第一篇：俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革
俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革
孙凌齐
2011-03-06 22:41:48
来源：《当代世界与社会主义》2005年第5期
[内容提要] 最早的俄行政区划单位是省。十月革命后，国家行政区划进行了几次大的改动，增加了自治区、自治共和国、边疆区等。苏联解体后，联邦主体成为国家的最高行政区划单位。虽然行政区划的外在表现形式是地域划分，但是国家的政治、文化、人口以及经济等人文社会因素才是行政区划的最重要的划分标准。研究俄罗斯联邦行政区划，不仅有助于我们了解当前俄罗斯联邦行政区划的现状和改革的必要性，而且对我们国家的行政区划改革也有一定的借鉴作用。
[关键词] 俄罗斯；行政区划；历史；改革
[分类号] D5 [文献标识码] A [文章编号] 1005-6505(2005)05-0106-05
俄国是一个地域辽阔、资源丰富、人口稀少的多民族国家。由于疆域的不断扩大以及社会制度的几次变革，行政区划单位也处在不断的变动之中。本文依据大量的第一手材料，简要描述俄行政区划演变的基本轮廓，力图将这一演变过程同当时的政治和经济发展联系在一起，以求从另一个侧面为俄罗斯问题研究提供有益的素材。
一、俄行政区划演变的历史
1.沙皇时期行政区划的演变
俄国的第一个省是1702年彼得大帝在从瑞典人手里抢来的波罗的海沿岸地区建立的。1708年12月18日俄又通过法令，建立了8个省：莫斯科省(管辖39个县，280万人口，人口密度为每平方公里18人)、圣彼得堡省(管辖28个县，200万人口，每平方公里4人)、阿尔汗格尔格罗德省(管辖20个县，90万人口，每平方公里0.6人)、基辅省(西部边界包括第聂伯河在内，管辖56个县，70万人口，每平方公里2.5人)、斯摩棱斯克省(管辖17个县，50万人口，每平方公里5人)、喀山省(管辖71个县，100万人口，每平方公里0.6人)、亚速海省(管辖77个县，160万人口，每平方公里3.6人)、西伯利亚省(包括彼尔姆省和维亚特卡省的北部，管辖30个县，70万人口，每平方公里0.05人)。到1719年，俄国共建立了11个省。1780年颁布的地方自治法令，首次将行政区划分为两级地域单位：省——拥有30—40万人口，县——拥有2—3万人口。1781年6月13日的法令将整个俄国划分成40个省。
到20世纪初，沙皇俄国已经拥有78个省和19个州，其中41个省和6个州位于俄联邦境内。管理省和州的首脑是省长，由沙皇亲笔签署的上谕任命和罢免。作为最高权力的代表，省长的地位高于省里所有的公职人员。省长只接受皇帝和执政参议院的指示和命令，并且只向他们作书面和口头汇报。根据1897年5月26日的法律，参议院如果要对省长进行侦讯、将其交付法庭、临时或彻底解除其职务时，必须预先得到皇帝的许可。
从1775年起，沙俄帝国设立了十个总督管辖区：华沙总督管辖区(管理波兰王国的十个省)、维尔纳总督管辖区(管理维尔纳省、格罗德诺省和科夫诺省)、伊尔库茨克总督管辖区(管理伊尔库茨克省、叶尼塞斯克省和雅库茨克州)、高加索总督管辖区(管理高加索地区的省和州)、基辅总督管辖区(管理基辅省、沃伦省和波多利斯克省)、莫斯科总督管辖区(管理莫斯科省)、阿穆尔河沿岸总督管辖区(管理阿穆尔州、外贝加尔州、滨海州和萨哈林岛)、斯捷普诺耶总督管辖区(管理阿克莫林斯克州和塞米巴拉金斯克州)、土耳其斯坦总督管辖区(管理谢米列奇耶州、外里海州、锡尔河州、萨马尔罕州和费尔干纳州)、芬兰总督管辖区(管理芬兰大公国的八个省)。
一个总督管理几个省。接受总督领导的省长只能通过总督向沙皇政府报告自己的活动。
除行政区划外，宗教教会还在俄国设62个教区，这些教区绝大多数同省的疆界相吻合。
沙皇俄国共有14个军区，俄罗斯境内有6个：圣彼得堡军区统辖6个省，莫斯科军区统辖14个省，顿河军区统辖顿河的军队，喀山军区统辖10个省，西伯利亚军区统辖4个省和1个州，阿穆尔河沿岸军区统辖3个州和萨哈林岛。
2.十月革命后的行政区划改革
十月革命后，苏维埃俄国废除了沙皇俄国时期将俄罗斯民族作为统治民族的政策，开始实施联邦制。
1917年11月2(15)日通过了《俄国各民族人民宣言》，规定俄国各族人民享有平等和主权，有自由自决直至分立并组织独立国家的权利。[1]1918年发表的《被剥削劳动人民权利宣言》宣布，“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”[2]。1919年通过的俄共党纲也规定，“党主张按照苏维埃类型组织起来的各个国家实行联邦制的联合，作为走向完全统一的一种过渡形式”[3]。根据这些文件精神，在俄国建立了两种行政区划形式：以俄罗斯联邦境内的自治区为基础的联邦制和苏联各独立共和国的联邦制。
于是在“让一切非俄罗斯民族成立了自己的共和国和自治区”[4]的基础上，确立了三种苏维埃自治形式：苏维埃社会主义自治共和国(1919年建立的巴什基尔苏维埃社会主义共和国，1920年建立的鞑靼苏维埃社会主义自治共和国、土耳其斯坦苏维埃社会主义自治共和国、吉尔吉斯苏维埃社会主义自治共和国，1921年建立的哥里苏维埃社会主义自治共和国、达吉斯坦苏维埃社会主义自治共和国、克里木苏维埃社会主义自治共和国，1922年建立的雅库特苏维埃社会主义自治共和国)；自治州(1920年建立的楚瓦什自治州、沃特自治州、马里自治州、卡尔梅克自治州，1921年建立的科米(济良)自治州、卡巴尔达自治州，1922年建立的卡拉恰耶夫自治州、阿迪格自治州、车臣自治州、布里亚特—蒙古自治州、奥伊罗特自治州)；劳动公社(1918年建立的伏尔加河流域日耳曼人劳动公社，1920年建立的卡累利阿劳动公社)。自治共和国是自治的最高形式——有自己的法律体系和宪法、最高权力机构和管理机构，各机构的名称都同全俄相应机构的名称相同；有些自治共和国最初还有自己的武装力量，并参与外交和外贸交往，有运输管理和发行货币的权力。[5]但到了1920年，后一项职能就被中央收回，交给全俄机构。自治州在法律地位上拥有行政区划最大单位——省的所有权利。而两个劳动公社到1923年就改建成为卡累利阿苏维埃社会主义自治共和国和伏尔加河流域日耳曼人苏维埃社会主义自治共和国。
从1917年开始，还逐步建立了一些民族自治区(比如，将阿尔泰省从托木斯克州划分出来，将布克耶夫省从中亚乌拉尔州划分出来)，与此同时，俄罗斯帝国原有的省和州开始瓦解。
1922年12月30日苏维埃社会主义共和国联盟成立后，国家计划委员会提出将全国划分成21个大经济区，其中11个区在俄联邦欧洲部分(一个西部区包括了整个白俄罗斯苏维埃社会主义共和国，还有一个南部采矿工业区是乌克兰苏维埃社会主义共和国的一部分)，9个区(包括3个吉尔吉斯—土耳其斯坦地区)在俄联邦亚洲部分。
1923年4月俄共(布)第十二次代表大会同意根据国家计划委员会制定的行政区划方案划分区域。当年就将国家的“铁匠铺”乌拉尔的3个省份——叶卡捷琳堡省、彼尔姆省、车里雅宾斯克省连同秋明省合并成为大乌拉尔州，中心设在叶卡捷琳堡(1924年改称斯维尔德洛夫斯克市)。该省管辖15个区(1925年又补充进来一个民族区——科米—彼尔米亚克区)。1924年开始将顿河州、库班—黑海州、斯塔夫罗波尔省和捷列克省组建为东南州，但最终还是决定建成北高加索边疆区，中心设在顿河畔罗斯托夫市，同时还包括高加索的哥里自治区和格罗兹尼区。接着又于1925年建立了西伯利亚边疆区(由鄂木斯克省、新尼古拉耶夫斯克省、托木斯克省、叶尼塞斯克省、阿尔泰省以及奥伊罗特自治州组成)，中心设在新尼古拉耶夫斯克市(后改称为新西伯利亚市)。1926年组建远东边疆区(由阿穆尔省、外贝加尔省、滨海省、堪察加省和萨哈林岛北部组成)，中心设在哈巴罗夫斯克市。
1929年1月14日全俄中央执行委员会主席团宣布，行政区划改革告一段落。共建立了13个大行政区划单位(6个州和7个边疆区)。在俄罗斯联邦境内共建立了176个区(取代了1923年的766个县)。州包括了俄罗斯居民明显占多数的地区以及国内所有的老工业基地；边疆区是多民族地区以及发展农牧业和林业经济的地区；而民族区划单位(7个自治州)绝大多数都在北高加索边疆区，同其他边疆区相比，其经济明显落后。[6]边疆区内保留所有的自治州建制。
取消革命前的行政区划单位和扩大行政区划所有环节的等级是符合当时的革命形势的，即自上而下改革社会和平衡所有地区的经济发展水平。这种做法主要是根据新经济政策的原则，通过扩大区域化，建立经济相对自给自足的“特殊经济同盟”[7]——更大的州和边疆区，让这些地区能够根据自己的资源和商品交换的需求，利用当地的生产力，生产出更有特色的产品。
20世纪30年代，随着新经济政策的夭折以及工业化和“全面”集体化的“推进”，新一轮行政区划改革几乎在第一轮改革刚结束时就马上开始了。
这一轮改革使苏联的“不完全”联邦制向“社会主义单一制”迅速过渡。这个阶段经历了1938年的肃反、1941年的卫国战争和战后权力超常集中的过程。20世纪30—50年代苏联大规模的行政区划改革建立了严格垂直的政治领导，直接由莫斯科通过党政部门各级官员、各部门人民委员会、集体农庄和国营农场系统以及兵营式的“分支系统”来统一管理国家的工业、建设和大部分农业。
早在1930年夏季联共(布)第十六次代表大会上，斯大林就对“区域划分的总涵义”做了这样的阐述：扩大乡而把它们改为区，取消省的建制，而把它们改为较小的单位——专区，最后“成立州作为中央的直接据点”。[8]进一步改革行政区划就是将这些“据点”扩大到几十个区划单位，把它们置于中央的监督之下，实行真正的“社会主义的单一制”。
一方面，实行“全盘”集体化要求将行政区划的单位划小，将基层的区分散开来(比如，在乌拉尔州就有200多个区)，以利于对集体农庄和国营农场的领导。另一方面，实行工业化又要求经济管理的部门原则高于地域原则。于是，1932年将最高国民经济委员会分为重工业人民委员会、轻工业人民委员会和林业人民委员会，开创了建立各部门委员会作为振兴经济的部门的先例。
行政专区是20世纪30年代行政区划改革中的一个独特现象，建立后很快又取消了。专区的数量总共不超过十个。
赫鲁晓夫上台后，在批判斯大林个人崇拜的同时，又着手进行“恢复列宁原则”的两种不同的行政区划改革：第一种改革是修改“歪曲列宁民族政策”的行政区划，于1957年恢复了被强制移民的巴尔卡尔人、车臣人、卡拉恰耶夫人、卡尔梅克人的自治区；第二种改革是改变中央集权的计划经济和监督方针，提出“将具体领导工业和建设的重心转移到地方，靠近企业和生产部门”。
在1957年2月苏共中央全会上，赫鲁晓夫建议，把“按行业和部门管理的模式变成按地域原则管理的新模式”[9]。为此成立了国民经济委员会。最初曾计划将全国分为20个大经济区，但迫于各方面的压力，国民经济委员会这个新体系被分成若干块，“列入到”行政区划网中：在俄联邦境内建立了70个国民经济委员会(占全苏行政区划总数105的2/3)，覆盖了14个自治共和国及55个州和边疆区；莫斯科市设专门的国民经济委员会。
