城镇化建设资金PPP融资思路

第一篇：城镇化建设资金PPP融资思路

2020年城镇化建设资金缺口达42万亿

地方上哪融资

土地财政难以为继，融资平台融资职能将被剥离，面对城镇化建设所需求的巨大资金缺口，未来地方政府去哪儿融资？

目前，地方政府自发自还债试点已经启动，一些意在替换此前融资平台融资、更加规范的项目收益性债券融资方式也在不断涌现。业内人士表示，地方政府负债并不可怕，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模的扩张以及将以前融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”，做到对债务心中有数。与此同时，通过PPP模式，市政建设在引入资金的同时，也有望引入更有效率的私营资本的管理机制。

矛盾

地方债难填巨量资金缺口

国务院批转《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(下称《意见》)明确提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

《意见》指向非常明确，即堵住平台融资后门，打开地方政府债券融资前门。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，进一步推进地方政府债券改革，也意味着我国地方政府债券从“代发代还”经“自发代还”过渡终于迈向了“自发自还”的新阶段。

“地方政府债券自发自还不仅有利于降低地方政府举债融资成本，还有利于拉长债务期限，解决地方政府债务期限错配问题，是建立规范的地方政府融资体制的核心。”中债资信评估有限责任公司评级业务部霍志辉表示。

不过，霍志辉同时指出，未来地方政府直接发行一般责任债券将是大势所趋，但是短期内规模仍有限。数据显示，2014年试点自发自还地方政府债券的总发债额度为1092亿元，仅占2013年融资平台债券发行额的13.18%。

而若将地方政府债券的规模和城镇化建设需求资金相比较，则更能明显看出两者之间的“巨大”差异。财政部副部长王保安今年3月份曾表示，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币。就此，合肥市建设投资控股(集团)有限公司董事长吴晓东给《经济参考报》记者算了一笔账：离2020年只剩6年时间，平均每年投资约为7万亿元，假定每个城镇化建设项目资本金按30%的最低标准计算，70%须通过市场融资来完成。这样除每年地方政府将投入2万亿元左右作为项目资本金用于城镇化建设，剩下的5万亿元资金均将通过市场融资来实现“每年5万亿元的资金，完全依靠政府发债在目前是不现实的。”吴晓东说。

吴晓东告诉记者，今年试点自发自还的地区最高发债规模也不足150亿元，假设安徽省可自发自还债150亿元，筹集的150亿元资金需在安徽的16个地级市之间进行分配，以省会城市为例，若能分到40亿元，再将这笔资金下分至下一级行政区，一个开发区或县只能分到大约4亿元左右的资金“这个数目对城市基础建设来说只能是杯水车薪，完全不能解决城市基础设施建设的问题。”他直言。

短期内，政府债券不能成为融资“主力军”的观点得到了大部分业内人士的认同。另一位地方城投公司人士对《经济参考报》记者坦言，《预算法》尚未修订，法律上还存在障碍，地方政府债券根本无法置换此前地方融资平台已经形成的存量债务，自主发债形式上的意义大于实际意义“城镇化建设所需要的巨量资金还得依靠其他渠道来获取。”他说。

新路

项目收益性债券主打“准公益”

短期内政府一般责任债券规模有限，无法独扛万亿融资“大梁”。与此同时，一些创新的项目收益性债券融资方式也在不断涌现，这类创新瞄准的正是一些有现金流收入、但是需要政府一定补贴的“准公益”项目。

国家发改委今年5月下发一份文件，创新棚户区改造的债券融资方式。该文件首次提出将研究推出棚户区改造项目收益债券，即“对于具有稳定偿还资金来源的棚户区改造项目，将按照„融资———投资建设———回收资金‟封闭运行的模式，开展棚户区改造项目收益债券试点。”

与此同时，中国银行(3.430, 0.00, 0.00%)间市场交易商协会也于日前正式推出项目收益票据。7月11日，交易商协会发布《银行间市场非金融企业项目收益票据业务指引》，正式推出“募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具”。《指引》发布当天，交易商协会接受了郑州交投地坤实业有限公司项目收益票据项目注册，该项目注册12亿元，首期拟发行5亿元。据悉，该资金主要用于城市地下交通人防工程项目。

