关于地方人大立法审议机制的若干问题发展与协调[范文]

第一篇：关于地方人大立法审议机制的若干问题发展与协调[范文]

公

司诉 讼

理由

是什么？

关于地方人大立法审议机制的若干问题

依照法定程序审议地方性法规案，是省级地方人大立法活动的重要环节，也是省级地方人大及其常委会的重要职权。立法审议机制是否健全，直接关系到地方性法规的质量，关系到省级人大常委会的工作效率和法定职责的履行。二十多年来，上海市人大常委会在实践中不断探索和健全立法审议机制，积累了一定的经验。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)施行两年来，市人大常委会依照该法的规定确立了统一审议机制，由市人大法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见对法规草案进行统一审议，对于进一步提高常委会审议质量发挥了积极作用。

现就近年来市人大立法审议机制形成的一些经验和需要完善的方面，提出个人的粗浅意见如下：

继续完善人大常委会的立法审议机制

1、关于法规案的审次把握。

根据《上海市制定地方性法规条例》第二十二条的规定，法规案一般实行常委会两审表决制，某些内容较为单一的法规案也可以一次审议后交付表决。在立法实践中，这一原则规定尚需细化。一是常委会对某项法规案进行初审，需要在常委会会议前确定其审次，以便安排会议议程、日程和准备相应的立法文件，而不能“视审议情况”再确定该法规案由本次会议表决还是交由下次会议表决。二是同为法规案，制定、修改或者废止法规案的审议要求和实际工作量是很不相同的，在审次上宜作区别对待。此外，根据法规审议和修改的不同情况，常委会会议可以在本次审议后即进行表决，也可以在本次审议后暂不表决，留出修改时间，交由下次常委会会议表决。

适当地确定某一法规案的审次，既关系到保证审议质量，也关系到提高常委会的工作效率。审次的确定，一般可以由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议，由法制委员会根据常委会的审议情况在审议结果报告中予以确认，经常委会主任会议讨论决定。确定法规案审次的一般原则是：

(1)新制定法规，一般实行两审制。初次审议中意见较为一致的，可在二审后同次会议交付表决;审议后问题多、修改量大的，宜在二审后下次会议交付表决。

采用简化体例“若干规定”的法规案，或者常委会就内容单一的法律问题作出决定，可以在一审后即交付表决。

(2)修改法规案，采用修订草案方式的，一般均实行两审制;采用修正案草案方式的，审次视修改内容的多少和难度而定。

(3)废止法规案，一般均可由常委会一次审议后即交付表决。审议中有争议的，也可在一审后交付下次会议表决。

2、常委会审议方式和法规案审议时间的把握。

常委会审议法规案，采用大会审议和分组审议相结合的方式，是上海市人大常委会多年实践形成的一项立法经验，并已作为工作规范写入《上海市制定地方性法规条例》(第二十三条)。大会审议的优势在于集思广益，视野开阔，可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性;分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。经过分组审议，由小组召集人在常委会大会审议时先作汇报交流，可以使常委会组成人员全面了解各组的审议意见，加以比较并作出正确的抉择。但是，召集人的汇报发言并不能完全代替组内其他委员的审议发言。组内其他委员或者常委会组成人员可以对本组召集人的发言作补充和纠正，可以重申个人的不同意见，也可以发表新的意见。

有鉴于此，安排常委会会议日程时，必须给大会审议留出充裕的时间。不论是法规案初审中分组审议后的大会审议，还是法规案二审中的大会审议，单件法规的审议时间一般不宜少于2小时;有的涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。如果在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，影响法规案的审议质量。此外，同常委会大会审议法规案一样，分组审议法规案也应当安排充分的审议时间，不宜在分组审议法规案时过多地穿插安排其他议题。

3、努力形成常委会审议的辩论机制。

常委会组成人员对法规草案或者草案修改稿发表审议意见，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案，或者调整章节结构的具体建议，以供常委会进行比较，作出选择。要倡导在常委会审议中发表不同的观点、意见和修改方案，倡导开展辩论，通过辩论找到最佳方案，为会后的条文具体修改工作指明方向。常委会组成人员以个人名义发表审议意见，是其法定权利，应不受限制和约束。某一专门委员会或者工作委员会的不同成员可以发表不同的意见;对专门委员会向常委会所作的审议意见报告、审议结果报告和修改情况报告，持有保留意见的该委员会成员也可以在会上发表个人的不同意见。分组审议后召集人向全体会议汇报审议情况，既要介绍一致的意见，也要介绍不同意见的争论。总之，要倡导和支持常委会审议中不同意见的争辩，并在较多委员发表意见的基础上，由主持人及时作出归纳，形成常委会的审议意见。这是保证审议质量、体现立法民主的重要机制。

4、努力形成常委会审议的单项表决机制。

表决，是常委会经过审议作出选择、表达意志的重要方式。在立法审议中，除了审议结束时对法规案通过与否需要付表决外，在审议过程中还应当适时启动单项表决机制。即对某一具体问题或者方案进行单项表决，以准确表达常委会组成人员的个人意志并体现多数人的真实意向，从而避免对法规案作一揽子总体表决的局限性。常委会审议中出现如下情况时，一般可以考虑启动单项表决：

(1)常委会初次审议法规案，对该法规的立法必要性产生分歧，需要决断是继续审议还是搁置审议时;

(2)常委会审议中对法规草案中某一条(款)的设置产生争议，需要决断是删除还是保留该条(款)时;

(3)常委会审议中对某一条款的修改方案产生分歧，需要对不同的方案作出抉择时;

(4)常委会审议中对法规草案使用的名称、适用范围和调整对象等立法要素的表述产生分歧，需要对是否修改、如何修改作出抉择时。

审议期间单项表决的启动，可由常委会会议主持人同常委会其他负责人即时商议后决定。这种表决方式的启动具有随机性，要由常委会会议的主持人根据审议的实际进程，审时度势及时作出判断。这就要求主持人不能拘泥于工作部门事先准备的会议主持稿。因为这种表决不可能进入预定的会议议程，无法事先作出安排。

5、常委会分组审议法规草案应当规范化。

人大常委会依法审议议案，通常有大会审议和分组审议两种方式。由于常委会组成人员人数较多，常委会全体会议即大会审议单项议题的时间十分有限，因此不可能让太多的组成人员在全体会议上得到审议发言的机会，需要通过分组会议的方式，使更多的组成人员有机会发表意见。尤其是审议法规草案，组成人员发表意见往往比较热烈，全体会议发言和分组会议发言两种审议方式互为补充，很有必要。但是，目前分组审议的重要意义和法律地位尚未引起足够的重视，分组审议的基本要求和程序、规则，在早年制定的《上海市人大常委会议事规则》和新制定的《上海市制定地方性法规条例》这两件法规中都未作出具体规范。同全体会议审议相比，分组审议往往显得松散。其主要表现，一是出席率难以保证。全体会议审议时因有插卡考勤的制约，且必须符合法定人数方能开会，常委会组成人员一般不会轻易缺席，即便不能到会也能自觉履行请假手续。分组审议就不同了，因为没有设置考勤程序，一些委员尤其是非驻会委员，往往一到分组审议便请假去处理其他公务。此外，常委会会议期间如有法规案要交付本次会议表决时，有关专门委员会和法工委的成员往往会在分组审议时另行开会、修改有关文件;常委会会议期间的主任会议也时常安排在分组审议的后半段同步进行。这些都影响了分组审议的出席率和审议效果。二是审议发言的规则不明确。有的委员发言未能紧扣议题，有的委员发言过于拖沓，耗时过多，有的委员甚至会穿插一些题外话。因无明确的规则制约，召集人主持会议颇为不易。因此，分组审议有时较难形成集中统一的意见，审议的质量和效率均低于全体会议。应当通过修订常委会议事规则，对分组审议作出明确规范，使分组审议同大会审议具有同等的严密程序和法律地位，成为常委会集体行使审议权的重要途径。