苏联最高苏维埃于1957年5月10日批准的《关于进一步完善工业和建设管理机构》的法令指出，统一的中央无法深入管理10万个生产部门和20万个企业，计划将国民经济委员会变成经济管理的主要环节。在不久的将来把自治共和国、边疆区和州变成同专业化和合作化有关的行政经济单位。国民经济委员会对隶属于它的企业和国民经济委员会拥有全部权利和责任，并将75%的工业和建设组织的设备合并起来，用自己的资金(利润、折旧基金、节约资源得到的资金)进行基本建设投资。声明指出，“通过改革工业和建设管理体制，极大地调动了地方机构的主动性„„为我们的经济开辟了补充资源。”[10]
最初，这种做法在减少原料和产品在运输中的损耗、加强同一地区企业之间的合作化联系方面确实产生了积极的效果，仅头两年(1958—1959年)，国民经济委员会就保证了工业和建设产品的年增长率超过往年(7%)，达到12%，由于降低成本和生产超计划产品，使整个国民经济得到了较大幅度的提高。但是，国民经济委员会常常把保证地区利益作为自己的首要任务，助长了地区主义。
1962年赫鲁晓夫又建议修改宪法，打算用新宪法的形式将国民经济管理的新结构固定下来。宪法草案第94条规定，“地方苏维埃根据生产和地域原则组成”。赫鲁晓夫坚持要让最高苏维埃和其他苏维埃在经济领导中发挥更大的作用。国民经济委员会成为苏联行政区划的第二种尝试。但是，扩大国民经济委员会的权利是同当时国家稳定的行政区划相矛盾的。这一改革触及到各部门干部的切身利益，在实施过程中遇到很大阻力。1962年11月，俄联邦国民经济委员会的数量减少到24个(全苏联减少到48个)。
后来，赫鲁晓夫在苏共中央主席团上曾提出同贪污行为做斗争的问题，建议在全国范围内成立数千个党政监督委员会，但这个建议没有被采纳。赫鲁晓夫下台后，国民经济委员会作为“主观主义和唯意志论的表现”被取缔，经济又回到通过部委管理的部门原则上。
戈尔巴乔夫上台后，于1986—1987年开始实施自由化管理方式并提出改变地区和部门管理原则的新任务。1986年7月5日，苏共中央、苏联最高苏维埃主席团和部长会议通过了《关于提高和加强人民代表苏维埃的责任》的决定。1987年7月17日，苏共中央和部长会议作出关于激进改革的决定。这些决定为各地区提供了新的机会，使它们认识到，现政权依赖的是由各部委、部门及其企业掌握的财政和物资技术资源。因此，各地区开始积极寻找对自己有利的重新分配财富的组织和法律形式。在加盟共和国和自治共和国以及边疆区和州又开始出现按地区核算的观点。这些观点反映了地区要求更广泛的自治权：将经济综合体建设所必需的项目归共和国、边疆区和州所有，建立各种预算外基金，将闲置的货币资金集中到本地区，有权进行对外经济活动和建立外汇储备等。[11]地区主义势力得到逐步发展。
与此同时，迫于各地区要求扩大自治权的呼声，俄联邦政府出台了在一些地区建立自由经济区的方案。在地方政权同中央政权发生对立时，俄联邦领导人又提出“想要多少主权，就给多少主权”的口号，从而使脱离苏联中央政权控制的离心过程出现不可逆转的势头。结果，1990—1991年，几乎所有共和国都宣布自己为联邦共和国，五个自治州中的四个(阿迪格、卡拉恰耶夫—切尔克斯克、哈卡斯、戈尔诺—阿尔泰)也宣布自己是属于俄罗斯联邦成员的主权共和国；犹太自治州、亚马尔—涅涅茨自治区、泰梅尔自治区、汉特曼西斯克自治区以及楚克奇自治区都提出要改称自己为自治共和国。俄联邦最高苏维埃主席团关于自由经济区的指示成为在建立市场关系条件下确定边疆区和州的地位的第一个正式文件。继滨海边疆区(1990年10月的“纳霍特卡”自由经济区)之后，1991年在阿尔泰边疆区、萨哈林、赤塔、克麦罗沃、加里宁格勒、诺夫哥罗德、普斯科夫州等地都相继建立了自由经济区。这样一来，就出现了一个独一无二的奇特现象——联邦中的联邦，加盟共和国中的自治共和国，边疆区或州中的民族自治区。
自治共和国、州和区的“主权化”更加刺激了那些权利受到侵害的自治共和国、州和区积极开展争取提高地位的活动。为了缓解民族矛盾，避免联邦分裂，政府屈从于“民族独立，建立国家”的胁迫，在国家主权问题上一再作出让步。1992年3月31日形成法令，承认俄罗斯所有区划部分为俄罗斯联邦主体，将俄罗斯联邦境内的16个民族自治共和国和5个民族自治州升格为共和国，不久又以宪法的形式赋予民族共和国以“国家的特殊地位”。
1998年金融危机后，俄罗斯联邦会不会再次解体的问题一时间成为热门话题。为避免俄罗斯国家分裂，当时的总理普里马科夫曾设想通过合并行政区划，减少联邦主体的数量，达到稳定国家根基的目的，并就此问题开展了讨论。但随之出现的一些地区不稳定的苗头令他放弃了自己的想法。[12]
综上所述，十月革命后，一直到苏联解体，俄联邦行政区划经历了“分散—集中—再分散”的演变过程以及“条条”(中央垂直领导)和“块块”(地方部门领导)的发展变革，确实有很多经验和教训可以借鉴。但本文不在此一一赘述。
目前，俄联邦存在六种不同的基层区划单位：即共和国(国家)；单主体的边疆区和州；多主体的边疆区和州(其中包括自治区)；自治州；不包括在其他联邦主体内的自治区；联邦级市。这在世界联邦制国家建设实践中是独一无二的现象。在89个联邦主体中，有21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦级市、1个自治州和10个自治区。
现行的俄罗斯联邦制原则是在俄罗斯单一集权制瓦解的基础上形成的，是民族区域与行政区域结合的混合型联邦制。它屏弃了单纯按民族区域组成的原则，也没有照搬西方按行政区域组成的模式，而是将民族—地域结合起来。因此，俄罗斯联邦的主体形式呈多样化：以民族共和国为代表的民族区域实体，以边疆区和州为代表的行政区域实体，以自治州和自治专区为体现的自治实体。不同类型的联邦主体和复杂的行政区划，为联邦中央协调中央与各主体之间关系、主体与主体之间关系造成极大的困难。中央和地方的关系远没有理顺，主要反映在以下方面：
首先，联邦宪法只规定民族共和国可以制定自己的宪法，而没有明确规定不允许制定与联邦宪法相违背的宪法，因而造成有些共和国的宪法与联邦宪法相对立。比如，车臣共和国的宪法规定，“车臣是独立的主权国家和国际社会平等的主体”[13]；鞑靼斯坦共和国宪法规定，“鞑靼斯坦共和国是主权国家和国家法的主体，根据相互授予职权和管辖对象成为俄罗斯联邦的联系国”[14]。地方势力对中央的决策形成制约，各地区的政治离心倾向增长。一些地区出现严重的“主权化”，时常发生破坏联邦宪法和法律准则的事件，使国家的完整性受到极大的威胁。
其次，联邦主体数量过多，财权过于分散，在一定程度上呈“诸侯经济”。地方不断向联邦中央讨价还价，使联邦中央受制于地方。联邦中央拥有的再分配资金越来越少，消灭地区间差距的能力相应地也越来越弱，联邦政府搞经济改革步履艰难。由于俄罗斯幅员辽阔，横跨世界11个时区，地区差异很大，各地经济发展十分不平衡。加之，地方分离主义的种种表现(税收分离主义、预算分离主义、以地方保护主义为特征的分离主义等)，造成产业结构单一化和资金外流等。因此，地区发展不平衡和经济分离主义成为建立俄罗斯统一经济空间的两大障碍。加之，国家财富(自然资源)的分配不合理，不同领域的市场经济改革不均衡，各地区缺乏统一的人才调节市场，国家在实行统一的社会经济改革政策时遇到很大的困难。
二、俄罗斯行政区划改革的基本轮廓
进入21世纪，特别是普京再次担任总统后，通过一系列政策调整，向世人展示了他的治国理念——加强垂直的政权领导，力求权力机构统一，凝聚国民意志。第一个措施是于2000年5月13日组建7个联邦区，将89个联邦主体全部包括在内。2004年9月的“别斯兰事件”后，普京决定取消地方长官直接民选的办法，改由总统提名，经地方议会选举产生联邦主体行政长官，这是第二步措施。下一步措施将合并联邦主体，撤消共和国和民族地区建制。这意味着，新的行政区划改革正在或即将开始。
目前，俄罗斯酝酿进行的国家行政区划改革旨在弱化行政区划的民族特征，减少联邦主体数量，根据政治、经济、资源、人口、财政等因素重组联邦国家。通过行政区划改革，保证到2010年实现国内总产值翻一番的既定目标并争取在三年内将贫困居民的人数减少到总人口的10%以下。出于对国家政治、经济、地理、人口等方面的考虑，改革决策者认为，合并过程不宜过急、过快，不能搞一刀切，应在合并过程中不断摸索经验。
这次行政区划改革的目的是：第一，通过减少联邦主体数量，加强中央领导，缩小空间分化，防止国家分裂；第二，整合地区资源，形成统一的信息空间和全俄商品和服务市场，增强国家和各地区的经济竞争力；第三，改变联邦财政税收体系，缩小各地区经济发展差距，促进社会稳定，提高居民生活水平。总之，此举是为了防止国家分裂，促进经济发展，改善人民生活，这是普京总统实施强国战略的重要组成部分。在俄罗斯国家的历史上，凡是国家强盛时期，都实行高度集权；凡是国家衰落时期，中央政权都相对软弱。目前，俄罗斯居民希望“铁腕治国”，因此中央集权拥有广泛的群众基础。
目前专家们提出了两种改革方案，即“硬方案”和“软方案”。
“硬方案”是把联邦主体按地区合并为一个个整体，分别把各自周围的落后地区吸纳进来，对落后地区进行“物资”改造，并对落后地区在预算财政方面给予特殊政策。
“软方案”是通过各种相互关系形式实现地区间的联合，暂时不改变各地区的地位，逐步建立联合后的新地区的商品市场、金融市场、技术和信息市场，为它们的一体化创造更有利的条件。譬如签署地区间合作条约，将各地区国家权力机构之间的权力划分清楚；签署地区间的合作协议，整合各地区的预算；建立地区间国家管理方面的联合专家委员会；制定地区间共同的投资方案；建立解决地区间共同发展问题的相互关系协会；建立地区间的“利益中心”，共同参与实现地区间的目标计划等。
由于在讨论两种方案时，“硬方案”遭到一些民族自治区的激烈反对，现在更多的是实施“软方案”。
与此同时，俄联邦政府通过了一些与行政区划改革配套的联邦法令和法规。2004年3月，两个联邦主体——彼尔姆州和科米—彼尔姆自治区实现合并。2005年4月17日，三个边疆区——克拉斯诺亚尔斯克边疆区、埃文基自治区和泰梅尔自治区就合并一事举行全民公决。结果，三个地区的居民都支持合并。合并后的行政区划称为克拉斯诺亚尔斯克边疆区。从2005年起，俄罗斯政府取消了自治区享有的24项国家权力(总共有41项)，将其转交给边疆区和州。
俄罗斯下一步的地区合并将主要集中在西伯利亚和远东，合并对象包括勘察加州和科里亚克自治区、伊尔库斯克州和乌斯季—奥尔登斯基布里亚特自治区、哈巴罗夫斯克边境区和犹太自治州、秋明州、亚马尔—涅涅茨自治区和汉特曼西斯克自治区。
这一切都说明，尝试性的合并过程已经开始，更多的合并还在后面。
注释：
[1]1917年11月3(16)日《真理报》。