与融资平台作为主体融资不同，项目收益债券这种市场化的方式实现了发行主体与地方政府债务隔离，能有效防范传统融资平台模式带来的财政和金融风险。

实际上，项目收益债券弥补了当前准公益、却无确定现金流项目债券融资的空白。“运用项目收益债券融资方式的很多项目并非不需要政府补贴，但是在融资过程中，补贴部分和项目本身的收益部分会被划分清楚，由投资人自己判断风险。而以前，公益性、准公益性和经营性项目都混在一起通过融资平台融资，债务风险很不明确。”某大行债券承销人士告诉记者，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模扩张及将融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”。

“此前一提到地方政府债务问题，就笼统把经营性项目债务也涵盖在内，其实这部分可以通过项目收益化解掉，应该与政府信用隔离开来。”江苏省镇江市国资委[微博]副书记于文丰在接受《经济参考报》记者采访时表示。

中债资信评级业务部叶枫表示，考虑到监管层政策导向，我们可以预期未来地方政府将通过注入更多市场化的经营性资产或采取“政府购买”、“拨付改租赁”等更加市场化的支持方式将融资平台改造为能获取稳定经营性现金流的“特殊实体”，用来发行项目收益类债券。叶枫认为，在监管部门“市场化、经营性”原则指引下，将融资平台改造为发行项目收益类债券的“特殊平台”将是地方政府另一条规范化直接融资渠道。

探索

借PPP模式引入社会资本

除通过债券融资引入市场资金之外，市政建设也希望引入社会资本的管理机制和监督机制，在这样的背景下，财政部在今年力推PPP模式。

PPP模式即公私合作制，是指政府和企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。其具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设，如水厂、电厂、地铁、道路等，也可以用于很多非盈利性设施的建设，如医院、学校等。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP模式。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。

据悉，财政部此前正对PPP项目进行筛选，其中收益性项目或将作为PPP模式的推广重点。王保安说：“对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试。”目前，PPP模式正在全国多个省市推进。

值得注意的是，PPP绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”亚洲开发银行行长中尾武彦此前接受《经济参考报》记者采访时表示。

“对PPP模式的评价不能一概而论，只有在政府与民营资本企业实现双赢的前提下，PPP才是一种好的模式。”吴晓东表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建设资金与高效的运营管理，政府不缺的是风险小、现金流稳定的公共项目；另一方面，社会资本也希望投资一些风险小、收益稳定的项目，这刚好是政府所拥有的。“PPP本身是不能实现这种双赢的，只有通过公平、公正、公开的招标，在充分竞争的前提下，才能实现有效率的PPP模式。”他说。

第二篇：城镇化基础设施建设资金

根据测算，在未来城镇化过程中，到2020年，如果政府债务控制在60%以内，城镇化基础设施建设资金缺口或达20万亿元。

据经济参考报报道，28日，城市中国计划发布“探索更为高效的地方政府投融资模式”项目报告(以下简称“报告”)指出，根据测算，在未来城镇化过程中，到2020年，如果政府债务控制在60%以内，城镇化基础设施建设资金缺口或达20万亿元。专家指出，由于在现有的地方政府投融资体制中，政府在市政基础设施建设中融资责任极大。为避免因此形成的系统性风险，应大力发展非债融资，拓展城市建设融资渠道。

据了解，城市中国计划由麦肯锡携手哥伦比亚大学、清华大学共同合作创建，是致力聚焦中国城镇化的独立的公共-私营部门联合智库。

“在未来城镇化进程中，社会保障和市政公共设施将产生巨大的资金需求。”城市中国计划研究员李晓鹏表示，据2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2020年我国城镇化率将达到60%，这意味着，期间将有2.5亿农村人口进入城市。“根据我们估算，如果将社会保障方面的开支剔除，传统基础设施投资需求大约在20万亿至30万亿元之间”。

除传统基础设施投资外，传统城镇化与信息化的结合，也将在城市基础设施领域创造出不少于10万亿元的投资需求。“如果加上城镇化所需的20万亿至30万亿元，到2020年中国基础设施建设资金可能需要30万亿至40万亿元。”李晓鹏说。