6、进一步提高常委会审议的公开性和透明度。

本届市人大常委会在发扬立法民主、提高立法透明度方面有许多积极的举措，例如将常委会年度立法计划印发全体市人大代表，鼓励代表参与相关项目的立法活动;分期分批邀请市人大代表列席常委会会议;市人大有关委员会就立法项目接受新闻媒体的采访，以加大对人大立法活动的报道深度，等等。但是，从总体而言，全社会对本市地方立法的进程了解甚少，对市人大常委会的法定职能和工作机制了解甚少，对每一件地方性法规的制定过程特别是常委会审议中的决断情况了解甚少。这也是市民对现行法规知晓度低，某些法规实施效果不理想的一个重要原因。现在新闻媒体对市人大常委会就重大事项作出决定、审议通过法规的报道，是以报纸上的会议新闻为主，极少对一次常委会会议审议某一议题作全程报道。电台、电视台的报道也是以会议的片断和结果为主，报告常委会组成人员的审议发言，或者是闻其声而不见其人(电台广播);或者是见其人而不闻其声(电视新闻)，使社会公众难以对立法审议有直接的感受。随着政务公开的不断推进，政府工作的透明度日益提高，人大常委会的工作尤其是立法工作的透明度也应当进一步提高。凡是同市民切身利益相关的法规案的审议，可以尝试由电视台作实况转播，使常委会委员们反映民心、集中民智、声情并茂的审议发言直接同市民见面。此举不但可以使市民对法规产生亲近感，知法、懂法从而自觉守法、护法，而且可以体现人大代表和市民对市人大常委会工作的监督，有助于增强常委会组成人员的责任感，提高常委会的立法审议质量。

进一步完善人大法制委员会的统一审议机制

1、关于统一审议的内涵和性质。

2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过的《立法法》，把多年来行之有效的全国人大法律委员会对法律草案进行统一审议的机制，引入地方立法程序。《立法法》第六十八条二款作出的原则规定是：

“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”全国人大常委会办公厅据此作出相应规定，确定省级人大设立负责统一审议的专门委员会，定名为法制委员会。

根据本市两年来的立法实践，我们对统一审议的内涵和性质的认识逐步深化，从而在把握统一审议机制方面积累了初步经验。这一认识的基本点是：

(1)法制委员会是适应地方立法统一审议机制的需要应运而生的，其所担负的立法审议的职责决定了其作为人大专门委员会的法律地位。

(2)在现阶段，法制委员会的主要职责应是对法规案实行统一审议;为了集中全力履行这一重要职责，目前不宜要求其承担一般专门委员会具有的其他职能，例如直接组织起草法规、对法律法规实施情况组织执法检查等。

(3)法制委员会进行统一审议，是综合各方面的意见，进行分析、比较、论证后形成集体审议意见。常委会对法规草案的初步审议是法制委员会统一审议的基础;法规案起草部门的意见、人大有关专门委员会的审议意见报告，以及立法听证会上提出的意见，都是法制委员会统一审议的对象和要素。但只有在常委会对法规案进行初审后，统一审议的进程才能启动。

(4)统一审议是为常委会在初步审议的基础上对法规草案作深入审议服务的，统一审议的成果是形成法规草案修改稿、表决稿和审议结果报告、修改情况报告，为常委会的深入审议提供抉择依据和方案。

2、法工委在统一审议机制中的地位和作用。

法工委作为人大常委会的工作机构，有其相对独立的职能。一是受主任会议委托或者协助其他专门委员会起草、修改法规案;二是配合法制委做好统一审议工作;三是承担常委会的法制综合工作，例如编制立法计划和规划、核查政府规章和规范性文件、研究有关法律问题和立法技术规范、答复同法规执行相关的询问等。但是在统一审议的过程中，法工委又是法制委的工作机构，负责法规条文的具体修改和起草有关立法文件，即负责把法制委形成的统一审议意见书面化、文字化，形成提请常委会审议的文件。为了承担

起这一职责，法工委需要参加法规起草的前期工作即提前介入，了解法规起草的背景和全过程，参与或者自主组织必要的立法调研，并把有关情况及时报告法制委。法制委员会的个别成员必要时也可以参与上述活动，但是作为一级机构，其主要职责和工作方式是举行会议并发表审议意见，一般并不需要也无必要独立和直接进行基础性的调研论证工作，以免同法工委和有关专门委员会的立法前期工作交叉重复，影响工作效率。

3、法制委员会履行统一审议职能的基本做法。

《上海市制定地方性法规条例》第二十四条对统一审议的具体要求是：“地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿”：“法制委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议”。上海市人大法制委员会一年多来在地方立法中认真实践了上述要求，在贯彻《立法法》规定的统一审议原则方面形成了一套基本做法，其要点是：

(1)法制委员会建立立法项目的委员分工联系负责制。每一项计划立法项目都有一名委员领衔分管，做到任务明确，责任到人，形成项目负责制。

(2)发扬立法民主，充分听取各方面的意见。常委会一审后由法工委将法规草案印发各区县人大常委会、部分市人大代表及有关社会团体征求意见;由法工委负责对常委会的一审意见作汇总整理，形成书面材料作为法制委员会统一审议的基础;法制委员会的分管委员和法工委工作班子一道，就一审中的热点问题召开座谈会或进行调研，听取政府有关部门和有关专门委员的意见并进行分析，形成法规草案修改的初步方案供法制委员会审议、研究。

(3)对于常委会一审中有争议、一时难以定夺的问题，在统一审议之前可以先举行立法听证会，形成立法听证报告作为统一审议的重要依据，并印送常委会组成人员。

(4)常委会二审之前，由法制委员会主任委员主持委员会全体会议，对法工委综合各方意见形成的法规草案修改建议稿逐条进行审议，读稿时由法工委分管领导逐一说明对主要审议意见采纳与否的方案和理由。出现不同意见时，实行少数服从多数的原则。邀请有关专门委员会的负责同志、市政府法制办负责人和起草部门、行政主管部门有关同志列席法制委员会的统一审议会议，参与研究和讨论。

常委会二审以后，仍由法工委综合各方意见后形成法规草案表决稿，法制委员会全体会议对其中重点修改的条文有针对性地进行统一审议。

4、统一审议尚需改进和完善的几个环节。

由于省级地方人大的立法机制和全国人大的立法机制有所不同，特别是省级地方人大负责统一审议的机构法制委员会和常委会法制工作机构的成员组成同全国人大有较大差异，地方立法的统一审议不宜完全照搬全国人大的做法，而应在遵循统一审议基本原则和要求的前提下，在实践中探索，因地制宜，逐步形成各具特色的统一审议机制。从上海市人大常委会的立法实践看，统一审议尚有以下环节需要统一认识，加以改进和完善。