[2]《列宁全集》第2版第33卷第224页。
[3]《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册人民出版社1964年版第535页。
[4]《列宁全集》第2版第42卷第171页。
[5]“雅库特共和国财政人民委员部”的纸币就是在酒的商标上标上“1卢布”、“10卢布”和“25卢布”。
[6]H.切尔单采夫《在中央计划总轮廓中的民族自治共和国和自治州》，载于《计划经济》1926年第7期。
[7]D.西尼茨基《苏联经济地理》1925年莫斯科版第282页。
[8]《斯大林全集》第12卷第292页。
[9]《联共中央全会根据赫鲁晓夫同志的报告所做的决定》莫斯科1957年版。
[10]《1958年5月苏共中央全会材料》1958年莫斯科版第6页。
[11]A.乌姆诺娃《边疆区和州作为俄罗斯联邦主体的法律地位的进化》，载于《国家与法》杂志1994年第8—9期。
[12]参见俄塔斯社1999年1月26日电。
[13]C.阿瓦科扬《俄罗斯联邦主体与俄联邦建制问题》，载于《宪法学刊》1994年第7期。
[14]《俄罗斯联邦共和国宪法(文件汇编)》莫斯科“文献”出版公司1995年版第293页。
[作者单位]中央编译局世界所。
[责任编辑：文义]
第二篇：浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向
浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向 作者：风动天下
2007-04-24 19:00:23| 分类： 默认分类 | 标签：论文 中国 行政区划 日记
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浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向作者：风动天下 来源：本站原创[内容摘要]
传说黄帝时已有州制，从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段。中国现行行政区划制度的优点和特色主要是民族区域自治和特别行政区制度，问题和不足之处主要有历史遗留问题等四大方面，我们正是要针对以上的问题和不足来加以改革和完善中国的行政区划制度，促进经济和社会全面发展。
[关 键 词] 行政区划
副省级
派出机关
开发区
行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。[1]
一、中国行政区划简史
（一）中国行政区划的历史演变
传说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾分中国为十二州，禹治水后改为九州。[2] 夏朝时，国家是诸侯与方国的一种国家联盟。商朝时，商王直接统治区域称内服，诸侯统治区域叫外服，势力强大的外服诸侯称方伯。西周实行分封制，各政区之间缺乏明确的分界线，为我国行政区划体制的初创时期。
从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段：
1、秦汉魏晋南北朝时期（前221年-583年）
秦朝行政区划为郡、县两级，前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡，县共有1000多个。汉初实行郡国并行制，武帝时规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国已没有了区别。汉武帝又把全国分为13个州，州只是一种监察区域。
黄巾起义后，州由监察区变为行政区，这种格局到三国时固定下来，维持了大约400年的时间。后来州的辖区逐步缩小，南北朝末期州增加到300多个，郡增加到600多个，平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县，州郡县三级制的意义已经完全丧失了，隋文帝在583年撤销了郡，只剩下州和县。
2、隋唐五代宋辽金时期（583年-1276年）
隋文帝废郡后，由于中央直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员。
唐初又将郡改为州，共有300多个州，627年又将全国分为十个道，也是监察性的，开元年间改为15道。玄宗以后还将一些地位特殊的州改称为府，至唐末共有十几个府。安史之乱以后形成了以节度使为地方行政长官的制度，一个节度使管几个州，其辖区也叫道。
北宋取消了节度使的实权，州直属中央。太宗时又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。
辽朝分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金朝分为20多路，州一级的初期有府、州、军三种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。
3、元明清和中华民国时期（1276年-1949年）
元朝开始实行行省制。行中书省开始只是中央的临时派出机构，长年战争使得行省干预地方政务，变成了最高一级的地方行政区域，全国共有1个中书省直辖区和10个行中书省。
明朝将行省改为承宣布政使司，又将中书省直辖的地区改称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。
清初只有15个省，到康熙六年，设为18个省，即所谓的“内地十八省”。在东北、新疆和外蒙古设置奉天、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。1884年新疆建省，1885年台湾建省，1907年又把东北三将军的辖区改为省，清末共有22个省。
元朝时省下有路、府、州、。明朝省下设府、州、县。清朝省下设府、厅、州、县，宣统末年则开始废府。元明清也有道，但是作为省的派出机构，并不是行政区域。[3] 北洋政府时增设热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。1928年国民政府将道改称专区行署，作为省的派出机构。1949年以前，中华民国共有35省、1地方、1特别行政区、12直辖市。[4]
（二）中华人民共和国行政区划沿革
1、省级行政区划的历史沿革。1947年在中国*领导下成立了内蒙古自治区。建国初期全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，下辖30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。1955年成立新疆维吾尔自治区。1957年设立宁夏回族自治区。1958设立广西僮族自治区。1965年成立西藏自治区，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。1967年天津市重新升为直辖市。1988设立海南省。1997年设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。1999年恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。
2、地级行政区划的历史沿革。新中国成立后延续了民国时期的专区行署，作为省级政府的派出机构。1950年建立第一个自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年将沈阳等11个直辖市改为省辖市。1970年专区全部改称为地区，1975年宪法规定地区为正式的行政区划建制，1978年宪法又恢复地区行署作为省、自治区政府派出机构的法律地位。1983年推行地级行政区划改革以前，除了自治州和省辖市以外，地区、盟等主要“地级行政区”属于虚级。1983年地级行政区划改革，大规模推行地市合并和市领导县体制，省辖市也全部改称地级市，地级行政区由虚转实。1982—1983年地区从170个下降到了138个，地级市（省辖市）则从109个增加到了145个。到1986年，地级市达到166个，占324个地级行政区的51.2％，成为地级行政区的主体。[4]
3、县级行政区划的历史沿革。县级行政区划基本上沿用了民国时期的的地名和区域划分，不同的是增加了自治县和自治。随着经济的发展、城市化水平的提高，有越来越多的县改为市或区，还有就是近年来兴起了一股为了提高地方知名度的更名热，如云南省中甸县更名为香格里拉县，陕西省吴旗县更名为吴起县。
4、县以下行政区划的历史沿革。1951-1952年主要是将大乡划小，乡总数由1951年的218,006个增加到1952年的27,5200个，共增加了6万多个乡建制。乡划小以后，平均一个县辖百余乡，县的管理任务加重，又在县和乡之间设立区公所，到1953年共设18,900多个区公所。1958年全面撤销了乡体制，实行政社合一的人民公社体制，一直维持到1982年。1961年全国建制镇有4429个，1978年建制镇2173个。1983年开始撤销人民公社体制，恢复乡体制，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。1983年乡85200多个，区公所8100多个。大多数乡规模偏小，于是从1985年很多地区开始“撤区并乡”，到1986年底乡总数85200多个减少到58400余个，撤并了32000多个。[4]
（三）2006-2007年的重大行政区划变更
1、地级行政区划变更。2007年1月21日国务院批准云南省思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。
2、县级行政区划变更。2006年2月8日甘肃省安西县更名为瓜州县，辽宁省北宁市更名为北镇市。2006年6月5日撤销吉林省江源县，设立白山市江源区。2006年8月15日撤销撤销黑龙江省阿城市，设立哈尔滨市阿城区。2006年10月10日民政部同意沈阳市新城子区更名为沈北新区，沈北新区成为继上海市浦东新区、天津市滨海新区、郑州市郑东新区之后国务院批准的第四个新区。2006年10月22日国务院同意重庆市撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。2007年3月13日，四川省广元市市中区更名为利州区。[4]
二、中国行政区划的现状、优点与不足
（一）中国行政区划现状