“与此同时，按照当前价格水平计算，如果中国政府债务规模控制在60%左右，则到2020年可新增的政府债务(按不变价格估算，含国债)不会超过20万亿元。”李晓鹏说，在政府安全的负债空间范围内，我们预计，中国推进新型城镇化过程中，一般城镇化建设、农民工市民化成本以及信息化建设等资金缺口，大概在10万亿至20万亿元。

对此，中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，10万亿至20万亿元资金缺口并不离谱。

李晓鹏同时表示，在现有的地方政府投融资体制中，政府在市政基础设施建设中融资责任极大，除负责环境保护、基础教育、公共卫生等纯公共物品提供外，还需铺设地下管网、公共交通、社会保险等。随着地方政府需要融资支持的领域不断扩大，其结果必然是债务成本和风险不断上升。

“我国是单一制国家，如果地方政府失去偿债能力，中央政府负有不可推辞的救助责任，而政府同时是银行体系的主要所有者和控制者，这就意味着，地方债务风险与银行体系安全和国民经济捆绑。”李晓鹏表示，由于融资主体的单一性，任何一个方面风险过大出现危机都会对整个政府支出和债务偿还造成影响，容易形成系统性风险。因此，应大力发展非债务融资，拓展城市建设的资金渠道，让社会资本参与建设，以避免政府融资责任过大形成系统性风险。

财政部财科所所长贾康也表示，在城镇现有居民中，有2亿多人长期居住，但是没有取得户籍，没有得到真正市民化待遇。而获得待遇不仅仅是户籍的问题，还需要有基本公共服务供给。比如基础设施建设就需满足老有所得、老有所养、住有所居，包括就业机会、养老保障、教育条件、医疗系统，还需有住房保障。“所有的这些投入肯定是天文数字。因此，这就需要资金的支持”。

“而资金从哪儿来？”贾康表示，应利用多方合力，迅速打开资金支撑空间。他认为，未来资金将是由财政性资金、商业性金融资金、企业、民间市场主体的资本财力，以及一些可能加入公益性资金形成合力，形成PPP(公私合作关系)资助模式。对此，国家发改委宏观研究院资深研究员刘立峰表示，值得注意的是，由于地方债务压力较大，地方政府已明确认识到应吸引民间资本进入。但在面对市场关系问题上，观念却未能转变，因此，虽想吸引但总是失败。“我前一阵去海拉尔印象非常深刻，海拉尔供水公司希望吸引民营资本，民营企业也愿进入，但谈了30多个企业后仍

未成功，原因是认为民营企业要价偏高。”刘立峰说。

刘立峰认为，如果民营企业认为没有盈利空间，将难以吸引民资进入，因此，政府既要看到公共设施的利益所在，也需要转变观念。

第三篇：**县新型城镇化建设发展思路

河南县新型城镇化建设发展思路

根据青海省委十三届六次全体会议、黄南州十二届八次会议和河南县委十四届第48次常委会议精神，依照我县城镇化建设现状，根据城市发展规划，结合政府各部门提交的材料，形成如下发展思路。

一、积极推进农业转移人口市民化

当前，城镇化率已成为衡量一个地区经济社会发展现代化程度的重要标志，并在一定程度决定着一个地区经济可持续发展的潜力和水平。目前，我县户籍人口为4万余人，城镇户籍人员5千余人，城镇化率还达不到13%。

城镇化总体水平不高是制约我县经济社会发展的一个瓶颈。引导有条件的农民转为城镇居民，既有利于集聚城市人口，提高城镇化率，又有利于推动农村承包地、宅基地流转，将分散的农村建设用地复垦为耕地或生态用地等，实现可持续发展。在人口城市化转移方面，一是全面落实城乡统一的户籍管理制度。我县已全面推行户籍登记管理制度，取消了农业与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能；二是积极推动建立居住证制度。按照上级统一部署，积极推动实施居住证制度。以居住证为载体，通过健全与居住年限相挂钩的公共服务提供机制，为居住证持有人享有居住地基本公共服务、参与居住地社会事务提供依据；建立与就业、住所、参保及居住年限等相挂钩的积分制度，完善居住登记，为加强和完善流动人口服务管理提供有利条件；三是完善进城落户农民住房保障机制。加快实施保障性安居工程，进城落户农民与城镇居民享受同等住房保障政策；将有固定经营场所或稳定收入，且住房面积、收入水平符合政府公布的住房保障标准的进城落户农民，纳入就业所在地住房保障范围；四是完善进城落户农民随迁子女接受教育保障机制。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育的权利，保证随迁子女平等地接受义务教育；完善公益性、普惠性学前教育政策，创造条件逐步满足随迁子女入园需求；五是完善进城落户农民社会保障机制。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，进城落户农民在城镇单位就业的，随同单位参加城镇职工养老保险和当地的失业保险；灵活就业的，以灵活就业人员身份参加城镇职工养老保险；随迁未就业的家庭成员，可参加迁入地城乡居民基本养老保险。