(1)有关专门委员会对法规案的初步审议和法制委员会的统一审议应当各有侧重，发挥各自的优势。对法规草案的初步审议，主要是分析该项目的立法必要性和可行性，审查法规草案的合法性、同相关法规的衔接性，以及对法规草案中存在的主要问题提出意见和修改建议。审议意见报告的作用是协助常委会会议抓住审议要点，对常委会审议具有提示、导向作用。对法规草案的统一审议，主要是在综合分析各方意见的基础上，确认法规内容的合法性，对常委会一审提出的各种意见作出选择并说明取舍的理由，提出条文的具体修改方案。对于一审中争议较大的条款，可以提出不同的修改方案供常委会选择。法制委员会的审议结果报告和修改情况报告主要是协助常委会作出修改抉择，不需要重复陈述审议意见报告中已予说明的立法必要性等内容。

(2)法制委员会的统一审议是基于常委会的全体会议审议和分组审议，常委会是审议的主体，审议结果报告中的修改说明应当围绕常委会带有代表性、倾向性的集体审议意见，说明采纳或者不采纳的理由。但是对于常委会组成人员的个别审议发言宜作分析、梳理，作出不同的处理。对于有实质性内容、可能具有代表性的重要意见作出分析判断;对于个别组成人员提出的纯属技术性、文字性的意见，则不需要在审议结果报告中一一应答;对于不具有代表性的、不拟采纳的个别意见，可以通过会外个别交换意见的方式进行沟通，一般不需要在报告中一一列举陈述。审议结果报告的结构和表述方式，宜根据实际情况灵活掌握，既可以依照法规条序逐条陈述，也可以按审议意见的内容适当归纳成若干问题分别表述。总之，审议结果报告应当抓住要点、言简意赅、表意到位、顺畅明了，避免繁琐和冗长。

(3)法制委员会的审议结果报告和修改情况说明，都是反映常委会审议意见的重要的立法文件，既是常委会也是法制委员会集体智慧的结晶，应当列为常委会的审议内容之一。因此，同法规草案的修改稿、表决稿一样，这两项文件经法工委起草后，应当在法制委员会的全体会议上进行讨论，会后经法工委按讨论意见修改后由法制委负责人审签。

(4)为了提高统一审议的质量和效率，法制委员会的统一审议应当抓住重点问题、有争议的重点条款进行，防止平均使用力量、一般化的“过堂”;应当着重于合法性、协调性方面的把关，不拘泥于表述技巧和文字性争论。凡属文字性、技术性的问题，只需在审议中指出而不必展开讨论，可以授权法工委在会后统一修改。此外，提请统一审议的法规草案修改稿和有关说明文件，宜在开会前二至三天印送各位委员，以便委员们有时间事先审阅，作好审议准备。

(5)统一审议是法制委员会的集体审议，不是法制委员会成员的个人行为。因此，充分发挥法制委员会的集体智慧，是确保统一审议质量的关键之一。法规案的个人分工联系负责制，要同委员会成员的集体研讨结合起来，防止因分兵把关，各顾一头而忽略集体研讨。在法制委员会开会正式进行统一审议之前，对于单件法规中存在的突出问题，对于具有代表性、普遍性的法理问题，对于分歧较大的法规案的具体修

改方案问题，法制委员会负责人都可以先行召集专题会议进行集体研讨，做到委员之间优势互补，各抒己见，为统一审议奠定基础。

第二篇：关于地方立法选项机制的思考发展与协调（定稿）

公

司诉 讼

理由

是什么？

关于地方立法选项机制的思考

一、编制立法规划和立法计划的目的和意义

编制立法规划和立法计划是地方立法的一项基础性工作。随着经济社会的不断发展，地方立法的需求也在不断增加，立法规划和计划的重要性也在日益增强。编制立法规划能够预先把握一段时期内地方立法的总体需求，确定地方法制建设的重点和主要目标，整合立法需求，避免重复立法和分散立法。编制立法计划，是为了在立法规划的基础上，选择当年立法需求最为突出，立法可行性最强的项目，并合理安排审议时间，保证审议工作有序进行，提高审议质量和效益。立法规划和计划的最终目的都是为了使地方立法同改革发展稳定的社会大局相结合，同国家的立法进程相适应，同地方其他立法项目相协调，推动经济和社会的发展。

二、编制计划(规划)过程中的若干问题

(一)立法项目申报中存在的问题

1.有些部门申报项目的指导思想不准确。项目申报应从地方法制建设的大局出发，从人民群众的普遍需要出发确定需要立法的事项。然而有些部门却将制定法规当做部门权力和利益的法定化，有些部门将立项成功看作本部门的政绩和公关能力的体现。在这种指导思想下，申报过程中出现了两种倾向：一是重立项甚于重法规起草。因为法规一般由申报部门负责起草，只要立项成功，怎样起草就基本由政府部门自己决定，因此能否在人大计划(规划)中立项就比完成法规起草更为关键和重要。甚至有的部门在申报规划时据理力争，列入规划后就置之一旁，不闻不问;二是互相攀比。用政绩的眼光看待立项，自然产生攀比倾

向。有的是部门之间互相攀比，其他部门有法规本部门也要有;有的是后任和前任之间的攀比，前任没有申报成功的项目后任一定要申报成功。

2.申报项目中修改和废止项目较少。法规应当及时修改或者废止，以不断适应社会发展的需要。但申报部门比较重视制定新项目，修改和废止法规的意识不强。例如上海市编制1998-2002年规划时，有关部门共申报213件项目，其中修改项目占18.3%，废止项目仅占0.4%.修改和废止项目偏少，其中的原因是多方面的。有的部门认为，制定新法规能够体现工作成绩，而修改法规的成绩就不明显;有的部门认为法规改不改无所谓，只要不影响执法活动就可以;有的部门认为，废止法规会影响工作形象，法规有总比没有好。

3.项目申报来源单一。从工作而言，人大各专门委员会、常委会各工作部门、政府各部门、人民法院、人民检察院、工青妇等单位都可以提出申报项目，代表提出的立法议案也有可能列入计划。上海市在申报1998-2002年规划项目时，共有65个单位提出申报，其中政府部门占87.7%，人大部门占7.7%，社会团体占4.6%.在编制计划时，政府申报的占90%以上。项目来源的单一化趋势一方面减少了其他渠道特别是代表参与立法的积极性，削弱了立法视角的全面性，另一方面增强了立法计划(规划)对政府工作的依赖性，减少了人大对计划(规划)安排的主导性。

(二)计划(规划)编制过程中存在的问题

1.编制部门对社会宏观需求把握不足。编制部门在日常工作中，缺乏有效的机制和专门的渠道掌握社会立法需求，往往只是到开始编制计划(规划)时，才进行一定的调研。因此编制部门对社会立法需求的平时储备不够，对需求把握不足。在对申报项目的选择过程中，调研论证工作主要是听取政府部门的汇报，编制部门主动调研不多，出去调研不多，调研工作局限性还比较大。

2.编制部门在编制工作上的主导性不强。编制计划(规划)的一项重要功能在于对申报项目进行整合，即要求合并调整范围相近的项目，支持社会急需的项目进入计划(规划)，或者要求修改项目进行长远安排。

由于项目主要由政府部门起草，编制部门的意图往往难以影响政府的起草工作，只能在现有的申报的项目中进行选择。编制部门的主导性不强，影响了现行地方法规总体结构，表现在：部门性法规多，综合性法规少;某些项目在短时间内多次修改;调整范围相近的法规比较多。

