对我国体育行政法规、规章与行政规范的辨析

第一篇：对我国体育行政法规、规章与行政规范的辨析

对我国体育行政法规、规章与行政规范的辨析

郝军龙1

贾文彤1（河北师范大学公体部

河北石家庄

050016）

摘要：体育行政法规和规章属于法的渊源，而规范虽有约束力但不是法的具体表现形式，实践中我们常常混淆二者，本文从理论的角度对二者进行界定，并通过实例进行分析，旨在为体育行政立法和体育法规的编纂工作提供一定的借鉴。

关键词：体育行政法规

行政规范

比较研究

Analysis to the Administrative Laws and Rules With Administrative Standards in Physical Education of Our Country

Hao Jun-long1 Jia Wen-tong1

(Public Department of P.E.Heibei Teachers University Shijiazhuang

050016)Abstract: Administrative laws and rules of physical education belong to the source of law, But administrative standards is Not, We often confuse them in practice, This thesis explains it from the angle of theory, With the Analysis to the Instances, in order to provide the useful reference for the legislation of administrative laws and rules and compilation of administrative laws and rules.Key words: Administrative laws and rules of physical education administrative standards comparative research １前言

新中国成立以来，我国的体育事业迅猛发展，为了调整体育关系及与其密切联系的其它社会关系，我国在不同的历史时期制定、颁布了大量的体育法规、规章及其他规范性文件。特别是体育法的颁布，说明了党和国家对体育事业的关怀，对体育法制建设的重视，目前基本形成了以体育法为龙头，以行政法规为骨干，以部门规章和地方性法规为基础的体育法规体系。但是，在对大量的体育行政法规、规章的研究中发现，一些行政规范也被当成了行政法规和规章，由此，混淆了法律的界限，本文旨在通过理论阐述和实例分析澄清这一问题。

２行政法规、规章与行政规范的比较

定义的差异。行政法规、规章是享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委、地方政府依法制定、颁布具有普遍约束力的行为规则。行政规范是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称。

制定的主体范围有差别。行政法规、规章的制定主体不多，从数量上不超过一百三十个行政机关，具体说来，制定行政法规、行政规章的行政机关包括：国务院，按宪法第89条的规定，国务院有权依照职权或单行法的授权制定行政法规；国务院各部门，根据宪法第90条和国务院组织法第10条的规定，国务院各部委有权制定规章，根据立法法的规定，国务院具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内制定规章，由此，部委规章扩大为部门规章；四类地方政府，根据地方组织法第60条规定，（1）省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章，（2）省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，可根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章；（3）经国务院批准的较大的市人民政府，可根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章；（4）经济特区人民政府根据全国人大授权有权制定地方性法规。

而行政规范的制定主体除了享有行政立法权限的行政立法机关，还包括不享有行政立法权限的行政机关。数量上大大超过行政立法主体。

两者的性质、地位不同。行政法规、规章属于行政法渊源，而行政规范虽具有普遍约束力，但不属于法的具体表现形式。行政规范分别从属于相应行政机关制定的行政法规和规章。

行政法规、规章有着明确的立法程序或形式要求，行政规范没有那么严格。行政法规要经过国务院的常务会议或者全体会议讨论通过决定，发布时要用国务院令的形式发布，规章的制定程序类推，行政规范的制定则比较简单，灵活，更注重效率。

结构技术的差异。无论是法规、规章还是行政规范都具有一定的结构，包括体系结构和规范结构等，两者在制定中都讲一定的结构技术，即合理的配置其内部的各个部分，把这些组成部分适当的排列组 合起来，使之成为一个层次清楚、内在联系紧密的有机整体。（1）体系结构的差异，任何一部法都具有较完整的章、节、条和总则、分则、附则等体系结构，行政规范一般分为文头、正文和文尾等三个部分；（2）规范结构的区别，法律规范都有适用条件、行为模式和法律后果三个部分构成，缺少任何一个部分就不成为法律规范；行政规范不一定具备这种结构。

形式上的差异。根据《行政法规制定程序暂行条例》与《规章制定程序条例》，行政法规主要称作条例，规章主要称作规定、办法。条例用于对某一方面的行政管理工作做出较为全面、系统的规定；规定用于对某一方面的行政管理工作部分规定；办法用于对某一项行政管理工作做出具体的规定。根据《国家行政机关公文处理办法》，行政规范的形式主要有命令、决定、公告或通告、通知、通报及会议纪要等。

３对我国体育行政法规、规章的分析

在对行政法规、规章和行政规范进行理论上的阐述后，下面对我国已制定并颁布的体育行政法规进行分析，用行政法规和行政规范的理论界定其中的一些到底是体育行政法规、规章还是体育行政规范。

《北京市体育运动项目经营资质证书管理认定》作为地方立法出现在《中华人民共和国体育法规汇编》（1997－1999）中，是由北京市体育运动委员会、北京市工商行政管理局、北京市公安局于1999年4月17日发布的。首先看它的制定主体，北京市体育运动委员会、北京市工商行政管理局、北京市公安局都是国家行政机关，但这些行政机关是否具有立法权呢，根据上面的理论，这些行政机关显然不属于四类享有立法权的机关，由此一条推定，《北京市体育运动项目经营资质证书管理认定》是体育行政规范，而不是体育行政法规，将其放在地方立法的条目下似有不妥。类似这样的情况还有：1997年12月2日安徽省体委、省公安厅、省工商局发布的《关于贯彻实施安徽省体育市场管理办法的通知》；1998年安徽省体委、省教委、省公安厅发布的《安徽省社会武术管理办法》；1998年江西省体委、省工商局、省公安厅发布的《江西省体育活动管理条例实施办法》；1999年9月20日唐山市体委、市财政局、市物价局、市公安局发布的《关于台球、保龄球、体育游艺、游乐等体育类经营项目依法缴纳管理费的通知》；1999年12月2日鞍山市体委、市工商局、市公安局发布的《关于办理体育经营许可证的通知》等。

1993年5月24日国家体委发布《国家体委关于深化体育改革的意见》，当时的国家体委是国务院的部委之一，根据法律的规定享有制定规章的立法权，这一点毫无疑问。然而，看其体系结构和规范结构，不具备法律所应具备的结构，却与行政规范的要求相吻合，由此推定，《关于加强体育法制建设的决定》属于行政规范。类似这样的情况还有：1994年2月1日国家体委发布的《关于公共体育场所进一步发挥体育功能、积极向群众开放的通知》；国家体委1995年6月23日发布的《国家体委关于贯彻全民健身计划纲要实施全民健身一二一工程的意见》；1997年国家体委发布的《关于加强体育法制建设 的决定》；1999年6月28日国家体育总局发布的《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》等。（1998年，原国家体委调整为体育总局，成为国务院的行政直属机构，按照法律规定仍然具有立法权）