二、全面提升城市功能，加快提升城市公共服务水平

十三五”期间，我县通过开展住房条件改善工程、城镇基础设施建设等工作，先后建成集中供暖（一、二、三、四期），解决了县城的供暖问题,建成了河南县污水处理厂，建设污水管网8.0公里,服务区域面积6.9平方公里，服务人口达到3.1万人；建设垃圾填埋场3座，对县城生活垃圾进行全覆盖的处理；县城范围内建成停车场7处，有效解决了县城停车难的问题。并先后建成了白螺湖、博物馆、腾格里赛马场等民俗旅游设施，提升了城市品位，增强了旅游吸引力；建成了体育场、电影院、民族团结和党风廉政文化广场、党建广场等一批休闲娱乐场所，丰富了群众的业余生活；建成了蒙和主题公园、河曲生态公园等休闲绿地公园，改善了人居环境。通过一大批项目的实施，城镇居住条件得到显著提升，群众幸福指数明显上升。

现有城市基础设施基本满足了县域居民的生活需求，但随着城镇化建设的发展，城镇转移人口的增加，城市基础设施势必要进行改扩建，因此，在提升城市服务功能方面，一是通过加快城镇重大工程建设，合理布局道路、排水、雨水、供热及环卫设施场站，补齐城乡基础设施短板，加大城镇区建设面积，提升人口聚集城镇的城镇化水平，提高城镇综合承载力。推进河南县海绵城市建设，持续推进集中供暖二期煤改电项目，通过取缔10蒸吨以下锅炉，使用清洁能源供暖；二是完善县城的综合交通体系、供排水、供热供气、污水垃圾处理、环境卫生、园林绿化、电网、通讯等基础设施专项规划，建立科学高效的城镇规划设计机制，坚持建管并重，加强城镇管理，积极推进县域国土空间规划体系建设，使城镇开发边界更加清晰；县城服务能力显著增强，营商环境显著改善，常住人口数量稳步增长，城镇化率、县城垃圾集中处理处置率、城镇生活污水集中处理率有效提升；逐步完善“街长制”“门前三包”等规章制度和管理办法，逐步把城镇管理纳入法制化轨道，形成以制度管人，以制度管事，提高城镇规范化管理水平；三是持续加强对外交通联系，融入区域协调发展，进一步推动区域良性户主发展、逐步缩小区域发展差距；四是加快农村交通基础设施建设，推动基本公共服务均等化，大力推动城乡基本公共服务均等化、缩小城乡生活水平和生产条件的差距。实现城乡公交一体化，公交服务延伸至村落，满足村民对外的出行需求。

三、提升乡镇基础设施建设水平，加快城市群建设。

一是按照河南县总体规划（2012-2030）、县城控制性详细规划，对县域村镇体系的规划进行编制调整，完成河南县“多规合一”等专项规划，使城乡发展规划体系日益健全；二是加快河南县蒙藏医药特色小镇、高原美丽城镇建设进度，提升基础设施建设水平，依托全国特色小镇打造计划的有力支撑，将蒙藏医药小镇做大做强，带动县域经济社会快速发展，同时，坚持把产城融合作为推动城镇持续健康发展的基础，引导重大产业项目、重点企业向园区集聚，有序推进城镇化进程，奠定可持续发展基础。