3.编制的科学性还不高。立项标准得到贯彻的程度是检验立法计划(规划)科学性的标准之一。如上海市的1998-2002年立法规划对立项标准作了规定，申报项目应具有法律上的可调整性、重大问题应当经过协商、具有法规初稿并有立项申请说明。目前不少不符合立项标准的项目，因为各方面的意见一致，或者某一方面的极力坚持，而最终能够立项。这种情况反映了计划(规划)编制的科学性还得不到重视。

(三)计划(规划)实施过程中的问题

1.规划的实现率不高。上海市1995-1997年立法规划共列有项目67件，至1998年1月，完成规划项目35件，占项目总数的52.2%.1998-2002年立法规划共列有项目66件，根据前4年的落实情况和2002立法计划的安排，预计规划可以完成42件，占64%.从两个规划的执行情况来看，规划的实现率并不高。

2.计划变动性大，计划的严肃性未得到充分尊重。每年的立法计划由常委会主任会议通过，并作为常委会工作要点的一部分提交常委会表决，具有相当的严肃性。然而上海市1998年计划的变动率(计划增加项目和减少项目数量的总和占计划项目的比例)是15.4%，1999年计划的变动率是46.2%，2000年计划的变动率是30.4%，2001年计划的变动率是78.6%.计划变动的原因往往在于现实紧急需要，致使一些项目未经过充分论证也进入了计划。有的计划变动还有主观原因：一些部门以现实紧急需要为托词，要求将一些修改内容不尽合理的项目挤入计划。变动性大致使计划的规范性和法规自身的质量难以得到保证。

3.每年的立法工作前松后紧。每年的立法计划在1月份基本确定，政府部门往往要等计划确定后才对列入计划的法规草稿进行最后研究修改，经过一系列必须的程序，政府的立法案提交到常委会时常常在6、7月份。而每年的项目至少在13、14件，而年内提请审议的项目一般应当在年内交付表决，势必造成下半

年的立法工作非常紧张，而上半年的工作又相对宽松。某些下半年才提交审议的法规因为工作时间紧张而质量难以得到保证。

三、改进计划的几点建议

1.计划(规划)的项目来源要争取多元化。首先，要在程序上保证代表议案进入立法计划的可能性：(1)代表审议结果报告对于立法议案的审议结果要明确意向，对于需要立法的要明确议案起草完成的最迟时间，明确将议案提交常委会审议的最迟时限，并跟踪代表议案的办理情况，督促代表议案能够提交常委会审议。(2)尝试将论证充分、可行性强的代表议案列入当年的立法计划。其次，要拓展渠道，建立制度，定期听取法院、检察院、社会团体的立法要求。对于法院和检察院在司法工作中发现的地方性法规中不完善的规定，由专门委员会根据他们的意见提出修改法规的议案。最后，在条件允许的情况下，向全社会征集若干立法项目，组织专家和有关部门论证起草。

2.编制部门要把握宏观立法需求。编制部门要建立日常信息收集渠道，定期收集分析，把握改革发展的大局。对于申报项目，除了听取有关部门的汇报外，对于其中难以把握的问题还要进行必要的主动调研，对于建议项目必要时还可以邀请专家发表意见，保证列入计划的项目是必需的和最优的。

3.完善和坚持立项标准，增强编制部门在计划工作中的主动性。编制部门的主动性体现在能够坚持立项标准。首先，立项标准本身要符合地方实际，避免大而空泛;要科学化，具有可操作性、可判断性;还要根据每年地方工作的大局不断作出调整。其次，编制部门要勇于和善于坚持立项标准，防止适用标准不一，防止对标准的随意解释。

4.对修改和废止项目采取鼓励政策。每年申报项目时，改变目前的行政管理法规的议案由政府提，人大自身建设的议案由人大专门委员会提的状况，规定行政管理法规，除了政府部门，人大专门委员会以及其他提案主体也可以提出修改、废止要求;编制计划时，一般把握修改和废止项目占项目总量的30%~40%左右。

5.计划编制采用新方法。(1)改变目前以项目为单位，以年内表决为目标的计划安排方法。建议参照全国人大审议法规计划安排，以常委会会议为单位，以完成法规第几次审议为安排进度标准，这样符合立法工作的规律，避免形成所有计划内项目必须在年内表决的观念。新的计划安排方法突出了以几件法规通过，几件法规进行了初审，几件法规进行了二审作为衡量工作的观念，有利于保证法规审议质量。(2)建议两年为时间跨度编制计划。计划的时间跨度延长至两年，有利于起草部门及早完成法规起草，部分项目可以提前到上半年提交常委会审议，缓解常委会下半年的紧张状况;有利于编制部门掌握更长时期内的立法需求，增强计划的预测功能;有利于编制部门对计划项目进行宏观调控，起草完成早的部门可以提前提交常委会审议，完成晚的项目可以延迟到后一年，编制部门的主动性也可以相应发挥出来。

四、关于规划的几点专门建议

五年立法规划对安排五年立法工作，指导计划的编制能发挥积极的作用。如上海市1998-2002年五年规划的完成率预计达到64%，证明了规划中的项目安排是比较符合实际的。但同时也要看到地方立法规划存在一些不足：①规划变动性较大。地方立法由于受到国家立法进程的制约，不少列入规划的项目往往需要等待国家法律的出台才能够制定，不少没有列项的项目因为国家法律修改而必须及时修改;②由于地方立法权限有限，地方立法的主要领域(就上海而言)是在城市管理领域，而这方面的法规基本全部由政府起草，人大作为编制规划的主体对规划实施的主动性就比较弱;③由于规划跨年限较长，而社会经济变化较快，因此，许多规划项目在列入计划时需要重新论证，这样，规划对计划的指导作用就比较弱。

关于地方立法规划，今后是否需要编制，不能一概而论。在计划跨越时间延长的前提下，可以不编制规划。如果编制规划，建议以三年为期。规划中的项目不宜全部确定。建议把握得准的，明确项目名称和起草单位;把握不准的，以“涉及某某方面的法规”为题，作比较笼统的规定，在规划的实施过程中再逐步明确。

第三篇：吉林地方立法条例草案-吉林人大

吉林省地方立法条例（草案）

征求意见稿

第一章 总 则

第一条 为了规范地方立法活动，提高地方立法质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》，结合本省实际，制定本条例。

第二条 省人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，省人民代表大会常务委员会批准地方性法规，以及其他相关立法活动，适用本条例。

第三条 地方立法应当依据法定的权限和程序，维护社会主义法制的统一和尊严。

第四条 地方立法应当体现人民意志，充分发扬民主，坚持立法公开，广泛听取各方面意见，保障人民通过多种途径参与地方立法活动。

第五条 地方立法应当从本省实际出发，体现地方特色，适应本省经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

地方立法规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

第六条 省人民代表大会及其常务委员会应当加强对地方立法工作的组织协调，发挥在地方立法工作中的主导作用。

第七条 规定下列事项的地方性法规，由省人民代表大会制定和修改：

（一）对省人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会各专门委员会的法定职责和议事程序作出的具体规定；

（二）涉及本省全局和广大人民群众切身利益的特别重大事项；

（三）法律规定由省人民代表大会规定的事项。在省人民代表大会闭会期间，省人民代表大会常务委员会可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得同该法规的基本原则相抵触。