截止2007年3月底，中国共有省级行政单位34个：4个直辖市，23个省，5个自治区和两个特别行政区；地级行政单位333个：283个地级市，17个 地区，3个盟，30个自治州；县级行政单位2869个：369个县级市，1463个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，856个市辖区，4个地区辖区，两个特区，1个特别区，1个林区，3个行委；乡级行政单位41388个：10个区公所，19349个镇（含民族镇），15328个乡（含民族乡），166个苏木，1个民族苏木，6163个街道办。[4] 香港特别行政区设立非政权性的地区组织18个区：中西区、东区、九龙城区、观塘区、南区、深水埗区、黄大仙区、湾仔区、油尖旺区、离岛区、葵青区、北区、西贡区、沙田区、屯门区、大埔区、荃湾区、元朗区。[4] 澳门特别行政区包括澳门半岛与凼仔、路环两个离岛，澳门半岛又分为5个区，各区以区内主要教堂命名：花地玛堂区、圣安多尼堂区（花王堂区）、望德堂区、大堂区、风顺堂区（圣老楞佐堂区）。[5]
台湾地区行政区划分“省”（“院辖市”）—县（省辖市）—县辖市（市辖区、镇、乡）三级。共辖台北、高雄两个“院辖市”，“台湾省”、“福建省”两个省。台北市下辖12个区，高雄市下辖11个区。“福建省”辖连江（马祖）、金门两县；两县共辖4镇6乡。“台湾省”辖5个省辖市和16个县；5个省辖市共有26个市辖区，16个县共有33个县辖市，58个镇，219个乡。[4]
（二）中国行政区划的优点与特色
1、民族区域自治
民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中国*的领导下，中国第一个民族自治区内蒙古自治区就宣告成立，到2003年北川羌族自治县成立，中国共有5个自治区，30个自治州，117个自治县和3个自治旗；此外，在少数民族聚居人口和面积较小的地方建立了1094个民族乡、1个民族苏木、35个民族镇，民族乡镇和民族苏木可以采取适合民族特点的具体措施，但不能构成一级民族自治地方；除了民族乡镇以外，中国还有像黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、河南省郑州市管城回族区这样的市辖民族区以及35个民族镇。
民族区域自治制度在我国单一制国家结构形式宪政框架内, 有效地解决了国家统一和民族团结的大问题，促进了各民族共同繁荣、加速了民族地区经济和社会发展。50多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。[6]
2、特别行政区
特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。
特别行政区相对于我国的其他地方行政区域(自治区)来说具有以下特点：第一，在特别行政区实行资本主义制度。我国宪法和特别行政区基本法规定实行“一国两制”，即在统—的中华人民共和国境内，大陆主体部分坚持实行社会主义制度，为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题，根据宪法的规定建立特别行政区，在一个相当的时期内，保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式，不实行社会主义的制度和政策。第二，特别行政区实行高度自治。特别行政区依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立、收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税。第三，特别行政区直辖于中央。《香港特别行政区基本法》[7] 和《澳门特别行政区基本法》[8] 的第十二条均规定：特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。
实践证明，特别行政区的建立有效地解决了香港、澳门的历史遗留问题，促进了香港、澳门的繁荣稳定。我们相信，有了在香港和澳门的成功实践，特别行政区制度必将更加成熟和完善，香港、澳门的成功经验也必将促进台湾问题的有效解决。
（三）中国行政区划的问题与不足
1、历史遗留问题
第一，兵团问题。新疆生产建设兵团是中国现存唯一的一个担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织，行政级别是副省级。兵团问题主要涉及两个方面：一是兵团和地方的矛盾如何解决。师市合一只是权宜之计还是将来的改革方向？新疆地方能不能插手兵团管理的县市？二是兵团百姓和地方百姓的待遇差别如何取消？如农三师的图木舒克市集体所有制的少数民族和全民所有制的兵团汉族兵团人都从事农业生产（主要是种植业），但兵团人有工资，少数民族农民靠微薄的种地收入。同样是农民不同的待遇容易引起不和谐，对图木舒克市稳定和发展带来很大影响。
第二，特殊行政区问题。说它们特殊是因为它们不属于正式的行政区，但在法规文件中经常出现，在统计资料单列，事实上真的存在。主要类型有三种：一是开发区。开发区不是正式行政区，但有自己的区划范围，与其它正式行政区没有区别，或者行政级别高于正式行政区，比如天津市滨海新区还管理汉沽区和塘沽区两个市辖区。二是西藏那曲地区的双湖特别区。双湖特别区位于西藏自治区北部、那曲地区西北部，其前身是双湖办事处，它是为开发藏北“无人区”于1976年新建的行政区域，是一个地域辽阔，居住极度分散的县级特别区。三是贵州的六枝特区和万山特区。这两个特区原来都是矿区，后来慢慢的都和县一样了。
第三，大兴安岭问题。主要涉及三个方面：政企合一、地区辖区和飞地。一是政企合一问题。大兴安岭地区行署和国有企业大兴安岭林业集团公司是两块牌子一套人马，这样很容易导致垄断和腐败。二是地区辖区问题。大兴安岭地区辖有4个区：加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区，它们既不属于市辖区也不属于县辖区，法律上根本没有出现地区辖区这个名称，但是在民政部的行政区划代码里面却有它们的代码（但写明了不属于正式行政区划）。三是飞地问题。大兴安岭地区面积8.46万平方公里，其中位于黑龙江省内6.66万平方公里，位于内蒙古自治区内1.8万平方公里，加格达奇区位于内蒙古自治区境内，但它确是黑龙江省大兴安岭地区行署所在地，一个位于内蒙古地区却要管理黑龙江省的县，制定的政策难免会脱离当地实际，也不容易得到当地百姓的认同。
2、行政管理体制的不足
第一，行政管理层次较多。据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，最多不超过三级。根据宪法和相关法律的规定，中国行政区划分为：省、县、乡3级。但事实上，中国的行政区划是省、地、县、乡、村5级。此外，还有副省级行政单位16个（伊犁州和青岛等15个副省级城市），副地级行政单位3个（青海的3个行委），副县级行政单位11个（11个县辖区），此外还有满洲里等准地级市（满洲里下辖5个县级区）。光是市就有直辖市、副省级城市、地级市、准地级市、县级市、乡级市（台湾）6个级别。另外还有管理区等非正式行政区划，如广州市南沙区下面还设有珠江管理区，常熟市虞山镇下面还有方塔管理区等，此外，派出所等派出机关下面还有片区等派出机关。
第二，各级政府的派出机构比较多。建国初期的政务院曾经有过派出机构：六大行政区的行政委员会，1954年就全部撤消了。省级政府的派出机构是地区（盟）行署，现在共有17个地区和3个盟，全部分布在西部地区。地级派出机构是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3个行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。县的派出机构主要是区公所，目前共有10个，县级市、市辖区和一部分县的派出机构是街道办事处，目前一共有6163个，随着许多县城所在镇改设街道，数量还在不断的增长中。
3、区划地名存在的问题
第一，区域划分不太合理。主要表现有。一是有县无城。据民政部统计，中国现有河北省沧县（县政府在沧州市新华区）等11个县有县无城。二是市区同城。例如山西省运城市现在只有盐湖区1个市辖区，广西壮族自治区来宾市只有兴宾区1个市辖区，像这样只有1个市辖区的地级市共有94个。三是飞地问题。比较典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中间还辖有3个县市的飞地。
第二，行政区域名称较乱。主要表现有：一是县市同名。据民政部统计，中国现在共有（山西省）大同市-大同县等42对同名县市（大陆36对，台湾6对）。二是异字同音或近音，如河北阜平县与陕西富平县。三是用字生僻、难认、难写。如河北蠡县、山西隰县。四是行政单位名和地方专用名重叠。如河南省辉县市。五是行政区域名称和驻地名称不符：如安徽黄山市不驻黄山区而驻屯溪区。六是行政单位名称跨越两个以上层次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南县。地名的混乱给经济发展、行政管理和人们的出行带来了很大的不便。
第三，管理幅度大小比较悬殊。从上级行政区管辖的下级行政区数量来看，宁夏回族自治区平均1个地级市管辖4.2个县市区，河北省平均一个市管辖15.6个县市区，后者是前者的近三倍。从单个行政区的管辖面积和人口来看，中国省级行政区面积平均309，677平方公里，人口为3，700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，每个省相当于一个中等国家的规模。[9]
4、民族区域自治的不足
第一，民族乡和民族区的法律地位。根据宪法第30条规定我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级。同时，宪法第30条还规定：“县、自治县可分为乡、民族乡、镇。”因此，民族乡不是民族自治地方，而是县以下的基层行政区域。但是民族乡又不同于一般的乡，宪法第九十九条第三款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”因此，民族乡不是一级民族自治地方，但却是实行民族区域自治地方的一种重要补充。[10]除此之外，中国现在共有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、洛阳市瀍河回族区、开封市顺河回族区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个市辖民族区，它们的地位目前还没有相关的法律规定。
第二，民族市镇该不该设立？１９９２年７月１７日，国务院发出了《关于停止审批民族镇的通知》，认为设置民族镇违反了宪法而停止了对民族镇的审批，那么，现存的民族镇又何去何从呢？[11] 此外，现在中国还没有设立民族市，自治县达到了设市标准的全部都改为普通的县级市或者直接升格为地级市，当然原来的民族自治方面的特殊政策也得取消，这样势必导致许多达到设市标准的自治县抵制设市，影响中国的城市化进程，而已经设市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引发局部的民族问题。