四、辐射带动新农村建设，推动基础设施与公共服务向农村延伸。

近年来，我县通过大力整合扶贫项目资金，全县累计开展危房改造2742户（2019年实施299户）、建设高原美丽乡村24个（2019年划实施4个）、生态文明小康示范村29个（2019年计划新建11个）、城乡公共厕所32座（2019年实施20座）、农牧区居住条件改善工程300户；自2011年以来，共实施奖励性住房2000余套，有效解决了群众住房问题。

加快城镇基础设施、公共设施建设，补齐短板，以县委“一心两镇三点”发展战略为抓手，结合高原美丽小镇建设，以优干宁镇蒙藏医药特色小镇建设为中心，辐射周边乡镇，以大力发展文化旅游产业为重心，将宁木特镇打造为“高原美丽城镇”、将赛尔龙乡作为茶马古道特色小镇建设；依托高铁过境的有力资源，强化特色旅游产业发展，将柯生乡作为蒙藏文化特色小镇进行建设，在高铁路线周边设立大型宣传牌，加强对河南县文化旅游品牌的宣传；多松乡依托现有仙女洞、仙女湖、吉岗山等景区，持续加大基础设施建设，积极开发旅游景点，将多松乡打造成高原特色旅游小镇；托叶玛乡依托现有瀞度矿泉水厂，加大工业开发力度。依靠紧挨优干宁镇的有力地理位置，积极开发牧家乐、马背旅游等文化产业，将工业和旅游产业作为发展的两条主要途径。同时，积极创建河南县工业园区、文化园区、有机园区建设，大力推进河南县科研成果转化基地和草生态博物馆建设；推进县城主要街道风貌改造，打造城市形象，提升城市品位。

五、完善城镇住房制度，建立购租并举的城镇住房制度，完善城镇住房保障体系。

十三五以来，我县先后实施了保障性住房1880套、干部周转房333套、棚户区改造2523户，解决了群众的住房问题。下一步，我县将从两方面着手，完善城镇住房制度。一是持续推进保障性住房配套基础设施建设，强化保障性住房租赁工作；二是根据住房和城乡建设部《公共租赁住房管理办法》（第11号令）和住建部、财政部、国家发展改革委《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）及青海省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门《关于青海省公共租赁住房共有产权管理办法的通知》（青政办〔2015〕223号）等有关规定，结合我县实际，建立保障性住房流转机制，完善出售制度，2019年我县按照县域实际经济发展水平和公共租赁住房供需情况，在确保持有数量能够满足租住需求的前提下，拟出售公共租赁住房390套，后期，将根据文件精神及实际需求，对保障性住房给予适当数量的出售；三是建立购租并举的城镇住房保障制度，在稳妥保证低收入家庭住房保障的基础上，加大房地产开发支持力度，刺激河南县房地产市场的发展。

第四篇：突破城镇化建设的资金“瓶颈”

突破城镇化建设的资金“瓶颈”

董仕军（中国社会科学院金融研究所博士后）

城镇化建设是十八大确定的经济建设“新四化”的重要内容，既涉及基础设施建设，也涉及民生改善，两者对资金的需求都很大。在有限的公共财政资源条件下，满足多方面支出需求，考验着地方政府的智慧和能力。因此，地方政府未来的融资方案是决定建设成败的必要条件。

中国需要一条平衡、健康、可持续的融资之路

从公共服务均等化目标出发，城镇化过程中将产生对基础设施以及其他公共服务的大量需求，相应的建设资金保障是一个重要环节。

城镇化是我国拉动经济增长的新动力，是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前中国的城镇化率只是达到了世界平均水平，2011年中国城镇化率首次突破50％关口，达51．3％，城镇常住人口首次超过了农村常住人口。财政部财科所的研究表明，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5．9个百分点，“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。

城镇化是工业化过程中农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇转移的过程。从公共服务均等化目标出发，城镇化过程中将产生对基础设施以及其他公共服务的大量需求，相应的建设资金保障是一个重要环节。目前中国城镇的市政公共设施普遍欠账严重。随着城镇人口的增加，市政公共设施的建设包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁等，这部分资金需求将迅猛增加，此外，适应公共服务均等化发展要求，教育、社保、医疗和公共卫生等公共服务也需要大量增加。过去城镇化的欠账和未来城镇化的资金需求是地方政府面临的最大难题，需要找到一条平衡、健康、可持续的融资之路。