省人民代表大会常务委员会制定和修改除第一款规定以外的地方性法规。

第二章 省人民代表大会立法程序

第八条 省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出法规案，由省人民代表大会会议审议。

省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省人民代表 大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。

第九条 十名以上代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十条 向省人民代表大会提出的法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向省人民代表大会常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例的有关程序审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

省人民代表大会常务委员会依照前款规定审议法规案，应当通过多种形式征求省人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的省人民代表大会代表参加。

第十一条 常务委员会决定提请省人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的十五日前将法规草案发给代表。

第十二条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

各代表团审议法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第十三条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

第十四条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第十五条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

第十六条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一 步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请省人民代表大会下次会议审议决定。

第十七条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。

第十八条 法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第十九条 省人民代表大会通过的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布，并于通过后及时在常务委员会公报上刊登，十日内在吉林省人大常委会网站和《吉林日报》上刊载。

第三章 省人民代表大会常务委员会立法程序 第二十条 主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。

省人民政府、省人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大 问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十一条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。

常务委员会会议审议法规案时，应当邀请有关的省人民代表大会代表列席会议，发表意见。

常务委员会会议审议法规案时，应当安排充足的审议时间，保证常务委员会组成人员充分发表意见。

第二十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后交付表决，也可以经常务委员会会议第二次审议后交付下次常务委员会会议表决。

比较重要或者有重大分歧意见未能达成一致的法规案，经主任会议决定，可以经三次常务委员会会议审议后交付表 决。

调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第二十四条 常务委员会会议第一次审议法规案，先由全体会议听取提案人的说明，听取有关的专门委员会关于法规草案审议意见的报告，再由分组会议进行审议。

实行两次审议的法规案，常务委员会会议第二次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

实行三次审议的法规案，常务委员会会议第二次审议时，一般先由全体会议听取法制委员会关于法规草案修改情况的汇报，再由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

常务委员会会议第一次审议后，法规案有专业性较强的问题需要进一步研究的，经主任会议决定，可以交有关的专门委员会继续审议；常务委员会会议第二次审议时，先由全体会议听取有关的专门委员会关于法规草案修改意见的报告，再由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。第二十五条 常务委员会审议法规案时，根据需要，主任会议可以决定召开联组会议或者全体会议，对法规草案中的主要问题进行讨论。

第二十六条 常务委员会分组审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第二十七条 列入常务委员会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见的报告。

有关的专门委员会审议法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第二十八条 列入常务委员会会议议程的法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见，应当在审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

法制委员会审议法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第二十九条 专门委员会审议法规案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。

第三十条 专门委员会之间对法规草案的重要问题意见 不一致时，应当向主任会议报告。

第三十一条 列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和省人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、省人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。

有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当将法规案发送三分之一以上省人民代表大会代表，设区的市、自治州和扩权强县试点县（市）人民代表大会常务委员会，以及有关部门、组织和专家征求意见，并将意见整理汇总，印发常务委员会会议。

常务委员会会议第一次审议法规案前征求有关方面意见，由有关的专门委员会、常务委员会工作机构负责；常务委员会会议第一次审议法规案后征求有关方面意见，由常务委员会法制工作机构负责。

第三十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，应当在常务委员会会议后，将法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于十五日。各机关、组织和公民提出的意见，由常务委员会工作机构整理并印发常务委员会会议。征求意见的情况应当通过吉林省人大常委会网站向社会通报。

第三十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，常务委员会办事机构应当收集整理分组审议的意见，并根据需要，印发常务委员会会议。

第三十四条 拟提请常务委员会会议审议通过的法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常务委员会法制工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。

第三十五条 列入常务委员会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该议案的审议即行终止。第三十六条 地方性法规案经常务委员会会议三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经分组会议、联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议和修改。第三十七条 列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会会议报告，该法规案终止审议。

第三十八条 法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。

单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

第三十九条 对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。

第四十条 常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告予以公布，并于通过后及时在常务委员会公报上刊登，十日内在吉林省人大常委会网站和《吉林日报》上刊 载。

第四章 省人民代表大会常务委员会批准地方性法规程序 第四十一条 常务委员会对报请批准的地方性法规，应当进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

审查发现同省人民政府的规章相抵触的，常务委员会应当作出处理决定。

第四十二条 拟报请批准的地方性法规，应当在本级人民代表大会常务委员会会议第一次审议后，将法规草案修改稿及其合法性说明送省人民代表大会常务委员会法制工作机构征求意见，并附立法依据对照表等参阅资料。

省人民代表大会常务委员会法制工作机构在征求相关部门意见、研究论证后，一个月内向制定机关反馈意见。

第四十三条 报请批准地方性法规，报请机关应当提交报请批准的书面报告，并附地方性法规文本及其说明以及立法依据对照表等参阅资料。

第四十四条 报请批准的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会主任会议决定列入省人民代表大会常务委员会会议议程。

第四十五条 常务委员会分组审议报请批准的地方性法规时，报请机关应当派人听取意见，回答询问。根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。第四十六条 列入常务委员会会议议程的报请批准的地方性法规，先由法制委员会进行审议，提出审议意见的报告，印发常务委员会会议。

法制委员会审议时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第四十七条 列入常务委员会会议议程的报请批准的地方性法规，应当在会议举行的七日前将有关材料发给常务委员会组成人员。

第四十八条 报请批准的地方性法规，一般经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第四十九条 报请批准的地方性法规，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第五十条 报请批准的地方性法规，经常务委员会会议审议，与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规抵触的，不予批准。

第五十一条 地方性法规报经批准后，由报请批准的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第五十二条 设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会废止地方性法规，应当报请省人民代表大会常务委员会批准。第五章 地方性法规解释

第五十三条 省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规解释权属于省人民代表大会常务委员会。

地方性法规有以下情况之一的，由省人民代表大会常务委员会解释：

（一）地方性法规的规定需要进一步明确含义的；

（二）地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。

第五十四条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人民代表大会各专门委员会以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会可以向省人民代表大会常务委员会提出对地方性法规解释的要求。

第五十五条 常务委员会法制工作机构研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。

第五十六条 地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。

第五十七条 地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。

地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。

第六章 其他规定

第五十八条 常务委员会建立立法项目库，作为立法规划和立法计划的立法项目储备。立法项目库中的立法项目，由常务委员会法制工作机构负责收集整理，来源包括：

（一）省人民代表大会代表提出的涉及立法的议案和建议；

（二）省人民代表大会常务委员会组成人员提出的立法建议；

（三）国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出的立法建议；

（四）执法检查、立法后评估以及法规清理中提出的立法建议。

立法项目库中的立法项目条件成熟时，可以纳入立法规划和立法计划。

第五十九条

常务委员会通过立法规划和立法计划等形式，加强对地方立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据本省经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。

常务委员会法制工作机构负责编制立法规划和拟定立法计划。第六十条 拟列入立法计划的立法项目，应当开展立法项目评估。常务委员会法制工作机构根据立法项目评估情况，提出立法计划草案。