国家体委、财政部、农业部1994年10月12日发布的《关于开展争创全国体育先进县活动的通知》，从形式上看具有行政规范的特点，因为通知是行政规范的主要形式之一。同时，它的体系结构和规范结构与行政规范也相似。因此，《关于开展争创全国体育先进县活动的通知》也只能是体育行政规范。类似这样的情况还有：国家体委1994年5月9日发布的《关于加强体育市场管理的通知》；1995年2月25日国家体委发布的《关于公共体育场馆向群众开放的通知》；国家体委1996年3月15日发布的《关于开展高水平体育后备人才基地评估工作的通知》等。另外，《安徽省社会武术管理办法》和《江西省体育活动管理条例实施办法》等还存在着行政规范名称与规章名称混用的问题，不利于人们从名称上辨认出规章与行政规范的性质，容易使立法陷于混乱，不利于规章与行政规范的协调发展

应当指出的是国务院办公厅不同于各国务院职能部门，它是国务院的办事机构，按照上述的理论，办公厅没有立法权，因此，1999年8月29日国务院办公厅转发的《国家体育总局、民政部、公安部关于加强健身气功活动管理有关问题的意见》只能是体育行政规范；类似的还有：1998年5月4日国家体育总局办公厅发布的《全国县（市、区）体育先进个人评选办法》；1999年8月18日国家体育总 局办公厅发布的《轮滑活动管理办法》；1999年9月8日广东省人民政府办公厅转发的《广东省实施全民健身计划委员会关于进一步加强全民健身工作的意见》等。

从地方行政规章的立法看，由于一些行政机关没有立法权，制定出的只能是体育行政规范；从国务院及各部委的立法看，虽然各部委有立法权，但一些规章的制定没有严格的执行立法程序及遵循形式要求，制定出的也只能是体育行政规范。相比近几年的体育行政法规、规章制定情况，从整体上看，地方行政规章的立法要好于国务院及各部委的立法。我们有必要辨明体育行政法规、规章与行政规范，这涉及到法律的界限问题。从正规的体育法规汇编的书中以及实践过程中，发现这么多体育行政法规、规章与行政规范混淆的情况，即拿着行政规范当法规、规章使用，说明我们对法的认识还是很肤浅的，有必要加强法律理论特别是行政法规理论的学习。值得高兴的是：2003年5月29日国家体育总局向各省、自治区、直辖市等下发的《关于公布体育规章和规范性文件清理情况的通知》中对此进行了分类说明，将行政规章之外的文件界定为规范性文件，说明我们的认识进了一步。但本文认为仍有不妥，行政法学理论认为，行政规章和行政规范是相并列、模式化的概念，位于行政规范性文件这个上位概念之下。

当然，在我们将二者区分清的前提下，适当运用行政规范，也能收到好的行政管理效果，毕竟行政规范在程序和形式上有更大的灵活性和主动性，特别是当前，体育事业迅猛发展，新鲜事物不断出现，它在对付突发事件、迅速填补立法空白方面作用显著，是行政机关进 行政策调整的主要载体。但我们也要警惕这些特点带来的副作用，不能由其侵夺立法的领域，在尽可能的范围内，由更为规范的方式－立法去调整体育关系。

４结语

我国的体育法规中体育行政法规、规章占有很大的比重，通过分析发现：一些体育行政法规、规章实际上具备行政规范的明显特征，属于行政规范的范畴。

立法是严肃的事情，需要立法机关严格的按照法律规定，遵循程序要求制定行政法规。

法律编纂工作也是按照有关法规的规定进行的。进行法律编纂时，应该认真学习法律理论知识，区分行政法规、规章与行政规范，避免目前体育法规汇编的书籍中既有法规、规章又有行政规范的尴尬情况。参考文献

〔１〕叶必丰 周佑勇

行政规范研究〔Ｍ〕

法律出版社

2002年

〔２〕刘莘

行政立法研究〔Ｍ〕

法律出版社

2003年 〔３〕国家体委 中华人民共和国体育法规汇编（1989－1992）〔Ｍ〕 人民体育出版社

1993 〔４〕国家体委 中华人民共和国体育法规汇编（1993－1996）〔Ｍ〕 人民体育出版社

1997 〔５〕国家体育总局 中华人民共和国体育法规汇编（1997－1999）〔Ｍ〕 人民体育出版社

2000 〔６〕杨学斌

中华人民共和国体育政策法规与标准规范汇编

中科多媒体电子出版社 2003年

〔７〕国家体育总局

体育工作情况

总第787期

2003年

第二篇：对规范行政执法行为

对规范行政执法行为、完善执法监督制度的思考内容题要：行政执法是行政法制的最主要环节之一。目前在行政执法中存在一系列不规范执法，不依法行政的问题和矛盾，严重影响执法队伍形象，不利于法治目标的实现。产生这些问题的?因很多，但最根本的在于对执法环节中行政权力的行使缺乏深刻的认识和有效的监督，权利与责任脱节。努力推动规范执法,从法律制度，政策、方法等诸方面加强改进对行政执法行为的监督和制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，乃是改善行政执法，实现依法行政的重要保障。

依法行政是实现依法治国战略的关键，这项宏大的社会系统工程涉及?济、政治、文化等社会生活各个领域，包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等诸多环节；而如何加强和改善行政执法，提高执法水平，乃是最主要的一个环节。所谓执法，即广义的行政处理行为，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式。行政执法面广量大，涉及诸多利益因素，是产生具体行政行为的最主要环节，也是研究依法行政的一个主要课题。近年来，从省交通厅到无锡市交通局对依法行政工作给予了高度的重视，出台了一系列规范执法的文件，行政执法的规范化较以往有大幅度的进步，但要实现行政执法的正确，及时公正地实施执法行为，还需要在加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制上不断探索，积累?验。鉴于此，笔者拟对当前行政执法中存在的突出问题及?因进行调研分析，并就如何完善监督机制，改进行政执法，实现依法行政提出若干思考。

一、规范执法的现状不容乐观

近年来，全省各级交通部门以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，省委《法治?-苏建设纲要》和交通部《全面推进交通行政执法责任制》为契机，认真实施法治交通战略，转变职能，改进方法，使依法办事的意识和能力进一步得到增强，依法行政的水平进一步提高，法治交通的环境进一步改善。但有法不依、违法不究，执法不严，滥用职权，执法行为随意性太强等现象至今仍程度不同地在许多地方存在,主要表现在：