由于现行法律规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。举借债务的资金来源渠道比较单一，地方政府性债务主要来自银行贷款；债务偿还对土地出让收入依赖较大，如处理不当有可能引发金融风险。大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理，由于举借债务主体与资金使用主体脱节，责权不清，增加了中央财政负担和风险。针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等还没有

建立。债务缺乏统筹管理，融资平台公司公益性项目和经营性项目债务管理不够规范，“混借、混用、混还”现象较为普遍，不利于落实地方政府偿债责任。地方政府投融资平台公司管理不规范，融资平台公司数量庞大、债务规模大，盈利能力较弱，缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱出现亏损。

城镇化融资路径值得思考

从融资途径上看，地方政府通过平台公司实现所谓 “创新”融资方式开展的融资渠道受到严格限制。

为此，中央政府采取了一系列措施，对地方政府的担保行为、集资方式、土地转让都给予制度性的限制安排。金融监管部门对地方政府投融资平台公司和地方出资设立的国有企业融资行为也进行严格规范，对银行业的贷款行为进行了限制。从融资途径上看，地方政府通过平台公司实现所谓“创新”融资方式开展的融资渠道受到严格限制。城镇化融资路径是当前值得思考的紧要之事。

城投债是我国特有的一种融资手段，属于企业负债，是地方政府投融资平台及地方出资设立的国有企业发行城建类债券的统称，是根据发债用途给予命名的，一般是相对于产业债而言的，主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，或其他资产证券化的创新方式，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。随着我国资本市场的进一步发展，城投债券作为中国债券市场的“准市政债”，发行规模还会稳步扩大，一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道，同时也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品。中国国债登记结算公司发布的《2012债券市场统计分析报告》显示，2012年债券市场共发行各类债券8．6万亿元，较2011年增加9231．72亿元，同比增长12．02％。最近，学界和社会民众对城投债券产生了风险怀疑，认为违约风险在漫延。研究认为总体上风险是可控的，这一点各地政府在全国的审计中已得出了结论。从微观主体分析，地方投融资平台公司申请发行债券，有比较严格的限制条件，这在相当程度上控制了城投债的发行规模，也降低了“城投债券”的风险。为了

防止债务偿还责任在几届政府之间的不均衡，避免出现政府还款中的道德风险，防止本届政府只借款不还款，逃避还款责任，针对城投债券，还规定了专门的偿债均摊机制，也就是将债券还本的压力在债券存续期内进行合理分摊，避免在最后一年累积过大的还本压力和风险。因此，笔者认为，对清理后退出平台管理的地方政府出资国有企业，在符合条件的情况下可以继续鼓励其发行城投债，支持未来城镇化建设的资金需求，鼓励其运用BT模式进行资金运作，参与城镇化建设。

此外，国际上流行发行地方政府债券（LocalTreasuryBonds），又称为 “市政债券”（MunicipalSecurities），也是筹集地方政府建设资金的重要渠道，它是指国家的地方政府、地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的来源或担保。地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种“银边债券”，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。在美国，地方政府债券通常分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。目前全世界已有多个国家实行地方政府债券模式，其中美国和日本的地方政府债券发行规模最大，发行模式也最具代表性：美国的市政债券代表了分权制国家的地方债券市场制度；日本的地方政府债券则代表了集权制国家的地方债券市场制度。

筹资方式迈出重要一步

将地方政府债务显性化，降低政府融资成本，明确将债券资金纳入预算管理，最大限度地发挥债券资金的使用效益。

2009年，受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，财政收支十分紧张，我国经济发展非常困难。为解决法律约束地方政府直接发债的问题，也为进一步扩大内需，保持经济平稳较快发展，中央政府决定2009—2011年财政部每年代理发行2000亿元地方政府债券，并对债券在省级政府间进行合理分配。各省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人民代表大会常务委员会审查批准后，由中央财政代理发行债券，所筹资金纳入同级预算管理，资金归还由地方按规定上缴中央财政统一归还。这种筹资方式，与中国式城投债相比，又