有下列情形之一的，不予列入立法计划：

（一）不属于地方立法权限的；

（二）立法时机不成熟的；

（三）拟设定的主要内容不符合广大人民群众切身利益的；

（四）有其他重大原因可能影响立法项目完成的。第六十一条 立法规划和立法计划经常务委员会主任会议通过后，印发常务委员会会议，并向社会公布。

第六十二条 常务委员会法制工作机构应当加强与有关的专门委员会、常务委员会工作机构和省人民政府法制工作机构的沟通协调，督促立法规划和立法计划的落实。

列入立法计划的立法项目，应当按时提请审议。未按时提请审议的，提请单位应当向常务委员会主任会议说明情况。

在立法计划外增加立法项目的，应当开展立法项目评估，评估情况报常务委员会主任会议，作为是否列入常务委员会会议议程的参考。

第六十三条 设区的市、自治州立法规划和立法计划确定前，应当征求省人民代表大会常务委员会法制工作机 构意见。

第六十四条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作。

综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

第六十五条 起草地方性法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。设定直接关系人民群众切身利益事项的，应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。

对起草中存在重大分歧意见的问题，组织起草单位应当进行协调处理。必要时，应当组织有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。

第六十六条 提出法规案，应当同时提出法规草案文本及其说明，并附立法依据对照表以及其他参阅资料。修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本。

法规草案说明应当包括制定该法规的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。

第六十七条 法规草案有关内容与其他地方性法规相关 规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他地方性法规的议案。

法制委员会、有关的专门委员会审议法规草案时，认为需要修改或者废止其他地方性法规相关规定的，应当提出处理意见。

第六十八条 提请省人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的议案必须签署。省人民代表大会主席团提请的，由大会秘书长签署；常务委员会或者常务委员会主任会议提请的，由常务委员会主任或者主持日常工作的副主任签署；省人民政府提请的，由省长签署；省人民代表大会专门委员会提请的，由主任委员签署；省人民代表大会代表联名、常务委员会组成人员联名提请的，由参与联名人共同签署。

第六十九条 地方性法规明确规定有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当在法规施行之日起一年内作出规定。地方性法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向常务委员会说明情况。

配套的具体规定制定后，有关国家机关应当报送有关的专门委员会、常务委员会工作机构。

第七十条 省人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用本省的地 方性法规的部分规定。

省人民代表大会及其常务委员会作出授权决定的，由省人民代表大会主席团或者省人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第七十一条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。

经立法后评估，认为需要修改或者废止法规的，由有提案权的主体提出修改或者废止该法规的议案。

第七十二条 地方性法规实施满两年的，法规实施机关应当将法规实施情况书面报送有关的专门委员会、常务委员会工作机构。

第七十三条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当根据各自职责范围，组织对地方性法规进行清理。

常务委员会组织开展地方性法规清理的，由常务委员会法制工作机构汇总各方面意见后，提出修改或者废止的清理意见，由常务委员会主任会议研究处理。

国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民，可以向常务委员会提出法规清理的建议。

第七十四条 地方性法规的修改、废止程序，适用本条例第二章、第三章、第六章的有关规定。

地方性法规被修改的，应当公布新的法规文本。地方性法规被废止的，除由其他地方性法规规定废止该法规的以外，由省人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第七十五条 地方性法规应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

（一）省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

（二）设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第七十六条 省人民代表大会常务委员会法制工作机构可以对地方性法规具体问题的询问进行研究，提出意见，经主任会议同意后予以答复，并报常务委员会备案。

第七章 附 则

第七十七条 省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例程序，依照《吉林省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序的规定》执行。

第七十八条 本条例自公布之日起施行。2001年2月16日吉林省第九届人民代表大会第四次会议通过的《吉林省人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》同时废止。

第四篇：全球化与中国立法发展二发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

全球化与中国立法发展二

实现享有充分的人权是全人类共同的理想和长期以来的奋斗目标，也是中国立法确认的根本价值。把保障和充分实现人权作为中国立法的观念明确确立下来，是90年代以来立法新发展的成果。过去，尽管中国宪法和其他立法对于公民权利予以了全面、充分而真实的规定和保障，但是人权这个概念并没有被完全接受。1991年，中国政府发表了《中国人权状况》白皮书，第一次正式以国家文书形式全面确认并阐述了中国的人权观念和人权政策;1997年，中国共产党的第十五次全国代表大会在强调要发展社会主义民主政治，继续推进政治体制改革的同时，首次以执政党的最高纲领性文件的形式，提出要实行依法治国和切实“尊重和保障人权”，从而把人权这一基本价值引入中国政治生活、经济生活和社会生活当中，引入到了法治以及立法领域，使中国立法原有的关于保障权利和自由的观念更加明晰化、更加符合国际立法发展的时代潮流。1991年以来，立法的人权观念得以逐步确立，并被贯彻在中国的许多立法之中。如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国残疾人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国监狱法》等法律的制定，《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国婚姻法》等法律的修改，都体现了中国立法的人权保障观念和内容。在国际领域，继中国批准或者参加了18个国际人权公约之后，1998年中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，2001年3月全国人大常委会批准了《经济、社会和

文化权利国际公约》，这些立法措施，表明了中国对国际人权的进一步认同和对国内人权保障的进一步强化。

(三)区分公法与私法的立法观念

公共领域与私人范畴、公法与私法的区分，是国际上以及多数国家立法中通行的做法。即使在过去中国国内法上完全不承认私法存在的年代，中国的国际法学界仍然保留着国际公法与国际私法划分的原则。这足以证明，在国际通行的概念、范畴乃至整个话语体系和习惯规则面前，单独一个民族国家的文化抵制和话语排斥是多么的无能为力。

改革开放以后，中国已逐步突破了闭关锁国的藩篱，但是长期以来，中国立法观念中却不承认公法和私法的划分。这主要是因为受到前苏联法律理论影响的结果。在前苏联，学者们根据列宁于1922年确立的政治原则：“我们不承认任何‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不属于私法范围。„„由此只是扩大国家干预‘私法’关系的范围，扩大国家废除‘私人’合同的权力，„„而是把我们的革命法律意识运用到‘公民法律关系’上去”，否定了公法和私法划分的前提与标准。所以苏联长期以来排斥公法与私法的概念和划分。受苏联政治观念的影响，出于中国计划经济和政府集权管理的需要，过去的立法观念认为，一切法律都属于公法，而不存在任何所谓的私法。这一理论适应了“权力高度集中的计划经济体制的要求，并成为在这种体制下实行政企合一，运用行政手段管理经济，及否认企业、个人的独立性和利益的法理根据。”由于要完成向市场经济体制的转轨，有必要根据市场经济的性质区分两种不同性质的法律关系，一种是法律地位平等的市场主体之间的关系，另一种是国家凭借公权力对市场进行干预的关系。

规范这两种关系而形成的不同性质的法律差异，是指导现代中国立法按照公法领域和私法领域的不同性质和要求进行立法的依据。制定公法性质的法律，目的在于规范、制约公权力，保证公权力依法授权和合法行使;制定私法性质的法律，目的在于保障权利的合法取得和平等、自主地行使。此外，还要加强公

法与私法相结合方面的立法-社会法的创制。应当说，中国在这三个方面的立法都有缺失，特别是在体现公法控权、私法自治、社会法能动的特征要求方面，尤显不足。

在全球化背景下，划分公法与私法的立法观念对于中国立法发展具有重要地指导作用，为中国借鉴国际立法标准建立自己的市场经济法律体系奠定了必要的立法理论基础。

(四)国内立法与国际立法接轨的观念

全球化时代，经济的一体化对各国发展本国经济的国内立法提出了新的要求，出现了“国际法的国内化”，“即国际组织的条约、规章为内国所接受，转变为对内国具有法律约束力的规则”;以及国内法的国际法，即“在一个国家或地区范围内所流行的法律制度或法律思想由于某种原因转变成为一种国际潮流，在受到它们影响的国家或地区乃至全球流行。”国际法的国内化，国内法的国际化，国际法与国内法的互动，都是全球化时代立法发展的一个特点和主要内容，加入或者卷入全球化过程的各个国家，概莫能外地要受到影响。

