久转而无根本效果”。关键在于:政府主导经济增长的体制格局没有根本性转变。模式上表现为政府主导型的经济增长模式；体制上表现为政府对经济资源的控制、对要素流动的管制、对经济活动的过多干预；产业上表现为数量上的粗放扩张、对gdp的数量追求；发展格局上表现为对资源的掠夺、对环境的破坏,并进一步加剧发展的不平衡。

增长方式转型在本质上是个制度问题,或者说是个体制机制问题。因此,必须从制度创新上着手。目前的重点是:

第一,建立财权与事权相匹配的分税制度。新的分税制度必须具备这样的特点:一是公平性,保证制度安排的起点公平、调整过程公平以及结果公平；二是对称性,保证财权与事权的对称；三是激励相容性,既要激励地方政府关心当地经济发展和财力壮大,同时也有利于整个国民经济的协调、可持续发展,实现中央政府、地方政府、企业和民众的共赢。

第二,坚持和完善税收征收制度。生产型增值税的弊端是不利于促进产业结构调整和技术升级,抑制了企业技术改造和设备更新的积极性,特别不利于基础产业和资本、技术密集型产业的发展。新的“消费型增值税”已于2009年1月l日

起实施。尽管还存在进一步完善的必要性,但其制度效应必将推进自主创新、技术进步与产业升级。

第三,完善土地制度。一方面必须实行最严格的节约用地制度,按照建设资源节约型社会的要求,立足保障和促进科学发展,努力转变现行用地方式；另一方面必须建立城乡统一的建设用地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,通过土地价格的市场生成,在保障农民土地权益的同时提升用地成本,从而避免对土地资源的过度占用。前者是从管制的层面强化节约用地,后者是从市场的层面激励有效用地,从而瓦解现行的粗放经济增长方式背后的逻辑链条。促进土地利用方式的创新和土地利用效率的提高,意在加快经济增长由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。