向前迈出重要一步，与国外地方政府市政债相似度更高。

此后，为更进一步强化地方政府的偿债责任，提高地方政府管理发行债券的水平，2011年和2012年两年中央政府决定在确定的地方政府债券发行规模内，本着自愿原则，选择了经济基础较好、债务负担较轻、资本市场发育成熟的上海、浙江、广东、深圳作为地方政府自行发行债券的试点省（市），其余省（区、市）仍由中央财政代理发行。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。这项改革的核心是将发行的技术环节工作交由地方政府去执行，这样可以提高地方政府发行市政债（地方政府债券）在操作层面上的能力。与中央财政代理发行地方债券相比又向前走出一步。

笔者认为，我国目前对地方政府债务采取“总量控制、统一还本”的代理发行或少数地方自行发行债券的方式举债维护了国家法律尊严，部分抑制了地方政府债务管理的失控局面，将地方政府债务显性化，降低政府融资成本，明确将债券资金纳入预算管理，最大限度地发挥债券资金的使用效益。这种试点发债的管理方式可选择经济实力较强的地方进一步扩大范围，提高地方政府对债务发行和管理方面的经验，为将来拓展融资渠道做好技术上的准备。也是解决城镇化资金不足的重要来源。

总之，城镇化建设的资金供给需要政府公共财政增加支持，更需要社会资本共同参与，形成综合力量，打“组合拳”。只要能够有充分的法律授权、健全的债券市场、规范的管理制度和丰富的管理经验，进一步提高资金来源的社会化程度，城镇化建设融资就会走出一条宽阔的道路。

第五篇：城镇化建设资金筹措管理经验交流

根据省委、省政府关于实施城镇化发展战略，全省确定了以３年时间，用3亿元打造“**百镇”，我们**县，城关地区被列入二级城镇规划，**镇被列入四级城镇规划。按统一要求，每个镇投入无偿资金312万元，有偿资金700多万元，并用这1000万元通过融资平台撬动8000万元投资建设规模。我县基本属于“吃饭”财政，而城镇化建设投资很大，每年县级财政安排的建设资金只有三四百万，完全靠财政搞建设很不实际。因此，唯有在资金筹措上进行创新，遵循“优化环境引一块、政府举债借一块、财政贴息调一块、整合财力集一块、民间资金活一块”的思路，小城镇建设资金才能变成源头活水。

一、整合财力，发挥财政职能作用

在县级财力紧张，专项资金规模小，总量少的情况下，要加大县财政统筹力度，将预算内外资金整合使用，并吸收社会资金，集中财力兴办城市公用设施建设。对以下资金可以集中使用：城市维护建设税；土地增值税；城镇土地使用税收入；国土部门取得的土地收益；城建部门收取的市政公益设施配套费；旧城改造取得的收益及房屋开发公司上交的部分收益；水务、环保部门收取的水资源费、排污费；电力部门收取的工业用电附加；交通部门取得的上级返还资金；社会对城市基础建设的捐助资金；财政预算安排的建设支出。

把这些资金整合起来，由政府统一使用，集中建设几个能拉动全县经济发展和百姓关心的城建项目，发挥政府的引导作用。同时，深化城镇财政管理体制改革，按照分税制原则，建立有利于城镇财政增长的体制，调动城镇生财、聚财、理财积极性，增强经济活力；打破行业保护，对基础设施项目建设实行政府招、投标管理，在建设中，财政部门应发挥职能作用，加强资金监管力度，对项目进行跟踪问效；财政部门重视小城镇债务管理，对已形成的债务进行清理，摸清底数，建立必要偿债机制，镇政府要为化解财政风险创造良好环境，做到统筹规划、分步实施、量财办事，使城镇真正成为经济繁荣、功能齐全、特色鲜明、环境优美的都市。

二、盘活存量，扩充建设资金来源

小城镇基础设施建设可考虑走以城建城、以城兴城的城建市场之路，最大限度地盘活存量，吸引增量，不断扩充基础建设资金来源。对属国有资产部门管理的公有资产，通过拍卖等方式筹集资金，也可进行部门间合理配置整合，避免资产闲置浪费和重复建设。国有企业改制在保证职工合理安置前提下，可对社会公开拍卖，拍卖多得部分可用于城镇建设；对一切可经营的城镇基础设施，都可将其所有权和经营权剥离，采取卖、租、抵押等办法推向市场，通过转让经营权、收益权和股权进行融资，从而最大限度地盘活存量，吸引增量，不断扩充建设资金来源，进入投资、回收、再投资滚动发展的良性循环轨道。