中国要实行市场经济体制，参与国际经济的合作与竞争，在立法上就必须转变过去闭关锁国的观念。为了加快建立社会主义市场经济法律体系，必须“立足于中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验。„„对于国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都应当大胆吸收。他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。”起草1954年宪法时，毛泽东提倡学习、研究和借鉴外国宪法的经验，为中国立法与国际接轨提供了范例。1953年12月下旬，中共中央主席、中央人民政府委员会主席毛泽东率宪法起草小组一行到达杭州。从此，新中国第一部宪法的起草工作正式启动。在毛泽东亲自领导下，起草小组制定了工作计划。1954年1月15日，毛主席给在北京的刘少奇及中央有关领导写了一封电报，通报了起草宪法的工作计划，并要求他们参阅各国宪法。电报的内容是：少奇同志并中央各同志：宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始。„„“为了在二月间政治局便于讨论计，望各政治局委员及在京的中央委员从现在起抽暇阅看下列主要参考文件：(一)一九三六年苏联

宪法及斯大林报告(有单行本);(二)一九一八年苏俄宪法(见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一);(三)罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法(人民出版社人民民主国家宪法汇编，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看);(四)一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法(见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型);(五)法国一九四六年宪法(见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法)。有何意见望告。”改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代以来，中国所有的重要立法，几乎都参考、学习或者借鉴了国外的立法经验，在许多立法论证材料中，都附有一定数量国外相关立法的资料。

在坚持中国特色社会主义原则和基本国情的前提下，立法与国际接轨，是中国这样的后发国家实现跨越式发展、加速建成现代化国家的一条捷径。然而，过去有人用“姓资”、“姓社”的意识形态标准和思维看待这个问题，认为国内立法包括经济立法与国际立法接轨，是中国法学界“自由化”的表现。这种看法，表面似乎很“坚持原则”，很“马列主义”，实际却思想僵化，十分幼稚，极大地掣肘了中国改革开放基本决策的实施，阻碍了“发展这个执政兴国第一要务”的实现。借鉴和吸收市场经济发达国家和地区的成功立法经验，是对人类文明、特别是政治文明成果的借鉴和继承，是发展市场经济、经济全球化的客观要求。中国要制定的市场经济的法律法规，本质上是现代市场交易的规则，它反映了现代市场经济共同的客观规律。正如马克思指出的：“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”我们转变立法观念，按照市场经济的规律及其条件进行立法，借鉴和吸收国外的立法经验，与国际惯例接轨，是适应市场经济规律的举措，可以大大加快中国立法的发展步伐。

从另一个角度看，“接轨”在一定意义上也就是“法律的趋同化”。法律的趋同化“是指不同国家的法律，随着社会需要的发展，在国际交往日益发达的基础上，逐渐相互吸收、相互渗透，从而趋于接近甚至趋于一致的现象，其表现是在国内法律创制和运作过程中，越来越多地涵纳国际社会的普遍实践与国际惯例，并积极参与国际法律统一化的活动等等。”法律的趋同化不仅表现在私法领域，而且在公法领域也

有所表现。如在宪法领域，代议民主制、选举制度、权力分工与制约制度、保障基本权利和自由制度等，在宪法中都有体现;又如，在诉讼法领域方面，德国奥格斯堡大学教授约阿希姆?赫尔曼认为，中国1979年颁布的刑事诉讼法，至少在6个方面与德国刑事诉讼法有着明显的相似之处。1996年，中国刑事诉讼法的修改，学习和吸收了国外立法的许多经验，如罪刑法定、无罪推定，取消反革命罪等等。1997年对中国刑法的修改，中国的最高立法机关认为，这部刑法的修改：“总结了我国实施刑法的经验，吸收了国外刑事制度中的许多有益规定，法律条文也由原来的192条增加到452条，从而形成了一部„„符合现代刑事立法趋势的刑法典。”20世纪90年代以来，中国的大多数立法，在论证、调研、起草、审议等过程中，都或多或少地学习和借鉴了国外的立法经验。在跨世纪前后的司法改革中，有关庭审制度、证据制度、法官衔级制度、司法人员考试制度、死刑执行方法、法律援助制度，法锤、法袍、眼罩等的使用，以及监狱制度的改革等等，都体现了与国际接轨(或者叫做回应全球化挑战)的特点。从一定意义上看，21世纪合格的立法者，应当具备了解、知道、比较、学习、借鉴、参照国外立法经验的能力(这是依法执政、民主宪政立法和全球化立法的必然要求)。立法须有外国相关资料和经验的背景，这似乎已成为中国立法的一种趋势，缺了这个环节，法案就难以获得通过。立法的接轨或者立法的趋同，反映了中国立法观念的重大转变，这种观念的更新，更有利于中国立法发展加入到全球化的进程中，当然，这一进程同时也会对中国特色法律体系的建构和中国法律本土化过程产生巨大冲击。

二、全球化时代中国立法发展需要进一步解决的问题

中国立法既需要面对并且解决改革开放中出现的新情况、新问题，也需要关注全球经济一体化对国际立法和中国国内立法产生的强大冲击和影响。在全球化的国际背景下，中国的立法发展仍然存在一些问题亟待从理论与实践的结合上加以解决。

(一)立法发展如何实现中国国情与全球化的协调统一

应对全球化挑战，学习、借鉴外国和国际上的立法经验，必然会产生如何与国情相适应、相协调的问题。在这个过程中，一方面，中国立法必须立足于自己的国情，即：

1、中国人口众多，幅员辽阔，市场经济发展还处于创建时期，各地经济、社会、文化发展不平衡;

2、中国是一个人民民主专政的社会主义国家，但社会主义还处于初级阶段，物质文明、政治文明和精神文明都有待加强和提高;

3、中国是一个文明古国，有几千年的优秀文化传统，有自己独特的道德观念和伦理价值标准，中华法系源远流长，中国立法的本土资源十分丰富。另一方面，中国是在一个开放的全球化时代进行立法，中国立法还应当注意与全球化协调一致。全球化是一个充满悖论的过程：世界经济与国家利益的冲突、理性认识与民族感情的价值危机、“西方化”与现代化的不同理解、物质的富饶与道德的低迷、社会的富裕与贫困的两极分化，全球化与本土化，国家主权的削弱与全球治理的勃兴，保障人权和基本自由与防止国际恐怖主义，尊重国家主权与防止干涉内政，经济发展与环境保护，等等，都严重地困扰着处在全球化进程中的每一个国家、每一个民族，甚至每一个个人。

这些现象在中国立法发展中也会表现出来。例如。传统中国法文化与现代法文化在价值、结构、行为等方面的不一致如何协调;中国法的民族性与世界立法发展的国际性怎样互补;在中国人口众多、经济发展不平衡、资源短缺等现实因素对立法形成制约的条件下，如何保证立法更多地参与全球化的历史进程;中国加入WTO带来的法律问题，等等。这些问题的存在，都会影响、制约甚至左右中国立法的发展方向、过程和具体立法的命运。尤其是在“把全球化定性为多元主义的过程，一种经济、政治、文化纵横交错的非固定流体”的情况下，中国立法发展将面对法律多元主义的冲击和挑战，在民主、人权、法治、宪政、平等、自由等法文化观念方面，与西方价值观以及其他文化的价值观念发生既相互影响、交互作用又相互冲突的势态。中国立法发展要找到解决上述矛盾的办法，将需要长期不懈的努力。