1、执法队伍素质参差不齐。由于一些执法人员对依法行政的重要性缺乏认识，法制观念差，政治素质、业务素质、道德水准等方面存在的差异，使少数执法人员法律素养不高，执法不严，不作为和放弃职责，不依程序执法，随意性大，以及滥用执法权力，执法不公，以权谋私，甚至采用引诱、欺?等不正当手段调查取证等问题时有发生。

2、存在趋利执法倾向。少数执法单位由于受到利益驱动，而背离正确的执法目的和价值取向，违规取证，抢证规费，乱处滥罚，与民争利，一定程度上损害了交通执法形象。

3、重复执法矛盾很多。由于交通执法分散，而出现的多头和重复检查处罚等问题比较突出，一方面加大了执法成本，另一方面又带来了行政管理相对人的不满，社会反响大。

二、存在问题的?因分析

造成行政执法工作中出现问题的?因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要?因之一。行政执法行为是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，有哪个部门进行监督，怎样限制，规范行政执法行为，防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对于这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要一段时间。目前，在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为的监督比较薄弱。

（一）从执法环节看，主要?因在于：

1、由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广，数量大，任务重，执法主体多，执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等，因此，执法的困难较多，纠纷较多，容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。

2、制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响，主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等。

3、执法人员认识上的滞后对行政执法产生的消极影响主要表现为：一些执法者缺乏“执行法律”和“为人民服务的观念”，只看重“行使权力”而忽视“履行职责”，在观念上是权高于法，利重于法，人情大于法，实施行政执法行为时怕被复议，怕当被告，怕担责任等。

（二）从执法监督环节看，主要?因在于：

1、执法监督体制不尽合理。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，一些监督部门职能重复，交叉过多，监督权责关系未理顺，监督部门之间D调、配合不够，对行政执法部门未形成应有的监督合力等。

2、执法监督制度不够健全。主要表现为：执法监督工作尚未做到?常化、制度化、实体化，对上级部门的要求，催得紧时抓一抓，要来检查时突击一下，有了文件也仅流于表面，未认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿，无人查究的现象等。

3、社会监督、民主监管的力度不够。主要表现为：由于实用主义作崇，在实践中群众监督难以受到重视，往往是强调客观的多，因而逐渐丧失民主监督的积极性，舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够。

三、完善执法监督制度的思考

针对目前行政执政中存在的突出问题，我们应采取针对性的措施，通过完善执法监督制度，改进监督手段和方式，扩大执法监督的覆盖面，构建起“不能为”的防范机制，“不敢为”的统一机制和“不愿为”的激励机制，促进交通行政执法规范化，专业化水平的不断提高。

1、切实完善行政执法检查制度。加强执法监督工作，采用灵活多样的监督方法，并持之以恒，这样有利于及时查纠存在的问题，及时得以改善，在执法监督中无论哪级监督部门，都应当采用明查与暗访；专项检查与综合检查，常规检查与突击检查，定期检查和不定期检查等相结合的方式来加以督促，从而不断提高执法行为的规范。

2、切实完善重大处罚案件审批、备案制度。交通主管部门每年都会对重大案件提出报备、审批的要求，这是监督执法行为规范非常好的一项制度。但是，要如何确保执法单位的认真贯彻执行，这就需要加强执法监督来了解执法单位的执行情况，同时，制定相对应的考核方法，使审批备案制度，确保贯彻落实。从而实现规范执法，依法行政的目的。

3、切实完善投诉举报和查处制度。要通过设立投诉举报电话，网上受理投诉举报窗口，来信受理管理等制度，畅通对交通行政执法的问题反映，改进建议、个案诉求等渠道，同时制定相对应的查处工作机制，使执法人员在行政执法中多一点“顾忌”从而减少一些行政执法“不作为”的情况发生。

4、切实执行责任追究制度。省交通厅苏交法〔2007〕90号文件中列出了十九大类典型的违法或不当执法行为的责任追究规定，对于违章、违法的执法行为明确了处罚的方式方法，并明确了由用人单位或者相应监察机关按照管理权限实施。在实施的过程中，认为：按照规定,单位自己对发生的问题，应采取措施而未采取的，而在上级督察部门在督察中发现的问题要提出明确的加重责任追究规定，通过规定，来督促各级部门层层落实责任追究制度，确保一级对一级负责，从而减少各类行政执法“不作为”的情况发生。

5、实行不规范执法行为查处的通报制度。在对各个交通执法领域实施执法监督，发现问题落实整改，实行执法预警制度；同时，要定期的在一定范围内通报预警的普遍问题，共性问题，群众反响大的问题，以利于基层执法单位做到“引以为戒”，对存在的问题尽管不发生在自己的身边，在执法中也要做到引起高度的重视，从而实现尽可能的规范执法的目标。

总而言之，交通要做到规范执法行为，提高执法水平，构建和谐交通，必须要立足“三个服务”，推进“三个转变”，要强化执法监督，要形成更有效的监督机制，要将事后外部监督与事前内部监督相结合，将查案纠错监督与超前防范监督相结合，将个案监督与全面监督相结合，从而，真正实现执法队伍，执法人员综合素质的全面提高，真正实现交通行政执法地位明显提升，执法行为全面规范，趋利执法得到有效遏制的目标。为构建和谐交通，实现交通事业又好又快发展打好扎实的基础。

第三篇：第11讲 第四章《城乡规划法》配套行政法规与规章(三)(2011年新版)

第四章 《城乡规划法》配套行政法规与规章

二、部门规章及规范性文件

1、《城市规划编制办法》

为了更好地执行《城市规划法》，促进城市规划的编制规范化，提高城市规划的科学性，1990年建设部在原《城市规划编制办法》的基础上，结合当时城市规划的实际情况，修订了《城市规划编制办法》，并经建设部1991年9月2日第十四次部常务会议通过正式发布实施。2005年新制定的《城市规划编制办法》在10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过后，于2005年12月31日发布，自2006年4月1日起施行；同时1991年9月3日建设部颁布的《城市规划编制办法》废止。

《城市规划编制办法》分五章、四十七条。其主要内容为：（1）目的和适用范围

目的是为了规范城市规划编制工作，提高城市规划的科学性和严肃性。适用范围为按国家行政建制设立的市编制城市规划，同时县人民政府所在地镇的城市规划编制，应参照本办法执行（第一条、第二条、第四十五条）。

（2）城市规划编制的阶段

城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划（第七条）。

（3）城市规划编制组织

1）城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。

2）控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。

3）修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。

4）城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。

5）承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。（以上见第十条、第十一条）

（4）城市规划编制的原则要求

1）编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，1页

坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。

2）编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收人人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。

3）编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。4）全国城镇体系规划和各省省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。