对基础设施建设项目分类处理。将基础建设项目划分为非赢利、微利、赢利性质。非赢利性主要用地方税收收入建设；对微利性项目可考虑适当财政补贴，主要利用商业资金建设；赢利性项目完全商业运作，并以此作为我县财源增长点。对已建成项目进行全面梳理，在充分论证基础上，有些项目可有价或溢价转让，有些项目可改制进行商业化运作。

有偿转让公用事业部分股权。对一些有投资回报的给水、排水、垃圾处理等公用事业，实行收费式经营，谁投资、谁经营、谁受益，实现政企分开，走社会化服务、市场化运营、企业化经营的路子，由福利性服务向经营性服务转变；适当转让城镇维护管理权，节省开支。对于城镇环境卫生、绿化等维护管理，可以向社会公开招标，由企业管理；有偿转让公用设施冠名权。将一些街名、路名、站名、校名、公交线路牌进行有偿、有期限地转让。对社会投资者捐助的部分公益事业项目，可以永久冠名。

三、经营城镇，用活用足土地资源

城镇土地是政府掌握的最大资产。近年来，我县成立了土地储备中心，通过有效运作，以地生财，筹集到大量的建设资金。今后还要科学合理调整中心区和繁华地段用地性质，对建成区域进行功能改造和升级，根据市场供求关系有计划有步骤地分期分批出让土地，实行整体规划，分段开发，储备一批，开发一批，政府可垄断一级土地市场，放开二级土地市场，将土地增值收益尽可能收到政府手中，谋求土地效益最大化。

全民造环境，提高土地附加值。要在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一基础上，把经营城镇的思路贯穿到城镇规划、建设、管理全过程，树立城镇形象，营造城镇品牌，提高城镇档次，从而使城镇土地资产不断增值。要把环境创新摆在突出位置，坚持以人为本，绿化、美化、亮化城镇，增添新的人文景观，把城镇形象提高到一个新的层次。同时，着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境、政府服务环境，不断提高城镇的吸引力、凝聚力，以此造商机、造人气，带动土地升值。

四、拓展渠道，广泛吸引民间资本

在城镇化建设中，我们应把主要精力放在搞好规划和管理上，坚持“政府引导、市场运作、产业支撑、突出特色”的方针，拿出一个比较具体的、可行的带有战略性规划蓝图，许多事交给民间去办，把民间的财力吸引过来，让他们投入到各项建设。具体地说，就是把我们的资源配置权、管理权变得可以经营，以商品方式转让给民间，可通过财政贴息等形式，引导民间资本投向城镇基础设施，使民间成为小城镇建设、投资和消费的主体。同时，大力做好基础设施项目的招商，力争招商上规模、上档次、上水平，按企业化、市场化、民营化思路，积极拓展筹资渠道，大力推行委托招商、代理招商、专业招商等按市场经济运行规则运作的招商方式，广招四海客商。

吸引民间资本进行建设。必须消除城镇化建设体制上的障碍。财政、建设、公交、土地等职能部门建立有利于城镇发展的体制和政策环境：一是全面改革城镇户籍制度，降低农民进入城镇门槛。二是推进城镇用地改革。按既有利于保护耕地，又利于促进城镇化建设原则，妥善解决用地供需矛盾，同时进一步完善融资、购房、发展二三产业等相关政策，不断提高城镇吸引力。

“问渠哪得清如许，唯有源头活水来。”城镇化建设是一项需较大投入的系统工程，特别是基础建设作为改善投资环境和拉动经济增长的重要因素，具有投资大、回收期长等特征，只有广开渠道，举全社会之力，小城镇建设资金才会有充足的保障。同时，城镇化建设融资问题不仅仅是财政问题，还涉及到社会方方面面，是一个系统工程。只有站在发展高度，打破行业、部门界限，统一协调，统一运作，建设资金筹措就有更多的新思路，新机制、新办法。