第三，民族地方的区域经济一体化。以新疆的“乌昌一体化”为例。在成立昌吉回族自治州以前，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州原是一体。昌吉市距乌鲁木齐市中心仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。尽管两地地域相连、人文相通、优势互补，但是却不能越过行政区划这个障碍。自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别，乌昌合并首先要遭遇这个法律天花板。2004年12月，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下成立了乌昌党委。2005年4月米东新区党工委、管委会宣布成立，管辖原昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域。[12] 2005年8月8昌河新区成立，管辖原昌吉市和乌鲁木齐市头屯河区的行政区域。[13] 但是这样做也存在一些无法回避的问题，主要涉及两大方面：一是乌昌党委的问题。乌昌党委是不是乌鲁木齐市和昌吉州的最高决策机构？党委能不能直接干涉地方行政？二是两个新区的问题。米泉市、昌吉市都是县级市，自主权相当大，东山区和头屯河区都是市辖区，自主权相当有限，它们之间如何协调？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？
三、中华人民共和国行政区划的改革方向
（一）解决历史遗留问题，完善行政管理体制
1、解决历史遗留问题。
第一，兵团问题的解决。一种是兵团逐步脱离地方行政，兵团管理的县市逐步移交给地方，兵团逐渐向专门的企业转变，如农二师管理的库尔勒市后来移交给了巴州地方。另一种是兵团和地方合二为一，比较成功的例子是农八师和石河子市。第二，特殊行政区问题的解决。一是开发区列入正式行政区划，比较成功的例子如2005年4月，在广州开发区基础上，整合周边农村地区，设立广州市萝岗区。二是双湖特别区和六枝特区、万山特区全部改为县。
第三，大兴安岭问题的解决。撤消大兴安岭地区，设立大兴安岭市，原来的四个地区辖区直接成为市辖区；把内蒙古自治区东部大兴安岭林区划归黑龙江省大兴安岭市，解决困扰多年的飞地问题；大兴安岭林业集团公司脱离地方行政，成为单纯的国有企业，重新成立地方政府接管地方行政。
2、完善行政管理体制。
第一，派出机构由虚变实。修改宪法和相关法律法规，盟和地区行署改为地区政府，行委改为县市或者市辖区。
第二，减少行政管理层次。一是要完善城乡基层群众自治制度，将基层自治落到实处。二是要撤消只有一个市辖区的地级市的市辖区，由地级市直接管辖乡镇，中国现在仅有4个不设市辖区的地级市：海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市、广东省中山市和东莞市，浙江省湖州市以前也没有后来又设立了一个吴兴区，从某种程度上来说是行政区划改革的一次倒退。三是地区、自治州管理县市，地级市不管辖县市，只设市辖区，因为市辖区只是市的一部分，并不是独立的行政单位，所以市辖区行政级别全部是副县级。四是要逐步撤消区公所、管理区等县和乡中间的行政区，副省级城市、准地级市全部改为地级市。
（二）加强地名管理，合理划分边界
1、加强地名管理。
第一，县市同名、异字同音或近音的必须有一个改名，如原来吉林省有延吉市和延吉县，后来延吉县撤县改设龙井市，辽宁省原来有营口市和营口县，后来营口县也撤县改设大石桥市。但是现在仍然还有42对同名县市，市辖区里叫的城区、郊区、矿区、市中区的也相当的普遍，更名工作还相当艰巨。
第二，用字生僻、难认、难写的地名根据当地习惯改名或者更改用字。1956-1964年,全国就有35个县更改了生僻的地名用字，这项工作还应继续进行下去。
第三，行政单位名和地方专用名重叠的更改地方专用名。如河南省辉县市可以改为辉州市或辉城市，但是由于辉州市和广东省惠州市异字同音所以只能改为辉城市。
第四，行政区域名称和驻地名称不符的可以迁移驻地，如2003年玉门市政府迁往玉门镇，但是这次搬迁工作不是太彻底，还遗留了一个问题：老城区的称呼，老城区原来叫老君庙镇，现在则分属南坪、北坪、新市区三个街道办事处，在地图上不太容易标注，这个问题值得关注，以后在处理类似问题的时候要做好前期准备和后续配套工作。[14] 第五，行政单位名称跨越两个以上层次，上下两级行政区必须有一个更改地方专用名或者撤消行政建制。如安徽黄山市可以撤消黄山区；吉林省吉林市可以改为永吉市，同时撤消永吉县建制，并入邻近的市辖区。
第六，修改宪法和相关法律法规、政府文件，将“设区的市”“较大的市”“副省级城市”“准地级市”等不同的称谓全部改称为地级市。
第七，定期进行全国地名普查，不定期进行地名抽查和调查研究。
第八，严格审核地名变更，尽量减少地名更换的次数，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市这样因为有普洱茶就更名为普洱市，并且还将原来的普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区这样一下子涉及超过三个县级以上行政区域名称变更的就应该慎之又慎。还有，我不同意某些学者将中国的行政区划名称改为道、路、府、州等古称的做法，这样即不符合群众的习惯也容易出现杭州州这样新的地名混乱的问题，还会无谓地增加政府的财政负担。
2、合理划分边界。
第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、历史传统、风俗习惯等因素将面积较大的行政区划小，将面积较小的行政区合并、撤消或者由上级政府直辖，成功的例子如2004年宁夏撤消陶乐县建制，将其行政区域分别划归石嘴山市平罗县和银川市兴庆区；面积特别小（如宁夏、海南）或者经济特别发达的省区可以试行省直接管辖县市，目前只有海南的县市全部由省直辖，另外，新疆有4个自治区直辖的县级市、湖北省直辖3个县级市和神农架林区、河南省直辖济源市1个县级市。
第二，取消飞地。将飞地划入周边行政区，例如河北廊坊市在北京市和天津市之间的飞地可以划入北京市和天津市。第三，有县无城的县并入县政府所在的市，条件允许也可以另建县城，成功搬迁新县城的例子如绍兴县政府由绍兴市迁往该县的柯桥镇。第四，组织完成京冀、冀晋、冀豫、蒙陕、苏鲁、浙闽、皖鄂、赣鄂、赣粤、湘粤、川滇、川青、陕甘、甘新等14条、长约12900公里省界联检任务，指导各地完成800多条县级界线联检工作，妥善解决好联检中发现的问题，巩固勘界成果。根据职能分工，深入实际，调查研究，及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，协助处理界线附近地区的资源纠纷，维护界线附近地区的长期和谐稳定。[15]
（三）完善民族区域自治制度，加快区域经济一体化
1、确认民族市、区、乡、镇的法律地位。第一，修改宪法和相关法律法规，将民族乡、民族镇、和城市所辖的民族区作为民族自治地方，赋予其相应的自治权，给予不同程度的民族优惠政策。这样，已经存在的民族镇和城市所辖的民族区可以得到法律的承认，新的民族镇和民族区可以继续设立。民族乡也不再是民族自治地方的补充，可以明确作为民族自治地方而。
第二，设立民族市以加快中国城市化的进程。以甘肃省阿克塞哈萨克自治县为例，该县2002就进入中国最发达100县市，是甘肃省唯一一个进入全国百强的县市，也是全国唯一的一个进入百强县市的自治县，其经济实力已经如此发达却还只是个县，因此建议撤消阿克塞哈萨克自治县成立阿克塞哈萨克自治市。
2、加快区域经济一体化。
以乌昌一体化为例，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的区域经济合作必将进一步密切两地的联系，为两地行政区划的调整和变革做好前期准备。在条件成熟的情况下进行市州合并，成立乌鲁木齐回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等邻近乌鲁木齐的县市全部改为乌鲁木齐市所辖的民族区，一些比较偏远的县可以暂时由乌鲁木齐回族自治市代为管辖，逐步改成新疆维吾尔自治区直辖的回族自治县，也可以减少行政管理的层次。
综上所述，中国的行政区划经历了传说中的州——诸侯国——州（郡）县——行省制四个时期，新中国的行政区划基本上沿用了元朝以来的行省制。中国现行行政区划制度的主要特色和优点是民族区域自治和特别行政区制度，主要缺点和不足有历史遗留问题、行政管理问题、区划地名工作的不足、民族区域自治的不足四大方面。针对问题和不足我们要在坚持行政区划基本制度和确保社会稳定的前提下不断改革和创新，促进经济和社会的全面发展。
参考资料
第三篇：浅谈历史发展与文体演变
浅谈历史发展与文体演变
文学院01-６ 刘凡羽
中国被称为有着五千年悠久历史的泱泱大国，拥有浩如烟海的典籍资料，中国又是“四大文明古国”中唯一未间断历史文化传承的国家。有一首朝代歌这样唱“夏商与西周，东周分两段，春秋与战国，一统秦两汉，三分魏蜀吴，二晋前后延，南北朝并立，隋唐五代传，宋元明清后，皇朝至此完。”可以这样讲，每一个历史时期都有它代表性的文学作品，更有它主流的文学体裁。中国古典文学向世人展示了异彩纷呈的面貌，众体皆备，成就赫赫。本文将以先秦两汉文体为例，浅谈一下不同历史文化背景下的文体演变问题。
先秦两汉是中国文学发展的第一个时期，这个时期所发生、发展的文学体式为后代众多文学样式提供了丰富的资料储备和可供借鉴的创作方法。
【四言诗】 古代诗歌的体裁。全篇每句四字或以四字句为主，是中国古代诗歌最早形成的诗体。发端于《周易》中的卦、爻辞，以《八伯之歌》、《康衢歌》最古，句式特点是：叠章叠句反复吟咏，用韵较自由。四言诗的成熟代表是《诗经》。
《诗经》是我国最早的一部诗歌总集，共收录周代诗歌 305篇。原称 “ 诗 ” 或 “ 诗三百 ”，汉代儒生始称《诗经》。现存的《诗经》是汉朝毛亨所传下来的，所以又叫 “ 毛诗”。《诗经》中的诗，当时都是能演唱的歌词。按所配乐曲的性质，可分成风、雅、颂三 类。“ 风 ” 包括周南、召南、邶、庸、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、桧、曹、豳等 15国风，大部分是黄河流域的民歌，小部分是贵族加工的作品，共160 篇。“ 雅 ” 包括小雅和大雅，共 105 篇。“ 颂 ” 包括周颂、鲁颂和商颂，共 40篇。颂是宫廷用于祭祀的歌词。