5）在城市总体规划的编制中，对于影响城市未来发展的重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。

6）编制城市总体规划应充分吸取政府有关部门和军事机关的意见；编制城市详细规划应当充分听取政府有关部门的意见和规划涉及的单位、公众的意见；城市总体规划报送审批前，应充分征求社会公众的意见。（以上见第四条、第五条、第六条、第八条、第九条、第十四条至第十六条）

（5）城市规划编制的主要程序性要求

1）在城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件作出评价；针对存在问题和出现的新情况，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究。

2）城市人民政府提出编制城市总体规划要组织前期研究，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划编制，应当向国务院建设主管部门提出报告；其他市的城市总体规划编制，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。

3）编制城市总体规划首先要编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划纲要，应当报请国务院建设主管部门组织审查；其他市的城市总体规划纲要，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。

4）城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。（以上见第十二条、第十三条）（6）城市规划编制的具体要求

1）编制城市规划，要妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展，体现布局合理、资源节约、环境友好的原则，保护自然与文化资源、体现城市特色，考虑城市安全和国防建设需要。

2）编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。

3）城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其他上层次法定规划为依据。

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4）编制城市分区规划和城市近期建设规划，应当以已经依法批准的城市总体规划为依据；编制城市控制性详细规划，应当以已经依法批准的城市总体规划或分区规划为依据；编制城市修建性详细规划，应当以已经依法批准的控制性详细规划为依据。

5）历史文化名城的城市总体规划，应当包括专门的历史文化名城保护规划，历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。

6）城市规划成果的表达应当清晰、规范，成果文件、图件与附件中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。

7）城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。（以上见第十八条至第二十七条）

（7）城市总体规划

1）城市总体规划的期限一般为20年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。

2）城市总体规划纲要的主要内容。包括市域城镇体系规划纲要；提出城市规划区范围；分析城市职能；提出城市性质和发展目标；提出禁建区、限建区、适建区范围；预测城市人口规模；研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则；提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标；提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。

3）市域城镇体系规划的内容：提出市域城乡统筹的发展战略，中心城市应提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准；提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围；确定市域交通发展策略；原则确定市域重大基础设施、重要社会服务设施、危险品生产储存设施的布局；划定城市规划区；提出实施规划的措施和建议。

4）中心城区规划的内容：分析确定城市性质、职能和发展目标；预测城市人口规模；划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施；确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准；安排各种用地；研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围；确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标；确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局；确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；确定绿地系统的发展目标及总体布局；确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求；确定住房政策、建设标准和居住用地布局；确定电信、3页

供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局；确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施；确定综合防灾与公共安全保障体系，提出规划原则和建设方针；确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区的标准和要求；提出地下空间开发利用的原则和建设方针；确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。

5）城市总体规划的强制性内容。包括城市规划区范围；市域内应当控制开发的地域；城市建设用地，包括规划期限内城市建设用地的发展规模、土地使用强度管制区划和相应的控制指标、城市各类绿地的具体布局、城市地下空间开发布局等；城市基础设施和公共服务设施的规划和布局；城市历史文化遗产保护，包括具体控制指标和规定以及有关历史文化遗产的具体位置和界线；生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；城市防灾工程布局、规定和标准。

6）总体规划纲要成果。包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。

7）城市总体规划的成果。包括规划文本、图纸及附件（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。（以上见第二十八条至第三十三条）

（8）城市近期建设规划

1）近期建设规划的期限。原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。

2）近期建设规划的内容。确定近期人口和建设用地规模，确定近期建设用地范围和布局；确定近期交通发展策略，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址；确定近期居住用地安排和布局；确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施；确定控制和引导城市近期发展的原则和措施。

3）近期建设规划的成果；包括规划文本、图纸，以及包括相应说明的附件。在规划文本中应当明确表达规划的强制性内容。（以上见第三十五条至第三十七条）

（9）城市分区规划

1）分区规划的内容：确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布；确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求；确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则；确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径；确定城市干道和支路的有关布局、指标，确定主要交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路走向及控制范围。

2）分区规划的成果。包括规划文本、图件以及相应说明的附件。（以上见第三十八条至第四十条）

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（10）详细规划

1）控制性详细规划的内容：确定不同性质用地的界线及适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；确定各地块有关的控制指标及有关的设置要求；提出各地块的城市设计指导原则；根据交通需求分析，确定有关交通设施的范围和位置等，规定各级道路的相关指标；安排市政工程管线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求；制定相应的土地使用与建筑管理规定。

2）控制性详细规划的强制性内容。各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。（以上见第四十一条、第四十二条）

3）修建性详细规划的主要内容。包括建设条件分析及综合技术经济论证；确定空间布局和景观规划设计；对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析；提出交通组织方案和设计；市政工程管线规划设计和管线综合。

4）详细规划的成果。控制性详细规划的成果包括规划文本、图件和附件；修建性详细规划成果包括规划说明书和图纸。（以上见第四十一条至第四十四条）

2、《省域城镇体系规划编制审批办法》

住房和城乡建设部于2010年4月25日发布《省域城镇体系规划编制审批办法》，自2010年7月1日起施行。原建设部1994年8月15日发布的《城镇体系规划编制审批办法》同时废止。

《省域城镇体系规划编制审批办法》分四章二十九条。（1）适用范围及作用（第二、三条）

（2）编制省域城镇体系规划的要求（第四、五条）（3）省域城镇体系规划的制定和审批（第八——十六条）（4）省域城镇体系规划的修改（第二十、二十一条）

（5）区域性专项规划和跨下一级行政单元规划的编制（第二十二、二十三、二十八条）（6）省域城镇体系规划的内容和成果 1）规划纲要应包括下列内容：

①分析评价现行省域城镇体系规划实施情况，明确规划编制原则、重点和应当解决的主要问题。②按照全国城镇体系规划的要求，提出本省、自治区在国家城镇化与区域协调发展中的地位和作用。③综合评价土地资源、水资源、能源、生态环境承载能力等城镇发展支撑条件和制约因素，提出城镇化进程中重要资源、能源合理利用与保护、生态环境保护和防灾减灾的要求。

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第四篇：网络问政对我国行政的影响

网络问政对我国行政的影响

摘要：近年来，随着我国社会主义民主政治建设的发展，政府政务公开由点到面逐步推广，已经成为政府提高行政管理水平、改善服务的内容。由08年胡锦涛总书记通过人民网与网友在线交流，再到今年温家宝总理与网友在线交流并接受中国政府网、新华网联合专访，我们都可以看出政务公开的重要形式——网络问政已成为新形势下构建民主和谐社会的需要，也对进一步推进我国行政管理起到了积极的作用。而在这里，本文将会就网络问政对我国行政管理的影响进行深入的分析。