在立法过程中，实现中国国情与全球化的协调统一，所遵循的理念和原则应当是：首先，坚持从国情出发，任何时候都应当立足于中国传统与文化、历史与现实、经济与社会、人口与生态等基本国情，使立法深深地植根于中国的土壤;其次，尊重全球化进程中出现的规律和形成的规则，只要中国仍然坚持改革

开放政策，打算继续在国际社会中发挥自己的作用，谋求本国的国家利益，就应当认识并把握全球化的规律，加入全球化进程，在维护国家主权和坚持国际法基本原则的基础上，接受全球化的“游戏规则”;第三，接受全球化游戏规则与从中国国情出发，应尽可能地实现协调统一，通过立法方式将全球化的法律规则转化为中国国内法的条款，取得中国国内法的法律效力。如果两者发生冲突，一般应当按照“国际法优于国内法”的原则来处理。由于中国在这个问题上尚无明确法律规定，因此，可以考虑在下次修宪(或者以其他基本法律的立法方式)时做出原则性规定或者解释。

(二)中央与地方立法权限的合理划分

全球化所具有的渗透力和冲击波，与中国的进一步扩大开放和下放权力等政策相结合，对于中国地方经济和社会发展以及对外经济贸易与合作而言，常常意味着更加开放、更加具有灵活性和自主权。中国经济改革出现的经济主体多元化、经济利益多样化的现实，以及地方经济、社会和文化的不断强化和发展，都会在立法上表现出向中央争取更多立法权力的倾向。实践业已证明，中国改革开放20多年，始终贯穿着地方权力日益扩张、中央权力逐渐式微的特点，突出地表现为地方以各种方式扩大其立法权限。

如何才能找到一个中央和地方都能基本接受的立法权限划分方案，《中华人民共和国立法法》还没有真正解决这个问题。在实体上，立法法划分的中央权限，是否符合市场经济发展的需要，符合改革开放、调动地方和基层积极性的需要，适应全球化时代权力向下的趋势，还值得研究。在程序上，立法法确定的全国人大及其常委会的专属立法权，被解释为“划出专属立法事项，只是说明，这些专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经法律授权不得对上述专属事项予以规范。但这并不意味着，全国人大及其常委会只能在专属立法权范围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，„„全国人大及其常委会仍然可以制定法律。”这种解释，值得商榷。众所周知，在划分立法专属权的国家中，通常还有“共有立法权”和“剩余立法权”的部分，如果专属立法权只具有排他性，而没有自限性，它对专属立法权之外事项还可以制定法律，那么，“共有立法权”和“剩余立法权”范畴就没有必要了，因为所有拥有

专属立法权的主体，都可以在自己专属之外再进行立法，划分“共有”和“剩余”的立法权，就是多于的了。法国宪法对议会和总统的立法权限做了明确划分，用列举的方式规定了议会的专属立法权事项，由于议会的专属立法权事项被规定为16项，此外的事项将由总统以命令方式行使，因而法国宪法的对于议会专属立法权的划分，被认为是“明显地缩小了议会的权限，”实际上是一种限权式的立法权划分。事实上，如果专属立法权是一种对他不对己的立法技术和立法范畴，那么全国人大及其常委会拥有这种立法权限又有什么用处呢?因为在立法权和违宪监督权均由全国人大常委会行使的情况下，地方立法即使要想侵犯全国人大及其常委会认为其应当管辖的立法事项，又有多大的可能性?

第五篇：民族自治地方人大既要立法更要宣法

民族自治地方人大既要“立法”，更要“宣法”

这些年来，一些民族自治地方人大加强了民族立法工作，出台符合民族自治地方特色的条例等地方法规，对民族自治地方的政治、经济和社会全面发展起到了积极的促进作用。但是，笔者发现，一些民族自治地方人大在“立法”和“宣法”的关系处理上容易顾此失彼，不能齐头并进。笔者认为，立法和宣法的关系是辩证统一的，民族自治地方人大既要注重法律的“立”，切实做到有法可依，也要注重法律的“宣”，让全社会知法、守法、用法。

民族自治地方人大宣传法律责无旁贷。根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，人大常委会是其常设机关，它们在本行政区内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，可以这样说，人大的一切工作都是围绕“法”展开的。根据宪法的规定，民族自治地方人大有立法权，同时，与立法和监督一样，宣传法律、法规，也是民族自治地方人大的一项重要职责。人大立法后到群众中去宣传法，通过与群众直接接触，可以发现不足，为以后进一步修改法、解释法或者再制定法提供经验。从立法计划编制到起草、调研、听证、立法质量评估等各工作环节都是人大在牵头，也都离不开人民群众的参与和支持。

民族自治地方人大宣传法律有着得天独厚的优势。法规制定出来后，无论是执行机关还是公民个人，都需要一个理解、消化的过程，而在这一过程中，地方人大应当起一种帮助理解、帮助消化的作用。而在这一过程中，宣传解释法规，地方人大有着得天独厚的优势。一部法规制定的前因后果，法规的条文所包含的原意，立法过程中争议的主要问题及其解决方式，由人大那些参与法规的起草和制定的同志向社会、向群众“现身说法”，就会更准确地传递法规本身的含义，从而有利于法的一体遵循如何准确地理解法的含义，对于法规的实施非常紧要。如许多地方自治条例、单行条例等地方法规出台后，地方人大一般还要组织专门的一些宣讲活动。如开展电视讲座等方式解疑释惑，一下子在较短时间内将相关法规进行了普及和宣传，这与地方人大得天独厚的优势密不可分。

民族自治地方人大宣传法可以因时制宜，有所侧重。诚然，人大宣传的重点是人民代表大会制度，但对法制宣传工作也应作为一项日常性工作来抓，不过在其宣传内容上因时制宜，有所侧重，其内容把握的原则是根据经济社会发展的不同时期、不同情况，精心选择那些事关群众切身利益、贴近群众需求的法，进行重点宣传。如自治条例修订前后，以自治条例对人民群众民权民生、经济生活关系紧密的内容进行重点宣传；新的法律法规颁发后，着重对其调整和影响的范畴进行宣传等。精心选择法的宣传主题和素材，可以使法制宣传工作紧紧围绕社会生活的发展变化，贴近人民群众生活，使普法工作常做常新。

民族自治地方人大宣传法律的形式可以灵活多样。民族自治地方人大可以通过报刊、广播、电视等宣传媒体以及板报、墙报、简报等宣传阵地，加强法律宣传力度，营造浓厚“宣法”氛围。同时，还要重视执法检查。民族立法的根本目的就是通过实施民族自治法律来促进当地的科学发展。民族自治地方人大必须重视加强对法律实施情况的监督，定期开展执法检查，确保法规有效实施。再者，还要强化立法评估。民族自治地方人大常委会和有关专门委员会在对法律、法规实施情况进行检查和开展调研时，要重视调查、了解和收集地方性法规实施中的实际问题，积极开展“立法回头看”，做好法规实施情况的跟踪监督，以法规实施的跟踪监督促进立法工作，切实做到立法宣法双丰收。