《诗经》是中国韵文的源头，是中国诗史的光辉起点。它形式多样： 史诗、讽刺诗、叙事诗、恋歌、战歌、颂歌、节令歌以及劳动歌谣样样都有。它内容丰富，对周代社会生活的各个方面，如劳动与爱情、战争与徭役、压迫与反抗、风俗与婚姻、祭祖与宴会，甚至天象、地貌、动物、植物等各个方面都有所反映。
春秋以后，四言诗体逐渐衰微，虽有人继续创作，但成就不大。比较而言，曹操的《步出夏门行》、《短歌行》和陶渊明《停云》诸作，是优秀之作，称得上四言正体。
【骚体】 古代文体名，楚辞体韵文的一种，源于战国时楚国，得名于屈原的作品《离骚》。由于后人常以“骚”来概括《楚辞》，所以“骚体”亦可称为“楚辞体”。由于汉代司马相如的《长门赋》、《大人赋》，班固的《幽通赋》，张衡的《思玄赋》等作品与《离骚》体裁相类，所以后者亦被称之为“骚体赋”。这样，“骚体”又包括了与《离骚》形式相近的一些赋。
骚体是屈原在楚国民歌的基础上所创造的一种抒情韵文，以《离骚》为代表，作品长于抒情且富于浪漫气息，一般篇幅较长，句式灵活参差，多六、七言，多用“兮”字以助语气。另外，过去有人总结过, “ 骚 ” 调以虚字为句腰 ,腰上一字与句末一字平仄相异为谐调,平仄相同为拗调;《九歌》以 “ 兮 ” 字为句腰 ,句调谐拗亦同。骚体可以称诗,亦可以指赋。汉以后署名蔡琰的骚体《悲愤诗》后半部分，韩愈的《复志赋》，柳宗元的《惩咎赋》、《闵生赋》等均可归入骚体类。
【先秦寓言】 指先秦时代诸子散文和史传著作中的寓言故事。它在原著中只是作为论据来使用，借助于带有劝谕或讽刺性质的简短故事来阐明一定道理。但因它自身具有高度的文学性而独立流传，对后世文学产生深远的影响，并发展成为一种独立的文学体裁。
“寓言”一词最早见于《庄子》。它产生自民间,在战国时代盛行。《庄子》一书，寓言共有２００多个，《韩非子》达３００多个，其余著作中也不少见。它或者来自民间流传的故事，或是历史传说，或是作者创造的故事，大多瑰丽奇特，富有文学色彩。内容方面，先秦寓言中一种是以寓言的具体性和形象性，来帮助人们理解和接受比较抽象以至深奥的哲理，如《孟子》的“揠苗助长”阐明他的养气说.一种是阐明道德修养的.此外，从寓言中还可看到社会的面貌，具有很高的社会认识价值。艺术成就上，作者通过丰富的想象，虚构的情节，塑造出许多生动的形象，具有浓厚的浪漫主义色彩。先秦寓言想象的丰富，形象的生动，夸张和拟人化手法的运用，以及一般结构简洁，语言洗练与口语化、个性化，不仅直接影响唐代、明代的寓言创作，而且自身起着上继神话，下启小说的作用。先秦寓言中简单的故事情节，个性化的对话启发了后代小说的产生，其中不少寓言，可看作魏晋杂事、志怪小说的雏型。
【先秦两汉散文】 先秦时代的散文，指与韵文相对而言的文体，包括所有论说文与记叙文。其中，殷商时代存留的甲骨卜辞，可算作中国散文的雏形。此外，商周时代在青铜器上的铭文，以及《易经》中的卦、爻辞，都为中国散文的形成奠定了基础。中国古代第一部记叙文和论说文的集子是《尚书》。它以古史形式记言，大都是一些誓辞、政府的文告、贵族的告诫之词，以及一些记述文字，有殷商时代与西周时代的作品，也有春秋与战国时代的作品。商周到春秋时代是散文的开端期。从春秋末年到战国时期，散文分别向着偏于论说的诸子散文和偏于记述的历史散文两方面发展。
从诸子散文方面看，代表作有：儒家的《论语》、《孟子》、《荀子》，道家的《老子》、《庄子》，法家的《商君书》、《韩非子》，墨家的《墨子》，杂家的《吕氏春秋》等，还有兵家的《孙子兵法》。早期的《论语》是最早的语录体散文。《孙子兵法》是一部兵家专著，结构谨严，论证周密。中期的《孟子》、《墨子》，采用对话形式，属学派集体著作。《庄子》则属庄周学派的论文集，基本上是一种专题论说文，是散文从语录体向专题论说文体转化的表现。到了《荀子》、《韩非子》，则是属学者个人的论文集了，是先秦论说文成熟的标志。诸子散文注重文采，普遍地使用比喻、排比、夸张、映衬和运用寓言，形成各有个性的文风，创造出多种多样的文体。从历史散文方面看，春秋时期历史著作很繁盛.战国时代，有编年体的《左传》，国别体的《国语》、《战国策》等。
先秦散文虽非纯文学作品，但对后世文学有着巨大而深远的影响。它是后世各种文体--从议论文、史传到小说、汉赋的滥觞；它的或纵横、或平易的文风，滋养了后代作者；它的表现手法（如春秋笔法，左传义法等），也成为后世文学运动的旗帜。
秦王朝统一中国后只存在１５年，没有散文名篇留世。西汉散文，则是先从政论文发展起来，而在史传文方面，取得突出成就。西汉初年的贾谊和晁错，是政论文的代表作家，鲁迅称他们的政论 “皆为西汉鸿文，沾溉后人，其泽甚远”（《汉文学史纲要》）。汉代史传文的代表为西汉时期司马迁著的《史记》，它是中国文学史上一部继往开来的伟大著作，其中以人物为中心的传记，是中国古代历史传记文学的开山之作，对后代文学家有着多方面的巨大影响。东汉班固撰成的《汉书》，体制承袭《史记》，既是中国第一部断代史，其史传文学的成就也较高，对后代史学和文学也产生了重大影响。此后，汉代散文中，还有类似小说（当时属志人、志怪一类作品）的，如刘向的《说苑》、《新序》、《列女传》等，既有史事，也有一些流行民间的轶事、传闻；《吴越春秋》等“杂史”，除了根据史书记载外，也融入了有关的民间传说，对后期历史演义小说颇有影响。
【楚歌】 汉初 ,盛行楚声短歌,发源于楚地，随楚汉战争广为流传，今传有项羽的《垓下歌》、刘邦的《大风歌》等。《诗经》中的《汉广》、《螽斯》、《摽有梅》等篇，其它古籍中保存的《接舆歌》、《萢子歌》、《超人歌》等，都是楚歌。楚歌在句式灵活，隔句末尾有规律地运用“思”字“兮”字作语助词；受楚地“巫歌”影响，地域色彩浓郁，形式和风格均不同于中原地区的民歌。楚歌是屈原创立楚辞体诗的基础。
【汉乐府民歌】 乐府民歌句式灵活多变，是后代五言诗、七言诗、杂言诗的发端，出于社会下层群众之口，“感于哀乐，缘事而发”，表达了人民自己的心声，道出了人民自己的爱憎。这些作品以描写民间疾苦为主要内容，真实地反映了封建社会内部的矛盾冲突。尽管它在配乐的时候不免经过文人或乐工的改动，但仍闪烁着思想和艺术的光辉。它是我们学习乐府诗的主要对象。乐府民歌题材广泛：有暴露战争罪恶的如《战城南》；有描写家庭男女问题悲剧的，如《孔雀东南飞》；也有表现孤儿的啼泣，病妇的哀吟的，如《妇病行》。这一切都有其活跃的生命，有广大人民呼喊的声音，它使我们可以比较真切地看到汉代的社会面貌及其实质。
汉代的乐府民歌，不仅有深厚的思想意义，而且也具有丰富多彩的艺术特色。乐府民歌有叙事的、抒情的、说理的，而以叙事最为突出。在许多叙事诗中，都写得故事生动、结构紧凑、形象鲜明。诗中还富于戏剧性的独白和对话，不论是抒情诗还是叙事诗，往往是借人物对话或近似戏剧中独白的第一人称的说话来表达。乐府民歌中还多善于运用贴切的比喻和拟人的手法，语言也非常朴素自然、生动活泼，显示了人民语言的丰富与优秀。
【汉赋】 西汉流行的赋文体。赋作为一种文体，战国后期已产生，赋体的流变大体经历了从屈原、宋玉的骚体赋，到贾谊、枚乘、司马相如代表的汉大赋，魏晋南北朝流行駢赋，唐代盛行科举考试专用的律赋，唐宋时代趋向散文化的文赋各个阶段。其中汉赋是赋的鼎盛时期，汉赋的形成和发展大致经历了三个阶段。第一时期从汉高祖初年至武帝初年。辞赋主要继承《楚辞》的传统，称为 “骚体赋”，内容大都抒发作者的政治见解和身世感慨，代表作家作品如贾谊的《吊屈原赋》、《鹏鸟赋》，枚乘的《七发》等。第二时期从武帝初年至东汉中叶，辞赋成为一种宫廷文学，司马相如是这一时期成就最高的代表作家，《子虚赋》、《上林赋》是其代表作，也是汉大赋的奠基之作。另有东方朔、枚皋、王褒等人。西汉末扬雄作为代表作家，以《甘泉》、《河东》、《羽猎》、《长杨》四赋著名。作为东汉前期代表作家的班固，则以《两都赋》著名。第三时期从东汉中叶至东汉末年，抒情咏物的短篇小赋兴起。张衡的《二京赋》、《归田赋》是代表性赋作。张衡的作品使赋从内容、体制到风格发生了根本上转变。
汉赋是两汉４００年间文人创作的主要文学样式，它继承《楚辞》形式上一些特点，讲究文采、韵律和节奏，吸收了战国纵横家张的手法，内容上着力 “体物”，也注意到“写志”，即通过摹写事物来抒发情志。此外，赋在形式上趋于散文化，经常使用排比、对偶的整齐句法，既自由又谨严，兼具诗歌和散文的性质。
文学艺术是现实生活通过人们头脑的反映，在阶级社会中，又是阶级意识形态的形象的表现，它不可能超越阶级而存在，中国的古典文学从夏商周开始，它的发生、发展直至成熟，始终处于阶级阴影的笼罩之下，就不可能不打上阶级的烙印。《诗经》、楚辞、汉赋到汉乐府无处不体现着奴隶社会、封建社会尖锐的阶级矛盾，同时也体现了文人独立创作与劳动人民集体创作的差异。受阶级影响的同时，社会历史条件同样会对文学艺术产生深远的影响。从《诗经》的四言诗、楚辞的六言诗到先秦诸子散文、历史散文洋洋洒洒的长篇伟论，不仅仅是在篇幅上变长了，更是在总体上体现了社会的进步、文学的发展。
文学是时代的文学，是在时代的大背景下形成和发展起来的。不同的文体是不同时代的产物，这一规律不仅影响了中国古典文学发展的全过程，而且可以推以广之，对不同国家、不同文体的发展同样适用。
参考文献
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4.郭预衡主编《中国古代文学史》，上海古籍出版社，2000年版
第四篇：中国历代行政区划演变的规律试探
中国历代行政区划演变的规律试探
颜杰坤
随着社会生产力的发展，经济因素的比重越来越大，两者成互动关系，对行政区划产生重大影响，即政治制度与经济基础互动规律；跟随政治的需要而不断改变管理层次，同时管理幅度也不断反作用于管理层次，这就是管理层次与管理幅度互动的规律；行政区划作为一种制度，惯性大，每个时期的行政区划都可以从前面找到其渊源，从长时间考察变化是绝对的，稳定是相对的，这就是历史稳定性与改革创新性互动规律。探讨其变化规律，可以为今后的行政区划改革做前期的准备工作。
一、政治制度与经济基础互动规律
马克思主义认为，经济基础是政治制度的基础，政治制度是经济基础的集中反映。经济具有不断发展的特性，政治制度具有相对稳定性。当政治制度与经济基础相适应时，就能促进经济的发展；当不适应时，就阻碍经济的发展，就需要改变政治制度以适应经济基础的发展。
古代不同历史时期经济发展是不平衡的，从远古到西晋，是中国古代经济发展的第一阶段。在这一阶段，南北经济从同步发展进而到北方经济迅速超过南方。黄河中下游地区由于地理条件更适合原始农业的发展，孕育了夏、商、周文明。在战国、秦、西汉时期，中国北方经济高度发展，尤其是关中地区成为全国的政治和经济中心。东汉、三国和西晋时期呈现出北方经济衰退和南方经济发展的特点。北方先是出现军阀割据，西晋统一后不久又发生了八王之乱，从而使北方经济遭到严重破坏；同期的南方由于北方人民的南迁带去了先进的生产技术和劳动力，得到了发展。但北方在曹魏统一后，经济有所恢复，其经济仍超过南方。从西晋末年到隋唐五代，是中国古代经济发展的第二个阶段。其特点是经济重心第一次从北方失去，并开始逐渐南移。经济发展从北方和南方基本平衡到南方经济开始超过北方，使中国经济重心南移成为不可逆转之势。在这一时期的北方，西晋灭亡后陷入十六国混战之中，致使中国自夏、商、周以来形成的经济重心第一次因经济衰退而消失。直到北魏统一北方，北方经济得到恢复。北周灭掉北齐，统一北方，使北方经济实力继续维持超过南方的局面，恢复了它经济重心的地位。南朝时期，南方经济因局势相对稳定得以迅速发展，并基本上赶上了北魏，长江流域成为新的经济重心，南北呈抗衡局面。但是北方黄河流域由于开发历史悠久，优厚的实力再度得到发挥，仍是中国的经济重心。隋唐是中国封建社会的鼎盛时期，南北方经济同时处于高速发展时期。安史之乱后，经济重心再次呈现南移趋势。