关键词：网络问政行政管理影响

一、网络行政

网络问政就是政府通过互联网做宣传、做决策，了解民情、汇聚民智，以达到取之于民，用之于民。从而实现科学决策、民主决策，真正做到全心全意为人民服务。网络问政更是一种新型的民主形式，是网民也可以说是广大群众参与政治的一个新型而有效的平台。相比传统的民意诉求表达渠道，网络问政具有十分明显的两个优点，一是所涉人群众多，只要参与的公民守法守公德，那么参政的人群就应该是一个无限量；二是参与政治的主动性，不是被动地被找去了解情况，或是被动地说了以后就石沉大海，而是可以随时就自己所关心的问题发表意见，提出咨询并要求答复结果。

网络问政也是构建服务型政府的需要，是推动政府科学决策、民主决策的一个非常好的载体。由管理向服务转型也是政府机构改革的重要目标，所谓“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，而要能够保证为民服务的准确性和到位性，精确了解民意是一个重要的前提条件。相信在政府机构做决策时，都会尽可能地去了解真实的情况，了解真实的民意，而通过网络问政的形式问政于民、问计于民、纳计于民则为政府科学决策提供了一个极大的民意资源和民间智囊资源。

网络问政是与时俱进适应网络社会已经来临的需要，是新形势下构建和谐社会的需要。随着网络问政的发展，其所包含的社会功能也将会不断增加，除了参政和议政外，它还包含社会监督特别是监督腐败的作用，包含阳光政务的作用，甚至也包含了引领社会舆论导向的作用。同时，在网络问政代民意来监督政府和抵制腐败的同时，网络问政也越来越担负起引领社会舆论导向的作用。网络已经越来越成为我们生活的一部分，同时也越来越成为政治的一部分，尽管网络以及网络问政依然有许多方面需要改进和完善，但网络问政是大势所趋应该是不容置疑的。

二、网络问政在我国

说起网络问政在中国的发展历程，也是值得我们深入了解的。在中国，网络成为民众公共事务讨论的平台大概始于2002年，2003年发生的孙志刚事件，网民给予了大力声援和支持，并最终促进了相关法律的废除，推动了社会的进步。其后，网络“舆论场”效应一步步显现，产生了巨大的影响力。特别是在2007年先后发生的重庆钉子户、山 1

西黑砖窑案、厦门PX项目、华南虎照片**等一系列事件中，网民聚合而成的强大力量得以充分体现。

2008年6月20日是中国网络发展历程中值得记住的一个日子。这一天胡锦涛总书记通过人民网与网友在线交流，问候网友，倾听民意，指出互联网是“做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道，非常关注网友们提出的一些建议、意见”。在改革开放30周年之际，在抗震救灾取得阶段性胜利和奥运盛会即将到来之际，最高领导人第一次通过互联网接受公众提问对话，总书记此举堪称具有丰富的时代内涵，开启了中国从党内民主到人民民主的一个崭新时代。而网民更称这是“最幸福的一天”，胡锦涛则被广大网民亲切地称为“中国第一网民”、“我们的网友胡锦涛”。

其实，胡锦涛、温家宝等中央领导很早就通过网络了解民意了。早在2003年，媒体就透露了胡锦涛、温家宝“网民”的身份。近年来，每年的全国“两会”都备受网友关注，温家宝总理已连续四年在全国“两会”记者招待会上表示，自己“两会”期间一直在关注网民的意见和建议。他曾表示，“中国政府支持互联网的发展的广泛的应用。作为人民的政府，应该接受群众的民主监督，也包括在网上广泛听取意见。但胡锦涛与网民在线交流，确实中国最高领导人第一次在网络上与民众直接沟通。这种与网民“面对面”的交流，在海内外引起强烈反映，吸引了全球媒体的关注。而专家也认为，胡锦涛与网民在线交流的更重大意义在于，它实际上肯定了网络民意的合法性，表明了最高领导层对网络媒体的认同和对其强大影响力的敬畏，同时亦显示官方对网络“阵地”的重视与管理进入一个新阶段。

此后，我们都看到，中国政府正在从被动向主动转变，主动了解网络民意、主动回应网民诉求。无论是邀网民当面“灌水”“拍砖”，还是与网民在线交流，或是通过网络论坛、博客等与网民形成一种经常化的沟通，各种与网民“面对面”的交流方式，使网络民意正式进入了政府的公共决策体系，网络正在从公众讨论公共事务的平台向政府公共决策的平台转换。这种转换，进一步推动了中国政治民主化的进程，改变着中国政府的执政理念和方式。

三、网络问政对我国行政管理的影响

行政管理又称公共行政，是指国家行政组织即政府系统依法对社会公共事务的管理活动，是国家行政权力的运用。行政权力是一种公共权力，因此，作为公共权力管理公共事务的行政管理，在任何时候都必然包含着面向公众对公众负责的这一层面。实行政务公开，把国家政治事务和行政事务公之于众，就可以沟通政府机关和人民群众的关系，有效地推进行政管理的社会效益和终极价值。因此，社会主义国家的行政管理必须实行政务公开。而作为政务公开最重要的形式——网络问政，对我国行政管理的影响是巨大的。至于影响是怎样，以下就是本人根据对相关资料加以分析所得到的。

第一，网络问政是建设民主政治，优化行政环境的基本要求。我国是人民民主专政的国家，这就决定了它必然和完全可能向人民群众实行公开性原则。在社会主义国家，人民是国家的主人你，国家行政机关进行行政管理的权利是人民赋予的，并向人民负责。因此，国家行政机关管理行政事务的过程应该而且必须向人民公开。“人民民主”最主要的体现就是人民群众能够以直接和间接的方式普遍参与对国家事务的管理。折旧首先需要人民能够了解国家政权组织的活动情况和公务员的办事情况，并使人们清楚与其利益有关的基本办理过程。没有知情权就没有参政权，人民民主就是一句空话。社会主义

国家的性质决定了人民具有广泛的民主权利，网络问政则是实现这种民主权利的必要前提和重要途径。行政环境是直接火哦间接地影响或制约行政管理的各种环境因素的总和。在科学发展观的前提下，我国也要科学行政，因此改善行政环境，创造良好的政治空气和行政气氛已经成为科学行政的必要条件。网络问政正是改善行政环境的重要措施，既能在社会形成民主的、公开的政治气氛，又能调动社会组织和人民群众的参政、议政热情，创造国家发展的良好政治条件。所以，建设民主政治，优化行政环境，网络问政是必不可少的。

第二，网络问政是促进依法行政，规范行政过程的有效措施。依法行政是实现依法治国的关键，也是社会主义民主的保障。为规范行政权力的行使，保障能够依法行政，许多国家都制订了行政程序法。但是，法律规范能否被行政机关遵守，一方面靠行政机关自身的守法意识，另一方面需要社会的广泛监督。而网络问政，使行政组织把本部门的职能和赖以活动的政策法规以及应遵守的行政纪律公布于众，便会在一定程度上制约行政组织的自由裁量权，促使和督导行政组织依法行政，从而用法律规范整个行政过程。行政过程是复杂的系统，它既牵涉到领导组织、指挥情况，还关系到工作人员的实施措施与人民群众的配合方式。网络问政的实行可以起到协调和沟通三者关系的作用。此外，网络问政的实施还会在一定程度上检验行政决策的科学性和可行性。实行网络问政，从而大大提高其可行性和高效性，保证行政管理目标的实现。

第三、网络问政是加强廉价建设，完善行政监督的客观需要。政治上的封闭是滋生腐败行为和不正之风的温床，而封闭式的行政管理则是公职人员徇私舞弊、渎职枉法可利用的条件。抓廉政建设，首先需要建设健全有效地机制，这个机制就是政务公开。而网络问政就可以很好地做到这点，通过人民群众的广泛监督来约束和规范公职人员的行政行为，消除不正之风和贪污腐败赖以生存的条件，保证行政权力的正常运用，避免因权力失控而造成的消极后果。就像前几年的周久耕事件。邓小平同志曾特别强调：“要有群众监督制度”，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。可见网络问政对真正完善监督机制，使权力机关、司法机关和人民群众监督行政管理得到切实保障起了极大的帮助。只有这样，提高国家机关活动的透明度，使人民群众对国家重大事务有充分的了解，把国家公务员的活动昭之于众，把行政组织的工作程序和工作纪律晓之于民，才能真正使人民群众自导监督什么和怎样监督。

第四，网络问政，是推进行政改革，提高行政效率的必要途径。我国当前正在进行的行政改革，是以建设高度额度社会主义民主政治和提高行政效率为目的的。在过去的行政管理状态下，领导干部往往会因自身所处的位置和所掌握的权力，会忽视人民群众的利益，淡漠民主观念，导致决策中个人专断和任意妄为，形成严重的官僚主义作风。正因为网络问政的推广，扩大人民群众参政议政的范围，遏制官僚主义外，还起到密切领导干部同人民群众关系，密切党和政府同人民群众关系的作用在行政工作中形成干群之间互相支持配合的凝聚力，从而极大地提高行政管理的工作效率。

四、总结

在网络问政与行政管理的关系中，不仅网络问政的实施对行政管理的民主化、科学化、现代化与法制化起着促进作用，相应地，行政管理的民主化、科学化、现代化与法制化也会进一步促使网络问政向更深入、更完善、更健全、更广泛的层次发展

网络问政在中国的发展，已经出乎很多西方人士的预料。记得10多年前，西方有

人提出“中国崩溃论”，一个依据就是中国将无法承受“互联网之重”，但是互联网在中国的发展并没有出现像这些人所预期的那种变化，相反，更多的是拓展了中国民众的政治参与空间，化解了诸多矛盾，加强了社会舆论的监督，促进了廉政建设，从而推动了中国民主的政治发展。温家宝总理在今年全国两会时曾说过“创造条件让人民批评政府，监督政府，同时充分发挥新闻与舆论的监督作用，让权力在阳光下进行”。从而让我们更加地肯定中国政府少不了网络问政，而网络问政也会让中国政府走得更好。

参考文献：

1、《政府建设与政务公开研究》 中国行政管理学会

2、《2008中国年谱网络新政》 连玉明 武建忠

3、《人民日报》

第五篇：WTO对我国我国行政体制改革的影响

加入WTO对我国行政体制改革的影响

摘要 中国加入WTO后，各个方面都受到全球经济的冲击。其中，加入WTO更是给中国行政改革带来了空前的挑战与动力，WTO规则为中国行政改革提供了限制性的规范和阶段性的目标模式，促进中国对政府的职能、政策法规、管理体制等进行全面改革。

关键词 WTO 行政改革 挑战 动力 目标模式 参考路径 新中国成立后，中国政府先后进行了数次以机构改革为主要内容的行政体制改革，其中进行大规模的行政机构改革8次。从这8次改革中可以看出，行政体制改革虽然也得到来自外部力量(扩大开放)的促进，但改革的主要动力是国内经济体制改革以及由此引起的经济、社会、文化的变迁推动着行政改革一步一步向前进，行政改革从经济体制改革那里获得了源源不断的动能。这是我国行政体制改革能够取得阶段性成果的主要原因。

如果说“入世”前，行政改革受国内因素影响较大的话，那么“入世”后，行政改革将同时受到内外力量的共同作用。经济全球化的推动力，一是跨(多)国公司，二是超国家经济组织。这两大主力将对中国的行政体制改革带来直接或间接、积极或消极的影响。和1995年前的“关税与贸易总协定”(GATT)不同，世界贸易组织(WTO)作为一个规范的国际性贸易组织，其一系列游戏规则、协定对成员方具有更强的约束力，特别是对成员方的政府行为要求更严。一个成员国要享受WTO的权利并从中获取巨大的经济收益，就必须根据WTO的有关原则、协议和要求，对政府的职能、政策法规、管理体制等进行全面改革。

一、WTO的规则对中国的行政体制提出了挑战

（一）、对政企关系提出的挑战。

WTO关于政企分离的原则告诉我们，行政体制改革只有从根本上理顺政企关系，才能确保国民经济在全球性经济竞争中赢得胜利。《1947年关税与贸易总协定》和《关于解释1994年关税与贸易总协定第17条的谅解》专门对WTO成员方的国营贸易企业的经营活动作了法律认定，其中一个重要原则就是，为本国国有企业和其他成员国企业提供平等的竞争机会。由于历史的原因，我国企业与地方政府具有十分密切的血缘关系，“政企分开”的目标始终不能实现，这严重地阻碍着经济体制改革的进一步深化。目前，政企不分主要表现在两个方面：一是国有企业分布广泛，政府资产大范围地占据着各类经营性行业，甚至还有垄断的现象；二是企业的投资、经营、分配和人事安排等诸多内部事务仍受到地方政府较大程度的指挥和干预。中国加入WTO后，依照WTO的规则，政府与国有企业之间的传统的联系纽带将逐渐被切断，职能部门不仅要平等地对待本国和非本国的企业．而且在国有和非国有企业之间也必须找到一个平衡点；传统的干部任免体制也将被打破，企业经理必须从企业行政干部体系中剥离出来．政府只应以出资人身份行使监督权，其他一切权力转交给企业。