五代辽宋夏金元明清时期，是中国古代经济重心最终南移并得到不断强化的阶段。这一时期之初，北方经济继续凋敝，而南方经济包括农业、手工业和商业却更加迅速地增长，终于赶上和超过了北方，致使南北差距进一步扩大，经济重心最终完成了由北方到南方的转移，并不断得到巩固。与此同时，作为政治制度的行政区划也相应地发生变化，并且变化的脚步与经济发展的轨迹有重大的联
系。
从表中可以看到，第一，政区越来越多，越来越小。原因是人口的增加，经济发展，需要把原来大而模糊的行政区划划小，以便进行更有效的行政管理；第二，政区数量的变化与经济重心的变化明显一致。唐以前，经济重心在北方，行政区划就北密南疏，之后，经济重心南移，行政区划的密度也跟着南移。说明经济基础是行政区划（属于政治制度）的基础。
经济基础是政治制度的基础，但是，经济基础与政治制度的作用并不是单方向的，而是一种互动的关系，也即政治制度也反作用于经济基础。
中国自古以来都是中央集权的单一制，在政府驻地，利用掌握的政治权力资源，人为地把其他资源掳掠到政治中心。一般情况下，中国古代最繁华的城市就是政府驻地，政治级别越高，越繁荣。一旦政治权力迁离，经济就会停滞不前甚至倒退。唐朝的首都长安是古代世界最繁荣的城市，保持繁荣长达几百年。宋朝以后首都不再定在长安，从此，长安繁荣不再。石家庄、合肥、郑州在尚未成为省会之前，都不是大城市，在立为省会后，经济迅速发展，成了其所在省份的最大城市。
中华人民共和国建立以后，行政区划对经济的影响，集中表现为行政区经济。中国土地宽广，各地自然状况相差甚远，商品经济不发达，难以形成全国统一的大市场。中华人民共和国建立后，中央集权仍保留下来，形成“条条”“块块”结合的管理。1978年改革开放后，以“块块”为主的地方诸侯，在“以经济建设为中心”的口号下，片面追求地方利益，利用政治权力，人为地割裂各地的经济联系，形成一个个“大而全”、“小而全”的地方“经济诸侯”（行政区经济）。在行政区经济下，地方的经济行为充斥着政府的意志，资本和生产要素流动受到限制，政治中心与经济中心高度吻合。
所以，中国历代行政区划的演变充分体现了政治制度与经济基础互动的特点。
二、管理层次与管理幅度互动规律
管理层次与管理幅度的关系属于行政区划的结构。行政区划的管理层次指行政区划的纵向结构的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。任何一个面积较大、人口较多的国家，只有一个中央政府难以对行政区域内进行直接、全面有效的管理。为了保证行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域划分居民的办法，在国家管理层之下设置若干相对独立的地方政府，并授权地方政府来进行治理和管辖。由此可见，行政区划管理层次的产生是由于政府的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。
行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或者过小都会影响行政管理的有效性。因此，要获得良好的管理效能，不仅要科学地划分管理层次，同时也必须合理地确定管理幅度。管理层次与管理幅度相互制约，在行政区划结构中呈现反比的趋势。管理层次小时，管理幅度多；反之亦然，管理层次大时，管理幅度就小。影响管理层次与管理幅度的因素主要有辖区面积、人口与民族的构成、历史文化传统和科技的发展程度。纵观中国历代行政区划的演变，可以发现管理层次与管理幅度之间的互动。
纵观历史，发现在层次结构与幅度结构上呈现两个循环与回归：第一阶段，从秦到南北朝。这个阶段，行政区划的层次结构由二级向三级发展，与此同时，管理幅度也跟着由大向小转变。从秦普遍设置郡县到汉武帝在郡国之上设置一级监察区——州，历经东汉末年州由监察区向一级政府演变，最终隋文帝采取废郡存州的办法实行州县二级制。伴随管理层次的变化，平均管理幅度由秦的31.6，发展到汉初的39.5，终因郡的滥设（超过100个），超过有效管理的幅度，只能在郡国之上再增加一级政府，使得平均管理幅度下降。
第二阶段是从隋到清末。在这个阶段，行政区划的层次结构与管理幅度再一次发生循环，层次结构从二级向多级发展，再回归到民国初期的二级。管理幅度同时紧跟管理层次的变化而变化，由隋的35.4、唐的38.1变小，到清末时为10.6，再在民国初突然增大为42.3。从隋初到唐初，中国管理层次再次变为二级，管理幅度也再次超过30。从唐太宗开始，由于州越分越多，超过300个州，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐、宋两朝在州与中央政府之间增加一级政府，即唐的道和宋的路。元朝省制出现，标志着中国的行政区划进入到一个全新的阶段，自此，“省——府——县”结构一直维持到清末。元朝的地方行政层次为四级，平均管理幅度为5.8，是历史上行政区划层次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清重归三级制，到民国初，再一次实行二级制，平均管理幅度再次反弹至42.3。
民国实行二级制，却又在省与县之间设置专区，实为二实一虚制。这种制度维持时间并不久，因为此时的国土面积与人口数量不是秦、隋所能比的。新中国成立之初，一度将行政区划的层次结构增加到新的高度，算上乡镇，有五级之多，管理幅度大幅度下降为7.1，只是时间很短。普遍实行的实四级为主、实三级与三实一虚为辅的层次结构。
中国的历代行政区划的演变表明，在中国这样一个地大物博、人口众多而分散、民族成分复杂并有着悠久中央集权传统的国家里，地方行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。历史上实行二级制、管理幅度为30以上的朝代为秦、汉初、隋、唐初、民国，时间短，并且很快就被三级制、管理幅度为10左右的行政区划结构所取代。元朝实行层次多级制，平均管理幅度为历史最低的5.8，历史上仅此一例，明朝马上恢复传统的层次三级、管理幅度10左右的行政区划结构。中国历代行政区划的管理层次与管理幅度互动，已经形成了相对合理的行政区划结构，这个结构不仅对当时的稳定和发展作出了巨大贡献，也为今后的行政区划改革积累了经验与教训。
三、历史稳定性与改革创新性互动规律
通过对历代中国行政区划演变的考察、分析，发现贯穿于整个历史的行政区划的演变的另一特点就是历史稳定性与改革创新性互动特点。作为国家权力在地方的划分，为了更有效地管理国家事务，随着经济、人口数量的变化，行政区划也会出现不同程度的变化，但是这种变化通常是微调。突变往往出现在改朝换代时，而且也是在前朝的基础之上相对大的变化，并不是“另起炉灶”。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的、短暂的，从属于改革创新性。具体表现为：越高的层次变动越大，越低的层次变动越小。地方最高一级的行政区划变动最大，而且大都是从监察区、军区转变而来的。地方最高一级行政区划的主要变化形式新设置地方最高一级行政区划，并把原来的地方最高级行政区划降低为二级行政区划。因为如果地方最高一级行政区划权力过大或过于集中，就容易出现尾大不掉之势；反过来，如果地方最高一级行政区划过多或过于小，就会超过有效的管理幅度，管理效能低下，不能很好的发展经济，巩固政权。调整地方行政区划的根本原因“在于有利于加强中央对地方的控制”。
地方中间一级的行政区划有变化，但是相对没有地方最高一级行政区划变动大。中间一级行政区划往往是由一级行政区划转变而来。也就是说，地方最高一级行政区划会越划越小，根据管理层次与管理幅度互动之特点，最终会超出中央政府的管理幅度，于是在原来地方最高一级行政区划之上另外设置地方最高一级行政区划，增加一个管理层次，原来的地方最高一级行政区划转变为地方中间一级行政区划。从行政区划的演进可以看出，地方中间一级的行政区划变化没有地方最高一级行政区划变化大。
县级行政区划最稳定，这是历史稳定性的最好诠释。2000多年以来，县级行政区划一直是国家结构的基本单元，其他行政区划经常变动，只有县稳定沿用至今。县级行政区划在中国历史上长盛不衰，对中国历史的稳定与发展做出巨大贡献，对历代行政区划产生深远影响，因为县级行政区划的设置符合政治、经济、行政管理等多方面的要求。经过2000多年的发展，县级行政区划逐渐成为社会政治、经济、文化等多方面相对独立的基本政治、社会单元，具有很强的稳定性。县级行政区划介于地方与基层之间，具有承上启下、沟通上层与基层的重要作用，成为地方与基层的中间环节，也成为整个国家进行公共管理的基石。新中国成立后，县级行政区划的地位不但没有削弱，还得到强化，成为国家行政管理与经济发展的连结点。
任何事物都有一个产生发展消亡的过程，行政区划也不例外。但是行政区划的改革创新是在已有的行政区划的基础之上进行的，不可能推倒重建，这就注定了历史稳定性的重要性。历史稳定性与改革创新性互动特点不但贯穿于中国历代行政区划的演变，也将贯穿于今后行政区划改革。
四、结语
中国2000多年的行政区划演变，纷繁复杂，在这错综复杂的演变中也是有规律可循的。
首先就是政治制度与经济基础互动之规律。行政区划属于国家政治制度的范畴，它的变化以经济发展为基础，反之，行政区划也对经济发展产生重大的反作用力，甚至形成了行政区经济。历史上行政区划的演变充分证明了这一点。其次是行政区划的管理层次与管理幅度互动规律。管理层次与管理幅度成一种反比的关系或者趋势。中国历代行政区划的演变体现了管理层次与管理幅度互动规律。行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。最后是历史稳定性与改革创新性互动规律。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的，短暂的，从属于改革创新性。
历代行政区划的演变，虽然名目繁多，却总能够从前面的历史找到起相应的渊源。高级行政区划变动大、中级行政区划虽有变化却相对稳定，县从秦一直到今天仍然是最重要的行政区划。
参考文献：
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责任编辑：宋英俊