（二）、对政府经济职能提出的挑战。

WTO关于非歧视的原则，提示行政改革只有合理界定政府的经济职能，才能提升政府的良性能力，政府作为公共行政机构，不能参与WTO[1CJ经济竞争活动，政府对本国的国有企业、非国有企业和外来企业同等对待，不能偏袒任何一方。WTO的要求和市场竞争的压力使政府不得不加大行政体制改革力度。合理界定政府的经济职能。具体说来，入世后政府职能主要体现在以下四个方面：一是服务，为企业创造良好的经济运行环境，为人民群众创造优越的生活环境，提高广大人民的精神文明和物质文明水平；二是法治，要严格、严密立法，保证各项管理活动，包括宏观调控活动，都有法可依，杜绝政府不良行为的发生；三是调控，要从以往的直接调控转变为间接调控的管理模式，运用汇率、税率、利率等经济杠杆，通过宏观经济政策维护经济的稳定与增长；四是保护，就是要在保持民族工业的基础上，发展非公有制经济、民营经济。

（三）、对政府运作程序提出的挑战。WTO的透明度原则贯穿于各项法律条文中，它提示我们行政体制改革只有加大政务公开力度，才能提高政府依法行政的水平。WTO要求各成员方应在第一时间告知各其他成员国它的政策的改变、实施细则，各成员国签订的影响国际贸易现行规则的条约、协定等。防止各成员国间的不公平交易。我国政府在入世谈判中曾经承诺中国以后所有的涉外经济法规必须透明，凡是不公布的，就不能执行，只能执行公布了的，“黑箱操作”的内部文件不能再搞了。但就我国的现实来看，在我国的法律制度中，经济政策的制定和公布方面都还未形成一套合理、有效的程序性规则；在政策法规的决策方面，我国大多数地方政府不仅决策的程序及相关资料都不公开，而且常常连决策的结果都不公开，许多所渭“内部文件”、“内部材料”实际上都是公众应当知晓和掌握的信息。显然，我国政府的“透明”程度还远远来达到世贸组织的要求，因而，加入WTO后，世贸组织必然会对我国的政府运作过程中的透明度问题提出要求。

（四）、对政府部门本身和公务员素质提出的挑战。

适应市场经济体制和加入WTO的需要，政府应当是 “廉洁、勤政、务实、高效”的政府，政府应当有一批高素质、高水准的公务员队伍。但从目前的情况看，我国地方政府部门和公务员队伍，其思想观念、知识结构以及决策管理能力、依法行政能力、开拓创新能力等在很大程度上无法适应入世的要求。一是我们的政府部门和公务员还没有真正树立起为社会、为企业、为公众服务的思想。现在的部门每每强调“加强管理”，实际上部是在加强对老百姓的管理．对企业的管理。我们出台的各项法规也很少设计对部门权力的控制。二是政府部门还没有很好地解决权力与利益的关系问题。政府部门通过法律走私进行“设租”、通过执法行为进行“寻租”的情况仍不同程度的存在。三是我们的政府公务员的知识结构和业务水准还远远不能适应入世后的客观形势的要求。面对WTO的迫近，政府及其公务员的决策管理、开拓创新和依法行政等方面的能力都很难适应发展的要求。

二、加入WTO为中国的行政体制改革提供了动力

加入WTO，中国正式成为世贸组织的一员，中国取得了与其他世贸组织成员平等的贸易权益，中国在更深的程度上融入了全球经济一体化之中，在全球经济一体化的进程中由于各国的起点不同，自然会导致弱者更弱，强者更强的现象。中国加入了WTO面临着世界上发达国家的竞争，一方面中国与其他WTO成员拥有了平等的权利，拥有了相对平等的竞争平台，但另一方面中国的市场经济起步较晚与WTO发达国家成员具有较大的差距，中国政府只有借助这次加入世贸组织获得了平等权益的契机迎头赶超，才能在全球化竞争中获得一席之地。

要在全球竞争中迎头赶超，必须更多的吸引外资外商的进入，而外资外商的进入主要看你投资环境的优劣，而投资环境的优劣很大程度上又是与政府的行为密切相关的，可以说一个国家和地区的投资环境都是由政府主导营造的。试想在一个连开一家餐馆就得花几个月时间跑无数个部门，敲上百颗公章的投资环境下，有选择自由的，追逐最大利益的外资与外商怎么会光顾呢？中国政府要想在全球经济竞争中赢得相对的优势地位必须下大力气改善投资环境，而改善投资环境最重要和最根本的就是改善政府行为，进行行政改革。

三、加入WTO为中国的行政改革提供了目标模式与参照路径。

（一）、加入WTO为中国行政改革职能的转变提供了目标模式，为机构改革提供了参照的路径。

我们在行政改革中提出职能转变已经许多年了，但职能的转变仍然不理想，这其中在92年前是我们经济体制改革的目标不是太明确导致我们的政府职能的转变方向不明确，而在92年后我们确立了建立社会主义市场经济的经济体制的改革目标，按说我们的政府职能转变有了明确的方向，但是由于建设有中国特色的社会主义市场经济是前无古人的事业，到底这样的一种市场经济体制对于政府职能提出什么样的要求我们无法获知也无从参照，只有在改革中试错。当前中国行政体系处于社会转型期，处于社会主义初级阶段的社会主义市场经济的构建过程中，当前中国没有成熟的市民社会，没有政治行政相对二分的过程，行政体系在当前社会中的角色极难定位，相应职能也会模糊不清，我们当前的改革中就遇到了这样的问题，依职能定机构，谁定职能？谁能合理界定职能？如果是法定职能，法定职能能做到吗？那么这种界定合理吗？其结果将是对行政效率、行政责任、行政目标的贡献还是阻碍？现实的改革状况是行政机构自定职能、机构和编制，由于行政机构和人员的自然的经济人倾向，这种对职能界定的合理性程度可想而知。

但中国加入了WTO表明我们在强调建设有中国特色的社会主义市场经济的同时，我们也认同在市场经济的运行机制方面具有全球趋同性。在这样的前提下市场经济运行机制的普遍性表明在市场经济中政府的职能具有某种程度的相似性和趋同性，我们当然可以借鉴其他发达的市场经济国家在建设发展市场经济中政府职能方面的制度建设和一些改革措施了。WTO提供的一整套关于成熟市场经济下政府如何行为的规则为中国政府的行政改革转变职能提供了参照的目标模式，政府的职能转变就应该向WTO规则给定的目标模式转变。

中国加入WTO可以借鉴其他国家加入WTO后在政府改革方面的成功的经验，吸取其他国家在应对WTO挑战进行变革中的教训，加入WTO其实是为中国提供了一个学习和借鉴的平台，并且这个学习和借鉴的平台没有丝毫的理论的障碍，也很少有保守派的诘难，这个过程有现成的经验和教训，其中很多发展中国家加入WTO后的政府的职能转变和机构改革对于在很大程度上具有相似性的中国具有极大的参照作用，这样就相当于为政府的机构改革提供了参照的路径，为政府职能的转变指引了一条低成本的阶段性变革之路。中国政府要好好利用这一契机，正如朱总理在2002年3月5日政府工作报告中所说的，要进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。只有政府的职能定位明确了，机构改革才有依据，入世为机构改革也提供了现成的参照，WTO其他成员国为遵循WTO规则而进行的机构改革的经验可资借鉴，发达的市场经济国家的行政机构的设置，尤其是肩负对经济活动进行监管责任的机构的设置可以为我国政府机构时参考和学习。

（二）、加入WTO为行政程序的再造提供了指导。

目前中国实际行政实践中，许多行政程序不透明不公开，存在着严重的暗箱操作嫌疑，并且许多行政程序不合理，过于繁杂。比如有的行政执法监管部门利用行政相对人对行政程序的无知，故意刁难以索取好处；故意放纵行政相对人违法违规以扩大罚款的来源；还有的主管部门经常搞什么评比检查摊派等注定由行政相对人（企业或个人）来买单的活动，为企业的正常的经营活动制造麻烦添加成本。正是因为这些过于繁杂存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行贿受贿的权力寻租现象普遍出现，才是恶化或者制约投资环境的真正元凶。根据WTO的透明度原则，政府的行政程序必须是公之于众的，并不得任意变更的，更不能因个别领导人的好恶而随意解释。WTO规则为成员国行政程序的设立制定了明确的规范，比如关于进出口许可程序，WTO协议明确规定了成员国对于有关进出口的行政管制的程序，从管制的货物的清单的公布到变更清单的通知形式和时限，再到发放有效期的规定等都有明确的标准。再如关于司法审查的程序性规定，WTO也给出了明确的程序性规范，各成员国必须遵守。

加入WTO对中国的行政流程的再造提供了契机，为行政程序的合理化规范化提供了阶段性标准。在今后的改革中政府应该或者说必须按照WTO规则对成员国行政程序的要求和标准进行改革。首先，要使行政程序公开透明为公众所知，坚决打破暗箱操作的处境；其次，要简化行政程序，使行政程序保持简便高效；再次，必须依照WTO的有关行政程序的规范对现行的不合理的行政程序进行改造，大力精简行政审批，对于不得不审批要严格规范。

（三）、加入WTO为行政分权的规范化提供了压力和规范。

WTO规则有一条基本的原则就是自由贸易与统一实施原则，要求国家的贸易制度在全国范围内统一实施。在我国目前国家的贸易制度及其他各项制度与政策在全国各地都是各有特色，五花八门，更严重的是地方保护主义和土政策盛行，现实中还存在着地方政府为保护本地企业利益而以行政命令抵制外来商品甚或摊派本地企业的产品给公务员做工资，这些情况都表明在我国，存在严重的行政权力的划分的不规范现象，使那些本来不应由地方政府行使的权力却由其违规行使了，地方政府违规行使权力破坏了国家法制的统一，与WTO规则相悖，必须进行变革。如何变革，WTO规则也给出了有关的规范，例如：在对有关“非关税措施”的规定中规定：“进出口禁止和限制以及影响进出口的许可程序要求只能由国家主管机关或由国家主管机关授权的地方各级主管机关实行和执行。不得实施或执行不属国家主管机关或由国家主管机关授权的地方各级主管机关实行的措施。”（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第七条第四款）在贸易制度的实施有关方面规定：中国应以统一、公正、合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施。（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第二条第二款）中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书所承担的义务。（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第二条第三款）中国行政改革中的行政程序的改革就有了规范的指导。

另外，WTO规则为中国行政分权提供压力和规范的重要一点是要求对政府的行政行为，不仅仅是现行法律规定可诉的具体行政行为而且包括相关的抽象行政行为，进行严格的独立的司法审查，要求给于行政相对人以更多的司法救济的机会，其实就是严格限制行政机关的权力，使国家行政权在国家行政部门和司法部门间重新调整。并且还有一点规定：中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。这些规定都为中国限制行政权力，进行行政分权提供了规范。

（四）、加入WTO为行政主体的重塑提供了压力和范例。

加入WTO，中国真正融入世界经济，真正进入人才、资本、技术全球流通之中，大量的外资与外商进入中国。来自发达市场经济国家的外商到中国来投资或贸易必然还会以在发达市场经济条件下的标准来期望政府的行为和国家公务员的服务，如果我们的公务员的服务不令人满意，同时由公务员来执行的政府的行为又脱离规范，违背WTO的有关协议，轻则被诉，遭惩罚受制裁，重则人才、资本、技术外逃，国家在全球化的过程中越来越穷，毫无希望。

政府在现代经济中的作用的发挥归根到底还是要通过国家公务员的具体的服务体现出来，这种服务水平的高低就取决于国家公务员素质的高低。而我们国家公务员的整体素质与发达国家公务员相比还不够高，我们的国家公务员目前的服务意识和服务的水平的确是不容乐观，现代行政的理念还没有完全树立起来，还有相当数量的国家公务员不具备现代行政管理的基本知识和市场经济的相关知识，实际中公务员的行政行为有人格化的倾向和非规范化的特点。加入WTO为提高国家公务员的素质提出了紧迫的要求，要求国家公务员加紧学习，学习有关市场经济的知识，学习现代公共管理的相关知识，学习WTO有关规则，树立为公众服务为纳税人服务的意识，树立廉政高效意识，树立对公众负责的责任意识，提高对公众意见的回应能力和效率，提高依法行政的能力，注重个人修养，规范个人行为培养公信力。我们的公务员应该向WTO发达的成员国的公务员学习，学习人家对公众服务的方式、程序和效率，因为我们的公务员也面临社会公众这样的期望。

加入WTO给中国政府带来前所未有的挑战，也给中国政府带来了千载难逢的机遇，为中国的行政改革提供了空前的动力，并为中国行政改革阶段性的目标选择和改革路径的选择提供了成功的范例与规范。参考文献

[1]赵景爱.加入WTO对我国行政体制改革的影响[J].山西政报,2001(21):25 [2]郭红杰,李鹏.入世与中国行政体制改革[J].行政与法,2003(02)[3]张茅.在加入WTO与我国行政管理体制改革研讨会上的讲话[J].中国行政管理，2001（12）[4]汪慧.加入WTO对我国行政管理的影响及对策分析[J].广东青年干部学院学报，2000（04）