来源：《重庆行政》2010年第4月号
第五篇：国际金融体系演变与金融体系改革
论国际金融体系演变与金融体系改革前景
【摘要】
根据所学知识，历数国际金融体系的演变与发展，从金本位制度，到布雷顿森林体系，再到牙买加体系以及现金实行的浮动汇率制。分析其优缺点以及不再实行的原因。通过对于金融危机的分析，展望国际金融体系的改革前景，并提出自己的见解与看法。
【正文】
一、国际金融体系的演变
根据我在大二上半学期所学习的金融学，您近日所教授我们的国际金融学内容，以及我日常关注新闻，所涉猎的金融体系知识，我认为金融体系经历了如下发展及演变过程。
国际金融体系自形成以来，先后经历了金本位制度、“布雷顿森林体系”，而后，“布雷顿森林体系”崩溃，出现了现行的浮动汇率制度。
(一)、金本位制度
纵观历史，在第一次世界大战之前，世界经济处于金本位制度，即大多数国家的货币可直接兑换黄金。将各国货币和黄金相挂钩，就形成了各国货币之间的汇率固定的国际金融体系。它包括：金币本位制、金块本位制和金汇兑本位制，其中金币本位制是金本位制的典型形式。虽然黄金作为最终清偿手段，是“价值的最后标准”，充当国际货币，但汇率体系呈现为严格的固定汇率制。由于汇率固定，从而消除了汇率波动所产生的不确定性，有助于促进世界贸易。但它大大限制了使用货币政策对付失业等问题的能力，只有当黄金与其他产品和服务的相对价格是稳定的，将货币与黄金挂钩的做法才能确保总体价格水平的稳定。金本位制度下的固定汇率，消除了由汇率波动引起的波动性，有利于促进世界贸易的发展。但坚持金本位制度也意味着一个国家不能控制它的货币政策。
(二)、布雷顿森林体系
由于第一次世界大战给世界贸易造成了极大破坏，各国不再将货币兑换成黄金，金本位制度由此崩溃。当第二次世界大战的胜利已成定局时，参加筹建联合国的44个国家的代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林举行了“联合国国际货币金融会议”，建立起以美元为中心的国际货币体系：“布雷顿森林体系”。体系中美元和黄金直接挂钩，其他国家货币则与美元挂钩，实行可调整的固定汇率制。根据《布雷顿森林协定》，国际货币基金组织和世界银行宣布成立。国际货币基金组织负责向成员国提供短期资金，保障国际货币体系的稳定；世界银行则提供长期信贷来促进世界经济的复苏和发展。然而，根据文献资料，“布雷顿森林体系”也存在着很大的局限性和缺陷。随着国际经济和金融局势的变化和发展，美国国内黄金储备大量流失，美元多次经历贬值危机，“布雷顿森林体系”越来越不适应形势的需要。终于在1971年，布雷顿森林体系在美元停止兑换黄金以及国际固定汇率制瓦解之后走向崩溃，国际金融体系从此进入了调整和改革的历史阶段。
(三)、浮动汇率制度
“布雷顿森林体系”之后，各国为了维持国际金融的基本稳定，于1976年达成牙买加协议 并对IMF协定作了修改，这一修改实际上只是承认了布雷顿森林体系崩溃后的现状，而对于国际金融体系的核心问题：如国际本位货币的规定、汇率制度安排、国际收支调节机制和资本流动的规则采取了听之任之的态度。由此，世界进入浮动汇率时代——汇率随市场状况变化而波动，但是又不完全取决于市场状况。在这一体系下，依仗着雄厚的经济实力，美元的霸主地位得以保留。目前，美元仍是主要的国际计价单位以及支付和储备手段。此外，国际货币基金组织和世界银行这两个“布雷顿森林体系”的产物仍在运行。
根据目前的形式表明，现行的国际货币体系虽然比“布雷顿森林体系”有更强的适应性，但依然存在着较大的不稳定和不合理性，国际金融和国际货币市场的动荡仍无法消除。近年来，国际社会有关改革现有国际金融体系的呼声越来越强烈。尤其在此次金融危机过后，改革现有国际金融体 系成为各方金融学家的热议问题。
二、金融体系改革前景
由2007年起源于美国的次贷危机到席卷世界的金融危机，对世界及我国造成了极大的影响，引起了诸多学者专家对于国际环境剧烈变动下中国金融体系改革的思索。在后金融危机时代，对于金融危机的反思及对未来的措施的制定具有重大意义。对此我查阅了文献，根据自己的理解，我认为导致金融危机蔓延的原因中，现行国际金融体系的诸多弊端是很大一个方面，而国际金融体系的改革是治理危机的出路。
由美国次贷危机引致的全球金融危机，表明现行的国际货币体系、金融体系、金融理论与实践均面临着严峻挑战甚至存在制度性缺陷。尽管金融危机扩散全球的表面原因是金融监管的缺失，但更深层原因却是现行国际金融体系的缺陷助推的国际货币国家的危机传递。虽然世界各国均针对性地、陆续推出了大量救市举措，如中国的四万亿救市政策，但这大多是短期性的应急之举。所以，要从根本上铲除危机发生的根源，以避免类似危机，就必须标本兼治，着手研究建立新的国际金融体系。
现行国际金融体系的缺陷
(一)、美元对外过度供给导致流动性泛滥
通过现行的金融体系，还是美元占主导地位。世界各国通过与美国的贸易顺差形成外汇储备和美元资金，再用外汇储备和美元资金购买美国国债、企业债、股票及衍生品等，以美元资金进入美国货币市场、债券市场、资本市场以及衍生金融产品市场。这样，美国通过累积的庞大财政和贸易双“赤字”，借助以美元为主体的国际货币体系，以多发的巨额美元为流通手段形成大量的金融资产，使金融市场风险不断积聚。美国则以投资等形式拥有各国的资产，各国也成为美元帝国的支持者，进而形成了一个虚假的、恶性循环的国际金融体系的基本框架。
(二)、单极货币体系支撑美国国内过度举债消费
美元本位使得美国可以通过无节制地印钞进行对外支付，满足国内消费，而无需承担任何责任。与之相对应，其他发展中国家通过出口推动经济的同时，换取了大量以美国国家信用为支撑的美元，随后又将这些资金用于购买美国金融资产。大量美元的流入也使其利率下调，降低了弥补财政赤字的成本。长期以来，美国个人消费支出是推动美国经济增长的主要动力。过度举债消费给美国带来了经济繁荣，但这种繁荣不具备坚实的基础，当资产价格泡沫破灭，巨额债务便浮出水面，并最终酿成一场偿付能力危机。相当于美国利用货币特权向其他国家征收铸币税的同时，又借助金融创新将风险扩散到全球，使全球为其危机买单。而中国一直以来是以储蓄见长的国家，相当于我们无形中为美国的债务买单。
(三)、国际经济失衡
随着战后欧洲、日本的复兴以及进入21世纪新兴市场经济国家尤其以中国、印度、俄罗斯与巴西即俗称“金砖四国”的崛起，世界经济开始呈现出多元化发展态势。美国经济的超群地位和市场份额不断下降，与美元的垄断霸权地位之间形成了矛盾，并且随着经济金融全球化的发展不断加剧激化。国际经济失衡通过国际收支表现，而国际收支失衡的调整又通过国际货币体系进行。这样看来，我认为如果具备了完善而有效的国际货币体系，就完全可以避免国际经济强制性和破坏性调整。
金融体系改革前景
对于国际金融危机的溯源，让人们意识到改革和重建现行国际金融体系已势在必行，建立一个可信透明的、能够适应21世纪全球化发展要求的国际金融体系成为各方共识。
(一)、加强国际金融监管合作以完善国际监管体系
现行国际金融体系暴露出来最明显的弱势就是发展超前，监管滞后。因此，监管体系改革是最迫切任务。遵循的原则应是正确处理金融创新与金融监管的关系，维持稳健的宏观经济政策，强化对所有金融从业机构的监督。任何新的金融机构监管体系均应从全球视野进行抗周期性的国际监管，防止其在繁荣时期金融杠杆的过度使用。1.应当设立美元发行的国际制衡机制。美元自由发行的恶果表明必须对各国货币尤其是国际货币的发行进行规模限制，应以经济规模和黄金储备为标准适度发行，减少其对金融的震荡与危害。2.制定健全统一的国际金融监管标准。制定统一的风险监测和评估控制体系，共同关注和追踪跨国金融活动和资金流动，着重对离岸金融、对冲基金、私人股权投资基金等跨境短期资本流动的统计与监测。
3.设立国际监管机构。金融市场、金融机构、投资者群体的国际化，需要一个国际机构协调国家层面利益，实施对全球金融体系的监管，以维护国际金融体系的稳定。
(二)、对国际金融机构进行改革
在亚洲金融危机中，国际货币基金组织和世界银行扮演了国际协调者的角色，尽管采取的措施引起了许多方面的抵触和反对，但仍然从政策建议、救援资金、国家间协调、预防对策等诸多方面对危机国提供了帮助。然而，在此次危机中它们几乎完全没有应对准备与应对措施，并且在整个危机中无所作为。
1.应当确立真正的全球性储备货币，这样才能克服建立在国家货币上的国际储备系统内在的不公平和不稳定。
2.同时提高国际金融机构的公开性和重要性。争取国际货币基金组织和世界银行等机构协调和决策机制更加公平、透明和高效，以使其具备更强的监管能力。
3.重新确立国际金融机构决策的基本原则。在国际货币基金组织和世界银行的人事安排和股份比例上应进行调整，增加一些发展中国家的发言权。
(三)、构建多元制衡的国际货币体系国际
金融危机证明了以美元为主导的单极国际货币体系的危害。因此，构造多元、有约束力、相互制衡的货币体系是维护全球金融稳定的重中之重。由于美元拥有欧元及其他货币无法比拟的广阔而深厚的金融市场，因此，尽管目前美元一路下跌，但全世界仍愿意持有美元。基于此，可考虑在现有美元的基础上加入更多国家、地区的货币，如欧元、英镑、日元、人民币等，各国货币充分竞争，稳步推进国际货币体系多元化。国际金融体系改革与重建给中国带来的机遇国际金融危机作为巨大的系统性风险，使世界各国都不同程度地受到冲击和影响，中国也很难独善其身。
从短期看，出口下降使中国实体经济受到一定的影响；但从长期看，中国仍面临着绝好的发展机遇。
1.我认为应当加速推进人民币的国际化。中国应加强与周边国家尤其是与东南亚国家的金融货币合作，强化人民币的“周边结算功能”，扩大人民币的流通范围及国际影响，以迅速提升人民币的国际地位，为双边可以自由选择结算方式提供更多便利。所以发展人民币基金，扩展人民币市场的广度和深度，加快推进人民币可兑换进程，最终形成以美元、欧元、人民币为基轴的、相互制衡的全球金融稳定三极。
2.我认为还应当完善中国金融业的发展路径。增加人才储备，积极应对危机。面对国际金融市场的动荡，中国银行业、证券业、保险业三大金融体系积极采取抵御措施。银行业加强了信用风险防范。中国银行和中国建设银行等也采取了相应的减持拨备等举措。同时参与国际协调与合作这既是应对危机的有效手段，也是国际金融体系未来发展趋势。中国金融业应借助国际竞争与合作，在合作中增进与国际金融的互动，实现合作各方的互惠、互利、共赢，以适应国际金融竞争的需要，并最终提升中国金融业整体竞争力和国际影响力。
【参考文献】
1、《国际金融》、《浴火重生—入世后中国金融结构的变革》——徐明棋
2、《在全球金融危机中重建国际金融体系金维虹》金维虹 金融时报，2008-12-8
3、《美元霸权掣肘国际金融体系重建》黄晶华 市场报，2008-11-24
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